費(fèi)飛

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視機(jī)構(gòu)編制管理工作，對(duì)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制總量、深化行政體制改革、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、合理用編進(jìn)人、加強(qiáng)基層政府服務(wù)能力建設(shè)和構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府等作出一系列重要決策和部署。習(xí)近平總書記多次深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，要求各級(jí)要把為民服務(wù)工作搞好，要以百姓滿意不滿意作為衡量工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平。我們要深刻把握和認(rèn)真領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重要論述，充分認(rèn)清加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要性和緊迫性，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制管理工作。筆者結(jié)合2004年國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來的變化和發(fā)展，深入基層、深入一線，就如何鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平進(jìn)行了回眸與展望。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本情況

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制建設(shè)的重要意義

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理和綜合服務(wù)能力建設(shè)是進(jìn)一步保障和改善民生、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大局和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容，更是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身建設(shè)的內(nèi)在保證和必然要求。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)形式，是國家各項(xiàng)法律法規(guī)和政策規(guī)定能不能落實(shí)到基層、落實(shí)到一線的“最后一公里”的重要執(zhí)行者。深入持久地推進(jìn)各地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作，事關(guān)深化國家行政管理體制改革的整體進(jìn)程，事關(guān)黨的大政方針能否在廣大農(nóng)村得到有效的貫徹和實(shí)施，事關(guān)黨和人民群眾能否保持緊密的血肉聯(lián)系，事關(guān)全面建成小康社會(huì)的既定目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。國家改革開放40年來，各地區(qū)各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)管理水平得到了有效提升，人民群眾對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的滿意程度得到了逐年提高。但是，筆者通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不同程度地存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、編制使用不嚴(yán)格、服務(wù)機(jī)制不健全、管理手段相對(duì)落后等情況。

（二）2004年以來國家部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革情況

2004年以來，為全面配合國家農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革、進(jìn)一步加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程，黨中央、國務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)實(shí)施了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這輪國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)任務(wù)和服務(wù)范圍，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共綜合服務(wù)、社會(huì)管理和綜合保障等能力，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的職責(zé)不清晰、權(quán)責(zé)不對(duì)等等問題。二是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和人員編制總量，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和所屬事業(yè)單位綜合設(shè)置，堅(jiān)決守住鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員“只減不增”這條紅線。三是繼續(xù)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位管理體制，深入推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，建立健全新型農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)保障體系，服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速健康發(fā)展。四是積極創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體制機(jī)制，嚴(yán)格推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政管理，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和陽光編制。按照中央的統(tǒng)一安排和部署，一些省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)。2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》，要求各地區(qū)各部門切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、著力改善民生、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定上來。隨后，國家在全國開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，并連續(xù)三年持續(xù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置是否規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是否精簡到位、人員控編定崗情況、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制等10項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行督查，確保實(shí)現(xiàn)國家提出的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員在‘十一五’期間實(shí)現(xiàn)‘只減不增’的目標(biāo)”。

（三）中央提出關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新要求

黨的十八大以來，國家在鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確提出新的歷史條件下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合服務(wù)能力建設(shè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》的印發(fā)是深入貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央重大決策部署的實(shí)際舉措，是推動(dòng)全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展的必然要求，對(duì)下一步持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制的管理和創(chuàng)新都具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

二、十五年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得的基本成效

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革15年來，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，鄭州市委、市政府高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和建設(shè)工作，積極貫徹落實(shí)上級(jí)的重大決策部署，認(rèn)真推行機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)，自覺把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制管理作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，在轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、嚴(yán)格控制人員編制和提高行政效能等方面做了大量工作，取得了明顯成效。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備比較合理

按照河南省深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見要求，鄭州市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為黨政辦公室（掛社會(huì)治安綜合治理辦公室牌子）、社會(huì)事務(wù)辦公室（掛計(jì)劃生育辦公室牌子）和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，事業(yè)單位統(tǒng)一設(shè)置為四個(gè)中心一個(gè)所。15年來，隨著全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步調(diào)整為街道辦事處。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總額從2006年的3175名減少到2018年的2361名，總共減少319名；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制從2006年的4266個(gè)減少到3350名，總共減少276名?，F(xiàn)行條件下，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)符合國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案的規(guī)定，人員編制均沒有突破規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額和編制限額，財(cái)政供養(yǎng)人員的減少也極大地減輕了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以把更多的財(cái)政資金用于關(guān)涉國計(jì)民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和超編人員管理比較規(guī)范

15年來鄭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從1233個(gè)減少到855個(gè)，共計(jì)減少了378個(gè)，共有487名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或調(diào)整到其他單位。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)定崗從2006年的2589個(gè)調(diào)整到2018年的2073個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制的90.7%；事業(yè)單位定崗從2006年的3962個(gè)調(diào)整到2018年的2994個(gè)，占事業(yè)編制總數(shù)的99.3%。以國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革確定的機(jī)構(gòu)和人員編制為基數(shù)，各單位嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)優(yōu)惠政策，未出現(xiàn)超編進(jìn)人情況，妥善分流到位3535人，未發(fā)現(xiàn)人員返崗和回流現(xiàn)象。在2006年，中央聯(lián)合督查組采取事先不打招呼的方式，在深入鄭州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村對(duì)機(jī)構(gòu)改革情況進(jìn)行明察暗訪后，對(duì)鄭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作給予了充分肯定和高度評(píng)價(jià)。

