晏 濤

（河南大學哲學與公共管理學院，河南開封475001）

一、壓力型體制概念的產生

中國在計劃經濟時代實行高度集中的政治經濟體制。這個時期雖然被稱為超強國家極弱社會的時期，但是由于缺少健全規(guī)范有序的管理體制，行政管理的混亂無序難以避免。針對這一問題，鄧小平曾指出：“我們的黨政機構以及各種企業(yè)、事業(yè)領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人職責權限的嚴格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循?！保?］10為了改變這一制度缺陷，從20世紀80年代中后期我國開始推行嚴格的崗位目標責任制，雖然這種縱向分權、橫向集權的改革賦予上級對下級的較大的控制權，主要包括人事任免、資源調配、政策監(jiān)督、考核獎懲，但由于權力的運行缺少有效的制約和監(jiān)督，決策的科學化民主化程度被削弱，這不利于行政效率和質量的提高。

學者榮敬本把這種橫向集權、縱向分權的行政管理體制稱為“壓力型體制”，這個概念直到現(xiàn)在依然能夠用來較好地解釋部分地區(qū)存在的行政管理現(xiàn)象。壓力型體制的產生除了上述的原因外，從宏觀的歷史發(fā)展概況來說，中國自從被西方打開了國門之后就開始了自身的現(xiàn)代化歷程，直到改革開放以后才具備了快速穩(wěn)步推進現(xiàn)代化的國際和國內環(huán)境。作為現(xiàn)代化的遲發(fā)外向型國家，中國面臨加快推進現(xiàn)代化實現(xiàn)跨越式發(fā)展的沉重壓力，因此，改革初期經濟發(fā)展方式就成為最大的政治主題。干部的政績考核實行GDP掛帥，輔以各式各樣的“一票否決”，上級領導也充分利用行政權力將經濟發(fā)展任務層層分解給下級，結果是各級公務員在崗位目標責任制下都被分到相應的指標，經濟建設的任務不斷地被提到政治的高度，當下級官員被一票否決時，其工作成績?yōu)榱?，其他方面出色的工作成績不被考慮。與這一壓力型體制相配套的便是一整套獎懲措施。此外，上級還定期對下級的工作進行考核，督促下級完成任務。這一體制是作為后發(fā)國家的中國在快速推進現(xiàn)代化進程中逐步形成的，在改革的初期無疑是對管理無序、效率低下的計劃經濟體制的糾正，并且依靠黨的政治權威有效地整合了全社會的資源來搞建設，比較充分地發(fā)揮了社會主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢。改革開放后的政治體制改革改變了過去依靠意識形態(tài)說教和政治動員式的國家治理模式［3］，在市場經濟快速發(fā)展時期，各個地區(qū)都在盡力搶奪體制改革釋放的紅利，極大地調動了市場主體的積極性。因此，在此情況下，壓力型體制保證了區(qū)域擁有高效的政策制定執(zhí)行能力和較強的資源整合能力，有助于充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動地區(qū)經濟快速發(fā)展。

二、壓力型體制的弊端

壓力型體制是在與市場經濟相適應的政治體制改革中產生的，它成功地再生了中國現(xiàn)代化的動力［3］，但是隨著現(xiàn)代化的全面深入推進，其弊端也越來越突顯。

首先，壓力型體制偏重于使用計劃手段而不是長期穩(wěn)定的法律和政策手段。計劃的隨意性與市場經濟要求的長期穩(wěn)定的政策環(huán)境和公平競爭的市場秩序產生了大量的矛盾。尤其是在一些競爭壓力過重的地區(qū)，地區(qū)一把手迫于上級的壓力傾向于制定超出本區(qū)域能力所及的發(fā)展目標，甚至為了謀求升遷和獎勵而大搞形象工程和政績工程，這些逆市場化的行為將會損害市場經濟的長期健康發(fā)展。常言道，計劃趕不上變化，由于人類獲取的信息數(shù)量、理性分析能力的限制與未來復雜、不確定的環(huán)境時常產生矛盾，這要求計劃要保持一定的彈性，但壓力型體制下許多計劃過于僵化往往適得其反。

其次，這種體制實行嚴格的目標管理模式和一票否決的績效考評機制［4］，這種層層管制的體制導致了地方官員唯上輕下。體制的運行效率依賴上級政策制定的合理性且削弱了下級對于錯誤政策的抵制能力，容易助長官僚主義和造成短期行為，尤其是在巨大的發(fā)展壓力下，任務指標成了評價領導干部工作優(yōu)劣的生命線，導致許多干部不顧地區(qū)實際和長遠的發(fā)展利益大擴大建刷政績，在離任時留下一堆爛賬，收拾這些爛賬繼任干部即使有心也無力，只能不斷地繼續(xù)著惡性循環(huán)。此外，唯上輕下之風盛行造成了官僚主義屢禁不止，許多官員深諳官場逢迎忘記了治本之道，為了個人升遷不惜以損害人民利益為代價，有的甚至動搖理想信念迷信鬼神，這些都嚴重地損害了黨的威信，造成黨的執(zhí)政合法性資源的流失。

