◎張康之（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

19世紀(jì)后半期，工業(yè)社會(huì)基本定型，所呈現(xiàn)的是“政治與生活的分離，形式法的領(lǐng)域與道德商談的領(lǐng)域相脫節(jié)，自主的藝術(shù)與個(gè)人的生活過(guò)程相分離，最后，生活世界本身越來(lái)越從屬于經(jīng)濟(jì)和行政過(guò)程的動(dòng)力，這些因素不斷地把個(gè)人推向一種物化的社會(huì)體系的邊緣”［1］91?？傊?，工業(yè)社會(huì)在每一個(gè)方面都只不過(guò)是孤立的碎片，以普遍性為支柱的同一性的社會(huì)治理也經(jīng)常性地表現(xiàn)出無(wú)從著力的狀況。每當(dāng)政府想解決某個(gè)迫切的、嚴(yán)重的問(wèn)題時(shí)，在另一個(gè)（些）地方，就會(huì)冒出來(lái)一堆更為迫切、更為嚴(yán)重的問(wèn)題。而且，政府在解決了某個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，又總是引發(fā)出一些無(wú)法預(yù)想到的新問(wèn)題，這就是社會(huì)治理所遭遇的空前困窘狀態(tài)。20世紀(jì)后期，在工業(yè)社會(huì)的基本框架下，在既有社會(huì)治理模式的儲(chǔ)備庫(kù)中，不再有可資利用的工具，而且社會(huì)治理體系本身已經(jīng)成為制造各種麻煩的總根源。所以，人類在今天所遇到的最迫切、最根本的問(wèn)題是——唯有通過(guò)社會(huì)治理模式的變革才能找到出路。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代起，社會(huì)治理變革的主題就一直引起人們的廣泛關(guān)注，幾乎世界上的所有國(guó)家都在用行動(dòng)闡釋這一主題。然而，經(jīng)歷將近四十年的時(shí)間后，再來(lái)觀察這一主題闡釋的情況，卻不得不去進(jìn)行再反思?？梢哉J(rèn)為，起始于20世紀(jì)80年代的這場(chǎng)全球性的改革仍然耽于近代以來(lái)的思想及其理論框架中，并未找到一條展現(xiàn)光明前景的道路，以至于我們需要換一種思路，并努力去發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理建構(gòu)的另一個(gè)可能的出發(fā)點(diǎn)。正是這一追求，把我們引向?qū)Φ赖碌年P(guān)注。

一、社會(huì)治理普遍性、同一性追求中的問(wèn)題

民主與法治是工業(yè)社會(huì)治理文明的標(biāo)志，但是就民主而言，當(dāng)代學(xué)者已經(jīng)充分證明，這個(gè)社會(huì)所建構(gòu)的民主是一種形式民主?！靶问矫裰鞯母拍畎环N經(jīng)常被忽視的模糊性。它可能意味著一種只在正式制度的層面上才是實(shí)在的民主形式。在這種情形中，與‘形式’民主相對(duì)的‘實(shí)質(zhì)’民主已經(jīng)是一種非形式的實(shí)在，已經(jīng)滲透在社會(huì)生活和它的公民的習(xí)慣、反思和情感中”［1］257-258。必須承認(rèn)，在工業(yè)社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，形式民主已經(jīng)能夠滿足社會(huì)治理的需要，它的歷史合理性是毋庸置疑的。然而，韋爾默也認(rèn)為，20世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，“純粹形式民主的概念也可能意味著一種以對(duì)正義和自由的形式和普遍原則的承認(rèn)為基礎(chǔ)的民主形式。在這種情形下中，‘實(shí)質(zhì)’民主只可能意味著這樣一種民主形式，在這種形式中，自由主義的自由和正義原則的有效性從屬于某種共同體的或‘人民的’意志，這種意志的內(nèi)容已經(jīng)被宣布為實(shí)質(zhì)上合理的。這種民主概念邏輯上只能導(dǎo)致專政形式或威權(quán)體系；而且最近的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。在這種情形中，實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)意味著個(gè)人自由和共同體自由的廢除”［1］258。如果是這樣的話，人們也就不會(huì)再在民主追求上繼續(xù)前行，因?yàn)樾问矫裰饕呀?jīng)構(gòu)成終極性的最佳社會(huì)治理框架。其實(shí)，從形式民主在20世紀(jì)定型后的各種表現(xiàn)來(lái)看，并不能夠認(rèn)為它是一種最優(yōu)的社會(huì)治理框架。因而，對(duì)實(shí)質(zhì)民主的追求仍然是一個(gè)尚未破題的課題，仍然有著巨大的誘惑力。我們不認(rèn)為實(shí)質(zhì)民主必然與集權(quán)專政聯(lián)系在一起；相反，它恰恰是一種高于形式民主的社會(huì)治理框架，是人類需要在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下努力建構(gòu)的社會(huì)治理框架。

一個(gè)顯而易見(jiàn)的道理是，民主是有條件的。在古希臘的雅典，在衛(wèi)城西那個(gè)民主活動(dòng)賴以開(kāi)展的廣場(chǎng)中，令人難以做出形式民主與實(shí)質(zhì)民主的區(qū)分。然而，在近代以來(lái)的社會(huì)中，由于對(duì)政治家美德的懷疑，不得不求助于外在性的設(shè)置，從而對(duì)制度、程序和運(yùn)行機(jī)制不斷強(qiáng)化，建構(gòu)了形式民主，而且排除了實(shí)質(zhì)民主建構(gòu)的可能性。用黑格爾的話說(shuō)，“凡是存在的都是合理的”，形式民主的出現(xiàn)是與工業(yè)社會(huì)的要求相適應(yīng)的，是與低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件聯(lián)系在一起的。然而，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，我們發(fā)現(xiàn)，人類社會(huì)呈現(xiàn)了高度復(fù)雜性和高度不確定性。當(dāng)人類走進(jìn)高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)中，政治生活以及整個(gè)社會(huì)治理都無(wú)法通過(guò)形式民主去獲得賴以開(kāi)展和得以實(shí)現(xiàn)的良好效果。所以，我們?cè)谌蚧⒑蠊I(yè)化進(jìn)程中所提出的一個(gè)構(gòu)想就是，需要告別形式民主。實(shí)際上，當(dāng)我們關(guān)注高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的合作行動(dòng)時(shí)，已經(jīng)包含要求揚(yáng)棄形式民主的理論內(nèi)涵。最為重要的是，社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性并不是一種理論假設(shè)，而是已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)力量并對(duì)我們形成壓制，迫使我們必須去探索社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)治理問(wèn)題，并關(guān)注社會(huì)治理的基本框架。

