◎?qū)O 濤 （南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

◎?qū)O宏偉 （天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

20世紀(jì)以來，西方國家的政府發(fā)展大致上歷經(jīng)建立公職人員制度、“管理主義導(dǎo)向”和基于“透明性、責(zé)任性”等三種不同價值導(dǎo)向的階段性改革?，F(xiàn)階段，中國處于“現(xiàn)代化”和“后現(xiàn)代”兩個階段高度疊加的歷史時期，地方政府面臨選取適合的改革模式來應(yīng)對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，以推進地方治理能力現(xiàn)代化。

一、20世紀(jì)以來西方地方政府改革取向

轉(zhuǎn)變政府職能是地方政府改革的首要問題。20世紀(jì)以來，西方國家的政府改革先后運用政治理論、經(jīng)濟理論和民主理論，使改革呈現(xiàn)出統(tǒng)治職能非人格化、管理職能剛性化和服務(wù)職能擴大化的取向。

（一）統(tǒng)治職能非人格化

20世紀(jì)30年代以來，隨著工業(yè)化進程和城市化發(fā)展，政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)日趨增多，要求地方政府進行系統(tǒng)化變革，公職人員更應(yīng)具備專業(yè)化的技能。二戰(zhàn)以后，在“現(xiàn)代化”的壓力下，改革政府公職人員管理占據(jù)了突出位置。

此前，西方政府傳統(tǒng)公職人員的任用制度主要是恩賜官職制①統(tǒng)治者按照門第與私人關(guān)系來恩賜官職。和政黨分贓制②執(zhí)政黨任命官員，在美國最為典型。（the system of patronage）。這兩種任用制度存在裙帶關(guān)系和可能營私舞弊的弊端。馬克斯·韋伯曾指出，公共行政部門存在的最主要問題是任人唯親。前者會受到專制政體和貴族特權(quán)的制約，后者受控于政黨分贓，這兩種公職人員都是出于政治因素而被任命。

隨著工業(yè)化以及近代社會的轉(zhuǎn)型，地方政府開始現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，而傳統(tǒng)公職人員的任用制度已不再適應(yīng)地方政府管理，現(xiàn)代公務(wù)員制度應(yīng)運而生?，F(xiàn)代公務(wù)員制度源于英國，以1855年的《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》為現(xiàn)代公務(wù)員制度③英國稱之為文官制度。正式確立的標(biāo)志。在英國文官制度的影響下，美國于1883年頒布《彭德爾頓法案》，加拿大于1882年制定《公務(wù)人員雇用法》，澳大利亞于1902年確立《公務(wù)員法》，法國、德國與日本在二戰(zhàn)結(jié)束后全面推行現(xiàn)代公務(wù)員制度。到20世紀(jì)60年代，西方各國基本確立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。

此階段公職人員改革出于執(zhí)政的考慮，強調(diào)規(guī)范性，地方政府統(tǒng)治職能呈現(xiàn)非人格化①西方傳統(tǒng)公職人員的任用制度存在任人唯親的現(xiàn)象，改革后的現(xiàn)代公務(wù)員制度具有官僚制非人格化的特征，使地方政府改革也具有統(tǒng)治職能非人格化的特征。非人格化（impersonalization）是指去除人為因素對統(tǒng)治職能的影響，讓統(tǒng)治技術(shù)化、制度化、理性化的現(xiàn)代化管理。的特征。其理論支撐是伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）②參見：WILSON T W：《Study of Administration》，《Political Science Quarterly》，1887 年第 2 卷第 2 期。和古德諾（F.J.Goodnow）③參見：F.J.古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版。的政治與行政二分論，以及韋伯的科層制理論，基本可歸為行政理論。韋伯既關(guān)心等級官僚，也關(guān)心其背后的東西，即民主秩序的保持，這需要一個訓(xùn)練有素的和不貪贓枉法的官僚機器［1］。

