劉利民

航路標(biāo)識（Aid to Navigation），用于指示島嶼、暗礁及危險區(qū)域，引導(dǎo)船舶航行安全，屬于助航設(shè)施。①何純：《我國航路標(biāo)識》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25頁。因為航路標(biāo)識關(guān)系水道秘密，一般不由外人管理。但在近代中國，除了少量航路標(biāo)識由中國地方政府或民間團(tuán)體設(shè)置和管理外，絕大部分航路標(biāo)識的設(shè)置和管理多由外人控制。航路標(biāo)識與國防關(guān)系密切，由外人掌握，危害極大。自清末郵傳部成立以后，一直有人呼吁收回管理，但因海關(guān)等反對而無果。20世紀(jì)30年代，南京國民政府交通部在航業(yè)團(tuán)體推動下，明確提出收回航路標(biāo)識管轄權(quán)提案，政府各部門圍繞航路標(biāo)識尤其是長江航路標(biāo)識是否應(yīng)該從海關(guān)手中收回管理進(jìn)行了一次爭論。有關(guān)此案研究，學(xué)術(shù)界關(guān)注不多。本文擬對此進(jìn)行專門探討，以有助于深化近代史研究。

一、收回航路標(biāo)識管理權(quán)的呼聲

外人掌握航路標(biāo)識，有諸多危害，常常引起批評。近代航路標(biāo)識設(shè)置主要服務(wù)于外國船艦，忽視本國民船航運(yùn)利益。“（海關(guān)代辦航路標(biāo)識）成績確是足以稱道的，但是令人感到狐疑不解的一點，就是凡外輪不到，而我國小型船舶行駛獨(dú)多的航道內(nèi)，則付闕如；即有，也是當(dāng)?shù)睾缴套孕谢I辦，海關(guān)未常顧及，這正可以說明在海關(guān)兼管下的航路標(biāo)識，是太注重于外海航行，而忽略了近海的短距離航行了，也證明了航政管理假手外人的不當(dāng)?！雹诤渭儯骸段覈铰窐?biāo)識》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25頁。不僅如此，外人掌握航路標(biāo)識還影響國防安全。南京國民政府交通部航政司司長許齡筠指出：“今海關(guān)為半中半外semiforeign機(jī)關(guān)，而主其事者顧為英人，設(shè)置此項標(biāo)識，政府又并無機(jī)關(guān)為之指揮監(jiān)督，內(nèi)江內(nèi)港之扼塞險阻，固不啻公開于外人，而其平時專謀外國輪船之便利，軍事時期，不分本國敵國，照常設(shè)置，尤形不妥。且海關(guān)洋員雖為中國官吏，究為外籍，在領(lǐng)事裁判權(quán)保護(hù)之下，即有不受指揮，亦未便執(zhí)法相繩?！雹僭S齡筠：《收回長江航路標(biāo)識問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第56-57頁。

正因為外人代辦航路標(biāo)識具有弊端，近代中國要求收回此種管理權(quán)的呼聲時有出現(xiàn)。自清末郵傳部成立開始籌劃收回海關(guān)理船廳，到民國北京政府交通部交涉收回理船廳，再到南京國民政府交通部擬議收回長江航路標(biāo)識，從政府主管部門，到航業(yè)團(tuán)體，乃至社會輿論，均一再提出此種主張。

交通部門最初并沒有把收回航路標(biāo)識管轄權(quán)作為一項單獨(dú)事項提出來，而是提出要收回海關(guān)理船廳所管所有事權(quán)。1906年，郵傳部建立后，開始籌劃收回理船廳所管事務(wù)。1907年，郵傳部會同軍機(jī)處奏定官制內(nèi)規(guī)定，燈臺、浮標(biāo)各事由船政司管理。②《本部咨農(nóng)工商部請劃分商船公會權(quán)限文》（宣統(tǒng)二年八月初七日），郵傳部圖書通譯局官報處：《交通官報》第21期（庚戌年八月份之前編），“公牘·咨札類”，第12頁。收入沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（三編，第27輯，第266號），臺北：文海出版社，1987年。1909年，憲政編查館奏定行政綱目，再次明定理船廳所掌職務(wù)應(yīng)歸郵傳部管理。郵傳部據(jù)此向海關(guān)提議收回海關(guān)代辦事權(quán)，但海關(guān)只愿意移交郵政等事項，而拒絕移交理船廳管理權(quán)。郵傳部亦無可奈何。民國建立后，交通部以其職掌關(guān)系，多次向海關(guān)提出收回理船廳所管事權(quán)，但一再遭到海關(guān)及其主管部門的拒絕?！暗源艘院笤搯栴}一再提出并逐漸激化，且不時施加強(qiáng)大壓力，借圖改變所謂不合事理及有悖常規(guī)之現(xiàn)有制度，斷言由財政部掌管航行標(biāo)識尚無前例?！雹邸稙榭偠悇?wù)司呈復(fù)財政部長駁交通部在請求接管長江航路標(biāo)志一事上之指摘并轉(zhuǎn)達(dá)政府決定暫仍其舊事》（1932年11月29日），編譯委員會：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第3卷，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第192頁。

