賈興隆

黨的十九屆三中全會作出《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下稱《決定》），明確指出，深化黨和國家機構(gòu)改革，要遵循堅持優(yōu)化協(xié)同高效的原則，“使黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效”。優(yōu)化協(xié)同高效，是對長期以來機構(gòu)編制管理和改革中一貫堅持的“精簡統(tǒng)一效能”原則在新時代新形勢下的進一步發(fā)展，必將在深化機構(gòu)改革和推進機構(gòu)編制法定化進程中起到十分重要的引領(lǐng)作用。

一、精簡統(tǒng)一效能原則的歷史運用

早在延安時期，毛澤東同志在著名的《抗日時期的經(jīng)濟問題和財政問題》報告中，就號召實行嚴(yán)格的、徹底的、普遍的“精兵簡政”，“建立統(tǒng)一的、指揮如意的、使政策和制度能貫徹到底的工作系統(tǒng)”，以達(dá)到“精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”。新中國成立后，在長期的機構(gòu)編制管理與改革實踐中，“精簡、統(tǒng)一、效能”作為一項原則逐漸被固定下來，并在工作中得以堅持。

（一）精簡統(tǒng)一效能原則的基本內(nèi)容

《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率。”所謂精簡原則，就是在機構(gòu)設(shè)置與編制配備上，因事設(shè)崗，嚴(yán)格控制，定員定崗，職責(zé)明確。橫向盡量減少頭緒，機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模精干，避免部門、單位林立；領(lǐng)導(dǎo)班子精干，職數(shù)規(guī)范，不設(shè)閑職，避免官多兵少；人事精干，編制配備盡量人盡其用，避免冗員?？v向盡量減少層級，減少審批層次，避免疊床架屋。簡，也不是一味地和“減”畫等號，并不是數(shù)量越少越好，要切實轉(zhuǎn)變職能，科學(xué)合理核算運行成本，確?！爸笓]如意”，凸顯效能。

統(tǒng)一原則，題中應(yīng)有之義當(dāng)包含兩層意思：一是我國的機構(gòu)編制管理在體制上實行黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級黨委統(tǒng)一管理本區(qū)域的機構(gòu)編制，在具體操作中，使行通常所說的“一支筆”審批制度。二是職責(zé)體系和機構(gòu)設(shè)置、編制配備的有機統(tǒng)一，按照適度集中、合理切割的方法，將黨委和政府的整體職責(zé)任務(wù)分由多個部門和單位承擔(dān)，盡量做到一件事由一個部門承擔(dān)，由此設(shè)置不同的機構(gòu)，配置相應(yīng)的編制，并使之與職能相統(tǒng)一。同時，各方面機構(gòu)、人員協(xié)調(diào)，有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于整體效能的發(fā)揮，確保黨委、政府職能的全面高效履行。當(dāng)然，統(tǒng)一不是指機構(gòu)職能上下一般粗，左右相平齊，而是既要做到基本職能部門上下對口設(shè)置，以保證政令暢通，又要因地制宜，突出地方特色。

高效能，是機構(gòu)編制管理的核心目的。效能原則，就是要實現(xiàn)機構(gòu)編制管理效益的最大化，即設(shè)置盡可能少的機構(gòu)，配備盡可能少的人員，獲取最大的社會經(jīng)濟效益。這就要求通過科學(xué)規(guī)范部門和單位職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員編制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制。

