令小雄 張富田

（中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000）

黨的十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”［1］深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央健全黨和國家監(jiān)督體系的有力制度保障，是事關(guān)國家長治久安大局的政治改革和頂層設(shè)計(jì)。

一、國家監(jiān)察體制改革——新時(shí)代政治體制改革的優(yōu)勢(shì)選擇

深化國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義政治改革的核心問題和優(yōu)勢(shì)選擇，聚焦了黨的十九大理論與實(shí)踐創(chuàng)新的亮點(diǎn)，是對(duì)黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制的深度革新完善。從政治體制改革的視域和歷史邏輯可以看出，深化國家監(jiān)察體制改革將政治改革的自主性與適應(yīng)性相統(tǒng)一，體現(xiàn)了政治權(quán)威主導(dǎo)、“試點(diǎn)政治”和“于法有據(jù)”等實(shí)踐特征，既適應(yīng)中國政治價(jià)值、現(xiàn)實(shí)政治體制，又借鑒了國際反腐經(jīng)驗(yàn)。

政治體制改革的突破口選擇，必須體現(xiàn)改革所要解決的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題和所要實(shí)現(xiàn)的政治發(fā)展目標(biāo)問題。遵循聯(lián)動(dòng)性原則，比如，規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)或避免出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，要使改革的推進(jìn)既不會(huì)影響政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，又推進(jìn)起來風(fēng)險(xiǎn)較小或社會(huì)可承受度高，能起到“牽一發(fā)”而“帶全身”的功效。遵循相對(duì)獨(dú)立性原則，要使改革的推進(jìn)既不被更深層的問題所牽制又能單獨(dú)突破。把國家監(jiān)察體制改革作為當(dāng)前政治體制改革的突破口恰恰滿足了以上原則，由此產(chǎn)生了相應(yīng)的改革優(yōu)勢(shì)效應(yīng)。

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建國家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。在聯(lián)動(dòng)性方面，國家監(jiān)察體制改革涉及了國家權(quán)力監(jiān)督制約體系和運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員監(jiān)察全覆蓋，解決了監(jiān)察范圍過窄的問題，實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。過去，紀(jì)、法中間存在一片廣闊的模糊地帶，對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督?jīng)]有跟上，一定程度上存在犯罪有人管、違法無人問的現(xiàn)象。改革后，監(jiān)察委員會(huì)在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使國家監(jiān)察權(quán)，專門履行監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，形成行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)既獨(dú)立又協(xié)調(diào)的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)。執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查有效對(duì)接，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的有效銜接，確保了制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

國家監(jiān)察體制改革將改變監(jiān)察權(quán)受制于被監(jiān)督對(duì)象甚至受被監(jiān)督對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的現(xiàn)狀。因此要看到，國家監(jiān)察體制改革是對(duì)舊有政治體制實(shí)行內(nèi)部突破。先配置權(quán)力資源，再調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系，進(jìn)而改變舊有的政治運(yùn)行方式，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)較小原則，國家監(jiān)察體制改革在改革策略上堅(jiān)持穩(wěn)步的漸進(jìn)改革方式，不會(huì)對(duì)現(xiàn)行政治體制和政治穩(wěn)定造成沖擊。國家監(jiān)察體制改革不斷理順黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，讓國家政權(quán)機(jī)關(guān)擁有專門的監(jiān)督組織，又通過合署辦公體制，堅(jiān)持黨對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨通過監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)全部公職人員的監(jiān)督管理。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這樣，既不避諱觸及政治體制改革的核心問題，又巧妙地提供了可行的解決方案，從而提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，革新了黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制。

國家監(jiān)察委員會(huì)正確區(qū)分了違反黨紀(jì)與違反國法的行為界限。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公實(shí)際上可視為執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相結(jié)合的一種工作方式，為新時(shí)代探索黨政職能分開、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了借鑒，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)然，國家監(jiān)察體制改革具有相對(duì)獨(dú)立性，與之關(guān)系最為密切的紀(jì)檢體制和司法體制改革已先行啟動(dòng)并取得成果，為國家監(jiān)察體制改革提供了外部制度支持，包括建立完善司法人員分類管理制度、紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整合并、檢察官員額制改革等。