南京國民政府建立后，海關(guān)和財政部面臨的這種壓力越來越大。在“革命外交”指引下，恢復(fù)“國權(quán)”一時成為當(dāng)時的潮流。交通部等積極籌劃收回海關(guān)代辦航政管轄權(quán)。1929年6月，國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會第二次全體委員大會會議通過關(guān)于確定行政事項之統(tǒng)屬案議決，規(guī)定航政歸交通部管理，具體劃分由行政院呈中央政治會議決定。交通部隨后提交航政范疇劃分案，財政部對于該案提出不同意見，認(rèn)為航行標(biāo)識、指泊船舶并非航政，而是與海關(guān)職務(wù)有關(guān)，故不能移交。8月，國民黨中央政治會議第190次會議決議航政根本方針案確定了交通部航政管理范圍，規(guī)定航政由交通部管轄，但是第二條又規(guī)定，“向由海關(guān)代管航政各部分，暫行仍舊，惟須同時受主管部之指揮監(jiān)督”。④交通部年鑒編纂委員會編：《交通年鑒》，南京：交通部總務(wù)司，1935年，“航政編”，第6頁。這一規(guī)定造成了交通部與海關(guān)之間的矛盾。1931年6月開始，交通部相繼在上海、漢口、天津等地設(shè)置航政局。航政局設(shè)立后，根據(jù)決議接收了海關(guān)代管之船舶丈量、檢查、登記等一部分航政。海關(guān)則根據(jù)決議保留了航行標(biāo)識管理、船舶指泊等事權(quán)。同時，交通部根據(jù)中央政治會議決議，于1931年9月26日重新修訂公布《交通部航政局組織法》，“只得將管理航路標(biāo)志事項中‘管理’二字改為‘監(jiān)督’?！雹萃踺Y剛主編：《長江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第226頁。但在事實上，交通部航政機(jī)關(guān)根本不可能監(jiān)督航路標(biāo)識。航政司司長許齡筠公開抱怨：“尤可異者，原案所謂仍須受中央主管機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督一事，亦徒成紙上空文。蓋海關(guān)原隸財政部，而財政部組織法，并無管理航政之明文。交通部本屬綜司航政，而海關(guān)代管航政部分，又并不受交通部之指揮監(jiān)督。”⑥許齡筠：《收回長江航路標(biāo)識問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第56頁?？梢姡瑖@航路標(biāo)識問題，交通部與海關(guān)之間的矛盾并未因為第190次中央政治會議而解決。

國民黨中央政治會議的決議對于海關(guān)管理的部分事權(quán)有“暫行仍舊”字樣，交通部理解為“暫行”管理，海關(guān)則理解為“仍舊”管理，兩者不久就為此發(fā)生了爭持。到1932年，交通部再度提出收回航行標(biāo)識管理權(quán)問題，表示至少要收回長江航路標(biāo)識管理權(quán)。而海關(guān)和財政部則以中央政治會議決議作為擋箭牌，拒絕移交。

1932年交通部提出收回長江航路標(biāo)識管理權(quán)源于航業(yè)團(tuán)體的呼吁。⑦《各部會商收回長江航路標(biāo)識昨日已有詳密討論定期續(xù)議》，《中央日報》1932年5月26日第1張第3版。5月11日，上海航業(yè)同業(yè)公會、航業(yè)九公所聯(lián)合辦公處、招商局、均安會等七團(tuán)體聯(lián)合致函國民政府主席林森、行政院院長汪精衛(wèi)、交通部部長陳銘樞，請求“將長江航路標(biāo)識收歸部轄，從事整頓”。航業(yè)團(tuán)體認(rèn)為，海關(guān)代辦航路標(biāo)識，于航業(yè)不利。呈文列舉了應(yīng)該收回的四點理由：（一）巡江司由外人充任，“然其中有非熟諳江海情形，濫竽充數(shù)者”，其所設(shè)標(biāo)識“多不合于實用”。（二）外人充任巡江司等，“與華人漠不相關(guān)，遂致事多隔閡，不能與領(lǐng)江人互相合作，共謀航行上之便利，且海關(guān)外人，往往置華商航業(yè)于不顧，徒事擴(kuò)張權(quán)力，把持航政而已?！保ㄈ┖ｊP(guān)靡費(fèi)而無功，僅于沿江設(shè)置少數(shù)燈塔、燈船、燈樁，而于該江流量、水平、分段、繪圖等項，均置不理。（四）長江為內(nèi)河，條約“并無沿江設(shè)置標(biāo)識及由海關(guān)管理之條文”。長江航路標(biāo)識由海關(guān)代辦，“是自棄主權(quán)”。海關(guān)只是征稅機(jī)關(guān)，交通部航政司對于航路標(biāo)識負(fù)有設(shè)置管理之責(zé)，“似應(yīng)收回自管”。總之，此項標(biāo)識應(yīng)收歸交通部管理，并積極整頓。①《航業(yè)界呈請收回航路標(biāo)識》，《申報》1932年5月12日第3張第9版。武漢航業(yè)公會、揚(yáng)子江中段領(lǐng)江公會等亦致電交通部，呼吁將長江航路標(biāo)識收歸交通部管理。②《航業(yè)界紛請收回長江航路標(biāo)識揚(yáng)子江中段領(lǐng)江公會電交部列舉應(yīng)收回之理由三項》，《中央日報》1932年6月3日第2張第3版。

交通部本來就對海關(guān)代辦航行標(biāo)識表示不滿，航業(yè)團(tuán)體的呼吁正好成為突破口。收到呈文后，交通部領(lǐng)導(dǎo)遂令航政司擬具理由書，“呈請行政院，準(zhǔn)由交部收回管理”。③《交部收回海事行政權(quán)》，《申報》1932年5月12日第2張第7版，“國內(nèi)要電二”。5月13日，交通部正式向行政院提出收回航路標(biāo)識建議。交通部指出，根據(jù)《交通部組織法》規(guī)定，航路標(biāo)識本為交通部職掌，但是由于海關(guān)代辦，不予交回，“此項規(guī)定徒成虛語”。航路標(biāo)識亟應(yīng)收回，即使沿海標(biāo)識可以暫時緩辦，“而長江標(biāo)識似難放任”。交通部列舉了六條理由如下：第一，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識沒有條約依據(jù)，且并無成績可言，反而浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)。交通部措辭嚴(yán)厲地指責(zé)海關(guān)辦理長江航路標(biāo)識不善。交通部認(rèn)為，條約只規(guī)定沿海設(shè)置燈塔等航路標(biāo)識應(yīng)由領(lǐng)事官和通商大臣商洽，并不涉及長江內(nèi)河，因此由海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識是“事權(quán)旁落”。第二，航政機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，不應(yīng)再由海關(guān)代辦。海關(guān)代辦航政只是因為當(dāng)時政府沒有航政主管機(jī)關(guān)，僅為“委托暫代”。現(xiàn)在交通部已經(jīng)設(shè)立，法規(guī)明確規(guī)定航路標(biāo)識由航政司管理，因此海關(guān)巡江司應(yīng)該裁撤。第三，從技術(shù)上講，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識未能跟上形勢?！敖鼇砥餍蛋l(fā)明日新月異，各項標(biāo)識，為航術(shù)計，應(yīng)有討論改良，俾臻實用。又內(nèi)港標(biāo)識亦應(yīng)從事設(shè)置，以為便利民船。不能再令海關(guān)之巡江司敷衍塞責(zé)。”第四，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識與引水人員存在隔膜?！昂铰窐?biāo)識原為引水服務(wù)之用，關(guān)系至為密切。該江引水人系中華民籍，不隸海關(guān)管轄，對于海關(guān)之設(shè)置，且亦不相聞問。似此各自為謀，事多隔閡，難望有良好成績?！钡谖?，海關(guān)代辦航路標(biāo)識紊亂行政系統(tǒng)?！昂ｊP(guān)職責(zé)，專在課稅。今巡江司雖亦為中國官吏而隸屬海關(guān)之下，原非主管機(jī)關(guān)，系統(tǒng)分歧，殊乖政體。”第六，外人代辦航路標(biāo)識有害國防。“航路標(biāo)識與國防有莫大關(guān)系，山川險阻，乃一國天然屏障。今測繪內(nèi)江水道操諸外人，軍事秘密難保不無泄漏。且外國民籍之人享有領(lǐng)事裁判權(quán)，則戰(zhàn)時及戒嚴(yán)時所頒條例，亦無責(zé)成遵守之法權(quán)，則遇有軍事時期殊形窒礙?！雹堋缎姓河?xùn)令第一四一0號：交通部擬議收回長江航路標(biāo)識一案應(yīng)由交財海三部會商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海軍公報》1932年6月第36期，“命令·院令”，第10、11、12頁。