法默爾在《公共行政的語(yǔ)言》一書中認(rèn)為，工業(yè)社會(huì)的民主活生生地表現(xiàn)為一種盛大節(jié)日。民主更多地反映在選舉等活動(dòng)中。意思是說(shuō)，人們?cè)谶x舉日到來(lái)的時(shí)候，就如過(guò)節(jié)一樣興奮。在日常性的社會(huì)治理過(guò)程中，特別是通過(guò)用官僚制組織起來(lái)的政府去開(kāi)展社會(huì)治理時(shí)，是不可能時(shí)時(shí)恪守民主原則的。從20世紀(jì)社會(huì)治理的基本表現(xiàn)來(lái)看，在政治方面，貫徹了民主原則，打造出程式化和操作性都非常強(qiáng)的形式民主，而在政府的日常社會(huì)治理活動(dòng)中，則表現(xiàn)出集權(quán)，是通過(guò)集權(quán)的方式作用于社會(huì)的。也就是說(shuō)，政治與行政的表現(xiàn)是不同的。密爾說(shuō)：“人民政體中的好政府的一個(gè)最重要的原則是，任何行政官員都不應(yīng)根據(jù)人民的選舉來(lái)任命，即既不根據(jù)人民的投票也不根據(jù)他們的代表的投票來(lái)任命。政府的全部工作都是要專門技術(shù)的職務(wù)；完成這種職務(wù)需要具備特殊的專業(yè)性的條件，只有多少具備這些條件或者具有這方面的經(jīng)驗(yàn)的人才能對(duì)這種條件作出適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。”［2］這既是對(duì)民主制度缺陷的一種深刻洞察，也是基于這種認(rèn)識(shí)而提出通過(guò)對(duì)技術(shù)的關(guān)注去矯正民主缺陷的要求。

密爾的這一思想后來(lái)被威爾遜概括為政治—行政二分原則。正是政治—行政二分原則得到廣泛認(rèn)同并付諸實(shí)施后，政治部門的民主與行政部門的集權(quán)才被認(rèn)為是一種理所當(dāng)然的事情。具體地說(shuō)，政治部門依然在民主的原則下運(yùn)行，行政部門則開(kāi)始在兩個(gè)維度上得到發(fā)展。首先，行政部門在效率追求上走上技術(shù)主義的發(fā)展維度，甚至以技術(shù)的名義而把民主政治生態(tài)中的行政集權(quán)看作合理的，進(jìn)而引發(fā)官僚病、行政傲慢等一系列問(wèn)題。由于公共行政的發(fā)展走上技術(shù)主義的道路，“在20世紀(jì)的大多數(shù)時(shí)間里，公共管理者被看作是技術(shù)官員，他們只有獨(dú)立于公眾，才能最好地從事行政管理工作。然而，新的觀念卻認(rèn)為，現(xiàn)代公共管理者作為公共政策的制定者，他們對(duì)于公民偏好與利益的認(rèn)定和選擇，遠(yuǎn)比他們對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的界定和提供要重要得多。因此，公共管理者在與公民相隔絕的狀態(tài)下，是根本無(wú)法知曉并理解公民的偏好的”［3］。其次，行政部門在法治的維度上進(jìn)行自我建構(gòu)和作用于社會(huì)。民主與法治是近代以來(lái)所擁有的最為基本的政治特征。因?yàn)樵诿裰髦邪ㄖ蔚囊?，同樣，法治也只有在民主的框架下才能成為現(xiàn)實(shí)，而且民主也必須得到法治的保障。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人們是在政治的層面上去認(rèn)識(shí)民主與法治的關(guān)系的。隨著政治—行政二分，政治層面上的民主與法治關(guān)系依然是社會(huì)治理的一個(gè)重要方面，而政治與行政間的分工也體現(xiàn)在民主與法治的選擇上。顯而易見(jiàn)，對(duì)于行政而言，政治民主是社會(huì)治理框架，也被一些學(xué)者看作社會(huì)治理生態(tài)，而行政在民主的框架下開(kāi)展行動(dòng)的時(shí)候，則是通過(guò)集權(quán)的方式去推行法治的。只要行政部門在推行法治的過(guò)程中不突破政治民主的框架，就是合法的，而且也被認(rèn)為是合理的。

當(dāng)然，行政過(guò)程的技術(shù)主義特征更突出一些，從20世紀(jì)后期的文獻(xiàn)來(lái)看，具有人文主義精神的學(xué)者基本上都把批判目標(biāo)集中在對(duì)技術(shù)主義的批評(píng)上。從公共行政的發(fā)展史來(lái)看，自二戰(zhàn)后，基本上是處在技術(shù)主義的統(tǒng)治中，主要是通過(guò)技術(shù)對(duì)技術(shù)主義進(jìn)行詮釋。即便是在我們所說(shuō)的那些批評(píng)意見(jiàn)中，也主要停留在通過(guò)重申民主去對(duì)技術(shù)主義加以矯正。直到20世紀(jì)后期，人們才開(kāi)始思考用倫理及其道德去矯正技術(shù)主義帶來(lái)的公共行政的片面性和畸形化，但是關(guān)于社會(huì)治理重建的問(wèn)題，一直未引起人們的關(guān)注，所有矯正公共行政技術(shù)主義的探討，基本上都是停留在不對(duì)既有的社會(huì)治理模式做出根本性變革的前提下。就全球化、后工業(yè)化的要求來(lái)看，社會(huì)治理實(shí)際上是不能耽于民主或技術(shù)兩個(gè)方面去做出選擇的，而是需要對(duì)二者都加以揚(yáng)棄，即重建社會(huì)治理模式，為社會(huì)治理模式的重建尋找新的基礎(chǔ)。按照這一思路，倫理及其道德所發(fā)揮的就不是矯正技術(shù)主義的作用，而是應(yīng)當(dāng)被作為社會(huì)治理重建的基礎(chǔ)來(lái)對(duì)待。

總的說(shuō)來(lái)，社會(huì)治理一直是在形式民主的框架下運(yùn)行的，無(wú)論是在技術(shù)主義的維度上還是在法治的維度上，由政府所承擔(dān)的社會(huì)治理都是在形式民主的框架中展開(kāi)的。在民主的政治框架下，政府的日常性社會(huì)治理必須遵從的是普遍性原則，結(jié)果，“搭便車”的現(xiàn)象任何時(shí)候都不可能完全杜絕。為了防止搭便車行為對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生消極影響，就需要對(duì)相關(guān)人的行為進(jìn)行規(guī)范。從行為性質(zhì)的角度來(lái)看，一切搭便車的行為都是有害的，但從量的角度分析，并不是所有搭便車的行為都會(huì)對(duì)公共利益造成消極影響。有些搭便車的行為不會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的供給和配置造成影響，就不屬于規(guī)范控制的對(duì)象，而且也可能在道德容許的范疇中。既然政府不能從根本上杜絕搭便車的問(wèn)題，也就只能在道德容許的限度內(nèi)對(duì)某些搭便車行為持寬容的態(tài)度。當(dāng)然，即使是對(duì)這些道德容許的搭便車行為，也應(yīng)盡力加以限制，以防止被效仿而擴(kuò)大化。由此，就會(huì)形成一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為政府出于長(zhǎng)期利益以及發(fā)展正義的要求，應(yīng)當(dāng)杜絕搭便車的行為。顯然，在既有的社會(huì)治理模式中，這樣做是不可能的，因?yàn)樾问矫裰饕约八囈越⒌睦碚摶A(chǔ)都崇尚普遍性和同一性。在對(duì)普遍性和同一性的追求中，民主的一切操作方式以及社會(huì)治理的一切實(shí)施方案，都無(wú)法不給搭便車者留下廣闊的空間。