二、國家監(jiān)察體制改革的法理依據(jù)及原則遵循

（一）國家監(jiān)察體制改革的法律依據(jù)

國家監(jiān)察體制改革充分體現(xiàn)了新時(shí)代黨中央強(qiáng)調(diào)的“重大改革于法有據(jù)”的法治理念。監(jiān)察體制改革的法律依據(jù)就是全國人大常委會(huì)的授權(quán)。國家監(jiān)察委員會(huì)由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，接受全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局。國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整變革。從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)看，國家監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)并立，將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)、司法權(quán)中剝離出來。國家機(jī)構(gòu)架設(shè)為“一府一委兩院”，監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)；從完善黨的領(lǐng)導(dǎo)看，監(jiān)察體制的“國家”化，有利于完善黨的自我監(jiān)督，黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察的關(guān)系由“黨-行政監(jiān)察”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h-國家監(jiān)察”模式，實(shí)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。憲法政制結(jié)構(gòu)由“一府兩院”變革為“一府一委兩院”，有利于黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。國家監(jiān)察體制改革強(qiáng)化了對(duì)地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)，在落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時(shí)強(qiáng)化了垂直監(jiān)督，下級(jí)紀(jì)委書記由上級(jí)紀(jì)委提名考察，調(diào)整完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，有利于構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，對(duì)所有公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，加強(qiáng)了國家監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

由全國人大常委會(huì)授權(quán)展開監(jiān)察體制改革，在憲法學(xué)理論上有充足的合憲性解釋空間。監(jiān)察法本身屬于反腐敗法范疇，國家監(jiān)察體制改革不僅會(huì)推動(dòng)反腐敗法的創(chuàng)制，而且會(huì)倒逼國家法治建設(shè)，使之成為法治反腐的推動(dòng)力。

（二）推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革應(yīng)遵循的原則

1.黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者是有機(jī)統(tǒng)一的。國家意志體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了黨的意志和人民意志的統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制的改革通過人民代表大會(huì)形成國家意志，再由國家相關(guān)各級(jí)職能機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

2.人民主權(quán)原則。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)涉及國家機(jī)構(gòu)之變動(dòng)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之調(diào)整，這就要求監(jiān)察委員會(huì)必須通過人民代表大會(huì)設(shè)立并對(duì)其負(fù)責(zé)。

3.法治原則。首先，要通過修改憲法和法律，為設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)創(chuàng)制充分的憲法依據(jù)。第十三屆全國人大一次會(huì)議于2018年3月1日表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，隨即于2018年3月20日表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。國家監(jiān)察體制的改革始終運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，做到了有法可依，注重程序合法。其次，要制定監(jiān)察委員會(huì)組織法等相關(guān)法律，確保監(jiān)察委員會(huì)依法組建。再次，要完備監(jiān)察委員會(huì)的工作制度機(jī)制、規(guī)范工作流程，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化運(yùn)行。

4.權(quán)力制約原則。組建監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作必須做到既有利于強(qiáng)化對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公務(wù)人員的全覆蓋，又有利于國家反腐敗機(jī)構(gòu)的自身監(jiān)督和外部監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。

5.精簡高效原則。監(jiān)察委員會(huì)的工作內(nèi)容不是簡單的合署辦公、協(xié)調(diào)案件、統(tǒng)籌關(guān)系，不搞攤大餅式的機(jī)構(gòu)覆蓋、人員覆蓋，而是實(shí)現(xiàn)工作覆蓋［2］。因此，必須遵循精簡高效原則，豐富監(jiān)察手段，將政府監(jiān)察和檢察反貪、反瀆、預(yù)防腐敗等力量有效整合，充分利用監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)的合理的分工合作，確保高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推進(jìn)黨和國家監(jiān)察的一體化、程序化和法治化。