為此，改革的舉措包括：一是強調(diào)雇傭的公平性；二是強調(diào)雇傭人員的教育成就，比如，專業(yè)背景、學(xué)位和專業(yè)資格等；三是強調(diào)雇傭人員要基于能力晉升，并且要擁有可預(yù)見的工作任期和恰當(dāng)?shù)男剿?。招募公職人員實行功績制（the merit system），即強調(diào)通過競爭性考試來招募人員，而考試則是根據(jù)從事公共服務(wù)所需要的專業(yè)技能和競爭者的教育狀況進行［2］。功績制也強調(diào)績效，依照工作表現(xiàn)來提升公職人員。這些舉措破除了傳統(tǒng)的“任人唯親”做法，體現(xiàn)了“任人唯能”的思路。

此次公職人員改革具有明顯的韋伯主義官僚制特征，強調(diào)公職人員通過競爭考試，擁有穩(wěn)定的職位和依職付薪，并要保持政治中立。改革帶來的效果是政治與行政的相對分離，以適應(yīng)近代工業(yè)社會體制下的政府管理模式，避免政黨分贓引發(fā)的政局更迭，從而提升了地方政府治理社會和發(fā)展經(jīng)濟的能力。

（二）管理職能剛性化

二戰(zhàn)后，隨著福利國家在西方出現(xiàn)，地方政府的角色愈加重要，承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)持續(xù)增加。隨之而來的是公共開支不斷攀升，更依賴中央政府的財政補貼，中央與地方的關(guān)系于是趨于緊張。20世紀(jì)70年代中后期，全球經(jīng)濟危機的爆發(fā)，使二戰(zhàn)以來地方政府管理中的問題凸顯。伴隨公民的服務(wù)需求不斷增加，但政府開支呈縮減趨勢，出現(xiàn)了日趨嚴(yán)重的公共服務(wù)目標(biāo)偏離問題?；诠倭胖频默F(xiàn)代公務(wù)員制度似乎已不適應(yīng)后工業(yè)化社會的需要，公民對政府表現(xiàn)的冷淡。在此背景下，隨著英國撒切爾夫人及其領(lǐng)導(dǎo)的保守黨執(zhí)政，開啟了一股全球化的政府改革浪潮。

此階段的改革注重創(chuàng)新，從地方政府管理過渡到地方治理，政府管理職能呈現(xiàn)規(guī)范和剛性化。改革的理論支撐是公共選擇理論、成本交易理論和委托—代理理論等，主要屬于經(jīng)濟理論。這一輪政府改革注重服務(wù)的顧客導(dǎo)向（customer orientation），在公共服務(wù)中引入競爭機制，是一種強調(diào)目標(biāo)管理的地方治理。同時，改革通過一系列的創(chuàng)新舉措解決地方政府所面臨的如何有效管理的問題，因此，這一場“管理導(dǎo)向”的改革又被稱為“新公共管理運動（NPM）”。秉持管理要自由化和市場化的理念，這場運動的領(lǐng)導(dǎo)者積極提倡“政府再造”，力圖使地方政府做得更好，借此改變官僚制政府效率低下的不良形象。新公共管理的目的是要創(chuàng)建一個更加有效的、顧客導(dǎo)向的服務(wù)提供模式，但所得到的卻是一個范圍更大的新的社區(qū)治理視角［3］。蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）在對這些改革綜合歸納后，分為四種模式：市場式政府——強調(diào)政府管理市場化；參與式政府——主張對政府管理有更多的參與；彈性化政府——認(rèn)為政府要有更多靈活性；解制型政府——提出減少政府的內(nèi)部規(guī)則［4］。

