顧向一，曹 婷

“兩法”銜接，指行政與刑事實踐中的銜接問題，就本文來說，是指行政處罰與刑事處罰間的銜接，也可稱為“行刑”銜接。改革開放以來，我國已構(gòu)建起中國特色社會主義市場經(jīng)濟的法律體系。隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟活動日趨活躍，破壞市場經(jīng)濟秩序的現(xiàn)象如假冒注冊商標(biāo)、生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品、非法經(jīng)營、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等，嚴重擾亂了市場經(jīng)濟秩序， 影響了市場經(jīng)濟健康發(fā)展，給社會經(jīng)濟造成了嚴重損失。造成這一現(xiàn)象的原因之一就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制不夠完善，行政執(zhí)法與刑事司法相互脫節(jié)以及對行政執(zhí)法與刑事司法銜接的規(guī)定執(zhí)行不力，一些涉嫌犯罪的案件沒有進入刑事訴訟程序，滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，該移送的沒移送，以罰代刑、降格處理，客觀上姑息縱容了擾亂市場經(jīng)濟秩序的犯罪行為。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，特別強調(diào)“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標(biāo)準和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題作為一個法律實踐的痼疾，在20世紀90年代初期就已經(jīng)提出并引起行政法學(xué)界和刑法學(xué)界的關(guān)注?！皟煞ā便暯痈拍钭钤缡怯蓢鴦?wù)院辦公廳組織開展全國范圍內(nèi)打假聯(lián)合行動時提出的。2001年，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)推進治理社會主義市場經(jīng)濟秩序活動，在這種背景下制定了加強法律監(jiān)督力度、借助刑律措施有效查處破壞市場經(jīng)濟犯罪活動、維護社會秩序的計劃，并明確提出了“兩法”銜接的基本策略。為規(guī)范“兩法”銜接的制度建設(shè)，國務(wù)院及有關(guān)部門、司法機關(guān)單獨或聯(lián)合相繼出臺了一系列有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，這一問題也逐步受到相關(guān)單位及行政法學(xué)界和刑法學(xué)界的關(guān)注?！皟煞ā便暯又贫戎鸩匠蔀槲覈谕七M政治體制改革和司法體制改革過程中極具重要意義的新課題。

在過去二十多年中，學(xué)者們對于兩者間的適用銜接問題研究頗多，但已有研究成果鮮少涉及兩法銜接的適用原則。“刑事優(yōu)先原則”幾乎被公認為“兩法”銜接適用中不證自明的基礎(chǔ)理論，學(xué)者們也以此原則對機制的建立和運行進行討論。*謝治東：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制中若干問題理論探索》，載《浙江社會科學(xué)》2011年第4期。但這一原則實際上存在一些問題。

一 、“兩法”銜接中刑事優(yōu)先原則的確定

2008年國務(wù)院法制辦在《對陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件后管轄權(quán)問題的請示〉復(fù)函》(國法秘政函[2008]199號)(以下簡稱《復(fù)函》)中指出“對移送至公安機關(guān)的涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機關(guān)在三種情況下有管轄權(quán)：一是公安機關(guān)不予立案，并依法退案的案件；二是公安機關(guān)立案后審查認為沒有犯罪事實或顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任后移交同級別行政執(zhí)法機關(guān)的案件；三是經(jīng)刑事訴訟后被免予刑事制裁的案件”。該《復(fù)函》充分體現(xiàn)了“刑事優(yōu)先原則”，行政機關(guān)需移送涉嫌犯罪的案件，并且在將涉嫌犯罪的案件移送至司法機關(guān)處理后，行政機關(guān)就不具有管轄權(quán)，不能再作出行政處罰。然而此《復(fù)函》的規(guī)定與《中國行政審判指導(dǎo)案例》第1卷第14號案例“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案”(以下簡稱14號案例)是沖突的。*本案中，市國稅局將案件移送公安機關(guān)立案偵查后，又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定。二審法院支持一審法院判決，認定市國稅局罰款的行政處罰決定缺乏法律明確授權(quán)，屬于程序違法、適用法律錯誤。主要體現(xiàn)在兩方面：一是作出行政處罰決定的時間的沖突。14號案例中，一審法院認為，“本案被告在已發(fā)現(xiàn)原告行為涉嫌犯罪并移送公安機關(guān)后，應(yīng)等待司法機關(guān)作出處理，如司法機關(guān)認定構(gòu)成犯罪并對原告處以人身和財產(chǎn)的刑罰，被告就不應(yīng)再作出罰款的行政處罰”，由此可見，案件經(jīng)由司法機關(guān)處理之后，行政機關(guān)仍有權(quán)作出行政處罰決定，但若已被判處財產(chǎn)刑，則行政機關(guān)不能再作出罰款的行政處罰；二是不同種類行政處罰適用的沖突。根據(jù)上述規(guī)定，對于涉嫌犯罪的違法行為移送司法機關(guān)后，只有當(dāng)該行為不需要追究刑事責(zé)任時，行政執(zhí)法機關(guān)才有可能行使管轄權(quán)，但該種情況下并未考慮行政處罰的具體種類。然而根據(jù)14號案例的要旨與內(nèi)容都表明行政機關(guān)可以作出除人身罰和財產(chǎn)罰以外的處罰決定，同時若法院未涉及財產(chǎn)罰，行政執(zhí)法機關(guān)可以作出罰款處罰。

