馬志毅

為深入學習習近平總書記系列重要講話精神，全面貫徹黨的十九大精神，北京市金融與財稅法學會于近期舉辦了第七屆首都金融財稅法論壇，從財稅法律制度的角度闡述了對黨的十九大報告提出的創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控、加快建立現(xiàn)代財政制度等重大方針政策的理解和認識。

一、充分發(fā)揮財稅法律制度在解決新時代社會主要矛盾中的積極作用

黨的十九大報告提出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！迸c會專家認為，不平衡的發(fā)展包括城鄉(xiāng)之間的不平衡、東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的不平衡、個人收入和社會財富之間的不平衡等方面。財稅法律制度應當為解決新時代社會主要矛盾發(fā)揮積極作用，主要途徑包括：通過科學的預算制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度的設計和實施，實現(xiàn)財政資金向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜，達到城市反哺農(nóng)村的目標；通過對發(fā)展不充分的領域和行業(yè)實行傾斜性的財政投資和稅收優(yōu)惠，實現(xiàn)更加平衡和充分的發(fā)展。

二、健全地方稅體系

黨的十九大報告提出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”與會專家根據(jù)這一精神，回顧了我國稅收制度改革的歷史變遷，分析了國外稅收制度對于我們的借鑒意義。他們認為，1994年實行的分稅制改革，極大地推進了中央和地方的稅收分配關系。但是近年來國家經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，現(xiàn)行的稅收體系已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這種不適應突出地表現(xiàn)為房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅等一系列稅種不屬于主體稅種，造成地方政府缺乏稅權，與其所承擔的事權不匹配。

從國際經(jīng)驗來看，有關地方稅的立法模式主要有三種：第一種是集權模式，以英國和法國為代表。英國地方政府既不能開征新稅，也不能制定地方稅法規(guī)。第二種是分權模式。第三種是集權分權兼顧的模式，日本和德國是非常有代表性的。日本稅收立法權和征收權比較集中，但是稅收的管理權和使用權則比較分散。地方政府有權選擇適當?shù)亩惙N和稅率。在地方財政入不敷出的情況下，可以適當開征新稅。

各國有關地方稅的執(zhí)法模式主要有四種：第一種是以法國為代表的中央集權的模式。在中央政府設立稅務管理機構，統(tǒng)管全國稅收，地方?jīng)]有獨立的征稅機構。第二種是以英國為代表的集權和分權并存的模式。英國中央稅由海關署和皇家稅務署分別征收，在地方財政局下設一些專門的稅務部門。第三種是中央和地方分別設立稅務管理機構，共同征稅。第四種是只在地方設置稅務執(zhí)法機構。

上述國際經(jīng)驗給我們的啟示是：一是突出中央政府稅權的主導地位，賦予地方政府一定的稅權，做到各級政府的稅權與其支出責任相匹配。稅收立法權和一些主要稅種的征收管理權集中在中央政府，同時根據(jù)實際情況賦予地方政府一定的自主權，這樣做不會影響中央政府的主導地位，反而能夠發(fā)揮地方政府的積極性，適應地方經(jīng)濟的發(fā)展。我國各地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟條件差異很大，適當?shù)亩悪喾峙涫潜匾摹６墙⑼晟贫悪嗑鈾C制和地方稅體系，防止地方稅權濫用。一方面，制定稅收基本法，確定稅收法定原則；另一方面，培養(yǎng)地方稅的主體稅種，做到稅收收入能夠保證地方政府的支出、適量增加稅收收入。比較實際的選擇是，以所得稅和財產(chǎn)稅作為主體稅種。這樣，既符合稅收的受益原則和公平原則，便于稅收征管，又能建立堅實穩(wěn)固的稅基。

三、堅持區(qū)域經(jīng)濟中的稅收法定原則

黨的十九大報告提出：“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制?！迸c會專家從稅法的角度暢談了對區(qū)域經(jīng)濟政策的一些認識，認為各級政府是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的重要推動者，要充分運用財稅制度，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。目前，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了一些稅制不協(xié)調(diào)的問題。這主要表現(xiàn)為，稅制出現(xiàn)較大的差異，不同區(qū)域?qū)嵭胁煌亩愂照?，導致產(chǎn)生了雙重征稅或者雙重不征稅的現(xiàn)象。香港、澳門的發(fā)展要同內(nèi)地的發(fā)展緊密結(jié)合，粵港澳大灣區(qū)建設、粵港澳合作等都是區(qū)域發(fā)展的例子。由于內(nèi)地與港澳的發(fā)展存在巨大的差異，不同地方政府制定了不同的稅收政策。在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展中，遷入地和遷出地企業(yè)的變更，必然涉及相關各地財政收支和稅收分享的問題。而根據(jù)立法法的規(guī)定，稅收征收管理基本制度只能由法律規(guī)定。因此，各地稅收政策的制定和實施在一定程度上與稅收法定的原則相違背。各地制定的稅收優(yōu)惠政策應當在稅收法定的原則框架下進行清理。

四、完善有關房地產(chǎn)稅的制度設計

黨的十九大報告強調(diào)：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！迸c會專家認為，加快房地產(chǎn)稅收立法，是實現(xiàn)住房制度改革的具體舉措。房地產(chǎn)稅收立法對調(diào)節(jié)收入分配差距、緩解收入分配不公、穩(wěn)定房地產(chǎn)價格、促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展都具有重要意義。建議將房地產(chǎn)稅改革作為地方稅改革的主攻方向和突破口，發(fā)揮財稅改革的聯(lián)動作用。

近年，一些地方政府能夠獲得的土地出讓金越來越少，入不敷出，有時甚至出現(xiàn)了財政赤字。通過改革房地產(chǎn)稅和出臺相關立法有助于解決地方財政收入的問題。根據(jù)國際上稅收改革的發(fā)展趨勢，房地產(chǎn)稅應當作為一個主體稅種。它的改革應當遵循拓寬稅基、減并稅種、降低稅率、嚴格征管的原則。拓寬稅基就是拓寬房地產(chǎn)稅的征收范圍，盡可能將所有地區(qū)、所有納稅人的房地產(chǎn)都包括進來。減并稅種就是將原來的土地增值稅、房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種及有關的稅費合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，以簡化稅制、避免重復征稅，提高房地產(chǎn)稅的征收效率。降低稅率就是對房地產(chǎn)實行低稅率政策，不給普通房產(chǎn)所有者增加負擔。同時實行由低到高的差別稅率，以公平稅收緩解收入不公的矛盾。同時，要嚴格征管，應收盡收。