三、國家監(jiān)察體制改革立法的路徑選擇

（一）依據(jù)憲法制定本法

制度建設(shè)的核心問題在于立法。制定監(jiān)察法，同時(shí)也涵括了修憲、釋憲和相關(guān)法律修改等內(nèi)容。2018年3月11日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》。《憲法》第七節(jié)第一百二十三條規(guī)定：中華人民共和國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，第一百二十四條規(guī)定：中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，第一百二十六條規(guī)定：國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，第一百二十七條規(guī)定：監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。

國家監(jiān)察委員會(huì)立法遵循漸進(jìn)式原則，采行“先總后分”模式，先出臺(tái)具有基本法屬性的監(jiān)察法。前期已通過《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》向全社會(huì)公開征求意見，《監(jiān)察法（草案）》二審對(duì)部分內(nèi)容作出修改，增加保障被調(diào)查人合法權(quán)利、刪除不起訴應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見等內(nèi)容。國家立法機(jī)關(guān)已確定，待現(xiàn)實(shí)條件成熟后，再制定國家監(jiān)察委員會(huì)組織法和國家監(jiān)察程序法等單行法律。國家監(jiān)察委員會(huì)改革將促使國家監(jiān)察體制由“黨政分工”向“黨政合體”轉(zhuǎn)變，形成一府一委兩院的“四元立體架構(gòu)”，優(yōu)化國家政權(quán)治理結(jié)構(gòu)。2018年3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)在北京揭牌，舉行了新任國家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員憲法宣誓儀式。

根據(jù)試點(diǎn)改革優(yōu)化方案，“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生”。這就意味著，監(jiān)察委員會(huì)將作為獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，鑒于其機(jī)構(gòu)屬性的變化，必須在憲法中增設(shè)專節(jié)，對(duì)其機(jī)構(gòu)屬性、憲法定位、職權(quán)范圍等作出明確規(guī)定，并在憲法總綱中增加監(jiān)察機(jī)關(guān)條款，增加對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)人員任職與罷免的相關(guān)表述?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第九章附則第六十八條規(guī)定：中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)開展監(jiān)察工作，由中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定具體規(guī)定，第六十九條規(guī)定：本法自公布之日起施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。

（二）監(jiān)察法的基礎(chǔ)地位

黨的十九大報(bào)告指出，要“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。監(jiān)察法作為國家監(jiān)察制度的基本法，是有關(guān)國家監(jiān)察體制的基礎(chǔ)性法律。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)察的組織設(shè)置、職權(quán)種類、監(jiān)察對(duì)象、職權(quán)邊界、基本程序等。

此前，我國承擔(dān)法治監(jiān)督和反腐敗職能的機(jī)關(guān)眾多，在政府內(nèi)部有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門，在政府外部有人大和司法專門機(jī)構(gòu)，如檢察院的反貪污、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪的專門力量。這些重要的反腐敗職能分布在多個(gè)機(jī)關(guān)中，多頭負(fù)責(zé)，資源分散，難以形成高效的反腐敗力量。正如有學(xué)者所總結(jié)的那樣，“反腐體系的重合化、機(jī)構(gòu)職能的非統(tǒng)籌化、制度構(gòu)建的非契合化，降低了反腐預(yù)防機(jī)制運(yùn)行的整體效果”［3］。國家監(jiān)察委員會(huì)以建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制為核心目標(biāo)，監(jiān)察法作為配置國家監(jiān)察權(quán)的基本法律，在立法過程中堅(jiān)持正確的立法思路和立法導(dǎo)向尤為重要。

（三）構(gòu)建高效統(tǒng)一的監(jiān)察體制

2017年11月7日，《人民日?qǐng)?bào)》第2版發(fā)表王岐山署名文章《開啟新時(shí)代，踏上新征程》，文章指出：“國家監(jiān)察委員會(huì)就是中國特色的國家反腐敗機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)察法就是反腐敗國家立法?！眹冶O(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立在實(shí)質(zhì)上提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)新的憲法屬性，這一點(diǎn)已經(jīng)通過修改憲法得到確認(rèn)。