“刑事優(yōu)先原則”是指針對同一不法行為，需要同時予以行政處罰與刑罰時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先追究其刑事責(zé)任。因此，行政執(zhí)法機關(guān)在處理行政違法案件時，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行為已涉嫌構(gòu)成犯罪時，應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)立案追究。

刑事優(yōu)先原則首先確立于民刑交叉領(lǐng)域，其原本的含義為：當(dāng)一案件既須追究刑事責(zé)任又須追究民事責(zé)任時，法律規(guī)定優(yōu)先追究刑事責(zé)任，即先確定刑事責(zé)任，再處理損害賠償問題。*練育強：《“兩法”銜接視野下的刑事優(yōu)先原則反思》，載《探索與爭鳴》2005年第11期。刑事優(yōu)先原則的形成原因如下：

一是受我國法律文化傳統(tǒng)的影響。我國古代立法體例的特點是諸法合體、民刑不分、以刑為主，“重刑輕民”的觀念根深蒂固，這為刑事優(yōu)先原則奠定了堅實的基礎(chǔ) ；*張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社2005年版，第205頁。二是社會治理結(jié)構(gòu)存在缺陷。社會治理方法有道德的、紀律的、民事的、行政的和刑事的方法等，其中刑事手段本應(yīng)在其他手段皆無法發(fā)揮作用時才能介入，但由于長期存在的行政管理控制不力的狀況，刑法總是過早地被引入到人們的生活；三是刑民交叉案件的特點。首先，刑民交叉案件大多數(shù)是群體性案件，涉及的受害人數(shù)較多，調(diào)查難度較大，在調(diào)查方面，公安機關(guān)、人民檢察院的偵查在收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或無罪、罪輕或罪重的證據(jù)材料上起著關(guān)鍵作用，同時能采取必要的強制措施，保證刑事追訴有效進行；其次，刑事判決的既判力相較民事案件較高。刑事調(diào)查的手段及證據(jù)的形成及收集程序使刑事判決的可信度更高，堅持刑事優(yōu)先是為了避免撤銷民事案件，保持判決的前后一致；再次，刑事案件處理的公平性。在群體性案件中，受害人得知案件事實的時間點可能會不一致，先提起民事訴訟的受害人獲得賠償，不知情的受害人則沒有得到賠償，即民事判決不能保證每個受害人都能獲得賠償。而刑事判決在調(diào)查整個案件的事實真相、前因后果之后，會給予所有受害人賠償，實現(xiàn)了公平。

據(jù)此，本文認為國務(wù)院法制辦復(fù)函的規(guī)定有不合理之處，其奉行“刑事優(yōu)先原則”，未充分認識不同行政處罰的功能定位，尤其是對行政處罰中資格罰的作用缺乏認識。資格罰能夠及時制止違法行為并且迅速恢復(fù)社會秩序，這是刑法處罰無法做到的。因此，“刑事優(yōu)先原則”是否應(yīng)當(dāng)作為行刑銜接運行機制中的優(yōu)先原則，值得反思。

