韋丹丹

（作者單位：中國(guó)船舶工業(yè)機(jī)關(guān)服務(wù)中心紀(jì)委辦公室）

一、完善監(jiān)察體制的必要性

黨和政府的各級(jí)機(jī)關(guān)擁有人民賦予的權(quán)力，其權(quán)力的行使必須向人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督?！皼](méi)有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，權(quán)力監(jiān)督的缺位，必然導(dǎo)致向人民負(fù)責(zé)的權(quán)力意識(shí)弱化，進(jìn)而影響國(guó)家權(quán)威性。國(guó)家各機(jī)關(guān)、各部門要深刻認(rèn)識(shí)到，權(quán)力監(jiān)督是保障黨和政府生命力的必要舉措，要“積極開(kāi)展監(jiān)督、主動(dòng)接受監(jiān)督”。

二、我國(guó)監(jiān)察體制存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)察有死角，監(jiān)督不全面

雖然我國(guó)已經(jīng)初步建成內(nèi)部、外部合力的執(zhí)政、行政監(jiān)督體系，但是這種監(jiān)督體系主要是圍繞黨和政府展開(kāi)的，對(duì)人大、政協(xié)、法院和檢察院監(jiān)督的深入程度較低，而現(xiàn)實(shí)是部分人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)人員和黨政機(jī)關(guān)中的“蒼蠅”“老虎”沆瀣一氣，在權(quán)力專營(yíng)、以權(quán)謀私方面擁有共同的喜好，對(duì)人民利益置若罔聞。黨和政府多年的反腐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，腐敗往往不是停留于某個(gè)干部黨員身上，它會(huì)在一定的“圈子”里蔓延，并影響著和這個(gè)圈子有所關(guān)聯(lián)的群體?！袄相l(xiāng)會(huì)”“會(huì)所”“麻將圈”等聚集的群體不僅僅有領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員，還有富商大賈、司法人員，甚至各級(jí)人大代表，他們相互之間往來(lái)私密，在工作上、生活上相互幫襯。這種貪污腐敗的“團(tuán)伙性”“互助性”“感染性”使得反腐倡廉工作愈加復(fù)雜，給具體的反腐工作帶來(lái)了很大難度。

另外，由于法律體系不夠健全，權(quán)責(zé)劃分并不是十分明確，權(quán)力運(yùn)行存在灰色地帶，相關(guān)權(quán)力、責(zé)任的具體法律釋義缺乏，監(jiān)察往往無(wú)處著力。

（二）監(jiān)察體制不完善，內(nèi)部監(jiān)督處處受制

我國(guó)原來(lái)和監(jiān)察相關(guān)的法律法規(guī)主要集中于行政監(jiān)察方面。2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)，但是整個(gè)法律體系仍需進(jìn)一步完善；在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之前，作為監(jiān)督體系兩大方式之一的內(nèi)部監(jiān)督，同級(jí)行使監(jiān)督權(quán)力的部門人員大多是從行政部門抽調(diào)的，監(jiān)督開(kāi)支也來(lái)源于當(dāng)?shù)卣?cái)政，因此它在實(shí)際工作中往往受到平級(jí)行政部門影響，監(jiān)督人員的具體行動(dòng)也要看當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的臉色行事。即使在審計(jì)、監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，由于相關(guān)法律的缺失、不夠細(xì)致全面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)如何整改懲治也難以獨(dú)立作出處理決定，因而同級(jí)監(jiān)察審計(jì)有待加強(qiáng)；來(lái)源于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督通常是在同一機(jī)構(gòu)部門上下層級(jí)之間進(jìn)行的，出于同一機(jī)關(guān)部門相同的利益、績(jī)效、形象等方面的考慮，這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際行使監(jiān)察權(quán)力的過(guò)程中很難嚴(yán)格依法辦事，反而傾向于將大事化小、小事化了，必要時(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)（部門）甚至?xí)雒鏋橄录?jí)機(jī)關(guān)（部門）盡心盡力地“擦屁股”，很容易形成官官相護(hù)的局面，這也是近年來(lái)越級(jí)上訪行為增多的原因之一。

