史玉成

(甘肅政法學(xué)院，蘭州 730070)

2007年江蘇太湖藍(lán)藻污染事件發(fā)生后，為尋求河湖綜合協(xié)同治理之道，無錫市推出了“河長制”治理方案。其后，江蘇省在包括太湖流域在內(nèi)的15條河湖流域全面推廣“河長制”[注]2007年8月，無錫市人民政府印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，2008年9月發(fā)布了《關(guān)于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”，全面加強(qiáng)河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》，形成了以領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制形式確定河流治理目標(biāo)責(zé)任的河流治理新模式。隨后，江蘇省率先在太湖流域?qū)嵭小半p河長制”。昆明市、沈陽市、周口市、大連市等地方也先后試行推廣“河長制”。，一些地方也先后試行推廣河長制[1]。痛感于河湖嚴(yán)重污染的現(xiàn)狀和政府在水環(huán)境治理中的不作為，媒體不斷出現(xiàn)“請環(huán)保局長下河游泳”“請市長下河游泳”等調(diào)侃式的吁請[注]2013年，浙江企業(yè)家金增敏在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表“懸賞公告”：浙江省溫州市瑞安仙降街道橡膠鞋廠基地的工業(yè)污染非常嚴(yán)重，污水直接排入河流，旁邊居民癌癥患者人數(shù)高得離譜，如果環(huán)保局長敢在這條河里游泳20分鐘，他就拿出20萬元給予獎勵。，反映了人民群眾對實現(xiàn)水清河晏的迫切愿望?！昂娱L制”的出臺，被認(rèn)為是我國流域水環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，為解決水環(huán)境治理問題探索了一條具有中國特色的路徑。在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內(nèi)推行“河長制”，提出“到2018年年底全面建立河長制”的目標(biāo)。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國水污染防治法》做了修正，增加的第5條規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！庇纱?，“河長制”這一流域水環(huán)境治理機(jī)制在政策和法律層面得到雙重確認(rèn)。

作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域新興的制度設(shè)計，“河長制”的建立應(yīng)當(dāng)有充分的理論準(zhǔn)備。與媒體普遍給予積極評價所不同的是，學(xué)界對此進(jìn)行的理論跟進(jìn)并不充分。比如，對“河長制”如何進(jìn)行準(zhǔn)確的定位？與現(xiàn)行流域管理環(huán)境保護(hù)制度是什么關(guān)系？水環(huán)境治理的黨內(nèi)法規(guī)、政策工具與法律制度如何有效銜接？諸如此類的問題，均需要從法理層面作出回答。梳理現(xiàn)有為數(shù)不多的關(guān)于“河長制”的研究成果，大多數(shù)仍是對官方政治話語的復(fù)制或解讀，或?qū)Α昂娱L制”的制度設(shè)計中存在的悖論和實施困境提出質(zhì)疑和擔(dān)憂。從政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的雙重視角，對這一制度進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)的成果并不多見。本文從環(huán)境法學(xué)視角出發(fā)，以科層制理論、社會系統(tǒng)理論、“三螺旋”型理論等作為分析工具，對“河長制”的制度邏輯和制度定位、“河長制”與現(xiàn)有流域管理制度可能存在的悖論及其消解等問題做一探討，以期對完善這一制度有所裨益。

一、“河長制”的法律含義與制度邏輯

依據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》的界定和學(xué)界相關(guān)研究，“河長制”是指：由各級黨委、行政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)主要河湖流域的“河長”，組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門的職責(zé)，通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行相應(yīng)河湖水環(huán)境保護(hù)和管理，并通過嚴(yán)格的評價考核機(jī)制進(jìn)行保障的制度[2]。

(一)“河長制”的實質(zhì)含義：黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理制度

從字面意思理解，“河長”是負(fù)有河湖流域水環(huán)境管理職責(zé)的黨政負(fù)責(zé)人。在中國的行政話語體系中，不同層級行政組織的最高負(fù)責(zé)人一般以某“長”來稱呼和識別，比如，在政府序列中，有省長、市長、縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等；在政府的部門序列中，有部長、廳長、局長、處長等，是負(fù)有相應(yīng)法定行政職責(zé)、在權(quán)限范圍內(nèi)行使公共權(quán)力的管理主體。顯然，在“河長制”的含義中，“河長”并不是與上述行政序列相平行的獨(dú)立的行政主體概念，而是指負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的既有黨政序列中的各級黨委、政府的負(fù)責(zé)人。因此，以“河長”指代負(fù)有河湖保護(hù)和管理職責(zé)的黨政負(fù)責(zé)人，其修辭意義大于規(guī)范意義。