審視既有的社會(huì)治理模式，也許我們可以做出這樣一種構(gòu)想，即從文化方面去謀求杜絕搭便車的行為。這樣的話，就需要造就一種鄙棄搭便車行為的氛圍。其實(shí)也就是對(duì)形式民主以及工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理模式所奉行的普遍性、同一性哲學(xué)原則的揚(yáng)棄，也是對(duì)科學(xué)化操作方案的超越。因?yàn)?，這樣無(wú)疑是告別了通過(guò)外在于人的規(guī)則去約束和規(guī)范人的行為的做法，而是把防止搭便車行為的發(fā)生寄托在人的文化自覺(jué)上，特別是讓人們因?yàn)橐环N道德意識(shí)的生成而主動(dòng)地去與一切搭便車的做法劃清界限。這一點(diǎn)是非常重要的，因?yàn)樗鼘⒁馕吨鐣?huì)治理文化上的變革，即意味著一種社會(huì)治理的合作文化的生成。只有合作文化，才能讓每一個(gè)人都成為自覺(jué)的行動(dòng)者而不是旁觀者，更不是搭便車者。可以認(rèn)為，一切搭便車行為都是與合作的要求相背離的，即使它對(duì)合作體系不構(gòu)成破壞，也屬于合作上的“不作為”。

20世紀(jì)后期，在公共選擇學(xué)派那里，“搭便車”一詞是包含某些特定指向的。那就是，要防止窮人在公共領(lǐng)域的活動(dòng)中占小便宜，即防止富人在利益的實(shí)現(xiàn)中吃虧。這是從社會(huì)對(duì)立的角度看問(wèn)題而提出的問(wèn)題，而實(shí)際情況可能是與公共選擇學(xué)派的判斷相反的。因?yàn)槲覀兯吹降氖?，在公共利益的?shí)現(xiàn)和公共事務(wù)的展開(kāi)過(guò)程中，“占小便宜”的總是富人，而窮人歷來(lái)都處于不利地位，不但不可能搭便車，而且社會(huì)治理的幾乎所有安排，也都包含讓窮人對(duì)社會(huì)做出更多貢獻(xiàn)的內(nèi)涵。即便我們不使用諸如剝削和壓迫的詞匯，而是用“勞動(dòng)”一詞去描述那些靠出賣自己的體力和智力的人的活動(dòng)，認(rèn)為他們是在為了自己獲取生存機(jī)會(huì)的同時(shí)而對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)，那么，這些人也都基本上可以歸入窮人的行列。當(dāng)然，在20世紀(jì)，因?yàn)楦＠叩脑蚨鵀楦F人提供了生存保障，但是那是為了富人財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)的需要，是為了不至于讓窮人生存不下去而喪失通過(guò)勞動(dòng)去創(chuàng)造財(cái)富的勞動(dòng)力。

在工業(yè)社會(huì)的背景下，我們認(rèn)為，即使從社會(huì)對(duì)立的角度看問(wèn)題而要求這種對(duì)立不擴(kuò)大而影響富人利益持續(xù)實(shí)現(xiàn)的話，也不應(yīng)刻意地去杜絕搭便車的現(xiàn)象。所以，我們并不一概地否定搭便車行為，而是認(rèn)為需要對(duì)搭便車的問(wèn)題加以研究。如果我們能夠從社會(huì)公正的角度去做出合理安排的話，也許就不會(huì)形成搭便車的概念，它也就不再是一個(gè)問(wèn)題。之所以在工業(yè)社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)搭便車的問(wèn)題，其一，是利己主義話語(yǔ)把人們訓(xùn)練成自私自利的人，使人變得渴望占小便宜；其二，在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中產(chǎn)生公共利益，使得人們有了搭便車的機(jī)會(huì)。一旦人類走出工業(yè)社會(huì)，所有這些都會(huì)得到揚(yáng)棄。那樣的話，也就不再會(huì)有所謂搭便車的問(wèn)題了。我們認(rèn)為，在社會(huì)治理的合作文化生成后，搭便車的行為將不會(huì)再發(fā)生，甚至搭便車的概念都會(huì)失去存在的價(jià)值。在合作文化的框架下，也會(huì)存在需要社會(huì)治理者惠顧的人，他們無(wú)法對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)，卻需要社會(huì)為他們提供生存保障。為這些人提供生存保障，將是社會(huì)文明化的一個(gè)標(biāo)志，它表明，我們的社會(huì)不再是出于為這個(gè)社會(huì)儲(chǔ)備勞動(dòng)力的后備軍的目的而去致力于社會(huì)保障事業(yè)。可以相信，一旦合作文化生成，每一個(gè)擁有行動(dòng)能力的人都會(huì)參與到合作行動(dòng)中做出自己的一份貢獻(xiàn)，而不是時(shí)時(shí)窺探可以搭便車的機(jī)會(huì)。

二、社會(huì)治理的民主追求及其建構(gòu)前提

在民主追求中，公眾的意志應(yīng)當(dāng)被放在至高無(wú)上的位置上，但是當(dāng)社會(huì)治理必須通過(guò)政府去實(shí)施的時(shí)候，就出現(xiàn)了公眾與政府的區(qū)別。事實(shí)上，政府壟斷了社會(huì)治理過(guò)程，往往對(duì)公眾的意志以及意見(jiàn)采取冷漠的態(tài)度。顯而易見(jiàn)，只要政府壟斷了社會(huì)治理，就不可能出現(xiàn)官僚與公眾的平等對(duì)話，政府就是發(fā)號(hào)施令者，而公眾則是傾聽(tīng)者。在民主的理念中，可以讓公眾發(fā)聲，但這種聲音在何種程度上能夠被政府及其官員聽(tīng)取，就是另一個(gè)問(wèn)題了。當(dāng)然，基于民主理念的一些極端主張會(huì)以無(wú)政府主義的形式出現(xiàn)，而無(wú)政府主義所給予人的又是對(duì)社會(huì)失序等問(wèn)題的恐懼。所以，阿馬蒂亞·森復(fù)述了一個(gè)長(zhǎng)期為學(xué)者們所持有的理性立場(chǎng)，即“對(duì)平等對(duì)話的挑戰(zhàn)，包括既要消除官僚主義的剝奪，也要防止無(wú)政府主義的影響。在對(duì)待官僚主義的態(tài)度上，我們要樹(shù)立這樣的觀點(diǎn)：公眾是變革的能動(dòng)的參與者，不是指令或者資助配合的被動(dòng)的順從的接受者”［4］。但是，這至多是一個(gè)道德說(shuō)教。如何讓官僚接受這一點(diǎn)，是無(wú)法找到保障的。雖然近代以來(lái)的社會(huì)治理一直是在民主的框架下展開(kāi)的，而執(zhí)行社會(huì)治理任務(wù)的，卻是政府。在政府面前，公眾就是被治理者。當(dāng)治理者與被治理者相向而立的時(shí)候，關(guān)于公眾通過(guò)民主的程式而對(duì)政府及其官員進(jìn)行制約，往往成為一句空話。即便能夠看到所謂公眾通過(guò)民主程式對(duì)行政官員行使權(quán)力的過(guò)程做出制約，其效果也是非常微弱的。