在國家機(jī)關(guān)序列中，國家監(jiān)察委員會(huì)是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，處于與同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)平行的地位，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察法，一是明確了監(jiān)察委員會(huì)的法律定位與權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。二是實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。從立法表述來看，刑法采用了“國家工作人員”的概念，公務(wù)員法則采用了“公務(wù)員”這一概念?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》則使用“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”的提法，相對(duì)上述兩個(gè)概念，“行使公權(quán)力的公職人員”則是一個(gè)更大的范疇。三是完善監(jiān)察手段和監(jiān)察程序。制定監(jiān)察法，修改相關(guān)法律法規(guī)，如用“留置”取代“兩規(guī)”措施。應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)包括采取一定強(qiáng)制措施的監(jiān)察手段，國家監(jiān)察委員會(huì)除采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施外，還可以進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所或駐地，要求監(jiān)察對(duì)象提供其資產(chǎn)、收入及支出的詳細(xì)資料，處置違法財(cái)產(chǎn)?！秶冶O(jiān)察法》第五章第四十三條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定；設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案；留置時(shí)間不得超過三個(gè)月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月；省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。四是強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察體自身的監(jiān)督，形成對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)在接受黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督的同時(shí)，更要加強(qiáng)自身建設(shè)，進(jìn)行自我監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)不能“燈下黑”，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠、干凈、有擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。五是明晰監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)所行使的權(quán)力并不屬于憲法上所規(guī)定的司法權(quán)，而與司法權(quán)存在著嚴(yán)格的界限。監(jiān)察委員會(huì)享有調(diào)查權(quán)，這一調(diào)查權(quán)與檢察院享有的偵查權(quán)有所差異。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象確實(shí)涉及刑事犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的批捕和公訴權(quán)。

四、國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐導(dǎo)向

（一）政治權(quán)威的主導(dǎo)模式

在中國政治改革過程中，執(zhí)政黨是核心的政治權(quán)威力量，主導(dǎo)著政治改革的性質(zhì)和方向，決定著政治改革的進(jìn)程和水平。國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了政治權(quán)威主導(dǎo)的成果，表現(xiàn)了黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和人民意志的統(tǒng)一。政治權(quán)威是國家監(jiān)察體制改革的第一行動(dòng)主體，主導(dǎo)了整個(gè)改革決策、目標(biāo)設(shè)定和政策選擇，為改革提供了最基本的發(fā)展動(dòng)力。

國家監(jiān)察體制改革是對(duì)現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的重新調(diào)整，涉及監(jiān)察權(quán)力結(jié)構(gòu)、檢察權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必然要觸動(dòng)相關(guān)利益主體的利益。政治權(quán)威推動(dòng)調(diào)配所有相關(guān)的改革資源，優(yōu)先配置給國家監(jiān)察體制改革，讓國家監(jiān)察體制改革率先進(jìn)入實(shí)施。政治權(quán)威的政治立場(chǎng)和價(jià)值取向決定了國家監(jiān)察體制的改革方向和頂層設(shè)計(jì)。政治權(quán)威對(duì)國家監(jiān)察體制改革本身的關(guān)注推進(jìn)了國家監(jiān)察體制改革能夠進(jìn)入全面試點(diǎn)，這樣一種主導(dǎo)模式具有縱向推進(jìn)、試點(diǎn)推廣和利用已有改革資源強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)改革等優(yōu)勢(shì)。

（二）“試點(diǎn)政治”模式中國家監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)

