◎?qū)O光寧 （山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東威海264209）

一、指導(dǎo)性案例38號對正當(dāng)程序原則的集中體現(xiàn)

行政法治是法治進(jìn)程中非常重要的方面，從發(fā)生的頻率和數(shù)量來說，行政行為占有絕對的優(yōu)勢，這也是現(xiàn)代社會中行政權(quán)力擴(kuò)張的主要表現(xiàn)之一。要規(guī)范行政權(quán)力的行使，行政法應(yīng)當(dāng)在實體法和程序法兩個方面進(jìn)行完善。行政實體法的內(nèi)容非常豐富、全面，相比較而言，行政程序法的發(fā)展比較滯后。在行政權(quán)力行使的過程中，很多具體行政行為都沒有嚴(yán)格依據(jù)應(yīng)有的程序進(jìn)行，不但導(dǎo)致大量行政訴訟的出現(xiàn)，而且嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的權(quán)益?！靶姓绦蚍ā狈ǖ涞娜笔?，影響行政相對人獲得勝訴的幾率。面對程序規(guī)范的缺失與社會強(qiáng)烈需求之間的矛盾，司法者也在不斷探索，基于正當(dāng)程序原則形成判決結(jié)論就是其中主要方式之一。這種方式受到最高人民法院的肯定。

在《人民法院案例選》等出版物上，最高人民法院通過發(fā)布典型案例的方式充分肯定正當(dāng)程序原則在行政訴訟中的作用。更重要的是，在最高人民法院發(fā)布的公報案例中，也出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量基于正當(dāng)程序原則做出判決的案件。例如，“蘭州常德物資開發(fā)部不服蘭州市人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案”“宋莉莉訴宿州市建設(shè)局房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決案”“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議案”等。這些公報案例的裁判理由部分，都在實質(zhì)意義上強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序原則，例如，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接告知或者送達(dá)利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對人有申訴和辯解的權(quán)利等。其中，最為典型的公報案例是“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案（以下簡稱‘田永案’）”。該案強(qiáng)調(diào)，作為行政訴訟被告的高校，應(yīng)當(dāng)將退學(xué)決定通知送達(dá)受教育者，同時應(yīng)當(dāng)允許相對人提出申辯意見。這是正當(dāng)程序原則首次在公報案例中得以體現(xiàn)，雖然該公報案例的正式文本中并沒有出現(xiàn)“正當(dāng)程序”的字樣，但是其實質(zhì)理由正是正當(dāng)程序原則的題中應(yīng)有之義。