具體來看，“管理導(dǎo)向”改革的措施包括：一是從私營部門的制度設(shè)計中尋找解決公共部門問題的辦法。公務(wù)員制度強調(diào)依靠規(guī)范的程序和規(guī)則來限制官僚的自由裁量權(quán)，注重公共部門與私營部門的區(qū)別。新公共管理則認(rèn)為，私營部門的管理原則同樣適用于地方政府，嘗試模糊公私部門之間的界限，注意力從規(guī)范的管理轉(zhuǎn)移到結(jié)果導(dǎo)向的管理。在這種制度設(shè)計下，地方行政首腦要把自己轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)高管，地方公民將自身定位為服務(wù)的消費者。例如，美國的議會—經(jīng)理制（Council-Manager Plan）、英國的市長—經(jīng)理制（Mayor and Council Manager），都屬于這種地方政府行政組織結(jié)構(gòu)。二是實行短期激勵性合同。改革者把低效率視為地方行政服務(wù)存在的主要問題，通過激勵性的雇傭機制來提高公職人員的工作效率。三是重視地方政府績效，基于績效給付工作人員相應(yīng)的報酬。改革注重服務(wù)提供的經(jīng)濟性、效率性和效能性標(biāo)準(zhǔn)（即3E原則，Economy、Efficiency、Effectiveness），也就是由原來注重程序的改革轉(zhuǎn)向更加注重結(jié)果的改革。四是向下分權(quán)。多數(shù)國家此次改革的發(fā)起者是中央政府或州政府，是一種自上而下的改革，是向地方的分權(quán)改革。此外，在地方政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，提倡權(quán)力下放（decentralization），人們傾向于舒馬赫（E.F.Schumacher）的“小就是美”的哲學(xué)，傾向于“小政府”。地方政府內(nèi)部權(quán)力下放表現(xiàn)為三種類型：部門權(quán)力下放（departmental decentralization）、團體權(quán)力下放（corporate decentralization）和政治權(quán)力下放（political decentralization）［5］。

簡言之，通過上述舉措，改革從第一階段自上而下的官僚制改革，轉(zhuǎn)向自下而上的“企業(yè)家政府模式”，更加關(guān)注效率和經(jīng)濟，進一步提高了地方政府管理能力，并呈現(xiàn)管理職能剛性化的特征。

（三）服務(wù)職能擴大化

進入21世紀(jì)，地方政府面臨的問題更為復(fù)雜，也更具挑戰(zhàn)性。各國的地方政府既要提供硬件服務(wù)，比如，修建道路、學(xué)校和醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，供應(yīng)水、電和煤氣等現(xiàn)代生活的基本需求，也要提供軟性服務(wù)，比如，可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境、經(jīng)濟、健康的社會以及阻止犯罪等。當(dāng)代民眾的民主意識也不斷增強，對政府的要求也更高，希望地方政府能夠更迅速地回應(yīng)城市交通、規(guī)劃和生產(chǎn)、生活帶來的環(huán)境污染等問題。在地方政府新職能和民眾新要求的雙重“后現(xiàn)代化”壓力下，政府只能不斷增加新的服務(wù)職能來滿足新需求。與此同時，第二階段改革中所倡導(dǎo)的新公共管理理念也開始遭到質(zhì)疑，認(rèn)為會損害公共性和民主價值。登哈特（Robert Denhardt）、?？怂梗–harles Fox）、沙赫特 （Hindy Lauer Schachter）、哈伯爾（Lawrence Hubbel）和格林（Richard T.Green）等學(xué)者對新公共管理進行批判和反思，“新公共服務(wù)”理念逐漸形成。

此階段改革更注重服務(wù)的透明性和責(zé)任性，地方政府的服務(wù)職能被擴大化。改革的理論支撐是民主公民權(quán)、社區(qū)以及公民社會、組織人本主義和后現(xiàn)代主義等，主要表現(xiàn)為民主理論。改革舉措包括：一是倡導(dǎo)公民權(quán)。地方政府的服務(wù)對象應(yīng)是公民，而不是“顧客”；要關(guān)注公民的長期需要和利益，而不是“顧客”的短期利益。二是鼓勵地方民眾積極參與地方和社區(qū)治理過程，承擔(dān)作為公民的責(zé)任。三是明確責(zé)任問題的復(fù)雜性。四是重視民主價值。地方政府要為公民提供公正和公平的生活環(huán)境。改革者認(rèn)為，地方政府的突出問題是官員手中權(quán)力過分集中，這既影響行政效率，又缺少公開透明的辦事程序。因此，改革的原則是保證地方政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的透明性、開放性和責(zé)任性，讓官員和公共機構(gòu)對民眾和政治領(lǐng)袖更富有責(zé)任性，以使工作任務(wù)和績效能夠透明、可問責(zé)，并受到更廣泛的公眾監(jiān)督，以此回應(yīng)民眾要求和適應(yīng)時代潮流。