（三）民主監(jiān)督權(quán)威性差，輿論監(jiān)督缺乏主動(dòng)性

雖然外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督共同構(gòu)成了我國(guó)“四位一體”的監(jiān)督體系，但是在實(shí)際的監(jiān)督過(guò)程中，內(nèi)部監(jiān)督是國(guó)家主要的監(jiān)督方式，占據(jù)監(jiān)督行為的很大比例和分量。盡管近年來(lái)黨和政府權(quán)力行使過(guò)程越來(lái)越公開(kāi)透明，但是在權(quán)力監(jiān)督方面依然存在著嚴(yán)重問(wèn)題。一方面，民主監(jiān)督權(quán)威性低。在我國(guó)以憲法為主的法律體系中，人大、政協(xié)都應(yīng)該是重要的權(quán)力監(jiān)督力量，但在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，由于監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督方式滯后，地方人大常委會(huì)委員多為退居二線的政府人員，地方政協(xié)人員結(jié)構(gòu)單一等，人大、政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督力度很小。這種監(jiān)督力度從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級(jí)遞減，縣人大、政協(xié)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督實(shí)效幾乎可以忽略不計(jì)。另一方面，關(guān)于公民、社團(tuán)、輿論的監(jiān)督缺乏具體的實(shí)施程序、方式、保證，而且作為新媒體時(shí)代催生的重要監(jiān)督形式的輿論監(jiān)督多受制于當(dāng)?shù)卣?，在?shí)際監(jiān)督行為中存在滯后性的特點(diǎn)，缺乏主動(dòng)性的監(jiān)督。

（四）“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督難，領(lǐng)導(dǎo)班子靠自律

領(lǐng)導(dǎo)班子是權(quán)力集中者，大多負(fù)責(zé)一個(gè)甚至多個(gè)權(quán)力部門，掌握著一個(gè)地方的財(cái)政、人事等權(quán)力，是行政政策最終的拍板決定者。因此，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督極為困難。具體表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力相對(duì)集中，運(yùn)行機(jī)制模糊。我們可以看到地方上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子財(cái)政一體、大權(quán)在握，在相對(duì)模糊不清的權(quán)力職責(zé)機(jī)制下，容易造成“領(lǐng)導(dǎo)就是法”的行為認(rèn)可觀念，其結(jié)果就是“人治”取代“法治”。事實(shí)上在某些地區(qū)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的具體行為也要經(jīng)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子批準(zhǔn)、向其報(bào)告、受其監(jiān)督，監(jiān)察報(bào)告也要經(jīng)其過(guò)目認(rèn)可?，F(xiàn)階段我國(guó)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)班子自我監(jiān)督意識(shí)并不強(qiáng)，它們的成員大多對(duì)于來(lái)自外界的批評(píng)建議十分排斥、不滿，且針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督制度比較籠統(tǒng)，缺乏具體的措施。于是，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行監(jiān)督很大程度上只能依靠領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自我監(jiān)督意識(shí)作保障。

三、完善國(guó)家監(jiān)察體制，監(jiān)督“不留死角”

（一）改點(diǎn)為面，建立全面的監(jiān)察體制

建立健全國(guó)家監(jiān)察體制就是要把包括人大、政協(xié)、法院、檢察院在內(nèi)的全部國(guó)家機(jī)關(guān)都納入監(jiān)察體系中，監(jiān)督的范圍由黨政機(jī)關(guān)這一“點(diǎn)”過(guò)渡到國(guó)家機(jī)關(guān)這一“面”，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督，不留余地、不留死角；賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的調(diào)查權(quán)限，留置入法。留置權(quán)，本是警察法的內(nèi)容，即強(qiáng)制被盤問(wèn)人、嫌疑人到案接受調(diào)查，這是涉及被調(diào)查人人身自由權(quán)利的一項(xiàng)措施，賦予監(jiān)察委員會(huì)留置權(quán)，有利于新形勢(shì)下監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)力的行使。但需要指出的是，警察法是不適合監(jiān)察機(jī)關(guān)的，依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)六個(gè)月的調(diào)查期限和出于保障被調(diào)查人人身權(quán)利的考慮，合理規(guī)定留置期限、確認(rèn)留置場(chǎng)地，以及留置期律師是否可以介入都極為重要。