更重要的是，田永案被重新發(fā)布確定為指導(dǎo)性案例38號，而且在其裁判理由部分中直接表述“正當(dāng)程序原則”，這是對該原則的集中強(qiáng)調(diào)。一方面，指導(dǎo)性案例具有正式效力，能夠被各級法院在裁判文書中直接參照。根據(jù)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》及其實施細(xì)則，面對在案件事實和法律規(guī)范都與相關(guān)指導(dǎo)性案例類似的待決案件，法官應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例的裁判要點部分做出判決結(jié)果；該裁判要點可以作為論證理由被引述，但是不得作為裁判依據(jù)。這些規(guī)定表明，指導(dǎo)性案例具有官方認(rèn)可的正式效力。原有的公報案例僅僅具有事實上的影響力，并不能夠在裁判文書中直接出現(xiàn)。雖然公報案例是很多地方法院進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的重要素材和資料，很多法官也都按照公報案例所提供的指引裁判案件，但是公報案例畢竟沒有獲得正式效力，對于后案的法官也沒有強(qiáng)制約束力，這是公報案例在功能和影響力上的固有缺陷［1］。在被確立為指導(dǎo)性案例之前，田永案一直只是公報案例，沒有直接的約束力。在其后的十幾年中，全國又有多地出現(xiàn)大學(xué)生狀告高校的案件，但是一些案件沒有進(jìn)入審理程序，理由就是“高校不能成為行政訴訟被告”?？梢?，即使對類似案件有著專門的公報案例，法官依舊可以完全不受公報案例的約束。而案例指導(dǎo)制度的出現(xiàn)使得指導(dǎo)性案例的裁判要點能夠進(jìn)入裁判文書，這是司法改革中的巨大進(jìn)步。如果應(yīng)當(dāng)引述相關(guān)指導(dǎo)性案例而沒有引述，那么，法官做出的判決就很有可能在后續(xù)的審理程序（如二審和再審）中被否定，因為指導(dǎo)性案例代表最高人民法院對審理相關(guān)問題的態(tài)度，從維護(hù)法律統(tǒng)一適用的需要出發(fā)，對于應(yīng)當(dāng)遵照但是沒有遵照指導(dǎo)性案例做出的裁判，當(dāng)然要給予否定評價。可見，田永案的“屬性”從公報案例發(fā)展成為指導(dǎo)性案例，這決定其中所包含的對正當(dāng)程序原則的推崇也能夠影響類似案件。另一方面，指導(dǎo)性案例38號的裁判理由中直接表述“正當(dāng)程序原則”，這對于行政訴訟領(lǐng)域中貫徹正當(dāng)程序原則有著極大的肯定和推動作用。在該案正式文本的裁判理由中專門提及：“退學(xué)處理決定涉及原告的受教育權(quán)利，為充分保障當(dāng)事人權(quán)益，從正當(dāng)程序原則出發(fā)，被告應(yīng)將此決定向當(dāng)事人送達(dá)、宣布，允許當(dāng)事人提出申辯意見?！痹谄渌F(xiàn)行有效的正式法律淵源中尚未直接規(guī)定“正當(dāng)程序原則”的背景下，以上正式文本的表述就顯得非常突出。而且，在田永案出現(xiàn)的20世紀(jì)90年代，正當(dāng)程序原則或者理念尚未被實務(wù)界普遍認(rèn)知，多數(shù)行政案件的法官并不了解正當(dāng)程序原則。具體到田永案中，雖然裁判文書強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)將退學(xué)決定送達(dá)至原告田永，并給予其申辯的機(jī)會，這是非常符合正當(dāng)程序原則的精神的，但是裁判文書中并沒有出現(xiàn)正當(dāng)程序的字樣。即使該案被最高人民法院選編入公報中，在公報中重新編輯的裁判理由也沒有直接表述正當(dāng)程序，只是強(qiáng)調(diào)被告的行為違反法定程序。如果嚴(yán)格推敲所謂的“法定程序”，那么，是無法找到確切的法條依據(jù)的。換言之，田永案的法官以及最高人民法院公報的編輯，在沒有了解正當(dāng)程序概念的基礎(chǔ)上，憑借樸素的程序理念，形成和支持該案的判決結(jié)論［2］。而最高人民法院在將田永案重新編輯時，專門增加“從正當(dāng)程序原則出發(fā)”這樣的精確表述，充分表達(dá)對正當(dāng)程序原則的支持和推崇。

無論是將田永案重新選編為指導(dǎo)性案例，還是專門在裁判理由中表述“正當(dāng)程序原則”，最高人民法院在該案中強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序原則的意圖是非常明顯的?？梢哉f，指導(dǎo)性案例38號是行政法指導(dǎo)性案例中直接突顯正當(dāng)程序原則的集中代表。即使該案已經(jīng)過去二十余年，但是其中所包含的對正當(dāng)程序原則的強(qiáng)調(diào)和支持，并沒有發(fā)生實質(zhì)改變。在“行政程序法”法典仍然沒有出臺的今天，面對諸多違背正當(dāng)程序的行政行為，法官仍然需要秉持正當(dāng)程序原則給出否定評價。這也是田永案成為指導(dǎo)性案例的深層原因。

二、正當(dāng)程序原則在其他行政法指導(dǎo)性案例中的多種體現(xiàn)

發(fā)源于英國的正當(dāng)程序原則，其內(nèi)容是非常豐富的，例如，程序公開、程序及時、程序中立和程序參與等，而且各國的法典和法學(xué)研究成果也不斷繼續(xù)豐富其內(nèi)容［3］。在我國沒有專門對正當(dāng)程序原則進(jìn)行規(guī)定的背景下，如何在個案審判中具體地界定該原則的內(nèi)容，對法官來說也是比較困難的。以往的公報案例為解決這一困難提供很多有益參考，現(xiàn)在不斷發(fā)布的行政法指導(dǎo)性案例則成為更有效的方式和途徑。在已經(jīng)公布的行政法指導(dǎo)性案例中，都體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的具體適用。