交通部提交收回理由書后，航業(yè)團(tuán)體又致電國民黨黨政機(jī)構(gòu)予以呼應(yīng)，一時之間形成一股輿論壓力。各團(tuán)體對于海關(guān)代辦航路標(biāo)識表示不滿，或者在報刊雜志上呼吁，或者致電交通部、行政院。航政司司長許齡筠提到，“數(shù)月來，報端所載各地航業(yè)團(tuán)體，主張收回長江航路標(biāo)識之文電，紛至沓來?！比缰腥A海員工會整理委員會、武漢航業(yè)公會、揚(yáng)子江中段領(lǐng)江工會、湖南商輪軍運(yùn)臨時維持會、上海市航業(yè)同業(yè)公會、航業(yè)九公所聯(lián)合辦公處、中國駕駛員聯(lián)合會、招商局均安會、航海聯(lián)益會、船業(yè)公所、炎盈南社等團(tuán)體紛紛致電交通部、行政院等機(jī)構(gòu)。⑤許齡筠：《收回長江航路標(biāo)識問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第57頁。其中，如中華海員工業(yè)整理委員會頗為典型。5月17日，該會致電國民黨中央黨部執(zhí)行委員會，指出海關(guān)辦理長江航路標(biāo)識種種危害，并稱，外交部對外宣言聲明1932年收回內(nèi)河航權(quán)，“正宜乘時將此項航路標(biāo)識，收回主管部辦理，以維法令，為實踐外部宣言之先聲”。對于交通部此次提議收回航路標(biāo)識案，該會表示支持，希望國民黨中央執(zhí)行委員會給行政院施加壓力，“準(zhǔn)予如擬辦理”。①《海員工整會電請收回長江航路標(biāo)識關(guān)系國防勿再因循自誤》，《申報》1932年5月19日第3張第9-10版。

二、收回長江航路標(biāo)識會議的召開

在各方壓力下，行政院開會專門討論該議案。行政院第二十九次會議決議，飭交通部、財政部、海軍部會商具復(fù)。②《行政院訓(xùn)令第一四一0號：交通部擬議收回長江航路標(biāo)識一案應(yīng)由交財海三部會商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海軍公報》1932年6月第36期，“命令·院令”，第12頁。交通部奉令后，又以此事與國防、商業(yè)均有關(guān)系，呈請行政院批準(zhǔn)邀請參謀本部、實業(yè)部派代表參加會議。

1932年5月24日，交通部召集各部代表舉行收回長江航路標(biāo)識會議。參加者有交通部部長陳銘樞、交通部次長俞飛鵬、參謀本部參謀林自新、海軍部海政司司長許繼祥、實業(yè)部科長蔣國珍、財政部關(guān)務(wù)署科長吳競，以及交通部航政司司長許齡筠、科長梁沛霖、何道澐。會議由陳銘樞主持。在會議上，交通部代表許齡筠首先報告了航路標(biāo)識管理的歷史，闡明法律上早已規(guī)定為交通部門職掌、但一直未能依法收回的原因。同時指出，此時收回航路標(biāo)識有其必要性。許齡筠闡述了收回理由后，陳銘樞請各部發(fā)表意見。俞飛鵬著重從交通部組織法角度指出，航路標(biāo)識屬于交通職掌，必須收回。

海軍部代表許繼祥從國防的角度闡述海軍部的意見，贊同從洋員手中收回航路標(biāo)識。他指出：“關(guān)于平時技術(shù)規(guī)劃，海關(guān)應(yīng)撥回交通部接管。戰(zhàn)時中立時軍機(jī)要政，由交通、海軍兩部商洽管理?！痹S繼祥同時還指出，此事實際上還關(guān)系到國民政府廢約外交方針?！霸诖讼奁谕Ｖ雇獯綐I(yè)之時，若仍由海關(guān)接續(xù)管理，是表示我政府無對外收回航權(quán)之決心?！痹S繼祥對于交通部所提六條理由一一分析表態(tài)，除第一項責(zé)備“未免過嚴(yán)”外，其余幾項均表贊同。許繼祥特別指出，此事交通部是依據(jù)政府所頒組織法行事，“事關(guān)法律，財、交、海三部不得別有主張”。此次會議討論的不是收回與否的問題，而是“僅研究交通部接管方法，將來接管之后有無此項人才，并能否負(fù)此責(zé)任，俾財政部移交無所顧慮”的問題。他提議按此意見回復(fù)行政院。