（二）精簡統(tǒng)一效能原則的歷史作用與局限

從毛澤東同志提出“精簡、統(tǒng)一、效能”這一精兵簡政的目標(biāo)，到新中國成立后各類機構(gòu)的設(shè)置和管理，再到改革開放后的歷次機構(gòu)改革，以至整個機構(gòu)編制管理全過程，精簡統(tǒng)一效能原則作為機構(gòu)編制管理與改革的原則，長期得以堅持和遵循，有效地控制了機構(gòu)和編制的無序增長，制約了“三超兩亂”現(xiàn)象的發(fā)生，節(jié)約了黨和國家的行政資源，節(jié)約了不必要的開支，確保了黨和國家機構(gòu)的正常高效運轉(zhuǎn)，促進了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。特別是改革開放以來4次黨的機構(gòu)改革和7次政府機構(gòu)改革，無一不是在精簡統(tǒng)一效能原則的指導(dǎo)下進行的，這些改革正是在堅決貫徹精簡統(tǒng)一效能原則的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了一次比一次更加深刻的影響，取得了一次比一次更大的成效。就4次黨的機構(gòu)改革而言，1982年主要解決了機構(gòu)和人員快速膨脹、各級領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)過多的問題；1988年理順了黨的工作機構(gòu)與政府機構(gòu)、黨務(wù)工作部門與群團組織之間的關(guān)系，同時進一步精簡了機構(gòu)和人員編制；1993年轉(zhuǎn)變了職能，繼續(xù)理順關(guān)系、精兵簡政，確立了黨的工作部門的基本格局；1999年加強和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)，減少職能交叉。7次政府機構(gòu)改革，更是一以貫之地堅持了精簡統(tǒng)一效能的原則：1982年，國務(wù)院工作部門由100個調(diào)整為61個，編制由5.1萬名縮減為3萬多名，精簡25%；1988年首提轉(zhuǎn)變政府職能，同時繼續(xù)調(diào)減機構(gòu)編制，人員編制再減9700多名；1998年提出機關(guān)行政編制精簡50%的要求，通過改革，行政編制由3.23萬名減至1.67萬名，成為歷次改革中精簡力度最大的一次。隨后的幾次改革，緊緊圍繞促進改革開放和經(jīng)濟建設(shè)中心，在不斷轉(zhuǎn)變政府職能、探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制的前提下，機構(gòu)編制越來越精干，各方面關(guān)系越來越順暢，黨政機構(gòu)的運行效率越來越高。

但是，隨著我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的快速推進，特別是面對中國特色社會主義新時代新任務(wù)提出的新要求，在黨和國家機構(gòu)設(shè)置與職能配置方面存在兩個“還不完全適應(yīng)”，即同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。要解決這一現(xiàn)實問題，精簡統(tǒng)一效能原則在有些時候有些領(lǐng)域逐步表現(xiàn)出其固有的思維方式、行為慣性和路徑依賴，不能涵蓋黨和國家機構(gòu)改革與管理的各個方面。尤其是有的地方對精簡統(tǒng)一效能原則片面理解和操作，甚至在工作過程中割裂精簡、統(tǒng)一、效能的關(guān)系，或一哄而上，或簡單地“一刀切”，在機構(gòu)編制管理中出現(xiàn)了許多難以突破的瓶頸，甚至僵化的表現(xiàn)。諸如，一味強調(diào)機構(gòu)精簡，忽略職能的科學(xué)合理配置；突出圍繞大部門制的機構(gòu)撤并，忽視職能的理順整合；從部門整合考慮多，而對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的精干設(shè)置和內(nèi)部工作流程簡化考慮少。片面強調(diào)編制的“只減不增”，忽略探索控制編制無序增長的有效途徑，忽略提高人員素質(zhì)，對解決控編減編與日益突出的就業(yè)矛盾束手無策。在一些領(lǐng)域機構(gòu)和職能上，中央與地方各級上下一般粗，行政審批事項部門化，下放、取消難，各類機構(gòu)運行效率有待進一步提高，服務(wù)基層、服務(wù)群眾能力有待進一步提高。

二、優(yōu)化協(xié)同高效原則的時代特征

黨的十九屆三中全會面對新時代新任務(wù)下黨和國家機構(gòu)設(shè)置與職能配置中存在的兩個方面的“還不完全適應(yīng)”，深入分析了十大具體問題，對于這些問題，必須抓緊解決。而要有效解決這些問題，就必須深化黨和國家機構(gòu)改革?！稕Q定》指出，深化黨和國家機構(gòu)改革，必須遵循四項原則，即堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國。“優(yōu)化協(xié)同高效”則是針對具體操作層面的一條重要原則，是深化改革的著力點，是為科學(xué)設(shè)置機構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制、完善體制機制開出的良方。

（一）優(yōu)化協(xié)同高效原則的深刻內(nèi)涵

《決定》分析列舉的10個方面的突出問題，歸納起來，主要是機構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化，特別是黨的機構(gòu)設(shè)置不夠健全有力，職能配置不夠協(xié)同，黨政機構(gòu)職責(zé)疊床架屋、政府機構(gòu)職責(zé)分散交叉，管理體制和運行機制不夠高效。這次機構(gòu)改革從構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系的總目標(biāo)出發(fā)，強調(diào)堅持優(yōu)化協(xié)同高效的原則。

優(yōu)化，就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致。優(yōu)化，也是這次改革的重頭戲，《決定》從不同層級、不同角度、不同領(lǐng)域，反復(fù)強調(diào)優(yōu)化。如優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的機構(gòu)、黨的職能，優(yōu)化政府機構(gòu)、政府職能，優(yōu)化黨、政、軍、群、事業(yè)單位機構(gòu)職能，優(yōu)化中央機構(gòu)、地方機構(gòu)職能，優(yōu)化機構(gòu)、職能職責(zé)、人員結(jié)構(gòu)、服務(wù)方式。在具體操作中，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，下決心破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，真正實現(xiàn)科學(xué)設(shè)置黨和國家機構(gòu)，優(yōu)化職能配置。