在公報案例中，重視行政相對人的陳述與申辯的權(quán)利，是正當(dāng)程序原則的重要內(nèi)容。在最初發(fā)展階段中，正當(dāng)程序原則的內(nèi)含之一就是“不能僅僅聽取一方意見就作出裁判”，這一點在行政法指導(dǎo)性案例中也有所體現(xiàn)。例如，指導(dǎo)性案例6號，對于《行政處罰法》第四十二條中“等”字做出擴(kuò)張解釋，將“沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)”也認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)告知聽證權(quán)利的行政處罰類型。該案的裁判理由強(qiáng)調(diào)做出這一判決的目的就是“為了保證行政相對人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，保障行政處罰決定的合法性和合理性”。聽證程序本身就是賦予相對人陳述和申辯權(quán)利的法定程序，指導(dǎo)性案例6號利用“等”字所具有的開放性特征，在法律規(guī)范的意義邊緣進(jìn)行充分挖掘，實質(zhì)上正是賦予相對人以程序上的權(quán)利，也是正當(dāng)程序原則的重要內(nèi)容。

如果說指導(dǎo)性案例6號是體現(xiàn)正當(dāng)程序原則中的“程序參與”，那么，指導(dǎo)性案例26號則體現(xiàn)該原則中的“程序及時”。在該案中，行政相對人在被告的網(wǎng)站上申請政府信息公開，并收到確認(rèn)短信。而被告行政機(jī)關(guān)需要將申請信息從公眾網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器轉(zhuǎn)移到內(nèi)網(wǎng)服務(wù)器，在處理之后將處理信息的結(jié)果重新放置到公共網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器（數(shù)據(jù)擺渡），導(dǎo)致超過政府信息公開申請的法定時限。被告認(rèn)為，時限的起算點應(yīng)當(dāng)是從內(nèi)網(wǎng)服務(wù)器處理申請信息開始，但是這一觀點被司法機(jī)關(guān)否定。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的處理方法，不能成為其拖延行政行為的理由?！墩畔⒐_條例》第二十四條規(guī)定處理政府信息公開申請的時限，而對于本案中涉及需要在內(nèi)部網(wǎng)和公共網(wǎng)之間轉(zhuǎn)移申請信息的情況，該條款并未直接規(guī)定如何處理。面對這種比較模糊和概括的規(guī)定，法官強(qiáng)調(diào)不得隨意延期的理由，實質(zhì)上就是貫徹“程序及時”的內(nèi)容。如果任由行政機(jī)關(guān)以各種理由拖延行政行為，那么，行政相對人的權(quán)益就會受到嚴(yán)重?fù)p害。最高人民法院在解讀該案件時也認(rèn)為：“本案……有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理銜接，提高政府信息公開的工作效率，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，及時、充分地保護(hù)行政相對人的知情權(quán)。”［4］質(zhì)言之，指導(dǎo)性案例26號所強(qiáng)調(diào)的程序及時，意在推動行政機(jī)關(guān)及時在法定時限范圍內(nèi)實施具體行政行為，避免因為時間的推移導(dǎo)致相對人的不利后果。