許齡筠對于海軍部所擔(dān)心的管理人才問題作了明確答復(fù)。他以翔實的數(shù)據(jù)分析指出，人才問題“似屬不必顧慮”。至于如何接管，則可以由各關(guān)系部組成接收委員會負(fù)責(zé)。陳銘樞對于海關(guān)控制航路標(biāo)識的實質(zhì)進(jìn)行了分析，認(rèn)為實際上是英國利益所在。海關(guān)洋員名為中國官吏，實際上受英國控制?？偠悇?wù)司梅樂和就是英國利益的代表。梅樂和將海關(guān)余款存在倫敦銀行，海關(guān)購料均是從英國購入，而航路標(biāo)識購料所需從噸稅而來，收入頗巨，“乃均為英人操縱，殊屬非計”。陳銘樞還提到，交通部擬議收回與航業(yè)團(tuán)體不滿海關(guān)代管航路標(biāo)識有關(guān)，希望得到各部支持。

參謀本部代表林自新從戰(zhàn)時國防角度發(fā)表意見表示贊同收回。他稱：“現(xiàn)海關(guān)權(quán)操英人，不啻為英國海軍情報之機(jī)關(guān)，平時既不能與之協(xié)謀，戰(zhàn)時又不能聽我指揮，本部對于交通部提議收回長江航路標(biāo)識及海軍部所指國防關(guān)系一節(jié)認(rèn)為系確當(dāng)之理論。”實業(yè)部代表蔣國珍亦從經(jīng)濟(jì)角度發(fā)表看法，對于收回極表贊同。他指出，航路標(biāo)識與航運(yùn)、商業(yè)關(guān)系密切。海關(guān)所辦航路標(biāo)識，“多在外國輪艦航線設(shè)置，至于民船經(jīng)行之內(nèi)港獨(dú)付闕如。且于我國船舶遇事時多隔閡，殊于航運(yùn)不無影響而于發(fā)展實業(yè)因蒙其害”。

財政部代表在聆聽各部代表發(fā)言后表示，自己接到電令，只出席會議，暫不表態(tài)。財政部受海關(guān)意見影響，實際上不贊同交通部的主張。吳競稱：“因海關(guān)代管航政系根據(jù)十八年八月間第一百九十次中央政治會議通過之根本方針案辦理。該案第三項規(guī)定，‘向由海關(guān)代管航政各部份暫行仍舊，惟須同時受中央主管機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督，其關(guān)于海關(guān)代管海政部份已歸海軍部指揮者不在此內(nèi)’?！彼硎粳F(xiàn)在交通部擬議是“變更舊案”，“關(guān)系重大，須徹底研究”。財政部的觀點遭到了陳銘樞的反駁，他稱中央政治會議通過航政根本方針案已隔四年，不得謂為“暫行”。海軍部、參謀本部、實業(yè)部均贊成交通部提案，而“各地航業(yè)團(tuán)體又紛紛請求為同樣之主張”，情勢發(fā)生變化，非收回不可。①《交部決收長江航路標(biāo)識：長江航路標(biāo)識會議錄》（1932年5月24日），《海事月刊》 1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第66-70頁。

此次會議結(jié)果，除財政部代表堅持按照航政根本方針案辦理外，其余各部對于交通部原案均極表贊同，并推交通部主稿將討論情形呈復(fù)行政院。

5月31日下午，交通部再次召集各部委員開會，審查交通部主稿的第一會議決議呈復(fù)行政院文稿。此次會議除財政部外，其余各部均有代表出席。由于財政部未派代表參加，交通部征詢各部意見，是否等待財政部答復(fù)再呈行政院。俞飛鵬介紹了第一次會議后交通部以非正式方式探詢財政部部長宋子文意見的情況。宋子文表示，此事“過去系由總稅務(wù)司代管，允即電令梅樂和查明現(xiàn)在情形核復(fù)，以便會呈”。②《梅樂和呈復(fù)財部長江航路標(biāo)誌候令移交財政部昨已轉(zhuǎn)呈行政院并請?zhí)嶂姓ㄟ^辦法》，《中央日報》1932年6月17日第2張第3版。財政部的意思是，需要等梅樂和正式呈復(fù)后才能明確答復(fù)，而梅樂和的答復(fù)需要6月4日才能到財政部。海軍部代表許繼祥以財政部無具體反對意見，建議將第一次會議討論結(jié)果呈復(fù)行政院。他指出，第一次會議討論時，財政部并未表示要等梅樂和意見再表態(tài)度，只是堅持第190次中央政治會議決議而已。而該決議只是暫時仍舊，“原非永久之意”，現(xiàn)在時隔四年，“事實上早有變更必要”。參謀本部代表林自新對于財政部的態(tài)度表示不滿，稱：“梅樂和系中國雇員，財政部不能以雇員之主張為主張?！贝耸玛P(guān)系國家主權(quán)，不能再拖延。實業(yè)部代表亦贊成將第一次會議情形呈報行政院作為結(jié)束。③《交部決收長江航路標(biāo)識：收回長江航路標(biāo)識第二次會議記錄》（1932年5月31日），《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第70-71頁。這樣，第二次會議決議對第一次會議記錄進(jìn)行審查修正，一致表決先行由交通、海軍兩部呈復(fù)行政院。在呈復(fù)中，交通部對財政部態(tài)度很不滿，指出財政部的理由不充足，要求行政院迅速命令財政部，轉(zhuǎn)飭海關(guān)，“迅將此項長江航路標(biāo)識，移轉(zhuǎn)交通部辦理，即由交通部派員，會同海關(guān)，設(shè)立交收長江航路標(biāo)識委員會，商洽辦理，俾昭妥善”。④《交部決收長江航路標(biāo)識：海軍、交通部會呈行政院》，《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第71-72頁。

海軍部除與交通部聯(lián)署呈復(fù)行政院外，還致函中央政治會議秘書處留京辦事處，從國防角度出發(fā)指出，水上標(biāo)識與國防關(guān)系甚巨，自應(yīng)收回。⑤《函中央政治會議秘書處留京辦事處復(fù)水上標(biāo)識管理案本部意見與參謀本部相同由》，《海軍公報》1932年9月第39期，“公牘”，第261頁。參謀本部亦呈文國民政府，從軍事角度強(qiáng)調(diào)收回航路標(biāo)識的必要性。⑥《行政院訓(xùn)令第四五六0號：中央政治會議議決航行標(biāo)識之管轄暫仍其舊至軍事上設(shè)計由參海財三部商定一案令行遵辦由》（1932年11月17日），《海軍公報》1932年12月第42期，“命令·院令”，第55-56頁。國民政府將此轉(zhuǎn)給了中央政治會議。在各部紛紛要求收回長江航路標(biāo)識的同時，交通部還就收回航路標(biāo)識作了前期準(zhǔn)備。⑦《交部整理航路標(biāo)識》，《申報》1932年5月27日第2張第7版。但是，交通、海軍、參謀本部等部門的努力沒有獲得決策層的支持。這些部門呈文提交后，中央政治會議開會討論，決定先征詢行政院意見。而行政院的意見實際上受海關(guān)所左右。此時行政院代理院長為財政部長宋子文，他在此事上聽從總稅務(wù)司梅樂和的意見。