這一輪地方政府“服務(wù)導(dǎo)向”的改革效果是建設(shè)一個擁有獨立的規(guī)制機構(gòu)、市民團體、群眾組織及獨立的立法機關(guān)，旨在進一步提高地方政府服務(wù)能力。

二、20世紀(jì)90年代中期以來的中國地方政府改革實踐

改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。從總體上看，中國仍處于工業(yè)化的中期，但由于地區(qū)差別很大，東部地區(qū)基本完成工業(yè)化進程，也基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化，正處于從現(xiàn)代化向后現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進程中。但中西部地區(qū)及東部個別欠發(fā)達(dá)地區(qū)，完成現(xiàn)代化仍是首要任務(wù)［6］1。在現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化交織的壓力下，地方政府通過轉(zhuǎn)變職能來適應(yīng)新環(huán)境的變化，以上不同價值邏輯的西方政府改革在中國，幾乎在同一時間段內(nèi)展開，形成三種價值取向“耦合”的局面。

第一，在統(tǒng)治職能非人格化方面，中國政府陸續(xù)出臺法規(guī)改革和規(guī)范公職人員管理。對地方政府公職人員的管理從改革開放前“大一統(tǒng)”的模式走向規(guī)范化“分類管理”，并加快制度化與科學(xué)化的改革步伐。1993年，中國頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，并于當(dāng)年施行公務(wù)員制度。2006年實施的《公務(wù)員法》，并陸續(xù)出臺公務(wù)員錄用、培訓(xùn)、考核、獎勵、職務(wù)任免與升降、調(diào)任、處分、申訴、辭去公職、辭退、錄用考試違紀(jì)違規(guī)行為處理、新錄用公務(wù)員任職定級等一系列配套規(guī)章。在機關(guān)與事業(yè)單位工資福利、事業(yè)單位人事管理、人才流動管理、人力資源宏觀調(diào)控等方面，國家制定了1000多件規(guī)范性文件，涵蓋公共人力資源管理的主要環(huán)節(jié)［7］。中國政府從1994年到2008年的不斷努力使得公務(wù)員制度越來越制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化［8］。這些規(guī)范政府公務(wù)員隊伍的舉措有效地提升了地方治理能力。

第二，在管理職能剛性化方面，中國鼓勵地方政府管理創(chuàng)新與合理分權(quán)。從2000年開始，有關(guān)部門創(chuàng)建了“中國地方政府創(chuàng)新獎”，為地方政府交流改革經(jīng)驗創(chuàng)建平臺。至今，有1500多個省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級地方政府申報此獎。獲獎項目既涉及政府管理中的社會服務(wù)、行政效能、環(huán)境保護、責(zé)任政府和依法行政等內(nèi)容，也涉及政治體制改革所涵蓋的立法及司法領(lǐng)域的改革、權(quán)力監(jiān)督、政治參與和民主選舉等方面。中國的政府創(chuàng)新遵循了政治現(xiàn)代化的普遍趨勢，即從管制政府走向服務(wù)政府，從全能政府走向有限政府，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)，從統(tǒng)治走向治理［9］，成為中國探索地方政府“良治”的重要途徑。