除了程序參與和程序及時以外，行政行為還應(yīng)當(dāng)在程序上具備合法形式，這一點集中體現(xiàn)在指導(dǎo)性案例41號中。該案的裁判理由強(qiáng)調(diào)，如果行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時，只是提供所依據(jù)的法典名稱，而沒有明示具體的法律條文，那么，這種情況就應(yīng)當(dāng)被視為沒有法律依據(jù)，進(jìn)而被認(rèn)定為適用法律錯誤。在審判過程中，被告行政機(jī)關(guān)提供了具體的法律條款依據(jù)，但是并沒有在最初做出具體行政行為時提供。對此，最高人民法院對該案的分析認(rèn)為：“未引用具體的條款，導(dǎo)致行政相對人無法從上述決定中獲知明確具體的法律依據(jù)……行政機(jī)關(guān)對作出的行政行為所適用的法律依據(jù)，只籠統(tǒng)提到有關(guān)規(guī)定，未引用具體法律條文的，不符合依法行政原則的要求，屬于適用法律錯誤的一種情形。”［5］此判決的核心要義在于強(qiáng)調(diào)行政行為的做出應(yīng)當(dāng)在程序上滿足形式合法性的要求，而且形式合法性應(yīng)當(dāng)遵循較高的標(biāo)準(zhǔn)。這種傾向與著名的米拉達(dá)規(guī)則有著類似之處。米拉達(dá)規(guī)則要求警察在逮捕犯罪嫌疑人時必須向其宣布程序上的權(quán)利，否則后續(xù)的取證將被司法機(jī)關(guān)視為非法證據(jù)，這也是對行政機(jī)關(guān)在程序運(yùn)行中提出的較高標(biāo)準(zhǔn)。隨著法治建設(shè)的不斷深入，社會對于行政機(jī)關(guān)的要求也越來越高，行政相對人的法律意識同樣明顯提升，這也對行政機(jī)關(guān)在實施行政行為的程序中提出更高要求。只有形式上充足完備的行政行為，才能滿足行政法治的需要，才能更好地約束行政權(quán)力。這也是指導(dǎo)性案例41號在推崇正當(dāng)程序原則時所強(qiáng)調(diào)的核心內(nèi)容。

以上的幾個行政法指導(dǎo)性案例主要是將正當(dāng)程序原則作為審判的標(biāo)準(zhǔn)，除了這種方式以外，還有一種更為直接地體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的方式——將程序性行政行為納入行政訴訟的受案范圍。一般來說，程序性行政行為往往依附于實體性行政行為，并不具有獨立的地位，自然也不能進(jìn)入行政訴訟的受案范圍。這種傾向在行政訴訟中非常普遍。但是，在特定的場合下，程序性行政行為也能對行政相對人產(chǎn)生重大影響，也應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍，指導(dǎo)性案例69號就是如此。該案的裁判理由認(rèn)為：“如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，并且無法通過提起針對相關(guān)的實體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為?！贝朔N裁判理由打破程序性行政行為絕對不可訴的藩籬，以是否對行政相對人產(chǎn)生重大實質(zhì)影響作為受案標(biāo)準(zhǔn)，而不是以行政行為的種類作為受案標(biāo)準(zhǔn)。很明顯，這一標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)ǔ绦蛐孕姓袨樵趦?nèi)的眾多行政行為都納入行政訴訟中，有利于通過司法訴訟的方式對行政行為進(jìn)行審查。而選擇特定程序性行政行為進(jìn)入行政訴訟受案范圍的理由就是正當(dāng)程序原則?！爸挥姓?dāng)程序所代表的利益，才能出現(xiàn)程序利益高于或等于實體利益的情形……違反正當(dāng)程序，行政相對人可針對該程序性行政行為向法院提起行政訴訟”［6］。由于正當(dāng)程序原則的極端重要性，當(dāng)行政行為違反該原則時，相對人的權(quán)益就會受到嚴(yán)重?fù)p害，例如，在指導(dǎo)性案例69號中，相對人的實體權(quán)利會因為程序性行政行為而被消除。此時，就應(yīng)當(dāng)針對程序性行政行為做出司法審查，進(jìn)而救濟(jì)受損的實體權(quán)利。在“行政程序法”法典尚未制定的背景下，將程序性行政行為納入行政訴訟的受案范圍，也是以間接的方式審查行政行為的運(yùn)行程序，在深層意義上體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的運(yùn)用。

現(xiàn)有的行政法指導(dǎo)性案例，除了在實體意義上嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行以外［7］，另外的重要整體傾向就是對正當(dāng)程序原則的推崇。雖然以上涉及正當(dāng)程序原則的幾個行政法指導(dǎo)性案例在內(nèi)容上比較分散，但是它們都是針對行政訴訟中出現(xiàn)的違反正當(dāng)程序的具體情況。這種表面上零敲碎打的方式不斷積累，就能夠形成以點帶面的效果，不但使得正當(dāng)程序原則的一些具體內(nèi)容繼續(xù)為行政訴訟實踐所重視，而且借助指導(dǎo)性案例的正式效力得到普遍參照，從而推動正當(dāng)程序原則發(fā)揮實際效果。