三、海關(guān)阻撓與南京國民政府收回航路標(biāo)識管理權(quán)的失敗

在交通部遞交收回航路標(biāo)識案之后的第六天，即5月19日，財政部關(guān)務(wù)署將此案轉(zhuǎn)發(fā)給總稅務(wù)司梅樂和，征求其意見。6月2日，梅樂和給予長文答復(fù)，對于交通部的指責(zé)加以反駁。⑧以下有關(guān)總稅務(wù)司答復(fù)文均出自：《海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第90號》（1932年11月29日），編譯委員會：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第3卷，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第193-204頁。

關(guān)于交通部所指第一項，總稅務(wù)司極力駁斥對海關(guān)巡江司設(shè)置航標(biāo)浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)的指責(zé)，稱：“查巡江司所設(shè)標(biāo)識之多寡，悉以水道之情形及航務(wù)之狀況為標(biāo)準(zhǔn)。在昔航商較少，水道如故，自無須多設(shè)標(biāo)識。嗣后航商日增，水道變遷，而中外各船主及引水人往往親至巡江司辦事處探詢水道情形，請求增設(shè)標(biāo)識。經(jīng)該巡江司履勘后果系絕對需要，始行酌量增設(shè)，決非漫無標(biāo)準(zhǔn)，虛縻公款可比。惟標(biāo)識既增，事務(wù)益繁，所需人員及應(yīng)用船只亦不得不酌予添設(shè)，但原呈所稱增加人員及船只數(shù)目則殊非事實，蓋巡江司從未至四員之多，所有洋員亦從未有十八人之多?！薄爸林^支給各洋員巨額薪俸一語尤屬謬誤”。巡江洋員責(zé)任重大，且有專門技術(shù)和豐富經(jīng)驗，其所得薪水“實不得謂為優(yōu)厚”。

關(guān)于海關(guān)設(shè)置標(biāo)識成效，總稅務(wù)司羅列了諸多“成績”予以辯駁，指出海關(guān)代辦航路標(biāo)識顯著。在答復(fù)文中，總稅務(wù)司還列舉了長江內(nèi)航路標(biāo)識設(shè)置的變化情況，以此證明海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識成效顯著。梅樂和對于交通部的指責(zé)很不滿，“不知議者果系何人，其人果何所據(jù)而為此議，交通部又何所據(jù)而認(rèn)此議為可信，以巡江司如此之成績而竟蒙如此之詬辱，此誠可為扼腕寒心者也。”

關(guān)于征收民船船鈔而不在內(nèi)港設(shè)置標(biāo)識，或者即有設(shè)置亦不實用，以及“關(guān)于航行長江之軍艦商船無不雇傭引水人顯見標(biāo)識不能正確”的指責(zé)，總稅務(wù)司認(rèn)為“此種攻擊尤屬無稽”?？偠悇?wù)司指出，長江內(nèi)港，除不在海關(guān)管轄范圍之內(nèi)無從設(shè)置外，凡屬海關(guān)管轄之內(nèi)港，無處不設(shè)有標(biāo)識。交通部的指責(zé)是不顧事實，“殊不可解”。關(guān)于征收民船船鈔，總稅務(wù)司指出，1925年以后所征船鈔解交給海岸巡防處了，1931年常關(guān)裁撤后，海關(guān)對于民船即不征收船鈔了。對于交通部以商船軍艦無不雇傭引水來證明海關(guān)所設(shè)標(biāo)識不正確，總稅務(wù)司指出，“更非通論”。因為“標(biāo)識與引水原系截然兩事，不得并為一談”。關(guān)于長江測量等事務(wù)已有專職機(jī)構(gòu)，巡江司并不參與一說，總稅務(wù)司亦不認(rèn)同。

關(guān)于海關(guān)代辦航路標(biāo)識條約依據(jù)問題，總稅務(wù)司指出，長江航路標(biāo)識本為中國政府委托辦理，“與通商條約無涉，不得以條約為討論之根據(jù)”。海關(guān)為中國政府所設(shè)機(jī)關(guān)，長江航路標(biāo)識系中國政府委托海關(guān)辦理，“是直以中國之官吏執(zhí)行中國之政務(wù)，于中國主權(quán)并無損失。原呈所謂事權(quán)旁落之語，不知作何解釋”。

對于交通部所指第二項巡江司應(yīng)裁并一說，總稅務(wù)司并不贊同，指出，“航行標(biāo)識與航業(yè)商務(wù)有直接之關(guān)系，亦即與海關(guān)稅收有重要之關(guān)系，若此項標(biāo)識不由足以勝任之機(jī)關(guān)辦理，則航業(yè)商務(wù)立見危害，而關(guān)稅亦蒙其影響?！毖韵轮猓叫袠?biāo)識只能由海關(guān)辦理。對于巡江司，總稅務(wù)司給予高度評價。對于交通部指責(zé)巡江司為“贅疣機(jī)關(guān)”，“應(yīng)行裁并”，總稅務(wù)司尤為不滿。

對于交通部所指第三項長江航路標(biāo)跟不上形勢，應(yīng)該加以改良及設(shè)置內(nèi)港標(biāo)識等問題?？偠悇?wù)司指出，“現(xiàn)在中外航商及船員等對于中國航行標(biāo)識莫不交口稱贊，謂中國標(biāo)識設(shè)備可與世界標(biāo)識最良之國家相頡頏。”交通部的指責(zé)“誠堪駭怪”。