二、對“兩法”銜接中刑事優(yōu)先原則反思

自20世紀90年代初學(xué)者們開始關(guān)注行刑銜接問題時起，刑事優(yōu)先原則就成就了通說的地位。但也正是這一點，限制了對刑事優(yōu)先原則的反思。而如果對基礎(chǔ)理論的研究不夠，則不能修正其不合理的、不適應(yīng)制度發(fā)展趨勢的部分，不僅不能夠?qū)χ贫鹊慕⑵鸬街笇?dǎo)作用，還會阻礙制度的完善。實踐也證明了這一點，刑事優(yōu)先原則無法改變現(xiàn)實中突出的兩法銜接難的問題，不能有效打擊違法犯罪行為，以罰代刑等問題也層出不窮。本文從以下幾方面來對刑事優(yōu)先原則是否合理進行分析。

(一)刑事優(yōu)先原則依存的社會基礎(chǔ)

如前文所述，刑事優(yōu)先原則起源于我國古代禮法合一、重刑輕民的法律傳統(tǒng)，也與較單一的社會治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。新中國成立后，尤其是十一屆三中全會后，國家高度重視立法工作。2010年，我國以憲法為導(dǎo)向，以基本法律為主干，建成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成的具有中國特色的多層次法律體系。立法覆蓋了國家生活的方方面面，不同法律調(diào)整各自規(guī)范的社會關(guān)系，各自區(qū)分又相互協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)法律文化已經(jīng)徹底失去了其存在的土壤。自十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)后，經(jīng)過一系列改革，我國的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)產(chǎn)生了極大的改變，國家簡政放權(quán)，各種經(jīng)濟組織、社會團體等民間組織興起。國家日益重視個體利益，即使是在刑民競合的場合，也不一味僵化地適用刑事優(yōu)先原則，并綜合利用刑事、民事以及行政手段保護權(quán)利人利益，使得個體的民事利益得到一定保障。*馬濟林：《從刑事優(yōu)先到民事優(yōu)先》，載《法學(xué)評論》2008年第5期。

因此，傳統(tǒng)法律文化依存土壤的缺失以及社會治理結(jié)構(gòu)的變化，使得無論是民刑交叉還是行刑銜接領(lǐng)域，刑事優(yōu)先原則所依存的社會基礎(chǔ)已不復(fù)存在。

(二)刑事優(yōu)先原則的規(guī)范依據(jù)

縱觀我國的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，并沒有條文直接規(guī)定刑事優(yōu)先原則，其規(guī)范依據(jù)不足。從法律層面來看，《行政訴訟法》第56 條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，認為行政機關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)；認為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)?！薄缎姓幜P法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！睆男姓ㄒ?guī)層面來看，目前，規(guī)范“兩法”銜接的最高法規(guī)是國務(wù)院于2001年頒布實施的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，該行政法規(guī)的第1條規(guī)定“為了保證行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨礙社會管理秩序罪以及其他罪，保證社會主義建設(shè)事業(yè)順利進行，制定本規(guī)定”。在隨后公布的規(guī)范性文件中也都規(guī)定了“及時”二字。

以上規(guī)范性文件中規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”移送、“必須”移送和“及時”移送，體現(xiàn)了不得以罰代刑，以及通過追究違法犯罪行為的刑事責(zé)任，以達到社會秩序穩(wěn)定的立法目的?？梢?，追究刑事責(zé)任是“兩法”銜接的目的，但不是為了“優(yōu)先”追究刑事責(zé)任。因此，刑事優(yōu)先原則產(chǎn)生的規(guī)范依據(jù)不明確，也不符合兩法銜接規(guī)范的立法目的。