三、通過行政法指導(dǎo)性案例貫徹正當(dāng)程序原則的價值與優(yōu)勢

案例指導(dǎo)制度的基本目標(biāo)是統(tǒng)一法律適用，而多數(shù)普通案件直接借助于法律規(guī)定就可以形成比較一致的判決結(jié)論。這也就決定指導(dǎo)性案例大都是帶有一定疑難色彩的案件。很多具體行政行為在程序上都存在疏漏甚至錯誤之處，法官需要借助于正當(dāng)程序原則或者其理念來裁定具體行政行為“程序違法”。同時，正當(dāng)程序原則也沒有在任何現(xiàn)有的法律淵源中正式出現(xiàn)，法官在實際運(yùn)用該原則時，在確定具體內(nèi)容上也頗費周折。而行政法指導(dǎo)性案例的出現(xiàn)，能夠在一定程度上解決上述困難，行政法指導(dǎo)性案例在貫徹正當(dāng)程序原則方面有著自身獨特的價值和優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.指導(dǎo)性案例是一種司法過程中的個案探索，并不直接僭越立法權(quán)限，同時又能夠為將來正當(dāng)程序原則的立法工作積累經(jīng)驗。與英美法系的判例法不同，指導(dǎo)性案例從出現(xiàn)之初就被定位為“指導(dǎo)”，是最高人民法院為統(tǒng)一法律適用而進(jìn)行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。最高人民法院也一再強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性案例并不具有絕對的約束力，無論是《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》還是其實施細(xì)則，都沒有對違反指導(dǎo)性案例的裁判具體規(guī)定責(zé)任追究。從這個意義上說，最高人民法院并不是要強(qiáng)制推行對指導(dǎo)性案例的參照，而是倡導(dǎo)地方法院在審理類似案件時參照指導(dǎo)性案例。因此，指導(dǎo)性案例總體上來說是一種司法實踐中的個案探索，并非判例法中的法官造法。做出這樣的效力界定之后，指導(dǎo)性案例從整體權(quán)力結(jié)構(gòu)上并沒有對立法權(quán)形成直接的威脅，并不是由法官確立新規(guī)則。雖然指導(dǎo)性案例38號中直接表述正當(dāng)程序原則，但是這一原則已經(jīng)經(jīng)過二十余年的普及而成為廣泛認(rèn)可和接受的原則，即使是將來正式制定行政程序法時，依然會明示推崇該原則［8］。因此，在指導(dǎo)性案例中專門提及正當(dāng)程序原則，已經(jīng)不再具有僭越立法權(quán)的嫌疑。同時，從其他行政法指導(dǎo)性案例對正當(dāng)程序原則內(nèi)容的探索來看，面對社會需求與制定法缺失的矛盾，這些指導(dǎo)性案例的主審法官充分發(fā)揮其主觀能動性，從司法實踐中部分地總結(jié)中國語境下正當(dāng)程序原則的內(nèi)容，這對于將來的立法都是非常寶貴的經(jīng)驗借鑒。從擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的指導(dǎo)性案例中也可以看到，司法實踐的探索往往成為立法修改的重要理由［9］。從廣義來說，這種司法實踐對立法的推動作用，是法律職業(yè)共同體內(nèi)部交流和對話的一種特殊方式，在司法者和立法者之間達(dá)成的共識，應(yīng)當(dāng)成為法律規(guī)范的主要內(nèi)容之一。