2013年黨的十八屆三中全會，首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，黨的十九大報告進一步予以明確，制定了實施路線圖和時間表，并將其寫入黨章。地方治理作為國家治理的重要內(nèi)容，成為全面深化改革的重點領(lǐng)域，繼續(xù)推進地方政府創(chuàng)新性治理的深化。學(xué)界則從不同角度研究政府管理創(chuàng)新，如基于公民參與的視角①參見：余遜達(dá)，趙永茂：《參與式地方治理研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版；張緊跟：《參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第6期；高翔：《公民參與視角下的地方政府創(chuàng)新及其績效》，《經(jīng)濟社會體制比較》2015年第5期。、基于大數(shù)據(jù)的視角②高小平：《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新》，《中國行政管理》2015年第10期。等。實踐證明，地方政府改革和創(chuàng)新也得到官員的認(rèn)同，成為推動中國可持續(xù)發(fā)展的動力之一［10］。

中國地方的分權(quán)改革較為成功，促進了經(jīng)濟增長［11］。這種改革路徑屬于經(jīng)濟上分權(quán)和政治上集權(quán)，前者使地方政府在經(jīng)濟決策方面擁有更多自主性，而后者能使中央政府有效控制全局［12］。許成鋼將中國體制概括為政治集權(quán)下的地方經(jīng)濟分權(quán)制，認(rèn)為中國現(xiàn)代化改革最顯著的特征是各級地方政府深刻地參與了改革與經(jīng)濟發(fā)展［13］。也有研究稱之為“行為聯(lián)邦制”［14］。

可以說，中國地方政府管理主義導(dǎo)向的改革是一種基于“績效”的權(quán)力下放，績效較好的地方可以獲得“贏得的自治”，從而提高地方治理能力，并承擔(dān)更多的責(zé)任［15］。中央政府將諸多權(quán)力下放給地方，鼓勵通過地區(qū)之間的競爭和自身的管理創(chuàng)新來發(fā)展地方經(jīng)濟；而中央政府主要通過人事制度控制和激勵地方政府，即任命和升遷地方官員的激勵措施是中央政府的政策治理工具。于是，地區(qū)競爭成為一種激勵地方官員的手段，衡量地方官員政績的標(biāo)準(zhǔn)主要是各地的經(jīng)濟發(fā)展及其改革成效。換句話說，驅(qū)動中國四十年改革與發(fā)展的核心戰(zhàn)略是在中央人事控制及大政方針引導(dǎo)下的地方競爭［13］。

第三，服務(wù)職能擴大化方面，地方政府職能轉(zhuǎn)變的方向是建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府既是政府自主進行的制度創(chuàng)新，也是一場自下而上的地方政府改革。2001年12月，中國加入世界貿(mào)易組織前后，一些城市政府在新公共管理運動的影響下，明確提出其改革目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。比如，成都市提出“規(guī)范化服務(wù)型政府”，重慶市建設(shè)服務(wù)型政府的立足點是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鄭州市提出建設(shè)“項目導(dǎo)向的服務(wù)型政府”等。2002年，黨的十六大提出構(gòu)建規(guī)范、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。2003年，“非典”事件成為全面建設(shè)服務(wù)型政府的里程碑，中央明確要求各級政府強化公共服務(wù)職能，并在2004年提出服務(wù)型政府理念。2014年的《政府工作報告》指出，按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，增強政府的執(zhí)行力和公信力，創(chuàng)新政府管理理念和方式，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。

比照經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家“后現(xiàn)代化”社會的演變歷程，中國的服務(wù)型政府建設(shè)也需要“一個平臺、三個支柱”的前提條件：現(xiàn)代化發(fā)展水平的“一個平臺”，并取決于市場機制的成熟度、社會力量的發(fā)育度以及是否具有法律至上傳統(tǒng)這“三個支柱”［16］。此外，中國的服務(wù)型地方政府建設(shè)還有其他兩個層面的問題：一是政府內(nèi)部行為方式的變革，包括消除“官本位”作風(fēng)，打造親民、為民服務(wù)形象等；二是更深層面的施政方式的調(diào)適性改革，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，有條件的地區(qū)從“掌舵”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，將施政重點緊密聯(lián)系經(jīng)濟社會發(fā)展實際，推動施政創(chuàng)新，擴大多元參與和民主決策［6］14。