（三）機(jī)構(gòu)和人員編制實(shí)名制管理得到全面實(shí)現(xiàn)

按照國家和省里的要求，全市普遍建立了機(jī)構(gòu)編制管理臺(tái)賬和機(jī)構(gòu)編制信息庫，根據(jù)核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)額，通過競(jìng)爭上崗的辦法擇優(yōu)選配人員，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有人員逐一登記造冊(cè)，在一定范圍內(nèi)公示，接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，鄭州市所屬各縣（市）區(qū)嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)編制審核程序，嚴(yán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)人使用編制入口關(guān)。目前，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制2361名，實(shí)有人員2073人，空編288名，空編率12.2%；事業(yè)編制3350名，實(shí)有人員2994人，空編356名，空編率10.6%。此項(xiàng)舉措有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位超編進(jìn)人、多渠道無序進(jìn)人的問題，機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化程度得到明顯提高。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要做法

（一）黨委、政府高度重視和周密組織

各級(jí)黨委、政府深刻認(rèn)識(shí)到新形勢(shì)下加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制工作的必要性和重要性，正確處理執(zhí)行上級(jí)政策與結(jié)合本地實(shí)際、控制機(jī)構(gòu)編制與緩解就業(yè)壓力、實(shí)現(xiàn)總量控制與盤活現(xiàn)有人員的關(guān)系，通過多種渠道，強(qiáng)化剛性約束，妥善解決遇到的諸多問題和困難。一些縣（市）區(qū)黨委、政府通過報(bào)刊電臺(tái)進(jìn)行積極動(dòng)員，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門通過召開會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、制作資料匯編、開展知識(shí)競(jìng)賽和編印宣傳簡報(bào)等方式廣泛宣傳，為落實(shí)國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作營造了良好的社會(huì)氛圍和輿論環(huán)境。

（二）全面建立機(jī)構(gòu)編制與財(cái)政預(yù)算協(xié)調(diào)制約機(jī)制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，鄭州市把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所統(tǒng)一垂直到縣級(jí)財(cái)政部門，縣級(jí)財(cái)政部門憑縣級(jí)編制部門出具的在編人員名單和組織人事部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)，逐人逐月統(tǒng)發(fā)工資。凡未經(jīng)編制部門審核的人員，財(cái)政部門一律不予核撥經(jīng)費(fèi)。一些縣（市）區(qū)在本地區(qū)開展機(jī)構(gòu)編制工作專項(xiàng)整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照編制部門核定的編制競(jìng)爭上崗后，逐人逐項(xiàng)登記并錄入臺(tái)賬，建立紙質(zhì)臺(tái)賬和電子臺(tái)賬的雙重管理模式，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的公開、公正、透明。目前，經(jīng)過機(jī)構(gòu)編制部門審核確認(rèn)的機(jī)構(gòu)編制已成為全市財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)。

（三）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制長效管理機(jī)制

為鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果，鄭州市印發(fā)《關(guān)于進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革回頭看進(jìn)一步鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果的通知》，深入持久地開展了多輪“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革回頭看”。比如，建立健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理長效機(jī)制，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制調(diào)整變化備案制度，明確要求各有關(guān)單位在每月的月底之前要統(tǒng)計(jì)、分析、匯總和上報(bào)當(dāng)月本地區(qū)本部門的機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員變動(dòng)情況，市編辦通過核對(duì)《鄭州市各縣（市）區(qū)機(jī)構(gòu)編制與實(shí)有人員變動(dòng)情況表》，做到對(duì)各縣（市）區(qū)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員的動(dòng)態(tài)掌握和精準(zhǔn)分析，對(duì)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)予以糾錯(cuò)糾偏。同時(shí)，加大了對(duì)機(jī)構(gòu)編制“12310”舉報(bào)線索和信訪案件的查辦力度，逐步建立健全針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理的長效機(jī)制。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以來存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)任務(wù)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)急需調(diào)整

15年來，在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展的同時(shí)，扶貧攻堅(jiān)、大氣治理、社區(qū)建設(shè)、民生工程等任務(wù)也越發(fā)繁重，“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出了“小馬拉大車”的現(xiàn)狀，急需進(jìn)一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理配置領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增加行政事業(yè)編制。

（二）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位缺編比較嚴(yán)重

2006年以來，按照中央要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員實(shí)行“只出不進(jìn)”和落實(shí)國家控編減編政策之后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位缺編較多。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式在編人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村專業(yè)人才匱乏等問題日趨凸顯，已不同程度地影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常開展。

（三）“條條干預(yù)”等問題還不同程度存在

“條條干預(yù)”過多突出表現(xiàn)在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家設(shè)置機(jī)構(gòu)之外亂掛牌子的問題上。2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為“三辦四中心一所”。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)同意，擅自增掛機(jī)構(gòu)牌子。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，個(gè)別上級(jí)部門往往以強(qiáng)調(diào)本部門工作重要為由，要求對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，配備專職人員。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的展望

為積極適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)基層、服務(wù)人民群眾的需要，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為，應(yīng)重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)，適當(dāng)增加各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和行政事業(yè)編制數(shù)額。同時(shí)，對(duì)空編較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步加大招聘力度，繼續(xù)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化程度，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)“三農(nóng)”的本領(lǐng)。