2.行政法指導(dǎo)性案例對正當(dāng)程序原則的貫徹，有效地回應(yīng)司法實踐的需求。從2011年發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例開始，最高人民法院在案例指導(dǎo)制度的運(yùn)行上進(jìn)行持續(xù)的努力，多個行政法指導(dǎo)性案例也開始得到參照和適用。根據(jù)北京大學(xué)法寶案例數(shù)據(jù)庫的專門統(tǒng)計報告，截至2016年年底，體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的指導(dǎo)性案例38號、6號、26號、41號，被相關(guān)審判活動明確直接援引的次數(shù)分別為2次、5次、4次和10次［10］。雖然相比于行政訴訟的整體數(shù)量來說，以上的援引次數(shù)還是偏少的，但是這畢竟說明指導(dǎo)性案例已經(jīng)開始逐漸為審判實踐所接受和認(rèn)可，逐漸開始有效地規(guī)范行政行為、保障相對人的權(quán)益。相關(guān)行政訴訟的實踐中還存在一些隱性援引的情況，即行政相對人要求援引指導(dǎo)性案例，法官并未對此評價，而最終的結(jié)果與指導(dǎo)性案例的結(jié)果是一致的。這種隱性援引在數(shù)量上更多，影響力也更大。案例指導(dǎo)制度仍然處于初創(chuàng)階段，各級法院對其運(yùn)作仍然有一些顧慮和困難，在直接援引次數(shù)上偏少也是可以理解的。如果正當(dāng)程序缺少直接的制定法依據(jù)，法官對直接援引相關(guān)指導(dǎo)性案例就會產(chǎn)生更多顧慮。隨著指導(dǎo)性案例在數(shù)量和影響力上的不斷增加，法官在處理與正當(dāng)程序相關(guān)的案件遇到困難時，會逐漸尋求指導(dǎo)性案例的幫助，通過參照指導(dǎo)性案例的方式解決疑難問題。

3.秉持正當(dāng)程序原則的指導(dǎo)性案例能夠給行政機(jī)關(guān)以必要的警示，推動其合法實施行政行為。在行政法領(lǐng)域中，正當(dāng)程序原則的整體定位就是規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行，各種具體行政行為都應(yīng)受到該原則的約束。在相關(guān)制定法缺失的背景下，指導(dǎo)性案例實質(zhì)上以隱性的方式擔(dān)當(dāng)強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序原則的任務(wù)，可以提醒行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)正當(dāng)程序原則使用其權(quán)力。長期以來，受到傳統(tǒng)官本位思想的影響，行政機(jī)關(guān)在不同程度上忽略相對人的權(quán)益，沒有以有益于相對人的方式實施行政行為，沒有完全做到以人為本?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“完善行政組織和行政程序法律制度……沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！边@里所蘊(yùn)含的正是在行政訴訟中對相對人進(jìn)行傾向性保護(hù)。例如，前述指導(dǎo)性案例41號要求行政行為的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)精確到條款，否則視為無法律依據(jù)，就是在基于這種傾向做出的裁判結(jié)論。諸如此類涉及正當(dāng)程序的指導(dǎo)性案例不斷增加，并且不斷為司法者所參照適用，就能夠給行政機(jī)關(guān)（尤其是敗訴的行政機(jī)關(guān)）以警示，必須注重實施行政行為的具體程序。當(dāng)然，僅僅依靠參照指導(dǎo)性案例還不能完全完成這一任務(wù)，還需要其他相關(guān)制度的配合。例如，更加嚴(yán)格的司法審查制度，使得法官能夠?qū)π姓绦蜻M(jìn)行細(xì)致全面的審查，并做出具有權(quán)威性的判決結(jié)論，這一點也受到學(xué)界的熱切呼喚［11］。

4.與正當(dāng)程序原則有關(guān)的行政法指導(dǎo)性案例可以借助于良好的普法效果，提升行政相對人的維權(quán)意識和能力。相比于抽象的法律和司法解釋，指導(dǎo)性案例具有活潑、生動、直接和具體的優(yōu)勢，是進(jìn)行普法活動的優(yōu)秀素材。最高人民法院周強(qiáng)院長也認(rèn)為：“案例指導(dǎo)制度有利于弘揚(yáng)社會主義法治精神和社會主義核心價值觀。案例是法制宣傳教育的‘活教材’。通過定期公布典型案例，可以增強(qiáng)全民的法治意識，使公眾從案例中直觀領(lǐng)悟法律的原則和精神。”［12］社會公眾可以通過了解指導(dǎo)性案例來提升其法律知識和法律意識，尤其是在涉及與正當(dāng)程序有關(guān)的指導(dǎo)性案例時。這些指導(dǎo)性案例并非抽象說教，而是發(fā)生在普通民眾身上的現(xiàn)實案例，也容易與其他社會公眾產(chǎn)生共鳴，在遭遇違背正當(dāng)程序原則的行政行為時擁有更強(qiáng)的維權(quán)意識和能力。雖然行政訴訟并非規(guī)制行政行為的唯一手段，但是越來越多的社會公眾能夠有效運(yùn)用這一手段時，包括正當(dāng)程序在內(nèi)的眾多行政法價值就能夠更好地實現(xiàn)，對行政權(quán)力的行使也能夠形成更有效的規(guī)制。