再次，壓力型體制推崇任務導向和利益驅動，忽視了職能部門設置的科學性，容易滋生權力尋租。鄧小平曾經對制度問題有過精辟的論述:“制度可以使壞人無法任意橫行，制度可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］10壓力型體制過分強調任務導向而輕視部門職能設置的科學合理性，在任務導向和利益驅動等雙重因素的影響下，削弱了政府的綜合效能；權力集中且用權缺乏科學的規(guī)范程序很容易打亂機關正常的運轉，導致決策失誤及產生以權謀私、權錢交易等腐敗現(xiàn)象。有的干部喜歡拍腦袋式的決定，給地方留下一堆爛賬、壞賬，有的驕橫跋扈、貪污腐化，最終害人害己。

三、由壓力型體制向服務型政府體制的轉變是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)

黨的十八大報告指出，我國將深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。壓力型體制與任務導向的人事配置和高度集中的決策機制互為表里，因此，簡單劃一的考評標準帶來了一系列問題。首先是部門林立、機構臃腫，造成行政資源的浪費和行政低效。其次是高度集中的決策體制下政策的合理性取決于地方最高決策者的素養(yǎng)和能力。再次是錯誤的決策難以得到糾正，會造成許多決策失誤，給黨和人民的事業(yè)造成巨大的損失。實踐證明，決策失誤造成的損失甚至大于貪污腐敗。最后是任務導向和目標管理制容易造成下級唯上輕下，甚至有些下級會通過損害人民利益來迎合上級，造成行政價值取向的異化。不良行政必然帶來行政低效，損害政府的公信力。而服務型政府是以為社會、公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標志，按照公民意志組建起來的政府?；诖?，壓力型體制走向服務型政府是社會發(fā)展的必然趨勢，而服務型政府是對中國傳統(tǒng)計劃經濟條件下以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府的糾正，是伴隨著市場經濟深入發(fā)展而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式。

在計劃經濟時期，政府職能具有全能型的特征；在改革開放以后，國家治理的中心轉移到經濟建設方面來，這時的政府職能具有發(fā)展型的特征。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九大進一步明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就為新時代政府職能轉變提供了頂層設計，明確指出治理體系現(xiàn)代化是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的空間載體和實現(xiàn)前提［5］，而治理體系中的行政系統(tǒng)現(xiàn)代化對于推動整個治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要作用。政府在推動經濟社會發(fā)展和解決公共事務中處于極端重要的地位，尤其是在當前中國特色社會主義進入新時代的大背景下，改革發(fā)展的形勢更加嚴峻、任務更加繁重，更加需要一個廉潔高效的服務型政府來妥善應對挑戰(zhàn)。建設服務型政府，實現(xiàn)全能型管制政府向服務型政府的轉變，一方面是中國內外環(huán)境發(fā)生變化的現(xiàn)實需要，另一方面是社會主義市場經濟繼續(xù)向縱深發(fā)展引發(fā)經濟社會發(fā)生深刻的變革和調整的要求，同時也是人民的新期待。當下，中國日益走向國際舞臺的中央，同時，科技的突飛猛進也帶來了管理模式和管理手段的日益變革，使得整個世界的交流聯(lián)系日益密切，這在客觀上需要一個更加開放主動現(xiàn)代的政府來適應這種全球化帶來的挑戰(zhàn)［6］。

四、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域的服務型政府構建路徑

（一） “第五個現(xiàn)代化”［7］

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是繼農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化之后首次提出的“第五個現(xiàn)代化”。關于它的內涵，習近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”關于實現(xiàn)路徑，習近平明確指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！保?］鄧小平曾經在1992年提出：“恐怕再有30年時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！保?］此話是針對社會主義制度改革的前半程而言的，在當前改革進入爬坡過坎、攻堅克難的后半程，我們更要“堅定信心、凝聚共識、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進”。