修辭意義上的“河長”稱謂，顯然是借用了行政法規(guī)范中具有法定職責(zé)的權(quán)力行使者的概念，并不能從字面上簡單理解為以流域水環(huán)境治理為職責(zé)而獨(dú)立設(shè)置的行政管理主體?！昂娱L制”產(chǎn)生的背景和所欲實現(xiàn)的目標(biāo)是：針對原有環(huán)境公共權(quán)力部門分配模式無法很好地解決權(quán)力運(yùn)行中的協(xié)作配合問題，適應(yīng)流域水環(huán)境綜合治理的需要，由負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的黨政負(fù)責(zé)人作為責(zé)任主體，將碎片化的、彼此分割而獨(dú)立運(yùn)行的環(huán)境權(quán)力進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)，并以相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制加以保障，以收多頭治理不能達(dá)致的整體功效。因此，“河長制”的實質(zhì)含義是“河長”主導(dǎo)下的河湖流域多部門協(xié)同治理制度。

(二)“河長制”的產(chǎn)生邏輯：“科層制”環(huán)境管理體制之不足

依據(jù)德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯的科層制(又稱理性官僚制)理論[注]根據(jù)馬克斯·韋伯的定義：“科層制是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)合理性的高度體現(xiàn)，充分發(fā)展的官僚制是一個實施組織管理的嚴(yán)密的職能系統(tǒng)，它把整個社會變成一架非人格化的龐大機(jī)器，使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上以保障社會組織最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)效益?！?參見：馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與歷史：支配的類型[M].康樂,等,譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社,2004:37.)，在行政組織的體系架構(gòu)中，行政權(quán)力是按照等級制的矩形關(guān)系進(jìn)行層級分配的。在官僚科層制的行政權(quán)力架構(gòu)中，行政權(quán)力的內(nèi)部有著嚴(yán)密的分工，在縱向上呈現(xiàn)出自上而下的“命令—服從”關(guān)系，在橫向上體現(xiàn)為權(quán)力獨(dú)立運(yùn)行基礎(chǔ)上的“協(xié)作—配合”關(guān)系[3]?？茖又企w現(xiàn)了社會生活的理性化，就行政組織而言，科層制的行政權(quán)力分配保證了現(xiàn)代國家公共管理職能的有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。從世界范圍看，迄今為止，官僚科層制仍然是包括行政組織在內(nèi)的各種組織最主要的組織方式。在科層制的制度邏輯中，趨于精細(xì)化的專業(yè)分工是其基本的組織特征。但這種精細(xì)化條塊分割的結(jié)果是各類層級的組織最終形成自己的“權(quán)力邊界”，無法解決一些跨邊界或涉及眾多復(fù)雜糾葛的利益紛爭的公共性問題。為此，改良主義的科層制理論提出在行政級別上實現(xiàn)以“部門整合”和“項目型結(jié)構(gòu)”為特征的“扁平化管理”[4]，在理性層面“重視和發(fā)揚(yáng)人的個性”等解決方案。

中國當(dāng)下的環(huán)境管理體制，在本質(zhì)上仍然是一種“科層制”的制度運(yùn)行模式，即權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式：它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式。從法學(xué)的角度解讀，科層制可以被看成一種環(huán)境公共權(quán)力的分配與協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。所有的環(huán)境公共事務(wù)無法由單一的環(huán)境行政主體來完成，這不僅是因為政府權(quán)力本身的類型難以做到精確劃分，總會出現(xiàn)一些重疊和交叉的部分，而且還因為隨著政府體制的發(fā)展，政府的主要功能會趨向于分化出一些次要的和從屬的功能，這些次要功能并不必然要統(tǒng)合為一個權(quán)力主體來行使，因此，環(huán)境權(quán)力的行使必須由不同的行政職能部門對不同類型的環(huán)境權(quán)力既分工又協(xié)作才能完成。從環(huán)境行政機(jī)關(guān)的縱向?qū)蛹墎砜?，中央政府和地方政府環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的環(huán)境權(quán)力分工，一般體現(xiàn)為在同級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)對全國范圍內(nèi)的環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方政府環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。從政府各部門的橫向?qū)蛹墎砜矗h(huán)保、國土資源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、漁政、交通等部門行使的本部門相應(yīng)公共權(quán)力都與環(huán)境公共事務(wù)有一定的聯(lián)系，都負(fù)有相應(yīng)的環(huán)境公共管理職責(zé)。政府部門的環(huán)境權(quán)力分工，體現(xiàn)為職能部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理職責(zé)。