四、結(jié)語

在行政領(lǐng)域內(nèi)，實體法的制定已經(jīng)成為常態(tài)而且成果顯著，但是程序法方面的進(jìn)展卻步履維艱，只有二者相互協(xié)作，才能為推進(jìn)行政法治提供更強(qiáng)大的動力。在以往的法治建設(shè)中，“重實體、輕程序”的理解偏差已經(jīng)產(chǎn)生不少消極影響，程序理念也得到越來越多的認(rèn)可和重視，制定單獨的行政程序法典也已經(jīng)成為重要共識。雖然法典的制定能夠極大推動行政領(lǐng)域內(nèi)程序法的完善，但是在該任務(wù)完成之前，司法者仍然要在有限時效內(nèi)處理大量與行政程序相關(guān)的案件。而相關(guān)的行政法指導(dǎo)性案例就能夠通過對正當(dāng)程序原則的強(qiáng)調(diào)而部分地解決上述問題。指導(dǎo)性案例的發(fā)布并不系統(tǒng)和完整，但是卻有較強(qiáng)的針對性。與正當(dāng)程序相關(guān)的指導(dǎo)性案例不斷積累和適用，同樣能夠?qū)ν苿有姓ㄖ未笥旭砸?，其影響力循序漸進(jìn)的提升方式，與案例指導(dǎo)制度的借鑒對象——判例法，也是高度一致的。在一步到位地制定法典仍然難度較大的背景下，步步為營的指導(dǎo)性案例正是在既定條件下以及在程序方面推進(jìn)行政法治的最優(yōu)選擇。

［1］章劍生.對違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件（1985—2008）為例［J］.法學(xué)研究，2009，（2）：150-165.

［2］何海波.司法判決中的正當(dāng)程序原則［J］.法學(xué)研究，2009，（1）：124-146.

［3］劉東亮.什么是正當(dāng)法律程序［J］.中國法學(xué)，2010，（4）：76-88.

［4］最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室.《李健雄訴廣東省交通運(yùn)輸廳政府信息公開案》的理解與參照——行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理程序不能成為信息公開延期理由［J］.人民司法，2015，（12）：16-18.

［5］最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室.《宣懿成等18人訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案》的理解與參照——行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明符合法律的具體規(guī)定，視為沒有法律依據(jù)［J］.人民司法，2016，（20）：31-33.

［6］楊科雄.試論程序性行政行為［J］.法律適用，2010，（8）：39-42.

［7］王天華.案例指導(dǎo)制度的行政法意義［J］.清華法學(xué)，2016，（4）：34-49.

［8］王萬華.行政程序法的立法架構(gòu)與中國立法的選擇［J］.行政法學(xué)研究，2005，（2）：15-23.

［9］孫光寧.指導(dǎo)性案例：擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的司法探索［J］.行政論壇，2015，（4）：65-69.

［10］郭葉，孫妹.指導(dǎo)性案例應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析——最高人民法院指導(dǎo)性案例司法應(yīng)用年度報告（2016）［J］.中國應(yīng)用法學(xué)，2017，（4）：46-62.

［11］黃學(xué)賢.正當(dāng)程序有效運(yùn)作的行政法保障——對中國正當(dāng)程序理論研究與實踐發(fā)展的學(xué)術(shù)梳理［J］.學(xué)習(xí)與探索，2013，（9）：59-69.

［12］周強(qiáng).發(fā)揮案例指導(dǎo)作用促進(jìn)法律統(tǒng)一正確實施［C］//胡云騰.中國案例指導(dǎo)：總第1輯.北京：法律出版社，2015：3.