當(dāng)然，在民主的理念下，通過(guò)制度以及運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)去保障最低限度的民主，也是近代以來(lái)社會(huì)治理努力追求的方向。事實(shí)上，當(dāng)古德諾基于政治—行政二分原則把決策與執(zhí)行區(qū)分開(kāi)后，的確一度出現(xiàn)了政治部門致力于決策而行政部門致力于執(zhí)行的狀況。但是，于此之中，我們所看到的則是，社會(huì)治理民主追求的一種退縮和妥協(xié)，即不再把民主貫徹到整個(gè)社會(huì)治理過(guò)程中，而是退縮到?jīng)Q策過(guò)程中。就工業(yè)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，從近代早期開(kāi)始的行程一直表現(xiàn)出社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性持續(xù)增長(zhǎng)的狀況，雖然這種復(fù)雜性和不確定性持續(xù)增長(zhǎng)是在20世紀(jì)即將結(jié)束的時(shí)候才發(fā)生質(zhì)變，但在量變的過(guò)程中，也對(duì)社會(huì)治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)，以至于威爾遜提出政治—行政二分的要求，而古德諾則基于這種二分而對(duì)政治和行政分別定義，把政治界定為承擔(dān)決策職能的部門。我們說(shuō)這是民主追求的退縮，但這樣做，至少是在決策過(guò)程中保證了民主原則能夠得到貫徹。結(jié)果，我們所看到的情況是，在社會(huì)治理過(guò)程被區(qū)分為決策與執(zhí)行兩個(gè)方面后，人們更多地要求在決策過(guò)程中貫徹民主的原則和理念，而對(duì)行政過(guò)程，并不提出這樣的要求，直到20世紀(jì)70年代新公共行政運(yùn)動(dòng)發(fā)生的時(shí)候，才含含糊糊地提出所謂民主行政的主張。應(yīng)當(dāng)看到，在進(jìn)入新世紀(jì)后，當(dāng)新公共行政運(yùn)動(dòng)的一些代表人物重新出場(chǎng)時(shí)，通過(guò)提出公眾參與等改造公共行政的方案而把民主行政的主張落到實(shí)處，但直到今天，在實(shí)踐上所取得的進(jìn)展依然是無(wú)法給予高度評(píng)價(jià)的。

我們指出古德諾對(duì)政治與行政進(jìn)行的分別定義，從而把決策與執(zhí)行的職能劃分清楚了，就實(shí)踐來(lái)看，僅僅在不到30年的時(shí)間內(nèi)，似乎表現(xiàn)出對(duì)古德諾的定義的遵從。很快，社會(huì)治理實(shí)踐就突破了古德諾的定義，即顯現(xiàn)出決策已經(jīng)不再限于古德諾所定義的那個(gè)狹義的政治過(guò)程中。在經(jīng)歷20世紀(jì)30年代的“大蕭條”后，隨著政府的集權(quán)以及得到專業(yè)技術(shù)和科學(xué)操作程式的支持時(shí)，不再僅僅是政治部門從事決策活動(dòng)，而是行政部門承擔(dān)起大量的決策任務(wù)，決策事實(shí)上已經(jīng)成為行政部門的一項(xiàng)日常性的活動(dòng)。當(dāng)行政部門必須承擔(dān)起決策職能的時(shí)候，如果要求用官僚制組織起來(lái)的政府也像政治部門那樣按照民主的原則運(yùn)行，那顯然是不可能的。既然無(wú)法保證作為行政部門的政府按照民主的原則運(yùn)行，就需要尋求新的約束措施。因而，一種進(jìn)一步退縮的方案被提出，那就是以“合法性”這個(gè)概念為標(biāo)志的新的約束方案。也就是說(shuō)，必須按照合法性的要求去時(shí)時(shí)審查政府，不僅要求政府遵循合法性的理念，還要在實(shí)際行動(dòng)中通過(guò)制定明確的嚴(yán)格的程序去保證政府所做出的各項(xiàng)決策不偏離方向，或者說(shuō)，讓行政部門所承擔(dān)的社會(huì)治理活動(dòng)始終在民主的框架中。然而，誠(chéng)如韋爾默所指出的：“訴諸決策程序的合法性不能帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變，因?yàn)?，第一，通過(guò)合法的程序也可能做出錯(cuò)誤的決策，第二，程序也是法律秩序的一部分，也必須通過(guò)決策確定?！保?］272

我們已經(jīng)指出，近代以來(lái)，民主與法治是聯(lián)系在一起的，在民主的理念遭遇挑戰(zhàn)或無(wú)法貫徹的時(shí)候，法治總會(huì)躍身而起，去填補(bǔ)空?qǐng)?。正是由于這個(gè)原因，當(dāng)政府中出現(xiàn)民主缺席的時(shí)候，合法性的問(wèn)題就被提出來(lái)。結(jié)果是：在形式民主的框架中，人們對(duì)法治的迷戀被移情到程序上，在程序正義的名義下表達(dá)了對(duì)程序的推崇。實(shí)際上，在決策者道德價(jià)值缺失的情況下，即便是在嚴(yán)格的合法程序下進(jìn)行決策，也會(huì)生產(chǎn)惡的政策。這也說(shuō)明，即便在工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，也不應(yīng)抱有對(duì)程序的迷信，更不用說(shuō)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的決策了。

反思工業(yè)社會(huì)的治理文明，可以看到一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)，那就是整個(gè)社會(huì)及其治理所包含的建構(gòu)性原點(diǎn)就是個(gè)人。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生成原子化的個(gè)人，隨著原子化的個(gè)人被賦予人權(quán)之后，也就奠立了社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)的原點(diǎn)。正是基于這種原子化的個(gè)人，才有了民主的理念和制度?？偟恼f(shuō)來(lái)，對(duì)于工業(yè)社會(huì)的治理文明而言，個(gè)人及其人權(quán)就是社會(huì)治理的前提和出發(fā)點(diǎn)。所謂人權(quán)，在第一個(gè)層面上去加以解讀，就是人的平等與自由。社會(huì)治理的一切活動(dòng)，都無(wú)非是為了保障人的平等和自由，也是對(duì)人的平等和自由的證明。人的人權(quán)并不能從單個(gè)的人出發(fā)去進(jìn)行解讀，而是需要在社會(huì)中去加以認(rèn)識(shí)。從原子化的個(gè)人出發(fā)，出于維護(hù)和保障人權(quán)的需要，社會(huì)治理就不能讓任何一個(gè)人缺席，而是需要讓每一個(gè)人的意見(jiàn)都得到尊重和被聽(tīng)取，這就是民主的初衷，但是，一旦落實(shí)到社會(huì)治理的行動(dòng)中，理論上的這種邏輯顯然就成為制作空想的作坊。