這種以環(huán)境權(quán)力的條塊分割為主、要求各行政機(jī)關(guān)協(xié)作運(yùn)行的環(huán)境管理體制具有一定的合理性，但在面對生態(tài)系統(tǒng)的綜合性、整體性以及環(huán)境問題的廣泛性、復(fù)雜性時，則往往出現(xiàn)無力應(yīng)對的“制度困局”。生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境要素之間存在著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，人為改變其中一個要素必然會對其他要素甚至整個生態(tài)系統(tǒng)的功能產(chǎn)生影響。針對生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和整體性特征，習(xí)近平總書記提出了“山水林田湖草是一個生命共同體”的論斷[注]習(xí)近平總書記指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”(參見:習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報,2013-11-16.)。正是由于環(huán)境資源的公共物品屬性，環(huán)境權(quán)力作用的領(lǐng)域是環(huán)境公共事務(wù)領(lǐng)域，在面對跨行政區(qū)域、流域整體性環(huán)境問題時，往往會出現(xiàn)操作層面的失靈。環(huán)境公共權(quán)力的精細(xì)化分割，不同行政主管部門之間的部門利益和目標(biāo)偏好，使得“協(xié)作配合”在實踐中往往被碎片化管理、推諉“扯皮”、部門利益之爭消解，出現(xiàn)事實上的“協(xié)作失靈”，這一問題在流域水環(huán)境治理領(lǐng)域尤為突出。一個經(jīng)常被援引的例證是，這種多頭管理體制被形容為“九龍治水”，但結(jié)果往往是“龍多不治水”。這一現(xiàn)象正是造成我國水污染嚴(yán)重和水資源浪費(fèi)的體制根源。

“河長制”把河湖流域水環(huán)境治理的責(zé)任賦予各級黨政負(fù)責(zé)人，是針對我國流域治理中上述困境的應(yīng)對之策。面對日益嚴(yán)重的水環(huán)境問題，依靠傳統(tǒng)的由環(huán)保部門為主的單打獨(dú)斗式的治理方式已經(jīng)難以奏效?！皬木C合生態(tài)系統(tǒng)理念出發(fā)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)實行綜合調(diào)整機(jī)制?！盵5]建立綜合調(diào)整機(jī)制從而實現(xiàn)環(huán)境治理的多元合作共治已成為理論界的共識。單就環(huán)境治理“命令—控制”的行政主導(dǎo)一元模式來看，也需要有超越條塊分割的環(huán)境行政管理模式之上具有統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性以及更高效力層次的公共權(quán)力介入。在我國，各級黨委、政府不僅是環(huán)境治理的決策主體和主要實施主體，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要推動力量，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者，賦予黨政負(fù)責(zé)人以流域水環(huán)境治理責(zé)任主體的地位，是黨委、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的具體落實方式。從科層制理論的視角來看，“河長制”是對傳統(tǒng)科層制環(huán)境治理體制困局的某種矯正和改良。

(三)“河長制”的規(guī)范依據(jù)：基于法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的雙重考量