(三)行政犯的刑事違法性判斷的從屬性

從行政犯罪中行政違法和刑事違法的關(guān)系來看，行政犯罪的刑事違法性源于行政違法性，即行政違法性的具備是刑事違法性產(chǎn)生的根本前提，刑事違法性的具備是行政違法性達到嚴重程度的結(jié)果。所以，要判斷一個行為是否構(gòu)成行政犯罪，必須先判斷該行為是否具有行政違法性。行政不法與刑事不法指向的是同一法益，其違法性的判斷具有統(tǒng)一性。*孫國祥：《行政違法性判斷的從屬性和獨立性研究》，載《法學(xué)家》2017年第1期。

由于行政法規(guī)范性文件數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜、專業(yè)技術(shù)性強，行政犯罪之行政違法性的認定，此類專業(yè)問題適合由行政專業(yè)人員解決。比如，從行政犯罪證據(jù)的收集和審查過程來看，行政犯罪之行政違法與刑事違法事實查證所需要的證據(jù)，大量存在于經(jīng)濟行政執(zhí)法活動中，證據(jù)收集審查的專業(yè)技術(shù)性強，所需專業(yè)知識細密龐雜，且需要豐富的行政執(zhí)法實務(wù)經(jīng)驗。所以，行政專業(yè)問題應(yīng)在行政程序中由行政機關(guān)運用其專門知識和技能先行解決，這樣可以為刑事司法程序的順利啟動和正常運行提供充分的事實依據(jù)和有力的專業(yè)知識支持，有利于行政機關(guān)運用自由裁量權(quán)解決問題，防止司法權(quán)超越行政權(quán)。

因此，優(yōu)先啟動行政程序，由行政專業(yè)人員進行證據(jù)收集審查，有利于實現(xiàn)公正與效率的有機統(tǒng)一。而在行政違法性尚未確定之時，刑事司法程序啟動的正當(dāng)性不僅令人生疑，而且難以正常運行。

(四)刑罰與行政處罰的制裁程度比較

學(xué)者們堅持刑事優(yōu)先原則的主要原因在于他們認為刑罰的嚴厲程度甚于行政處罰，能更有效地打擊違法行為。*周佑勇、劉艷紅：《論行政處罰與刑罰處罰適用銜接》，載《法律科學(xué)》1997年第2期。有人認為刑法保護的利益最為重要，因其處罰的嚴厲性，也是最能起到保護作用的手段。*張智輝：《刑法改革的價值取向》，載《中國法學(xué)》2002年第6期。但本文認為上述觀點都值得商，理由如下。

首先，相較于刑罰處罰，行政處罰適用更快速，能及時對違法行為作出反應(yīng)。行政處罰能保障效率，而刑罰則關(guān)注公平。刑罰適用條件嚴格，審判期限更長，漫長的訴訟程序可能造成打擊違法行為的滯后，行政處罰能夠及時地打擊和糾正違法行為，有利于遏制行政違法行為蔓延，防止對社會造成更大危害。而且刑事司法的結(jié)果具有不確定性。違法行為被移送公安機關(guān)后經(jīng)過法院的審判才能確定最終是否會被判處刑罰。因此，優(yōu)先發(fā)揮行政權(quán)的作用，可以“快捷高效地保證行政責(zé)任的實現(xiàn)和行政管理秩序的恢復(fù)”。*田宏杰：《行政優(yōu)于刑事：行刑銜接的機制構(gòu)建和程序設(shè)計》，載《人民司法》2010年第1期。其次，適用行政處罰可以彌補刑罰的不足。刑法規(guī)定適用主刑和附加刑的范圍相對較窄，某些時候，僅適用刑罰不足以糾正違法行為，也無法消除危害后果，而行政機關(guān)對其作出的如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照等資格罰可以起到穩(wěn)定社會、市場秩序的補充作用。在此種情況下，行政機關(guān)也可以先行作出行政處罰，并不影響司法機關(guān)的處理。所以行政處罰的適用彌補了刑罰的不足，能更好的保護人民的利益。再次，行政處罰與刑事處罰的價值取向不同。刑法的謙抑性原則決定了刑法在法律體系中僅處于補充地位。所以，在“兩法”銜接中應(yīng)防止司法權(quán)的過度介入，避免行政違法前置過濾功能被廢棄，從而走向以刑代罰的極端。具體來說，司法機關(guān)只能對與行刑銜接案件相關(guān)的行政行為進行指導(dǎo)，司法權(quán)不能隨意地超越范圍干擾行政權(quán)的行使 ；*張智輝主編：《中國檢察》(第18卷)，中國檢察出版社2009年版，第19頁。司法機關(guān)只能對行政行為的合法性進行指導(dǎo)，而不對具體行政行為的合理性進行審查。這也在一定程度上維護了行政權(quán)的獨立性。及時地維護市場秩序、社會穩(wěn)定是行政處罰的價值所在，而刑罰更注重公平正義的實現(xiàn)，其價值取向不同，過分關(guān)注兩種處罰孰嚴孰松是沒有必要的。