（二）異體監(jiān)督，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

同體監(jiān)督受制于人事任免、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，弊端很大。應(yīng)把紀(jì)委、審計(jì)等監(jiān)察部門在法律上獨(dú)立出來(lái)，和當(dāng)?shù)卣郊?jí)，法律地位相同，二者互不影響、互不干擾；獨(dú)立出來(lái)的監(jiān)察部門采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式，受上級(jí)部門制約，工作由上級(jí)監(jiān)察部門安排，向其匯報(bào)、受其監(jiān)督，與當(dāng)?shù)卣ゲ幌喔?；人事任免?quán)力在中央監(jiān)察部門和直屬上級(jí)監(jiān)察部門手里，避免當(dāng)?shù)乇O(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)人是或者曾經(jīng)是當(dāng)?shù)攸h政人員，若有必要，中央可以直接向監(jiān)察部門派駐領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)事；財(cái)政來(lái)源于上級(jí)監(jiān)察部門，與當(dāng)?shù)卣?cái)政毫無(wú)關(guān)系，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況毫無(wú)關(guān)系。

（三）明制正責(zé)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度

完善監(jiān)督法律法規(guī)，把籠統(tǒng)的法律條文細(xì)致化，規(guī)范監(jiān)督程序，使監(jiān)督有法可依、有章可循；規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，給權(quán)力的使用套上制度的籠子，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范行政，明確權(quán)力界限，消除法律上的灰色地帶；規(guī)范執(zhí)法主體、落實(shí)權(quán)力問(wèn)責(zé)，避免多頭執(zhí)法、多頭領(lǐng)導(dǎo)，確定負(fù)責(zé)人，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；提高國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行透明度，消滅“潛規(guī)則”“暗制度”，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，明確人大對(duì)行政等權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，包括執(zhí)法流程、財(cái)務(wù)等監(jiān)督；落實(shí)法律規(guī)定的政協(xié)民主協(xié)商、參政議政的職能，如重大事項(xiàng)決定前的政治協(xié)商、政協(xié)委員在政府機(jī)關(guān)的任職等；加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)察部門人員素質(zhì)的培養(yǎng)，包括政治信念、思想道德、監(jiān)察能力等素質(zhì)的培養(yǎng)。

（四）輿論監(jiān)督，強(qiáng)化廣義政府外部的監(jiān)督

輿論監(jiān)督作為信息時(shí)代涌現(xiàn)的新型監(jiān)督形式，以其傳播范圍大、傳播速度快、民眾參與廣的特點(diǎn)為黨和政府所重視，在黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府大部制改革中發(fā)揮了重要作用。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督同樣需要輿論的支持。發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的關(guān)鍵是堅(jiān)持黨對(duì)輿論的引導(dǎo)。輿論的作用是雙向的，引導(dǎo)得好能夠充分保障民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)得不好容易擾亂民心、造成社會(huì)混亂。另外，加強(qiáng)輿論對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使監(jiān)督的主動(dòng)性，廣開(kāi)言路，讓民眾可以通過(guò)新聞媒體等平臺(tái)充分發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)和建議，提高民眾參政議政的主動(dòng)性。

（五）權(quán)力問(wèn)責(zé)，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”

2018年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記談到，構(gòu)建良好的政治生態(tài)，就要抓“關(guān)鍵少數(shù)”，把好用權(quán)“方向盤”。建立健全國(guó)家監(jiān)察體制機(jī)制，就要握好用權(quán)“方向盤”，明確領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力范圍、界限，畫好權(quán)力的紅線；規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力行使流程，依法用權(quán)，防止權(quán)力濫用，同時(shí)方便監(jiān)察部門對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力行為的監(jiān)督；規(guī)范重大事項(xiàng)決策的制定程序，避免“一把手”不經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員直接決策的行為出現(xiàn)；完善國(guó)家機(jī)關(guān)考核制度，建成由黨委、政府、人大對(duì)下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的常態(tài)化考核機(jī)制；完善黨派駐機(jī)構(gòu)的措施，把這一舉措擴(kuò)大到全部國(guó)家機(jī)關(guān)中來(lái)；充分發(fā)揮中央巡視組這柄利劍的震懾作用，監(jiān)督常態(tài)化。

四、結(jié)語(yǔ)

成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，完善國(guó)家監(jiān)察體制、打造立體式監(jiān)督體系，是進(jìn)一步推進(jìn)三嚴(yán)三實(shí)的黨性教育、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略要求，有利于建設(shè)陽(yáng)光政府、營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，對(duì)于提高人民群眾參與民主政治的積極性，改善人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的形象認(rèn)同有重要意義。