“河長制”的規(guī)范依據(jù)同時關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律。在德國社會學(xué)家尼可拉斯·盧曼看來，一切紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象都可以納入一種系統(tǒng)論的理論框架來分析解釋。盧曼所倡導(dǎo)的“社會系統(tǒng)理論”認(rèn)為，社會系統(tǒng)是一個基于要素和關(guān)系的動態(tài)體系，包含了政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、法律系統(tǒng)等子系統(tǒng)，每一個子系統(tǒng)既是相對封閉的系統(tǒng)，又是開放運(yùn)作的系統(tǒng)，受其他子系統(tǒng)及其外部環(huán)境的影響，也對其他子系統(tǒng)發(fā)揮著特有的規(guī)范預(yù)期功能，是“規(guī)范上封閉而認(rèn)知上開放”的系統(tǒng)。從社會系統(tǒng)論的視角來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分屬于政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)這樣兩種不同的社會子系統(tǒng)。為此，對“河長制”的規(guī)范依據(jù)，需要從政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)兩個維度分別進(jìn)行考察。

政黨是具有一定宗旨和目標(biāo)的政治組織，由于執(zhí)政黨的政治組織屬性，對執(zhí)政黨各級黨組織及其負(fù)責(zé)人職責(zé)和職權(quán)的配置，并不能由國家法律直接設(shè)定，而是通過黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)的。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。在我國，由于黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作[注]根據(jù)《黨章》的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。其中，政治領(lǐng)導(dǎo)是政治方向、政治原則、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)在黨的路線、方針、政策方面。，理論上講，各級黨委及其負(fù)責(zé)人也要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，當(dāng)然這種責(zé)任主要體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時，造成生態(tài)環(huán)境決策失誤或領(lǐng)導(dǎo)失職的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。長期以來，我國環(huán)境法律在強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任的同時，黨內(nèi)法規(guī)并沒有對黨委的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出明確規(guī)定，造成了黨委、政府在環(huán)境責(zé)任方面的失衡。黨的十八大確立生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略方針后，黨內(nèi)法規(guī)開始注重這方面的制度建設(shè)?！饵h章》是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，2017年修訂的《黨章》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明……著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度?！币罁?jù)《黨章》的規(guī)定，中共中央、國務(wù)院2015年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出“各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)”；同年由中辦、國辦印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”[注]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第3條規(guī)定：“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”。上述規(guī)定，為“河長制”的建立提供了黨內(nèi)法規(guī)層面的依據(jù)。

政府則是代表全體國民管理國家事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，對各級政府及其負(fù)責(zé)人職責(zé)和職權(quán)的配置，需要以國家法律的形式進(jìn)行確認(rèn)。從政府責(zé)任的角度來看，“河長制”在現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范中有充分的依據(jù)。我國環(huán)境法明確規(guī)定地方政府是本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體。《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院職權(quán)中，其第6項規(guī)定了“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！薄端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！睘楸ＷC政府環(huán)境責(zé)任的落實[注]這里所講的政府環(huán)境責(zé)任是“政府”責(zé)任，而不是環(huán)境保護(hù)主管部門的責(zé)任。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任，是針對以往只把環(huán)境問題推給環(huán)保部門，弱化環(huán)境保護(hù)力度，以及監(jiān)管責(zé)任分割，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題的糾偏。，《環(huán)境保護(hù)法》一方面對政府承擔(dān)的具體環(huán)境責(zé)任作出了規(guī)定——“地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”；另一方面，規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”“環(huán)境保護(hù)考核評價制度”等責(zé)任約束機(jī)制予以保障。由政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，承擔(dān)流域水環(huán)境保護(hù)和治理的職責(zé)，并以相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制加以保障，實際上是政府及其負(fù)責(zé)人環(huán)境責(zé)任在流域水環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域的衍生性制度。從這個意義上講，《水污染防治法》新補(bǔ)充的“河長制”只是對現(xiàn)行環(huán)境法律關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的具體落實，并不是所謂的制度創(chuàng)新。

(四)“河長制”的制度定位：聯(lián)結(jié)環(huán)境法律和環(huán)境政策的制度工具

黨規(guī)、法律的實施還需要有相應(yīng)的政策規(guī)范加以補(bǔ)充、細(xì)化和落實，這又涉及另一類重要的環(huán)境治理制度工具——“環(huán)境政策”。制定并實施一定時期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，是執(zhí)政黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的一個具體方面，也是政府落實環(huán)境責(zé)任的一個重要路徑。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體戰(zhàn)略布局，是對新的歷史時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作出的頂層政策設(shè)計。黨內(nèi)法規(guī)、環(huán)境法律中規(guī)定的黨政生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，仍然需要因地制宜、因時所需，制訂和實施具有靈活性和針對性的環(huán)境政策來補(bǔ)充和落實。