對于交通部所指第四項長江航路標(biāo)識與引水人員存在隔膜，難望良好成績一說，總稅務(wù)司指出，“此種議論適足為交通部不明長江情形之表示”。梅樂和指出，長江國籍引水多直轄于海關(guān)巡江司，長江航路標(biāo)識多應(yīng)引水人或船主要求而設(shè)，“而外國船主又時至巡江事務(wù)所查詢最近標(biāo)識及水道情形，足見長江引水人無論中外莫不與巡江司息息相關(guān)”。

關(guān)于第五項海關(guān)職在征稅，管理航路標(biāo)識紊亂行政系統(tǒng)，總稅務(wù)司表示，這是交通部不會變通而已。梅樂和反復(fù)強(qiáng)調(diào)，航行標(biāo)識與關(guān)稅關(guān)系密切，“若航行標(biāo)識辦理失當(dāng)，關(guān)稅即難期暢旺”。他又指出，現(xiàn)在是否有相當(dāng)機(jī)關(guān)確有辦理此事之能力，“實屬疑問”?？偠悇?wù)司認(rèn)為，航行標(biāo)識與測量水道等事務(wù)，與關(guān)稅有重大關(guān)系，“即可為海關(guān)一部分事務(wù)，故由海關(guān)管理，在理論上亦不謂為非是”。而且，海關(guān)職員及巡江司所有人員均系國政府官吏，“且無不效忠政府，盡瘁職守”。中國政府不能“徒執(zhí)系統(tǒng)之說以相繩”。言下之意，海關(guān)辦理航行標(biāo)識并無不合。

關(guān)于第六項指責(zé)所稱“測繪內(nèi)江水道操諸外人軍事秘密難保不無泄漏”，總稅務(wù)司表示“尤屬令人駭異”?？偠悇?wù)司歷述海關(guān)洋員對中國政府的“忠誠”服務(wù)，聲稱包括巡江司在內(nèi)的所有海關(guān)洋員無不嚴(yán)格遵守中國政府命令。巡江司辦理航路標(biāo)識對于軍事時期“毫無窒礙”，交通部的指責(zé)“實非合乎事理之論”。針對巡江司泄露軍事秘密一說，總稅務(wù)司指出，“現(xiàn)在中國任聽外國軍艦自由行駛中國內(nèi)江及其支流，故外國海軍官員得悉中國各河流之軍事秘密者，實為巡江司所不及知。今不此之慮，而反以巡江司泄漏軍事秘密為口實，未免輕重倒置”。

總稅務(wù)司極力辯駁之后得出結(jié)論，“故為中國財政計，為長江航業(yè)商務(wù)計，仍應(yīng)責(zé)成該巡江司賡續(xù)辦理，以收駕輕就熟之效。”

由于梅樂和以稅收及對外信譽(yù)為要挾，宋子文接到總稅務(wù)司的呈復(fù)后，顧慮牽動太大，因而偏向海關(guān)，主張不予變更。關(guān)于總稅務(wù)司在此事問題上對宋子文產(chǎn)生的影響，梅樂和在總稅務(wù)司通令中有明確記載：“本總稅務(wù)司查考?xì)v年事實后再次就此事向宋子文博士縷陳，駁回對長江巡江司所做之離奇且毫無根據(jù)之指控，并使宋博士確信海務(wù)科成效昭著。此外并著重指出，中國之由海關(guān)管理燈標(biāo)一事，實與中國對外信譽(yù)密切相關(guān)，撤銷總稅務(wù)司署之管理權(quán)無疑將引起疑懼，并造成一種印象，海關(guān)之行政權(quán)威已遭非難，海關(guān)職責(zé)及聲譽(yù)遭貶。最后建議，鑒于宋博士現(xiàn)任行政院代理院長，有權(quán)發(fā)布院令，飭令現(xiàn)行制度仍應(yīng)保留不變，不予打亂，蓋因長江航路標(biāo)識移交交通部之執(zhí)行命令已暫行擱置，該令并未撤銷也。總稅務(wù)司有幸聲明，宋博士業(yè)已批準(zhǔn)建議并指明海關(guān)工作及其方針正確，行政院終于發(fā)布重要命令轉(zhuǎn)達(dá)中央政治會議之決議?！?/p>

根據(jù)總稅務(wù)司意見，財政部呈文行政院，列舉三條理由拒絕移交長江航路標(biāo)識管理權(quán)?！埃ㄒ唬┖ｊP(guān)管理航政部分暫行仍舊，系遵照第一百九十次中央政治會議通過之航政根本方針案辦理，此次交通部所指摘海關(guān)管理長江標(biāo)識毫無成績，并無根據(jù)，自以仍照第一百九十次中政治會議原案理由辦理為宜。（二）全國軍政各費(fèi)，端賴關(guān)稅挹注，倘或中途無故變更，不僅此項事務(wù)有廢弛之虞，且使稅收將受莫大影響。（三）在交通部所最誤會者，莫如認(rèn)海關(guān)為外人管理之機(jī)關(guān)，似完全與政府無涉，不知海關(guān)自歸國民政府管理以來，所有總稅務(wù)司以下，一應(yīng)人員，均系由政府核準(zhǔn)任用，一切事項，均受財部監(jiān)督指揮。是海關(guān)管理之事項，即為政府管理之事項，自不能因辦理此項事務(wù)者有外人參預(yù)其間，即視為非政府所轄之機(jī)關(guān)?！贬槍ω斦康睦碛桑煌ú坑枰砸灰恢格g：（一）1929年第一九0次中央政治會議議決案指明此項航路標(biāo)識主管機(jī)關(guān)應(yīng)屬諸交通部，各地航業(yè)團(tuán)體、海軍部、參謀本部、實業(yè)部均要求將此收歸交通部管理。“揆諸法律事實，均有移還交通部之必要”。（二）航路標(biāo)識移轉(zhuǎn)管轄，與稅收無涉。（三）海關(guān)洋員，“名為中國官吏，究為外國籍民”。洋人管理此項航路標(biāo)識影響軍事國防，“均能舉出事實佐證”。①《長江航路標(biāo)識財部拒絕移還交部交部維持原案逐點指駁行政院將提交院議商決》，《中央日報》1932年7月19日第2張第3版。