韋爾默認(rèn)為：“自由的來(lái)源并不在孤立的個(gè)人，而在于社會(huì)，后者正是通過(guò)社會(huì)化實(shí)現(xiàn)個(gè)人化的媒介；自由應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為最終存在于一個(gè)更大的社會(huì)整體的結(jié)構(gòu)、制度、實(shí)踐和傳統(tǒng)之中……如同泰勒所指出的，自由的概念本身假定了個(gè)人主義的觀念所不具備的一種規(guī)范性的意義。因?yàn)檫@種觀念不再僅僅意味著沒(méi)有妨礙行為者做他想做的事情的外在障礙，而且意味著行為者決定他們想做什么的特定方式。作為既是個(gè)人的又是集體的自決觀念，自由觀念具有一種不可化約的規(guī)范性維度，因?yàn)閺母拍钌险f(shuō)，它是與理性的觀念聯(lián)系在一起的。”［1］192需要指出的是，從原則上說(shuō)，這種對(duì)自由的界定是沒(méi)有問(wèn)題的，但行文背后的潛臺(tái)詞則是：個(gè)人與社會(huì)之間的關(guān)系構(gòu)成一個(gè)基本的框架，這個(gè)框架是既定的和靜止的。除了個(gè)人與社會(huì)之間的關(guān)系以外，沒(méi)有其他因素居間存在，或者說(shuō)，其他因素可以忽略不計(jì)，即無(wú)須考慮。在工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，這樣去思考問(wèn)題基本上所實(shí)現(xiàn)的是一種程式化的思維操練，人們基于這種思維去看問(wèn)題，也同樣基于這種思維去尋求一切社會(huì)性問(wèn)題的解決方案。

平等和自由是人權(quán)的基本內(nèi)容，在談到人權(quán)時(shí)，韋爾默認(rèn)為：“我們的人權(quán)概念與公民的基本權(quán)利這一概念有著很近的親緣關(guān)系，又與一種必須通過(guò)基本權(quán)利來(lái)注釋的普遍主義道德理解密不可分……‘我們’對(duì)人權(quán)或基本權(quán)利的理解這一說(shuō)法只是一種粗糙的簡(jiǎn)化說(shuō)法。人們也可以在麥金泰爾的意義上說(shuō)，人權(quán)的概念本質(zhì)上是一個(gè)有爭(zhēng)議的概念……‘我們’對(duì)人權(quán)的理解這一說(shuō)法只是表明，由于在自由主義文化內(nèi)部存在著顯著的共同性，爭(zhēng)議只限于有限的游戲空間內(nèi)。除了普遍主義的道德理解，這種顯著的共同性還包括在其文化內(nèi)部對(duì)自由和民主的基本權(quán)利的承認(rèn)?！保?］263-264在對(duì)人權(quán)的論證方面，我們認(rèn)為，韋爾默這里所說(shuō)的人權(quán)的具體適應(yīng)性問(wèn)題顯然是經(jīng)不起反駁的，因?yàn)槠渌送耆梢哉f(shuō)中世紀(jì)對(duì)異教徒用火刑是一種野蠻狀態(tài)，而“人權(quán)”假設(shè)的提出，則可以一勞永逸地結(jié)束中世紀(jì)的那種事件再度發(fā)生，從而代表了政治文明。這樣的話，也就推翻了韋爾默的看法，從而證明了人權(quán)的普遍性，但是就韋爾默所指出的人權(quán)概念以及這一概念所包含的全部觀念都是與特定語(yǔ)境聯(lián)系在一起的，則是無(wú)法反駁的。無(wú)論從什么角度看，一旦人類脫離了工業(yè)社會(huì)而進(jìn)化到一個(gè)更加文明的社會(huì)，就不再會(huì)申述人權(quán)，更不允許與人權(quán)聯(lián)系在一起的話語(yǔ)霸權(quán)存在。我們也看到，韋爾默在這里顯然是努力把人權(quán)的適應(yīng)范圍又縮小了一圈，即僅僅將其與自由主義文化語(yǔ)境聯(lián)系在一起。雖然這是韋爾默的深刻洞見(jiàn)，但又無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樵谌藱?quán)獲得話語(yǔ)霸權(quán)地位后，其影響范圍擴(kuò)大到全世界，而不是“只限于有限的游戲空間內(nèi)”。如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)的話，也就無(wú)法理解人權(quán)作為一種話語(yǔ)霸權(quán)的性質(zhì)，甚至?xí)?duì)利用人權(quán)概念進(jìn)行征戰(zhàn)殺伐的行為視而不見(jiàn)。不過(guò)，韋爾默要求人們認(rèn)識(shí)人權(quán)概念適用范圍的有限性，這一基本精神是正確的。

我們已經(jīng)指出，從原子化的個(gè)人及其人權(quán)出發(fā)，所建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)治理模式是由民主與法治兩個(gè)維度構(gòu)成的。在政治行動(dòng)上是民主的；在作用于社會(huì)的社會(huì)治理過(guò)程中則表現(xiàn)為法治。從對(duì)政治的觀察中，又可以獲得形式民主與實(shí)質(zhì)民主兩種認(rèn)識(shí)。不過(guò)，工業(yè)社會(huì)的政治實(shí)踐一直是以形式民主的面目出現(xiàn)的，而實(shí)質(zhì)民主更多地停留在理論設(shè)定中。雖然在理論上存在形式民主與實(shí)質(zhì)民主的區(qū)分，但是政治家卻不愿意考慮這種區(qū)分，因?yàn)楸Ａ粢粋€(gè)模糊的、可以任意解釋的民主概念，對(duì)政治家是非常有利的，他可以在民主的信仰已經(jīng)深入人心的時(shí)代去充分利用民主概念的模糊性而在一切需要的時(shí)候都做出有利于自己的解釋。以政治家的批判者面目出現(xiàn)的人，往往是被人們歸類為知識(shí)分子的人，也同樣希望維護(hù)民主概念的模糊性，以求自己的任何一種批評(píng)都顯得非常有力。然而，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件，這種狀況必須終結(jié)。

