□ 劉佳翰

2015年8月10日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，并允許開展試點(diǎn)工作。在實(shí)際操作中，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)能否真正起到抵押擔(dān)保作用，仍是爭論的焦點(diǎn)問題。絕大多數(shù)銀行機(jī)構(gòu)認(rèn)為單純的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)很大，在實(shí)踐中大多以其他擔(dān)保方式為主要擔(dān)保方式，政府部門也探索了相應(yīng)的幫助銀行降低風(fēng)險(xiǎn)的政策措施，但成效不夠明顯。

一、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押物處置分析

（一）抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)實(shí)現(xiàn)難度大。

當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不能按期償還時(shí)，按照《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》精神，土地經(jīng)營權(quán)可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易，將抵押的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，所得價(jià)款由試點(diǎn)銀行優(yōu)先受償。但在實(shí)際處置抵押物時(shí)，面臨一系列問題。一是處置難度大。依據(jù)目前的法律法規(guī)（《擔(dān)保法》第37條、《物權(quán)法》第184條），農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能用于抵押。雖然全國人大授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法部分條款，允許以農(nóng)村承包土地抵押貸款，但最高法院并沒有明確的司法解釋，也沒有成功的司法案例。二是處置限制多。根據(jù)《土地管理法》第15條第2款規(guī)定，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”，即在處置環(huán)節(jié)銀行處于弱勢地位，無法有效介入再流轉(zhuǎn)的價(jià)格決定、承租人的選擇等環(huán)節(jié)，處置收益難以保障。如果通過法律訴訟即使勝訴后也往往難以執(zhí)行。三是處置收益難保障?，F(xiàn)階段農(nóng)村承包土地仍是農(nóng)民基本的生活保障，農(nóng)民因土地經(jīng)營權(quán)抵押而失地，將會產(chǎn)生較嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際情況是，比如在江蘇省“優(yōu)先受償”的前提是在不損害原承包人利益情況下，即轉(zhuǎn)讓所得價(jià)款要優(yōu)先償還土地租金。

（二）抵押物剩余價(jià)值較小。

本文僅考慮流轉(zhuǎn)的承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的情形。因?yàn)橹袊司孛娣e較少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)主要以流轉(zhuǎn)形式向經(jīng)營者出租，農(nóng)戶直接以家庭承包土地向銀行申請貸款的非常少。流轉(zhuǎn)的承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值一般為：年承包土地平均收益×經(jīng)營剩余期限+地面附著價(jià)值。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)如房產(chǎn)不同，其抵押、轉(zhuǎn)讓的僅是經(jīng)營權(quán)，通俗地講，如果這塊土地沒有人經(jīng)營，那就沒有任何價(jià)值。根據(jù)以上公式，流轉(zhuǎn)的承包土地處置時(shí)已無人照料，所以這部分價(jià)值歸零。同時(shí)銀行機(jī)構(gòu)也難以獲得地面附著物價(jià)值。承租人無力償還貸款一般與拖欠下一期租金同時(shí)發(fā)生，農(nóng)戶消息傳播較為快速，先于銀行變賣地面附著物。另外，預(yù)付租金剩余價(jià)值也幾乎為零，糧食種植承租者預(yù)付租金往往較短，一般為一次生產(chǎn)周期即半年或不長于一年，隨著農(nóng)作物成熟，租金價(jià)值消失。即使繳納多年租金的，承租者也要經(jīng)營到預(yù)付下一期租金前。所以土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值一般不包括租金，即使預(yù)先繳納的，之后也要按期付給農(nóng)戶。

綜上所述，雖然法律賦予試點(diǎn)地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)有權(quán)優(yōu)先處置抵押物，現(xiàn)實(shí)情況是不僅處置難度大，而且更為關(guān)鍵的是抵押物變現(xiàn)時(shí)實(shí)際價(jià)值非常小甚至為負(fù)，因?yàn)樾枰紤]扣除抵押處置成本和所需向農(nóng)戶支付的租金。而且由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)特征，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款必定需要其他有效的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