協(xié)同，就是要有統(tǒng)有分、有主有次。黨和國家各類機構(gòu)要在保證黨實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，協(xié)同聯(lián)動、分工合理、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。完善政府宏觀調(diào)控體系，構(gòu)建政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，增強宏觀調(diào)控的協(xié)同性；改革和理順市場監(jiān)管體制，加強監(jiān)管協(xié)同，形成監(jiān)管合力。這次改革要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。地方各級機構(gòu)改革要堅決維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，對標(biāo)中央和國家機構(gòu)改革，主要機構(gòu)及其職能必須同中央保持基本對應(yīng)、有效銜接，確保上下貫通、執(zhí)行有力。

高效，就是要履職到位、流程通暢。高效，同時是黨和國家機構(gòu)改革的目標(biāo)，即黨和國家機構(gòu)職能體系系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效。確保黨的工作高效、領(lǐng)導(dǎo)體制高效、機構(gòu)精干高效、工作體系高，監(jiān)督監(jiān)管更加有力，運行更加高效。也就是既要提高黨的決策指揮效率，又要提高各級組織機構(gòu)貫徹落實黨的決策部署的執(zhí)行效率，還要提高為人民群眾服務(wù)的效率。通過深化黨和國家機構(gòu)改革，形成自上而下的高效率組織體系，真正提高行政效率，最終達(dá)到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

優(yōu)化、協(xié)同、高效三者統(tǒng)一于深化黨和國家機構(gòu)改革的全過程，不僅是改革的原則要求，而且是衡量改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)，將在今后的機構(gòu)編制管理中得到長期遵循。從優(yōu)化開始，在優(yōu)化的基礎(chǔ)上達(dá)到協(xié)同，以優(yōu)化、協(xié)同實現(xiàn)高效，高效既是優(yōu)化、協(xié)同的目的，更是深化黨和國家機構(gòu)改革的最終目標(biāo)。只有正確理解三者的相互關(guān)系并在工作中注意把控階段，相互銜接、密切融合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進，才能相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（二）優(yōu)化協(xié)同高效對精簡統(tǒng)一效能的繼承與發(fā)展

優(yōu)化協(xié)同高效原則是在總結(jié)了我國機構(gòu)編制管理與改革幾十年的經(jīng)驗，特別是黨的十八大以來在治國理政的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出問題提出來的，為黨和國家機構(gòu)建設(shè)、管理與改革指明了方向。從具體內(nèi)容上看，精簡統(tǒng)一效能原則側(cè)重于機構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整，雖然對于延安時期的精兵簡政和改革開放初期的大力壓縮機構(gòu)編制起到了十分積極的指導(dǎo)作用，但對于中國特色社會主義建設(shè)時期，特別是新時代新任務(wù)新要求條件下的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈τ辛Φ闹笇?dǎo)。也正是這一功能的缺失，對于曾經(jīng)和正在發(fā)生的一定范圍內(nèi)的機構(gòu)編制“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的現(xiàn)象，對于控編減編的有效落實，以及解決目前存在的十大問題，它在指導(dǎo)原則的廣度、深度和力度上顯得欠缺的問題日益突出——它雖然在“效能”方面也提出了原則要求，而且效能自有高效率高效益的含義在其中，但仍不免陷入缺乏一針見血的困境。

優(yōu)化協(xié)同高效原則從指導(dǎo)方向、涵蓋范圍、原則要求等方面完全包含了精簡統(tǒng)一效能原則的內(nèi)容，既與之一脈相承，更與時俱進、切中時弊，特別是盯住精簡統(tǒng)一效能原則想解決而沒有解決的問題，精準(zhǔn)發(fā)力。優(yōu)化，突出職能轉(zhuǎn)變，而不只是單純的機構(gòu)調(diào)減壓縮，既注重優(yōu)化機構(gòu)，實施大部門制改革，統(tǒng)籌設(shè)置各類機構(gòu)，更注重優(yōu)化職能，科學(xué)合理地配置黨和政府部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力，明確責(zé)任，確保自上而下的組織體系高效率運行。協(xié)同，則更加全面地涵蓋了各級各類機構(gòu)的密切配合，聯(lián)動協(xié)調(diào)、統(tǒng)分結(jié)合、主次分明，既堅決維護黨中央權(quán)威，維護中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護國家法制、政令和市場的統(tǒng)一，避免各自為政，又賦予地方政府更多自主權(quán)，更好地發(fā)揮地方的積極性，充分調(diào)動各級各部門發(fā)揮職能作用，形成合力。有了優(yōu)化協(xié)同，才能真正實現(xiàn)高效，高效也就變得更加水到渠成。相對于效能，高效指向更明確、標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)，更加強調(diào)提高黨和國家機構(gòu)運行的效能。要通過精簡優(yōu)化各級各類機構(gòu)，科學(xué)合理配置職能職責(zé)，簡化中間層次，嚴(yán)格績效管理和行政問責(zé)，改進工作方式，加強作風(fēng)建設(shè)，全面提高效能，使監(jiān)督監(jiān)管更加有力，運行更加高效。