縱觀中國1990年代中期以來同時運用的三種價值取向的政府改革，取得了較為均衡的模式，形塑了比較“溫和”的地方治理風(fēng)格，但“三合一”改革模式潛在的問題是社會—政治目標(biāo)及使命并不兼容，而哪種取向的地方改革居于主導(dǎo)或成為主流，取決于權(quán)力在不同社會群體或地區(qū)的集中或分散。此外，這種改革也引發(fā)以下兩個主要問題：

其一，部分改革引發(fā)基層抵觸，出現(xiàn)政令不通的現(xiàn)象。當(dāng)前，在一些部門、地方及局部領(lǐng)域，存在決策部署和政策措施執(zhí)行不力的現(xiàn)象，究其原因源于中央與地方的利益訴求不同，但央地關(guān)系是等級和命令的關(guān)系，有時中央政策和文件并不能針對地方的實際情況，政策執(zhí)行出現(xiàn)“偏離”。

其二，20世紀(jì)90年代中期以來的中國改革注重向地方分權(quán)，這使得中央的權(quán)威受到一定的制約；同時，改革造成激烈的地方競爭，引致某些非理性的后果。中央為推進改革，鼓勵地方政府競爭，很多地方擁有相當(dāng)多的經(jīng)濟資源和相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要官員出于政績的考慮，造成許多非理性競爭和資源浪費。

三、中國地方政府深化改革面臨的挑戰(zhàn)

中國地方政府改革的掣肘在于政府部門本質(zhì)上也是“經(jīng)濟人”，并且擁有對權(quán)力和資源再分配的潛力，20世紀(jì)90年代中期以來的“混合式”改革不可避免地會遇到各種既得利益集團的消極抵制和反對。

當(dāng)下，地方政府治理的“困境”表現(xiàn)為有形和無形這兩類挑戰(zhàn)：有形的挑戰(zhàn)，是指物質(zhì)形態(tài)層面資源環(huán)境的“硬約束”。中國幅員遼闊，地理區(qū)位和地質(zhì)構(gòu)造、氣候條件和資源蘊藏等方面的不同，造成不同地區(qū)的資源和環(huán)境稟賦差異極大。例如，山西的煤和新疆的石油等自然資源豐富，四川和海南等旅游資源豐富，山東的孔孟文化和浙江的浙商文化等文化資源豐富，上海和天津等臨海的位置優(yōu)越。這些不同的資源稟賦要求地方政府治理應(yīng)依據(jù)本地區(qū)的情況來確定發(fā)展目標(biāo)，而不能為了經(jīng)濟利益，盲目地效仿其他地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，制定與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境不匹配的發(fā)展目標(biāo)。無形的困境，是針對中國的現(xiàn)代化和后現(xiàn)代進程兩個歷史階段高度疊加帶來的挑戰(zhàn)。比如，市場完備程度高的中國東南沿海地區(qū)和大城市，已進入現(xiàn)代化向“后現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)變的進程，而很多中西部地區(qū)還處于現(xiàn)代化建設(shè)階段；在社會結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，不同地區(qū)的現(xiàn)代化進程差距更大?，F(xiàn)代化和后現(xiàn)代的高度疊加，賦予不同地區(qū)政府治理不同的政策意涵。處于后現(xiàn)代化的地區(qū)，政府更加注重管理績效和提升服務(wù)，仍處于現(xiàn)代化進程階段的地方政府，首要任務(wù)是完善基礎(chǔ)設(shè)施和維持必要的經(jīng)濟增長?？梢哉f，對于地方政府有形和無形的挑戰(zhàn)通常引致兩種社會后果：