二、政府參與的風(fēng)險(xiǎn)控制模式分析

目前對于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，政府參與的風(fēng)險(xiǎn)控制模式主要有以下三種。

（一）“土地經(jīng)營權(quán)抵押＋政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金”模式。目前大部分試點(diǎn)市均設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。一般按抵押貸款余額的4%左右設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，抵押物處置后的貸款本息損失，由基金和銀行機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)50%。但實(shí)際情況是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那樾屋^少。由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金規(guī)模一般較小，銀行知道政府補(bǔ)償不可能完全到位，所以在發(fā)放經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)每筆都要求借款人追加房產(chǎn)抵押或自然人擔(dān)保，而政府知道銀行要求擔(dān)保后，則不愿意進(jìn)行補(bǔ)償，事實(shí)上也不需要?jiǎng)佑醚a(bǔ)償資金，因?yàn)榘l(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后銀行可先追究擔(dān)保人的擔(dān)保責(zé)任。另外如果銀行要求補(bǔ)償，則須提供貸款盡職調(diào)查的證明材料，審核通過后方可獲得補(bǔ)償。

（二）“土地經(jīng)營權(quán)抵押＋政府性擔(dān)保公司擔(dān)?！蹦Ｊ?。政府性擔(dān)保公司與銀行機(jī)構(gòu)合作，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保，一般由銀行和擔(dān)保公司按照2：8比例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，擔(dān)保費(fèi)率在1%－1.5%之間。擔(dān)保公司參與貸前調(diào)查，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保公司先行代償，然后再處置反擔(dān)保物或向反擔(dān)保人追償。與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式相比，此模式可以較好保證貸款安全性。但此模式下政府承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，主要是道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)借款人能提供有效的擔(dān)保時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)則會直接發(fā)放貸款，而當(dāng)借款人無法提供有效的擔(dān)保時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)則會要求借款人找擔(dān)保公司擔(dān)保，此時(shí)擔(dān)保公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增大。所以此模式要求擔(dān)保公司具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

（三）“土地經(jīng)營權(quán)抵押＋保證保險(xiǎn)”模式。該模式是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人在申請土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的同時(shí)投保貸款保證保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司為借款人提供貸款保證保險(xiǎn)，銀行機(jī)構(gòu)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)得到相應(yīng)的分擔(dān)。例如“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)貸”，由銀行與財(cái)政部門、保險(xiǎn)公司聯(lián)合推出，主要面向連續(xù)投保2年以上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并有貸款需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，借款人貸款金額控制在當(dāng)年已購農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額的80%以內(nèi)。貸款保證保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額為貸款金額的30%。銀行與財(cái)政部門共同設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池，比例約為0.68：1。當(dāng)借款人無力償還貸款時(shí)，分別由資金池、銀行、保險(xiǎn)公司按照60%：10%：30%比例承擔(dān)貸款本息損失。在此模式下，銀行實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例約為50.8%。如果銀行不追加其他擔(dān)保方式，則會面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以該模式下銀行實(shí)際發(fā)放的貸款較少。另一方面，借款人的融資成本除了貸款利息外還需要保險(xiǎn)費(fèi)約貸款金額的1.1%。

三、建議

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋制度。加大財(cái)政資金扶持力度，足額撥付風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，消除銀行機(jī)構(gòu)后顧之憂。對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押借款人實(shí)施財(cái)政貼息，在降低融資成本的同時(shí)進(jìn)一步構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。

（二）完善政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)要建立市場化的運(yùn)作機(jī)制，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)入股，規(guī)范經(jīng)營管理，減少政府行政干預(yù)，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化傾向明顯，應(yīng)全面重構(gòu)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠率，拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)御險(xiǎn)能力。

（四）完善金融監(jiān)管政策。實(shí)行差別化金融監(jiān)管政策，對于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的銀行機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管部門要適度放寬其存款準(zhǔn)備金率、風(fēng)險(xiǎn)容忍度，以提升銀行的放貸積極性。