國家監(jiān)察體制改革遵循頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的思路。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，這代表著國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。2017年6月23日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)相關(guān)法律草案進(jìn)行了審議。在國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得實(shí)效并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，明確了國家監(jiān)察體制改革的架構(gòu)、布局和重點(diǎn)。該《方案》強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)年底次年初召開的省、市、縣人民代表大會(huì)上產(chǎn)生三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，并要求整合反腐敗資源力量，完成相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、人員轉(zhuǎn)隸，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，賦予懲治腐敗、調(diào)查職務(wù)違法犯罪行為的權(quán)限手段，建立與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。這項(xiàng)政治制度設(shè)置已完全進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行。試點(diǎn)政治是中國政治運(yùn)行的一種特殊表現(xiàn)形式，契合了中國政治改革的漸進(jìn)性和合理性。消除不確定性是“試點(diǎn)政治”的重要特征。試點(diǎn)通常是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革計(jì)劃發(fā)展的先期步驟，它強(qiáng)調(diào)特定的因素與預(yù)期效果之間的關(guān)系［4］。黨的十九大對(duì)與此相關(guān)的事項(xiàng)做出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)于推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，健全中國特色國家監(jiān)察體制，強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督具有重要意義。監(jiān)察委的設(shè)立完善了反腐體制，加強(qiáng)了反腐效能，也是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”，涉及國家權(quán)力的重組。

（三）國家監(jiān)察體制改革的自主性特質(zhì)

國家監(jiān)察體制改革有其特定的實(shí)踐邏輯，其改革行動(dòng)具有相應(yīng)的自主性。自主性越高，說明改革的制度化程度越高。國家監(jiān)察體制改革的成敗，在很大程度上取決于能否建立一個(gè)統(tǒng)一高效的反腐敗機(jī)構(gòu)。實(shí)踐表明，國際社會(huì)反腐敗機(jī)構(gòu)成功運(yùn)行的基本條件包括擁有獨(dú)立地位，人員具有專業(yè)性，擁有廣泛的權(quán)力以及能夠保持可持續(xù)性。每一個(gè)要素都至關(guān)重要。國家監(jiān)察體制改革與其他領(lǐng)域改革的路徑不一樣，不是實(shí)現(xiàn)分權(quán)或下放權(quán)力，而是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的集中統(tǒng)一。這決定了國家監(jiān)察體制改革要先改變分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把分散于各組織的監(jiān)督權(quán)力整合起來，再調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新的機(jī)構(gòu)、新的職能與新的權(quán)力的相適應(yīng)。監(jiān)察權(quán)配置關(guān)乎整個(gè)國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。其主要體現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)的權(quán)威化和規(guī)范化，既表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，也表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)對(duì)其他權(quán)力的制約。和國際比較，中國新的監(jiān)察體系所擁有的權(quán)力資源是充分而全面的。

為保證監(jiān)察體系的有效運(yùn)作，有必要制定類似于《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的程序性制度。比如監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)則，既要規(guī)范監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，又要加強(qiáng)對(duì)委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其人員的廉政管理，明確各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工和人員配置，形成機(jī)構(gòu)之間相互銜接相互監(jiān)督的工作機(jī)制。特別是要適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展趨勢(shì)，建立專門的信息支持部門，為監(jiān)督和調(diào)查工作提供后臺(tái)數(shù)據(jù)支持、調(diào)查情報(bào)分析、心理行為分析以及相關(guān)大數(shù)據(jù)收集等服務(wù)，并適時(shí)進(jìn)行社會(huì)輿情分析，為管理層提供決策支持。

《中華人民共和國監(jiān)察法》第六章專門講反腐敗國際合作的。第五十條規(guī)定：國家監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國家、地區(qū)、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實(shí)施工作。第五十一條規(guī)定：國家監(jiān)察委員會(huì)組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面加強(qiáng)與有關(guān)國家、地區(qū)、國際組織在反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域的合作。

國家監(jiān)察體制深深地嵌入中國政治體制之中，其實(shí)踐方式賦予中國政治“母體”特有的改革資源和政治優(yōu)勢(shì)。國家監(jiān)察體制改革對(duì)于推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨紀(jì)檢查與國家監(jiān)察、依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)結(jié)合，健全黨和國家監(jiān)督體系，具有極為重要的實(shí)踐導(dǎo)向意義，實(shí)現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)更大范圍的整合，形成了集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐體制，強(qiáng)化了反腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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