（二） 建設人民滿意的服務型政府必須深入推進“放管服”改革

1.服務型政府構建的困境及應對措施

黨的十九大指出,轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。國家治理的理想狀態(tài)就是善治，而要實現(xiàn)善治的理想目標，就必須建立與社會經濟發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代治理體系，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化［10］。我們不得不指出，從黨的十六屆六中全會提出建設服務型政府到現(xiàn)在，政府的服務意識并沒有普遍形成，規(guī)范政府合理、高效履職的法律體系有待完善，政府績效考核和問責體制機制有待健全規(guī)范［11］，這些因素制約著服務型政府構建。黨的十九大報告指出，全面依法治國的任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。因此，打造服務型政府要著重解決以下問題：其一，完善規(guī)范政府合理、高效履職的法律體系，全面打通全面依法治國的依法行政環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮政府依法行政對于依法治國的引領作用，規(guī)范政府職能配置，完善考核問責體制機制，讓政府有所為有所不為，而且要為自己的行為負責。其二，繼續(xù)簡政放權，減少審批事項，減少政府對市場和社會的不合理干預，把錯裝在政府身上的手還給市場，強化政府公共服務提供職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其三，公共服務供給多元化，引導構建多元協(xié)商的社會治理格局，實現(xiàn)公共資源的有效配置和公共服務的公平、高效供給。

2.大力推動并正確實行“放管服”改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推動以“簡政放權”為核心的“放管服”改革，行政審批事項明顯減少，政府機構日益精簡，服務流程日益科學高效。但是隨著社會主義主要矛盾的變化，當前的改革與人民滿意的目標仍然存在差距。原因是一些人對于“放管服”的認識存在偏差：在“放”的方面，該放的沒放，放了的演變成變相審批；在“管”的方面，該管的不管，不該管的亂管；在“服”的方面，機構臃腫、職能交叉現(xiàn)象仍然存在，服務水平有待提高，服務意識有待加強。只有牢記“放管服”的根本目的是為了更好地服務，才能真正轉變政府職能這一初衷。

首先，簡政放權。過去的管制型政府強調“政府本位、權力本位”，忽視了為社會服務的職能，導致政府運作過程的“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象大量存在。而簡政放權就是要政府正確地界定政府、市場和社會的角色，匡正政府施政的價值追求，把錯裝在政府身上的手還給市場本身，政府主動承擔起公共服務提供者的職責。為了達到這個目標，簡政放權需要堅持問題導向，結合本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際找出重難點、突出問題，建立權力清單、責任清單和負面清單，明確職責權限，簡化繁瑣流程，取消不必要的審批事項，提高辦事效率，改善服務質量，實行必要的改革激勵措施，對于銳意改革、成效突出的單位和個人給予獎勵，對于搞變相審批的給予懲罰。

其次，創(chuàng)新和加強監(jiān)管。監(jiān)管和服務是相輔相成的關系，監(jiān)管的最終目的是為了更好地服務，要摒棄將二者對立的思維。正確的監(jiān)管就是該管的一定要管，而且要管好管到位；不該管的堅決放手不管。管好管到位不是重拾已經取消的審批事項，而是正確地界定政府的監(jiān)管范圍和職責，發(fā)揮政府監(jiān)管在保護國家和公民生命和財產安全、維護正常的市場經濟秩序、打擊和制止各類違法犯罪活動和提供必要的宏觀調控服務方面的作用。同時，還要創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立健全各類監(jiān)管主體的監(jiān)管協(xié)調機制，防止監(jiān)管缺位和交叉監(jiān)管，比如在對公務人員法紀監(jiān)督方面，建立國家監(jiān)察委員會，讓各層級監(jiān)察委員會和紀委合署辦公，更好地發(fā)揮各方監(jiān)督合力的作用。

再次，優(yōu)化服務。服務型政府的最直觀特征便是親民和高效便捷化的服務。為了做到服務讓人們滿意，政府一方面要探索更加集中便捷的行政服務中心一站式服務，將相互關聯(lián)的審批審核事項科學地分類歸總，減少企事業(yè)單位和個人的辦事成本；另一方面要進一步加強作風建設，健全群眾意見表達機制，提高公務員的服務意識，加快推進“互聯(lián)網+政務服務”［12］，充分利用現(xiàn)代化的服務技術和手段，提高服務的智能化水平。

五、結語

壓力型體制是在市場經濟轉軌時期，伴隨著政府相關管理體制的改革而形成的，較之原先全面計劃和包攬的管理體制具有一定的歷史進步性。在政府主導和大力推進下，我國的經濟建設雖然取得了一定的成績，但是這種體制具有明顯的弊病，并且在市場經濟成熟穩(wěn)定運行之后越來越凸顯它的不相適應性。因此，黨的十六屆六中全會提出建設服務型政府，黨的十八屆三中全會和黨的十九大提出了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為打造服務型政府做了頂層設計。服務型政府是有限政府、責任政府、法治政府的綜合體現(xiàn)，是在政府施政理念和行政職能上對壓力型體制下的管制型、長官意志型政府的糾正，代表了新型的現(xiàn)代政府治理模式，是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。

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