一旦人類社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在和危機(jī)隨時(shí)構(gòu)成威脅的情況下，關(guān)于個(gè)人的自由能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，可能就無(wú)法單單在個(gè)人與社會(huì)關(guān)系的框架中去思考，而是需要在行動(dòng)中去發(fā)現(xiàn)、去體驗(yàn)。所以，在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，一切屬于個(gè)人的和社會(huì)的問(wèn)題的解決，都需要在行動(dòng)中進(jìn)行。人既在行動(dòng)中去發(fā)現(xiàn)和獲得自由的體驗(yàn)，也在行動(dòng)中去創(chuàng)造一切屬于人的自由。這種自由不僅屬于創(chuàng)造者自己，還屬于整個(gè)社會(huì)，并成為每一個(gè)行動(dòng)者的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。其實(shí)，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，一切預(yù)設(shè)的東西——無(wú)論是制度、規(guī)則還是各種各樣的物化設(shè)置——都是不具有合理性的，不管人們?cè)鯓訌?qiáng)調(diào)這些預(yù)設(shè)的東西是合乎理性的，而在人的行動(dòng)展開(kāi)過(guò)程中，都無(wú)法被證明或無(wú)法獲得合理性。所以，服務(wù)于行動(dòng)的社會(huì)治理本身就是以行動(dòng)的形式出現(xiàn)的，在這里，任何先驗(yàn)性的框架都將被拋棄。排除一切先驗(yàn)性的因素，在行動(dòng)中存在的就只有經(jīng)驗(yàn)，但是這種經(jīng)驗(yàn)不再是康德所說(shuō)的那種經(jīng)驗(yàn)，即不再是近代認(rèn)識(shí)論哲學(xué)所貶斥的經(jīng)驗(yàn)，而是具有理性屬性的經(jīng)驗(yàn)。在適應(yīng)社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性要求的社會(huì)治理行動(dòng)中，我們看到的經(jīng)驗(yàn)必然是具有理性屬性的經(jīng)驗(yàn)，因而，我們也將這種經(jīng)驗(yàn)稱為經(jīng)驗(yàn)理性。當(dāng)然，在這一社會(huì)歷史階段中，包括這一社會(huì)歷史階段的社會(huì)治理中，行動(dòng)展開(kāi)的過(guò)程會(huì)生成兩種經(jīng)驗(yàn)：一種是非理性的經(jīng)驗(yàn)，另一種是理性的經(jīng)驗(yàn)。決定經(jīng)驗(yàn)是否具有理性屬性的因素，就是道德價(jià)值。所以，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的行動(dòng)中所包含的經(jīng)驗(yàn)理性無(wú)非是一種包含道德價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

在行動(dòng)主義的視界中，當(dāng)形式民主與實(shí)質(zhì)民主都?xì)w于合作行動(dòng)的時(shí)候，既是實(shí)質(zhì)民主得到實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，也是民主的概念因?yàn)槊裰髡嬲蔀楝F(xiàn)實(shí)實(shí)踐而失去理論敘事價(jià)值的狀態(tài)。關(guān)于這種狀態(tài)，韋爾默的描述是具有啟發(fā)意義的，“創(chuàng)造形式的和非形式的民主之間、民主實(shí)踐的建制化的和非建制化的形式之間，有一種有效的互補(bǔ)關(guān)系（在這里，‘民主實(shí)踐’應(yīng)當(dāng)被理解為包括參與者在具體的情境中追求相應(yīng)的解決辦法或共同體的自由時(shí)進(jìn)行試驗(yàn)的能力和行使他們的想象力的能力，或者至少有這種準(zhǔn)備和傾向）”［1］257。最為關(guān)鍵的是，這是一種行動(dòng)者在行動(dòng)中去表現(xiàn)自我和證明自我的狀態(tài)。這個(gè)時(shí)候，行動(dòng)者的自主性是得到制度、文化鼓勵(lì)和支持的，也是根源于自我的內(nèi)在要求的。既得到人的共生共在的總體目標(biāo)的規(guī)范，也受到行動(dòng)者作為人（或最終可以歸結(jié)為人）的道德規(guī)范。行動(dòng)者的自主性在其想象力中得到表現(xiàn)和詮釋，能夠以創(chuàng)造性的行為去聚合起合作行動(dòng)，從而使得合作成為民主的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。合作行動(dòng)具有民主的形式，因而是形式民主的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于合作行動(dòng)而言，在工業(yè)社會(huì)中的形式民主設(shè)置以及運(yùn)作方式等，都會(huì)因具體情況的需要而有選擇地加以運(yùn)用。合作行動(dòng)自身所具有的是實(shí)質(zhì)民主的性質(zhì)，因而是形式民主與實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一的真正的民主形態(tài)。也正是在此意義上，人們將關(guān)注和思考合作行動(dòng)，從而放棄對(duì)“民主”一詞的使用。

三、在道德的向度上謀劃社會(huì)治理建構(gòu)

雖然我們對(duì)工業(yè)社會(huì)的形式民主做出諸多批評(píng)，但是就人類文明化的進(jìn)程而言，那卻是一個(gè)必經(jīng)的歷史階段。我們必須看到，形式民主的歷史性功績(jī)表現(xiàn)在它作為一個(gè)訓(xùn)練機(jī)制而在人類文明化進(jìn)程中發(fā)揮了作用。比如，在代議制中，想成為代表的人，必須表明自己是有著社會(huì)責(zé)任感的，同情社會(huì)中的那些弱勢(shì)群體，力求在個(gè)人生活中（至少在不為人知的意義上）遵守社會(huì)主流文化所認(rèn)同的道德。盡管其中有著很多表演的成分，但在一代又一代的傳遞中，發(fā)揮了訓(xùn)練出一批又一批優(yōu)秀的社會(huì)成員的作用，至少發(fā)揮了強(qiáng)化某些主流價(jià)值觀的作用。之所以形式民主的這些功能未能在社會(huì)治理的實(shí)踐中充分顯現(xiàn)，可能是一些學(xué)者、理論家一直扮演著不光彩的角色所致。正是這樣一批人，反反復(fù)復(fù)地念叨著個(gè)人主義、“經(jīng)濟(jì)人”等詞語(yǔ)，時(shí)時(shí)提醒人們：你是自私自利的存在，不要太多地把社會(huì)責(zé)任、道德觀念等當(dāng)作一回事兒。

20世紀(jì)后期，人類走進(jìn)高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會(huì)，也是與技術(shù)進(jìn)步分不開(kāi)的。雖然每一單項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展并未明顯地表現(xiàn)出推動(dòng)社會(huì)復(fù)雜化和不確定化，而是更多地表現(xiàn)出克服某個(gè)方面困擾人的生活和活動(dòng)之困難的價(jià)值，或者開(kāi)拓出人的生活和活動(dòng)的新領(lǐng)地，但是由無(wú)數(shù)的技術(shù)進(jìn)步成果相互促進(jìn)、相互激蕩出的浪潮，則把人類推進(jìn)到高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會(huì)中。我們也看到，市場(chǎng)本身就是復(fù)雜性與不確定性的重要發(fā)源地，與技術(shù)進(jìn)步相比，市場(chǎng)在推進(jìn)社會(huì)的復(fù)雜化和不確定化方面貢獻(xiàn)率更大。也許人們會(huì)說(shuō)，市場(chǎng)中有一個(gè)可以把握的恒定因素，那就是所有市場(chǎng)主體都是“經(jīng)濟(jì)人”，都有著自我利益追求。即便某個(gè)市場(chǎng)主體胸有慈悲、憐愛(ài)和道德，也無(wú)法改寫市場(chǎng)主體整體上自利追求的事實(shí)。