環(huán)境法律和環(huán)境政策作為環(huán)境保護(hù)的兩種制度工具，“均在當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)議題中發(fā)揮著重要的作用，各自具有不可替代的功能和價值”[6]。其中，環(huán)境法律是立法機(jī)關(guān)或授權(quán)立法的行政機(jī)關(guān)制定的調(diào)整環(huán)境社會關(guān)系的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，具有普適性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)。環(huán)境政策是黨中央、國務(wù)院為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)而發(fā)布的對環(huán)境保護(hù)實踐起指導(dǎo)作用的規(guī)劃、方針、指導(dǎo)意見，以及國家黨政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而出臺的各種政策措施和規(guī)范性文件，具有普遍性、指導(dǎo)性、靈活性的特點(diǎn)。環(huán)境政策和環(huán)境法律具有不同的制度定位和規(guī)范功能，但又存在著緊密的聯(lián)系。一方面，在我國，環(huán)境政策往往承擔(dān)著“試行法”的作用，政策規(guī)范運(yùn)行成熟后，通過立法程序上升為法律規(guī)范；另一方面，環(huán)境法律因其穩(wěn)定性特質(zhì)而容易出現(xiàn)僵化性等不足，仍然需要以具有靈活性的具體政策來細(xì)化和彌補(bǔ)。近年來，為加強(qiáng)對環(huán)境污染的治理力度，細(xì)化《大氣污染防治法》《水污染防治法》等環(huán)境法律的基本規(guī)定，國務(wù)院先后出臺的《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)即屬于典型的環(huán)境政策，并在實踐中彌補(bǔ)了環(huán)境法律“剛性有余、彈性不足”的缺陷。對于既涉及黨委職責(zé)又涉及政府職責(zé)的環(huán)境治理領(lǐng)域，則往往采用黨政聯(lián)合出臺相關(guān)環(huán)境政策文件的做法，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于全面推行河長制的意見》等。有學(xué)者在考察了中國環(huán)境政策與法律的實然關(guān)系后認(rèn)為，當(dāng)前影響我國環(huán)境法律的絕大多數(shù)政策，是由中共中央會議審議通過并以 “黨政聯(lián)合發(fā)文”形式印發(fā)的黨的政策，這些政策文件在很大程度上決定了當(dāng)前及今后一段時間環(huán)境法治發(fā)展的基本目標(biāo)、原則和主要措施[7]。作為聯(lián)結(jié)環(huán)境政策和環(huán)境法律的水環(huán)境治理制度，“河長制”的制度完善和具體實施，需要從環(huán)境法律和環(huán)境政策兩個向度做出努力。

二、河長制的制度運(yùn)行與實踐績效

“河長制”是“河長”主導(dǎo)下的河湖流域跨部門協(xié)同治理模式，各級黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)、相關(guān)職能部門協(xié)同配合、層級管理、目標(biāo)責(zé)任與相應(yīng)的工作保障機(jī)制共同構(gòu)成制度的主要內(nèi)容?！昂娱L制”的出臺是對我國當(dāng)下流域水環(huán)境問題的制度應(yīng)對，具有明顯的“問題導(dǎo)向”特征，并在實踐中產(chǎn)生了積極的效果。

(一)“河長制”的組織形式：分級分段河長體系及其實踐運(yùn)行

“河長制”的組織形式，是以各級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管相應(yīng)河湖管理和保護(hù)工作。這種分級設(shè)置的流域水環(huán)境治理“河長承包制”，與原有環(huán)境管理體制下水環(huán)境保護(hù)和治理由負(fù)有相關(guān)職責(zé)的行政職能部門主管不同，將流域水環(huán)境治理的組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)賦予各級黨委、政府負(fù)責(zé)人，為“九龍治水”設(shè)置了一個“總龍頭”。建立這一制度的目的，是運(yùn)用黨委、政府負(fù)責(zé)人的政治和行政資源優(yōu)勢，對流域水環(huán)境管理中相關(guān)職能部門的環(huán)境權(quán)力進(jìn)行整合，通過對現(xiàn)有體制中環(huán)境公共權(quán)力某種程度的“集中”，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，消解各部門之間的利益之爭和推諉“扯皮”導(dǎo)致的管理低效，提高管理效率，并以相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制保障實現(xiàn)流域水環(huán)境治理的目標(biāo)。