行政院對于此事亦頗注意，于7月下旬開會進(jìn)行討論。②《長江航路標(biāo)識財部拒絕移還交部交部維持原案逐點指駁行政院將提交院議商決》，《中央日報》1932年7月19日第2張第3版。討論結(jié)果，最終采納了財政部的意見。隨后，行政院呈復(fù)中央政治會議，指出：“交通部依據(jù)職掌，請以長江航路標(biāo)識，歸該部管理，固屬持之有故。海軍及參謀本部注意國防，贊同交通部之主張，亦復(fù)言之成理。惟財政部所據(jù)海關(guān)總稅務(wù)司列舉歷年成績，尚非故事鋪張?，F(xiàn)值國家多事、籌款緊急之時，惟海關(guān)為完整統(tǒng)一之機(jī)關(guān)。若遽將此水上標(biāo)識事項一部分之管理予以變更，或致因此發(fā)生分裂而影響及于稅收，尤不能不預(yù)為顧慮。海關(guān)代管航政部分既經(jīng)中央政治會議之決，暫行仍舊有案，似可仍予維持原案照舊辦理”。根據(jù)行政院的意見，10月26日，中央政治會議第329次會議進(jìn)行討論，“議決航行標(biāo)識之管轄仍依本會議第一九0次會議議決之航政根本方針第二條之規(guī)定，暫仍其舊。其關(guān)于軍事上應(yīng)有之設(shè)計，由參謀本部、海軍部與財政部商定，令海關(guān)遵辦。”國民政府遵照決議轉(zhuǎn)令行政院轉(zhuǎn)飭相關(guān)部門遵辦。11月17日，海軍部等收到行政院的訓(xùn)令。③《行政院訓(xùn)令第四五六0號：中央政治會議議決航行標(biāo)識之管轄暫仍其舊至軍事上設(shè)計由參海財三部商定一案令行遵辦由》（1932年11月17日），《海軍公報》1932年12月第42期，“命令·院令”，第56頁。至此，交通部提議收回長江航路標(biāo)識的努力因為海關(guān)反對而失敗。

四、結(jié)語

盡管收回航路標(biāo)識案未取得成功，但交通部的提議并非毫無作用，至少中央政治會議決定長江航路標(biāo)識在軍事上的設(shè)計問題已經(jīng)提上日程。按照中央政治會議第329次會議的決議，1933年3月1日，參謀本部、海軍部、財政部代表召開會議，討論《揚(yáng)子江航路標(biāo)志軍事設(shè)計案》，決定成立揚(yáng)子江標(biāo)志設(shè)計委員會。參謀本部處長朱偉、參謀林自新，海軍部司長許繼祥、科員翁籌、財政部科長吳競、稅務(wù)司丁貴堂組成委員會。4月8日，召開第一次委員會會議，討論委員會組織大綱。丁貴堂對參謀本部所擬組織大綱草案提出實質(zhì)性修改意見，一是名稱改為“揚(yáng)子江標(biāo)志軍事設(shè)計委員會”；二是在委員會應(yīng)辦事務(wù)之前，冠以“軍事時期”字樣；三是增加“會議決定事項呈由參謀本部咨詢財政部令總稅務(wù)司執(zhí)行”的內(nèi)容。①王軾剛主編：《長江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第228頁。從這次討論情況看，在軍事時期，海關(guān)必須接受該委員會命令，改變了以前海關(guān)設(shè)置航路標(biāo)識只顧及輪船航運(yùn)而不考慮軍事國防的問題。

此外值得注意的是，國民政府隨后又頒布了《航路標(biāo)識條例》。該條例從法律上肯定了交通部對航路標(biāo)識管理的權(quán)利。交通部奉行政院第3691號訓(xùn)令，起草船舶法、船員法、船舶檢查法、船舶注冊法、航業(yè)補(bǔ)助法、造船補(bǔ)助法等與航政有關(guān)法令。交通部認(rèn)為，航路標(biāo)識與航政有關(guān)，“如關(guān)于船舶行使（行駛）之航路，須有航路標(biāo)識條例以資依據(jù)”，因此亦一并草擬該條例。此條例經(jīng)行政院第67次會議決議，送立法院審查。立法院第三屆第57次會議議決修正通過。②《呈國民政府繕具航路標(biāo)識條例呈請鑒核由》（1934年5月9日），《立法院公報》1934年5月第60期，“公牘：呈”，第1-3頁。1934年5月15日，由國民政府公布，并規(guī)定自公布日施行。該條例共八條，其中第二條規(guī)定“航路標(biāo)識之建造修理及其監(jiān)督管理，由交通部主管之”；第三條規(guī)定“各地方政府經(jīng)交通部核準(zhǔn)，得設(shè)置必要之航路標(biāo)識，法定團(tuán)體呈由地方政府核轉(zhuǎn)交通部核準(zhǔn)后，方得設(shè)置之”；第四條規(guī)定“交通部對于前條之航路標(biāo)識，認(rèn)為不適或易生危險，或無必要時，得令變更或撤銷之，交通部對于前條之航路標(biāo)識，認(rèn)為有相接管理之必要時，得以相當(dāng)價額收買之”。從該條例看，交通部享有設(shè)置和管理航路標(biāo)識的全部權(quán)利。③《航路標(biāo)識條例國府明令公布》，《天津益世報》1934年5月16日第1張第3版。因此，從法律角度看，交通部推進(jìn)了航路標(biāo)識收回的進(jìn)程。

當(dāng)然，在實際上，交通部仍不能管理航路標(biāo)識。直至抗戰(zhàn)勝利后，航路標(biāo)識仍由海關(guān)管理。有人在1947年發(fā)表文章呼吁要改變這種局面。“戰(zhàn)前為了相沿的習(xí)慣，它由稅務(wù)機(jī)關(guān)兼管可以說是絕不合理，勝利后仍由海關(guān)兼管，再煩勞外人替我們設(shè)計擘劃代勞管理，那更是豈有此理。所以七七全國航政會議議決——航路標(biāo)識由航政局或港務(wù)局接管的議案，實在是一個極關(guān)重要的決議，可是我希望那不是一個決而不行的議案。我們深愿能在最短期內(nèi)見諸實行?！雹芎渭儯骸段覈铰窐?biāo)識》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25、26頁。但是，作者這一愿望亦未能實現(xiàn)。