行政處罰有其獨特的作用和優(yōu)勢，所以要求行政機關(guān)將執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌刑事犯罪的案件“移送”司法機關(guān)，剝奪其行政處罰權(quán)，似乎有司法權(quán)僭越行政權(quán)的嫌疑，顯然不夠妥當(dāng)。行政犯罪案件應(yīng)當(dāng)追究行政與刑事法律責(zé)任，二者缺一不可。片面地要求行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪就移送案件，勢必會造成行為人逃避承擔(dān)行政法律責(zé)任的局面。

(五)案件移送制度的本質(zhì)作用

根據(jù)國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及后續(xù)出臺的相關(guān)規(guī)定可知，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件可能或已經(jīng)涉嫌刑事犯罪的，必須將相關(guān)案件辦理權(quán)及全部資料移送公安機關(guān)。毫無疑問，移送環(huán)節(jié)是銜接程序中的關(guān)鍵一環(huán)，但移送并不是為了優(yōu)先追究刑事責(zé)任，行政機關(guān)對相關(guān)案件的處罰權(quán)并不會在該案上升為刑事案件時消失，行政犯的雙重違法性決定了需追究雙重責(zé)任。因此，移送的目的其實是行政機關(guān)在向公安機關(guān)履行告知義務(wù)，使公安機關(guān)獲取犯罪線索，使刑事責(zé)任不會落空，最終保證的是雙重違法責(zé)任的實現(xiàn)。*李東陽：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接運行程序的再思考》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。

三、在同步協(xié)調(diào)原則下完善“兩法”銜接機制

(一)確立同步協(xié)調(diào)原則

刑事優(yōu)先原則在理論與實踐中的不合理與不適應(yīng)性也使得學(xué)者們對該原則產(chǎn)生了一定的反思。當(dāng)然該種反思仍然沒有達到撼動通說地位的程度，但也可以給我們分析“兩法”銜接機制適用原則帶來一些啟發(fā)。有人主張程序上應(yīng)遵循行政優(yōu)先，因為行政權(quán)更具主動性，“刑事司法程序啟動的正當(dāng)性奠基于行政秩序的恢復(fù)和保障、刑事司法程序運行以行政違法本質(zhì)的認定為前提、刑事證據(jù)規(guī)則的審查以行政專業(yè)知識的運用為保障”。*同前引[10]。該種觀點具有片面性，單一原則的適用并不符合理論上行政犯罪的雙重性，也不利于實踐中“兩法”銜接機制的有效運行。但其對行政程序的重視值得肯定。本文認為，“兩法”銜接機制的運行應(yīng)適用“同步協(xié)調(diào)原則”。具體來說，就是根據(jù)具體案件，以能有效追究犯罪刑事責(zé)任為宗旨，將制度構(gòu)建原則從“刑事優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴絽f(xié)調(diào)”，將同步協(xié)調(diào)原則作為“兩法”銜接機制實現(xiàn)的首要原則。