三、堅定不移地堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則

優(yōu)化協(xié)同高效原則，是深化黨和國家機構(gòu)改革的一條重要原則，是這次改革的著力點，也是今后機構(gòu)編制管理與改革需要長期堅持的重要原則。

首先，機構(gòu)編制管理要堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，強化黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。改革完善機構(gòu)編制工作管理體制，各級編制部門作為黨委工作機關(guān)，歸口黨委組織部門統(tǒng)一管理。要在“兩個統(tǒng)籌”上下功夫：統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置部門權(quán)力，明確職責(zé)；統(tǒng)籌使用各類編制資源，探索研究加大跨區(qū)域、跨部門、跨類別統(tǒng)籌調(diào)配編制的力度。要秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，探索制度創(chuàng)新，優(yōu)化編制資源配置，提高機構(gòu)編制資源的使用效率和效益。注重協(xié)調(diào)配合，善于借勢借機借力，建立與組織人事、財政預(yù)算管理共享的信息平臺，全面推行機構(gòu)編制實名制管理。及時共享機構(gòu)編制各類信息，接受各方監(jiān)督。加強機構(gòu)編制管理評估，嚴(yán)控機構(gòu)編制，強化編制管理剛性約束，提升管理的科學(xué)性。嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，嚴(yán)肅治理“三超兩亂”。完善與紀(jì)檢監(jiān)察和巡視巡察、審計等部門的協(xié)作聯(lián)動機制，形成督查合力，加大機構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，切實維護機構(gòu)編制紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

其次，機構(gòu)編制改革要堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。中央、地方各級機構(gòu)改革工作，要不折不扣地落實好中央的決策部署，一切工作都要在黨的十九大和十九屆三中全會精神指引下，增強“四個意識”，有機銜接、有序推進，既要科學(xué)設(shè)定機構(gòu)，合理分工，增強合力，又要采取有效措施，防止和杜絕機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，合理配置宏觀管理部門職能，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。深入推進簡政放權(quán)，改革和完善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護體制。一是深化“放管服”改革，把直接面向基層、面向群眾，由地方實施更為便捷有效的各種經(jīng)濟社會管理事業(yè)下放給地方，交由基層辦理，賦予基層更多的自主權(quán)；二是推進基本公共服務(wù)均等化，促進公共資源向基層延伸，向農(nóng)村覆蓋，向老少邊窮地區(qū)和生活困難群眾傾斜，實現(xiàn)工作重心下移、力量下沉、資源下投、保障下傾；三是精簡機構(gòu)，簡化中間層次，實行扁平化和網(wǎng)格化管理，一切本著服務(wù)群眾、方便群眾的原則，改進服務(wù)方式，減事項、減層級、減材料、減環(huán)節(jié)、減時限，構(gòu)建符合基層事務(wù)特點的簡約高效的管理體制，形成自上而下的高效率組織體系。統(tǒng)籌黨政群團機構(gòu)改革，加快推進事業(yè)單位改革。統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建既有完善的頂層設(shè)計，又能完美落地見效的運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性，調(diào)動一切積極因素，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

最后，推進機構(gòu)編制法定化要堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，依法管理各類組織機構(gòu)。一是在完善黨和國家機構(gòu)編制法律法規(guī)建設(shè)上提速；二是加快推進政府部門權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，使權(quán)力清單和責(zé)任清單成為“三定”規(guī)定的基本內(nèi)容，二者有機銜接，規(guī)范和約束各級各部門的履職行為。嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)編制管理法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，對于上級部門利用項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式對下級機構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制配備進行“條條干預(yù)”的行為，建立嚴(yán)肅的追責(zé)問責(zé)機制，予以堅決整治，確保深化黨和國家機構(gòu)改革各項任務(wù)的順利完成，確保機構(gòu)編制管理的最大效益。