通過航路標(biāo)識收回案不難發(fā)現(xiàn)，海關(guān)及其主管部門一直是最大的阻礙因素。它們?yōu)楹稳绱藦?qiáng)烈反對交回航行標(biāo)識管轄權(quán)呢？一個重要原因在于巨額船鈔的歸屬問題?！昂ｊP(guān)辦理航路標(biāo)識，分為燈塔、河筒、警燈船數(shù)種，其費(fèi)用即以中外各商輪往來上海所繳納之船鈔稅辦理之。查船鈔亦名噸稅，每年分四季收取，以照注冊噸計算，總計全年船鈔，海關(guān)可收六百萬元。今交部以接收航路標(biāo)識，亦須將此船鈔爭歸交部收取?！雹荨妒栈亻L江航權(quán)第一聲交部爭航路標(biāo)識案》，《申報》1932年7月15日第4張第14版。這一點可能正是海關(guān)不愿意看到的。不僅海關(guān)不愿意，主管海關(guān)的部門亦不愿意。有人曾分析指出：“自清郵傳部至北京政府交部，屢經(jīng)交涉收回，均梗于稅務(wù)大臣及稅務(wù)督辦，不獲實現(xiàn)。其原因，在海關(guān)每年所收船鈔，除修理管理各種標(biāo)識費(fèi)用外，可將其余款，提供稅務(wù)當(dāng)局支配，交部收回管理，影響個人權(quán)利?！雹蕖逗铰窐?biāo)識應(yīng)收回談》，《四海半月刊》1932年5月1日第3卷第3期，“四海消息”，第77頁。當(dāng)然，除了船鈔問題外，海關(guān)客卿還有一層擔(dān)心，即“現(xiàn)行海關(guān)制度”的崩潰。赫德辦理海關(guān)的原則是極力擴(kuò)展其職能，從最基本的征稅職能開始，擴(kuò)展到郵政、航政、衛(wèi)生檢疫、氣象、商業(yè)、礦業(yè)、教育、外交等各種領(lǐng)域。但是，隨著中國近代民族和主權(quán)意識的覺醒，恢復(fù)國權(quán)成為趨勢。收回海關(guān)代辦職權(quán)就是其中表現(xiàn)。在這種背景下，海關(guān)職能亦逐步被壓縮。清末郵傳部成立后，郵政劃歸郵傳部管轄，標(biāo)志著海關(guān)帝國職能開始萎縮。自此以后，交通、海軍、衛(wèi)生、教育等各部門紛紛提出收回海關(guān)代辦事權(quán)要求?！艾F(xiàn)行海關(guān)制度”面臨崩潰的局面。在這種局面下，海關(guān)客卿當(dāng)然是希望盡量減緩這種結(jié)果的到來。海關(guān)總稅務(wù)司梅樂和承認(rèn)，“民國肇造，時勢丕變”，自己的政策不得不順應(yīng)形勢，“余之政策，一方恢復(fù)中國在關(guān)政上之主權(quán)，一方維護(hù)海關(guān)現(xiàn)行制度”，雖然梅樂和指出，“斯二者似相反而實相成”，但很明顯這兩者是矛盾的。就海關(guān)客卿的真實想法來說，盡量維護(hù)“海關(guān)現(xiàn)行制度”是其主要目標(biāo)，“恢復(fù)中國在關(guān)政上之主權(quán)”只是不得已而為之。“現(xiàn)行海關(guān)制度”包括哪些呢？梅樂和列舉了債務(wù)、金融等諸多事項，同時提到“現(xiàn)時中國港務(wù)燈塔及引水事宜，因時勢之需要，均由海關(guān)管理，中外航商各業(yè)，均利賴之”，而這些“均附麗于海關(guān)現(xiàn)行制度之下，而同其休戚，此尤其顯焉者也”。①梅樂和：《海關(guān)歷任總稅務(wù)司政策之沿革及將來之方針》，陳詩啟：《中國近代海關(guān)史》，北京：人民出版社，2002年，第921頁?？梢?，總稅務(wù)司將航行標(biāo)識作為“現(xiàn)行海關(guān)制度”內(nèi)容加以維護(hù)。

在1932年收回長江航路標(biāo)識案爭論中，海軍部、交通部、參謀本部、實業(yè)部及國內(nèi)航業(yè)團(tuán)體均力主收回，陣營不可謂不強(qiáng)大，理由不可謂不充足，但在財政部及海關(guān)反對面前，這些聲音均被湮沒。國民政府最終否決了收回提案。為何會出現(xiàn)這種局面呢？這主要是因為海關(guān)掌握了國民政府的命脈，“中央軍政各費(fèi)，大抵取給于此”。而梅樂和在呈復(fù)財政部文中于要挾國民政府，稱若收回航行標(biāo)識，關(guān)稅即成問題。國民政府亦擔(dān)心“因小失大”。梅樂和在此前就警告過國民政府，若不維護(hù)海關(guān)現(xiàn)行制度，“則海關(guān)地位，發(fā)生變動，使中國在財政上，國信上，以及與海關(guān)有關(guān)系之各種事業(yè)上，同受影響，而中國在關(guān)政上之主權(quán)，亦難達(dá)恢復(fù)之目的”。梅樂和還指出，若海關(guān)現(xiàn)行制度發(fā)生變化，“中央軍政各費(fèi)，自必頓行枯竭，所有一切建設(shè)，均無進(jìn)行之余地”。為防止國民政府輕易變動海關(guān)現(xiàn)行制度，梅樂和“迭向政府，申述此旨”，而國民政府對此亦頗明白，梅樂和因此慶幸申述“深蒙采納，蓋于此有同揆焉”。②梅樂和：《海關(guān)歷任總稅務(wù)司政策之沿革及將來之方針》，陳詩啟：《中國近代海關(guān)史》，第921頁。

收回航路標(biāo)識案的爭論及其結(jié)果，反映出南京國民政府前期恢復(fù)國權(quán)運(yùn)動的尷尬。南京國民政府前期既希望恢復(fù)國權(quán)，收回洋人代辦事權(quán)，但又顧慮重重，不得不考慮各方關(guān)系，最終讓步于海關(guān)。這也表明，此時的海關(guān)仍足以影響，乃至控制中國政府。