所謂“同步協(xié)調(diào)”原則，指行政機關(guān)與司法機關(guān)若發(fā)現(xiàn)同一違法、犯罪行為的線索，即可立案調(diào)查，整個過程中，并無強制先后之分，執(zhí)法與司法力量互助配合。具體而言，行政執(zhí)法機關(guān)針對涉嫌犯罪行為不停止調(diào)查及處罰，可就案件是否涉嫌犯罪、證據(jù)的收集、固定等問題向司法機關(guān)咨詢，司法機關(guān)應(yīng)及時提出意見；行政執(zhí)法機關(guān)在對涉嫌犯罪的重大案件進行查處時，可以申請公安機關(guān)共同行動甚至提前介入，或是邀請檢察機關(guān)派員參與，及時對犯罪嫌疑人采取強制措施并收集、固定證據(jù)，避免證據(jù)流失；對于需要采取資格罰的犯罪行為，司法機關(guān)可向行政執(zhí)法機關(guān)提出商請，以便行政機關(guān)及時作出處罰決定。

(二)完善銜接機制

良性銜接的關(guān)鍵在于，行政調(diào)查與刑事偵查同步進行?！皟煞ā便暯訒r間上越同步，協(xié)作上越有效，能達到的效果就越好。鑒于現(xiàn)有的銜接程序并沒有遵循“同步協(xié)調(diào)”的原則，則有必要對當(dāng)下程序進行適當(dāng)調(diào)整，以發(fā)揮該原則在兩法銜接中的作用，改善現(xiàn)有的不利局面。

1.明確移送時間。移送機制應(yīng)當(dāng)是雙向的。一方面，行政執(zhí)法機關(guān)依法向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件；另一方面，司法機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送經(jīng)審查認為不構(gòu)成犯罪或犯罪情節(jié)輕微，無需追究刑事責(zé)任，或雖構(gòu)成犯罪但可免予刑事處罰的案件，從而形成一種雙向的流轉(zhuǎn)模式。何時將進入行政執(zhí)法程序的犯罪案件移轉(zhuǎn)入司法程序以及司法機關(guān)何時將案件移送行政機關(guān)，成為必須解決的問題。本文認為，因“移送”內(nèi)容中包括案件辦理權(quán)，所以行刑銜接應(yīng)發(fā)生在行政處罰或是刑罰執(zhí)行完畢之后。只有這樣，才能保證實現(xiàn)對雙重違法責(zé)任的追究，并且確保行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)之間不會推諉責(zé)任、扯皮。處罰結(jié)果的銜接涉及行政處罰和刑罰競合時的處理，法律規(guī)定有“折抵”等方式，這是另外的問題，本文不再詳述。*關(guān)于行政責(zé)任與刑事責(zé)任折抵的類型問題，現(xiàn)行法律只規(guī)定了“拘役或者有期徒刑”與“行政拘留”的折抵，以及“罰金”與“罰款”的折抵，對于其他的責(zé)任類型則沒有規(guī)定。

行政犯罪的銜接過渡，通常源于行政執(zhí)法活動。行政處罰活動可以大致劃分為三個階段：調(diào)查與取證、作出處罰決定、執(zhí)行處罰。而目前我國法律并未明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)在何種階段將案件移送司法機關(guān)。為了實現(xiàn)與刑事司法的有效銜接，應(yīng)使司法活動在行政執(zhí)法活動開始的第一個階段，即調(diào)查階段，就介入開展調(diào)查工作，保證行政執(zhí)法與刑事司法活動實現(xiàn)完全同步。但是實踐中通常需要經(jīng)過一定的調(diào)查才能對案件的性質(zhì)作出準確判斷，若要求司法機關(guān)不問具體情況就介入每個案件的調(diào)查是不可取的，會造成司法資源的浪費。具體案件情況復(fù)雜，雖然不應(yīng)僵化地規(guī)定司法機關(guān)何時介入正在調(diào)查的行政案件，但總體來說，不應(yīng)晚于行政機關(guān)對嫌疑人的公開調(diào)查。這樣可防止公開調(diào)查后行為人采取串供、逃匿、毀滅證據(jù)等手段逃避調(diào)查，從而影響后續(xù)的司法偵查活動。通過非行政機關(guān)移送案件的途徑，司法機關(guān)先予以立案的案件，涉及行政違法且必需給予行政處罰的，應(yīng)在法院判決發(fā)生效力并執(zhí)行完畢后，移送行政機關(guān)處理?；谕絽f(xié)調(diào)原則，對于法院已經(jīng)認定的違法事實，行政機關(guān)直接依據(jù)此作出處罰決定而無需另外取證或質(zhì)證。