的確如此，市場(chǎng)主體共有的自利本性可以在理論解釋上消除復(fù)雜性和不確定性。特別是在組織中，通過(guò)激勵(lì)手段的運(yùn)用，也能將復(fù)雜性和不確定性納入可以控制的軌道上，甚至達(dá)到降低或消除復(fù)雜性和不確定性的目的。但是，在自由市場(chǎng)的意義上，卻并未因?yàn)槔碚撋铣橄蟪鲆话阈缘淖岳非蠖箯?fù)雜性和不確定性降低，反而是市場(chǎng)主體的自利性追求持續(xù)地推動(dòng)了社會(huì)的復(fù)雜化和不確定化，以至于將人類推入高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)狀態(tài)中。當(dāng)然，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所設(shè)想的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)并不會(huì)促進(jìn)社會(huì)復(fù)雜化和不確定化，但在現(xiàn)實(shí)中，競(jìng)爭(zhēng)總是不完全的。不完全競(jìng)爭(zhēng)的存在，或者說(shuō)，正是因?yàn)樗懈?jìng)爭(zhēng)都屬于一種不完全競(jìng)爭(zhēng)，以至于社會(huì)走上復(fù)雜化和不確定化的道路?，F(xiàn)實(shí)證明，社會(huì)的復(fù)雜化和不確定化是不可避免的事實(shí)，社會(huì)的復(fù)雜化和不確定化成為近代以來(lái)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。

在我們所提供的分析視角中，所看到的復(fù)雜性和不確定性可以分為兩種形態(tài)：一種是低度復(fù)雜性和低度不確定性；另一種是高度復(fù)雜性和高度不確定性。在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，民主與法治無(wú)疑是最合適的社會(huì)治理框架。然而，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，社會(huì)治理的這一框架則顯示了諸多不適應(yīng)，甚至發(fā)揮著某種消極作用。從工業(yè)社會(huì)的總體情況來(lái)看，它屬于一個(gè)低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會(huì)。因而，在人類歷史的這個(gè)階段中，人們一直對(duì)民主與法治表達(dá)了無(wú)限熱情，人們相信民主與法治能夠給予我們最為理想的社會(huì)治理，能夠解決所有社會(huì)問(wèn)題，或者說(shuō)，能夠給予我們解決所有社會(huì)問(wèn)題的最佳路徑和方案。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著全球化、后工業(yè)化跡象的顯現(xiàn)，隨著社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性特征，社會(huì)治理也遭遇了諸多新的問(wèn)題，以至于不得不提起改革的問(wèn)題?？陀^地審視已經(jīng)走過(guò)將近四十年的全球性改革路程，我們卻發(fā)現(xiàn)，人類所面臨的各種困擾不是減少了，而是增多了。正是在改革的過(guò)程中，人類陷入全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不得不面對(duì)危機(jī)事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)。何以如此？可以認(rèn)為，根本原因就是，工業(yè)社會(huì)的這個(gè)社會(huì)治理框架沒(méi)有受到質(zhì)疑；相反，在改革中的幾乎所有探索，都是在努力修補(bǔ)這個(gè)社會(huì)治理框架。所以，我們并未通過(guò)改革消除那些困擾和可能困擾我們的問(wèn)題。

上述可見(jiàn)，在我們對(duì)始于20世紀(jì)80年代的這場(chǎng)全球性運(yùn)動(dòng)做出反思的時(shí)候，必然指向工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理基本框架。只有在這方面實(shí)現(xiàn)根本性的變革，才能將社會(huì)治理引向健康發(fā)展的道路，才能開(kāi)辟人類社會(huì)治理的一個(gè)新時(shí)代。黨的十八大以來(lái)，提出“深化體制改革”要求，其中所包含的正是這種變革工業(yè)社會(huì)基本治理框架的要求。中國(guó)的改革、開(kāi)放在時(shí)間點(diǎn)上也是發(fā)生在20世紀(jì)80年代，是與全球性的改革同一時(shí)間開(kāi)始的，但是在將近三十年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的改革并不是全球性改革的一部分。因?yàn)橹袊?guó)的改革開(kāi)放所要解決的主要是中國(guó)的問(wèn)題，即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)治理模式。當(dāng)然，在此過(guò)程中，因?yàn)殚_(kāi)放的原因，我們也感受到全球化、后工業(yè)化的挑戰(zhàn)，但那并未構(gòu)成“主要矛盾”?，F(xiàn)在，情況發(fā)生變化，隨著中國(guó)融入全球體系，西方發(fā)達(dá)國(guó)家所遇到的問(wèn)題也在中國(guó)顯現(xiàn)出來(lái)。中國(guó)的改革也就面臨全球性改革所應(yīng)解決的問(wèn)題。事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在將近四十年的改革過(guò)程中并未解決這些問(wèn)題，也就是說(shuō)，并未承擔(dān)起對(duì)工業(yè)社會(huì)治理文明基本框架的變革任務(wù)，以至于中國(guó)在提出“深化體制改革”的同時(shí)，也要承擔(dān)起為全球性改革探索一條新路的任務(wù)。

民主與法治構(gòu)成工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理基本框架，對(duì)這一框架的變革和調(diào)整，意味著社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)的調(diào)整，因而社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)也就不會(huì)停留在個(gè)人及其人權(quán)之上。在全球性改革的時(shí)代，法默爾表達(dá)了對(duì)道德的期望。他指出：“心靈的變革乃是最基礎(chǔ)的變革；還有社會(huì)關(guān)系的革新和公共生活的改革。沒(méi)有更強(qiáng)有力的道德聲音，公共權(quán)威就負(fù)擔(dān)過(guò)重，市場(chǎng)就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。沒(méi)有道德的承諾，人們的行動(dòng)就不會(huì)兼顧各方?！保?］如果說(shuō)始于20世紀(jì)80年代的這場(chǎng)改革意味著社會(huì)治理模式的重建的話，那么，就不僅僅是引入道德因素的問(wèn)題，而是需要以道德作為社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，就道德歸根結(jié)底是人的道德來(lái)看，仍然是從人出發(fā)的，但是從人的道德出發(fā)與從人的人權(quán)出發(fā)是不一樣的，落實(shí)到社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)方面，會(huì)顯示巨大的差異。其實(shí)，從人權(quán)與道德兩個(gè)不同的角度去反觀人，那是完全不同的人。從人權(quán)的角度去反觀人，看到的是原子化的個(gè)人，這個(gè)“個(gè)人”以自我為中心，把自我之外的一切都作為利益實(shí)現(xiàn)的工具。從道德的角度去反觀人，所看到的則是人的“他在性”觀念及其追求，他會(huì)把與他人的共生共在看得高于一切，會(huì)在與他人間的差異中產(chǎn)生尊重與包容的要求。