其一，公共治理共識難以達(dá)成，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市。一方面，網(wǎng)絡(luò)化信息化時代，民眾習(xí)慣用后現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)審視地方政府推進現(xiàn)代化建設(shè)的努力，隨著權(quán)利意識明顯增強，居民要求基層政府盡職盡責(zé)提高公共服務(wù)水平；另一方面，改革開放以來，地方政府秉持實用主義政治文化，習(xí)慣采用與現(xiàn)代化相適應(yīng)的管理手段和政策工具應(yīng)對后現(xiàn)代的公共治理。然而，對于這些地方政府而言，不僅是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟這樣的單一目標(biāo)，還兼具如保護產(chǎn)權(quán)、環(huán)境和維護社會與市場秩序等?！肮芾碇髁x”導(dǎo)向的地方競爭，從“眼球效應(yīng)”的角度，管理創(chuàng)新的行政邏輯更注重顯性指標(biāo)，即投入產(chǎn)出、簡便易行、規(guī)避政治和管理風(fēng)險，民眾的后現(xiàn)代化眼光與地方政府實用主義的管理手段形成反差。

其二，不利于地方政府正確把握各地社會建設(shè)和市場培育的空間差距，包括地區(qū)之間的差距、同一地區(qū)內(nèi)部的差距，從而忽略物質(zhì)形態(tài)層面的資源環(huán)境差異。而比較準(zhǔn)確地認(rèn)識本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平及其結(jié)構(gòu)上差異，對于地方政府下一步選擇哪種取向的改革至關(guān)重要——這包括重點強調(diào)本地區(qū)公職人員的制度建設(shè)，還是注重“管理主義”導(dǎo)向的地方政策創(chuàng)新，抑或更關(guān)注基于政府能力的“透明和可問責(zé)”的地方治理。

總之，地方政府過去二十多年所采取的“三合一”改革模式有其合理成分，面對“兩化疊加”的歷史挑戰(zhàn)，深化國家治理體系建設(shè)的地方治理能力現(xiàn)代化的改革應(yīng)著重從以下三個方面入手：

首先，優(yōu)化政府職責(zé)體系，進一步分解政府職責(zé)內(nèi)涵，明確中央與地方政府職責(zé)的差異。不要讓不同層級的政府繼續(xù)負(fù)責(zé)相同或類似的工作，改善中央與地方長期存在的“職責(zé)同構(gòu)”問題，解決府際關(guān)系中的“職責(zé)錯位、職責(zé)越位、職責(zé)缺位”等管理問題。中國政府職能轉(zhuǎn)變工作要分出層次來，不能過于籠統(tǒng)，對于政府職責(zé)體系的研究要深化、細(xì)化和具體化；否則，地方政府難以落實，中央的要求等于是自己給自己的要求［17］。如果這項工作做好，地方政府下一階段的改革取向就會趨于明朗，也更加有效。

其次，積極培育更多社會組織①以北京為例，北京市社會組織建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代末，經(jīng)過20多年發(fā)展，到2012年11月底，全市登記社會組織7960個，備案社區(qū)社會組織11475個，在參與社會管理、提供基本公共服務(wù)、整合社會資源、規(guī)范行為、反映訴求、服務(wù)民生等方面發(fā)揮著顯著作用。參見：王力丁、盛繼洪主編：《首都全面深化改革政策研究》，同心出版社2015年版，第564頁。，提高民眾的參與感。地方政府把一些公共事務(wù)交給社會組織，這樣，既減少一部分職責(zé)目標(biāo)，也增強了社會組織和公民對社會治理的參與度和責(zé)任感。地方政府才能真正由“劃船”變?yōu)椤罢贫妗薄?/p>

最后，強化法治政府建設(shè)，通過公開的法律法規(guī)和法治手段進行地方治理。在借鑒國外行政改革理論與實踐的同時，注意其在中國各地的適用性，既重視與現(xiàn)代化相呼應(yīng)的政府管理職責(zé)的剛性化，也要提煉與后現(xiàn)代化相呼應(yīng)的強調(diào)透明和回應(yīng)的“行政問責(zé)”、蘊含執(zhí)政正當(dāng)性的“社會問責(zé)”等意涵。據(jù)此選擇地方政府改革的價值取向和改革目標(biāo)，全面提升中國特色地方治理能力。