2.強調(diào)行政機關(guān)主動報案的職責(zé)。從行政執(zhí)法到刑事司法的銜接，本文認為，在移送之前行政機關(guān)應(yīng)主動報案，這是“兩法”銜接的重要環(huán)節(jié)?？蓪ΜF(xiàn)有立法作出修改，明確規(guī)定：行政機關(guān)在行政執(zhí)法活動中，發(fā)現(xiàn)違法線索或正在調(diào)查的行政案件可能涉嫌刑事犯罪，要立即向公安機關(guān)報案，并積極配合司法機關(guān)開展調(diào)查工作。主動報案，強調(diào)了行政機關(guān)向公安機關(guān)的報告義務(wù)。這種義務(wù)來源于我國《刑事訴訟法》第108條“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報”。報案后行政機關(guān)還應(yīng)履行配合調(diào)查及作證義務(wù)。

移送前“報案”環(huán)節(jié)設(shè)定，使公安機關(guān)可提前介入案件調(diào)查，二者各司其職，相互協(xié)作，有利于案件的對接和查明案件的事實。目前實踐中“移送”的標(biāo)準不易確定，經(jīng)常出現(xiàn)行政機關(guān)移送案件，但司法機關(guān)認為未達標(biāo)準而退回要求補充證據(jù)材料的情況。而“報案”與目前實踐中的案件“移送”相比，標(biāo)準較低，更具有可操作性。

3.加強檢察機關(guān)的監(jiān)督。充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，對實現(xiàn)行政犯雙重法律責(zé)任有重要意義。在具體實現(xiàn)上，應(yīng)強化監(jiān)督權(quán)，如建立檢察機關(guān)提前介入制度、責(zé)任追究制度、健全聯(lián)席會議制度、暢通信息傳遞制度等。*劉遠、趙瑋：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制改革初探》，載劉遠、王大海：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制論要》，中國檢察出版社2006年版，第26頁以下。其中，“提前介入制度”是指檢察機關(guān)提前介入行政機關(guān)對重大的或有廣泛社會影響的涉嫌犯罪的行政案件的調(diào)查活動，引導(dǎo)取證工作直至刑事立案。*慕平：《法律監(jiān)督機制新探索》，法律出版社2010年版，第30頁以下。同時還應(yīng)確立檢察機關(guān)的責(zé)任追究建議權(quán)制度。檢察機關(guān)監(jiān)督手段的實施缺乏制度保障，容易淪為空中樓閣，為確保監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)建立嚴格的責(zé)任追究機制，確保檢察機關(guān)的建議權(quán)，即檢察機關(guān)已經(jīng)發(fā)出兩次以上檢察建議，行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的，檢察機關(guān)可以建議紀檢監(jiān)察部門對其進行行政處分。

四、結(jié) 語

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的完善是作為深化司法改革的必然要求，具有理論和實踐的雙重意義。實務(wù)中，在涉嫌犯罪案件的兩法銜接程序上，行政執(zhí)法程序可以與刑事司法程序并行，各自作出行政處罰和刑罰，整個過程中需要相互配合和協(xié)調(diào)。通常情況下先進入行政程序，需要報案以使刑事司法機關(guān)提前介入。若行政機關(guān)先作出處罰決定，則應(yīng)在執(zhí)行行政處罰之后再將案件移送公安機關(guān)；報案后若刑事司法機關(guān)先作出處罰決定，應(yīng)在刑罰執(zhí)行完畢后，移送行政機關(guān)進行處理。若先進入刑事司法程序，則刑罰執(zhí)行完畢，移送行政機關(guān)，案件處理過程中需要與行政機關(guān)協(xié)作配合。注重解決移送前行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)的配合和協(xié)調(diào)，及移送后行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)在業(yè)務(wù)查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題。只有正確地把握兩法銜接的基本理論框架，從刑事優(yōu)先原則轉(zhuǎn)變?yōu)橥絽f(xié)調(diào)原則，才能積極推動兩法銜接機制的良性發(fā)展，進而實現(xiàn)依法行政、促進司法公正。