從原子化個(gè)人出發(fā)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)，會(huì)改變個(gè)人的面貌，即把作為原點(diǎn)的抽象個(gè)人改變成僅為自我利益謀劃的“經(jīng)濟(jì)人”。所以，在社會(huì)生活以及社會(huì)治理活動(dòng)中，我們所看到的是“經(jīng)濟(jì)人”。如果社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)不是抽象的原子化個(gè)人，而是有道德屬性的人，情況就會(huì)完全不同。也就是說(shuō)，在社會(huì)生活以及社會(huì)治理活動(dòng)中，所面對(duì)的就不再是為了自我利益謀劃的人。就道德的行為不從屬于利益謀劃而在實(shí)際上造成道德主體的利益受損而言，顯然是不合乎經(jīng)濟(jì)人的理性原則的，因而對(duì)社會(huì)治理的功能定位也就會(huì)發(fā)生變化。那樣的話，社會(huì)治理既不是出于保護(hù)人權(quán)的需要，也不是在個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中維護(hù)普遍性的公共利益，更不是約束和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，而是將視線主要放在對(duì)因?yàn)榈赖滦袨槎斐傻膫€(gè)人利益損失進(jìn)行必要補(bǔ)償方面。如果社會(huì)沒(méi)有一個(gè)對(duì)道德主體的利益補(bǔ)償機(jī)制，那么道德行為就不會(huì)再次發(fā)生。一旦道德行為成為社會(huì)稀缺的因素，也就唯有通過(guò)強(qiáng)化規(guī)則等外在于人的設(shè)置去實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制。我們認(rèn)為，道德行為有沒(méi)有持續(xù)性和能否普遍化，是由社會(huì)決定的。在競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中，當(dāng)整個(gè)社會(huì)設(shè)置都是從屬于工具理性和服務(wù)于“經(jīng)濟(jì)人”的目標(biāo)追求的時(shí)候，只有合法和合理的利益追求才是可以普遍化和具有可持續(xù)性的，道德行為即使由輿論所倡導(dǎo)，也無(wú)法普遍化，更不具有可持續(xù)性。因此，道德行為普遍化和可持續(xù)性的基礎(chǔ)是整個(gè)社會(huì)設(shè)置系統(tǒng)的道德化。其中，德制建設(shè)就是全部社會(huì)設(shè)置系統(tǒng)道德化的重心。我們?cè)谌蚧⒑蠊I(yè)化進(jìn)程中所應(yīng)建構(gòu)的社會(huì)治理模式，正是圍繞著道德展開(kāi)的。因而，必然會(huì)關(guān)注道德實(shí)現(xiàn)的條件，促進(jìn)道德行為的普遍化，這將成為社會(huì)治理的基本功能。

從道德出發(fā)去構(gòu)想社會(huì)以及社會(huì)治理建構(gòu)的問(wèn)題，并不必然走向空想；相反，如果撇開(kāi)道德，即從自利的個(gè)人出發(fā)去尋求改革的方向，任何美好的承諾都會(huì)變成空想。比如，在工業(yè)社會(huì)治理文明繼續(xù)展開(kāi)的邏輯中，許多學(xué)者向我們展示了一個(gè)不同于柏拉圖版本的“理想國(guó)”。具體地說(shuō)，就是民主和法治將會(huì)帶來(lái)一個(gè)和諧社會(huì)。果真如此，假如在月球或火星上建起一個(gè)“理想國(guó)”的話，那么它的第一批地球移民肯定是一些不道德的“小人”。因?yàn)?，這些地方的生存條件如果比地球優(yōu)越，而地球人又是無(wú)法徒步走到那里的，必須通過(guò)集中輸送的方式才能到達(dá)那個(gè)地方。誰(shuí)應(yīng)優(yōu)先被送去，顯然是那些不道德的“小人”。不是說(shuō)社會(huì)有一套甄別“小人”的方法和機(jī)制就能夠把這些不道德的“小人”都選擇出來(lái)，并把他們送到那個(gè)“理想國(guó)”去（就像英國(guó)早年把罪犯送往美洲、澳洲一樣），而是因?yàn)檫@些不道德的“小人”慣常于投機(jī)取巧、欺詐、向可資利用的人行賄等。因?yàn)樗麄兩朴谶@樣做，所以他們肯定會(huì)贏得優(yōu)先安排去“理想國(guó)”的機(jī)會(huì)（就如今天世界各國(guó)的貪官及其家屬總能獲得移民美洲的機(jī)會(huì)一樣）。這樣的話，一個(gè)充滿不道德“小人”的理想國(guó)也可能不再是一個(gè)理想的國(guó)度了。也許人們會(huì)說(shuō)，通過(guò)嚴(yán)苛的法律以及監(jiān)督制度建設(shè)去防范這些“小人”率先進(jìn)入“理想國(guó)”，但是在這類小人的投機(jī)技巧面前，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)苛到什么程度，監(jiān)督體制又能夠做得多嚴(yán)密？

就社會(huì)治理文化而言，我們可以認(rèn)為，只有在社會(huì)治理者不擁有道德的時(shí)候，或者說(shuō)，只有在社會(huì)治理者不再?gòu)牡赖碌慕嵌热タ磫?wèn)題的時(shí)候，社會(huì)中的“拍馬逢迎的鼠輩”才會(huì)都向社會(huì)治理過(guò)程匯集。這個(gè)時(shí)候，社會(huì)治理者也就會(huì)成為一個(gè)自足的群體，至于被作為社會(huì)治理對(duì)象的公眾如何看待他們，都不會(huì)在乎，因而也不會(huì)去考慮合法性的問(wèn)題，但是這只能說(shuō)是一種較為極端的情況。從歷史上看，當(dāng)社會(huì)治理過(guò)程中允許價(jià)值因素發(fā)揮作用的時(shí)候，道德也會(huì)滲入社會(huì)治理過(guò)程中并在一定程度上發(fā)揮作用，它會(huì)使“拍馬逢迎的鼠輩”有所收斂而不表現(xiàn)得太過(guò)露骨。另一種情況是，當(dāng)社會(huì)治理祛除“價(jià)值巫魅”，不允許道德發(fā)揮作用時(shí)，則會(huì)用科學(xué)以及技術(shù)理性去保障“公事公辦”，會(huì)強(qiáng)化程序上的形式合理性。這個(gè)時(shí)候，“拍馬逢迎的鼠輩”一旦進(jìn)入社會(huì)治理過(guò)程中，就會(huì)無(wú)孔不入，就能夠找到炫耀其這方面能力的機(jī)會(huì)。

農(nóng)業(yè)社會(huì)的政治及其社會(huì)治理反映的是前一種情況，而工業(yè)社會(huì)的政治及其社會(huì)治理則是后一種情況的代表。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，無(wú)論是在農(nóng)業(yè)社會(huì)還是工業(yè)社會(huì)，官場(chǎng)中的那種阿諛與傲慢神情從來(lái)都被人們視而不見(jiàn)，會(huì)被認(rèn)為是一種自然而然的事情。對(duì)此，為什么人們會(huì)不覺(jué)得其可恥？就是因?yàn)槿藗兞?xí)慣了社會(huì)治理的支配與控制，連帶著接受了支配與控制的衍生現(xiàn)象。正是這些現(xiàn)象的存在，在從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)刻，我們才會(huì)要求去構(gòu)想一種新型的社會(huì)治理模式。這種新型的社會(huì)治理模式應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的社會(huì)治理模式。如果社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的社會(huì)治理模式，如果社會(huì)治理是服務(wù)而不是支配和控制，相信上述現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

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