《關(guān)于全面推行河長制的意見》提出“建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”?！端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。”依據(jù)這一規(guī)定，“河長制”實行分級、分段的組織體系，即建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，省級層面設(shè)立總河長，由省委和省政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各省行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各河湖所在地的市、縣、鄉(xiāng)分級分段設(shè)立河長，由同級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任。各級河長的主要職責(zé)是：組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作；對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸的聯(lián)防聯(lián)控；對相關(guān)部門和下一級河長進(jìn)行監(jiān)督考核等。

在實踐運(yùn)行中，“河長制”的組織形式得到不斷發(fā)展和豐富。“河長制”的核心是地方黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的河湖流域協(xié)同治理，但工作的最終落實依然在基層一線。所以，一些省市在四級河長體系中因地制宜地增加了村級河長，如江蘇、浙江、貴州、黑龍江等省份均實行五級河長體系，其中浙江省于2016年出臺《基層河長巡查工作細(xì)則》，明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)河長和村(社區(qū))級河長為責(zé)任河道巡查的第一責(zé)任人，對河道及時巡回檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決或提交有關(guān)責(zé)任部門處理或向當(dāng)?shù)睾娱L辦公室、上級河長報告，要求協(xié)調(diào)解決。此外，浙江還增設(shè)了“民間河長、企業(yè)河長、渠長、河段長”等多種“河長”，力求河長責(zé)任落實更加精細(xì)。有的省市采取黨政同責(zé)的“雙河長制”，由黨委、政府兩位負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任河長。貴州省于2017年印發(fā)《貴州省全面推行河長制總體工作方案》，推行五級河長制，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)河道、湖泊和水庫等各類水域河長制的全覆蓋，省、市、縣、鄉(xiāng)設(shè)立“雙河長”，由各級黨委和政府“一把手”擔(dān)任，其中，省委書記、省長除擔(dān)任省級總河長之外，還同時兼任貴州省最大的河流烏江干流及其流域內(nèi)6座大型水庫的省級河長；省級副總河長由分管水利和環(huán)保工作的副省長擔(dān)任，同時分別兼任一條重要河流的省級河長。最早探索建立“河長制”的江蘇省，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年新出臺《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，推行被媒體稱之為“升級版”的“河長制”，全面提升河湖水域的保護(hù)、治理和管護(hù)水平；建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，“河長制”管理體系由主干河道升級為全省各類河道、湖泊和水庫，覆蓋村級以上河道10萬多條，鄉(xiāng)級以上河道2萬多條，流域面積50km2以上河道1495條，省級以上主干河道727條，列入《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》的湖泊137個，水庫901座[8]340-341。

(二)“河長制”的工作機(jī)制：專門機(jī)構(gòu)與多部門協(xié)同機(jī)制的發(fā)展

由于“河長”由各級黨政負(fù)責(zé)人兼任，在現(xiàn)有黨委、行政序列中并無固定的對應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員編制?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》提出，各地可以根據(jù)實際情況，在縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。從一些地方已設(shè)立的河長制辦公室的情況看，主要是從水務(wù)、環(huán)保、規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、財政等部門選配或抽調(diào)人員組織各級河長制辦公室，或委任不同部門作為主要責(zé)任聯(lián)系單位，負(fù)責(zé)承擔(dān)對應(yīng)級別的河長制辦公室日常工作。各級河長制辦公室的職責(zé)，主要包括落實河長確定的事項，根據(jù)轄區(qū)的水污染狀況，研究制定河湖整治方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的職責(zé)，組織開展水污染防治聯(lián)合執(zhí)法行動，改善水環(huán)境質(zhì)量等。

在既有的水資源管理和水污染防治監(jiān)督管理體制中，流域河湖水岸線管理涉及水利、環(huán)保、住建、林業(yè)、漁業(yè)、交通、旅游等多個部門?！昂娱L制”突出地方黨委和政府的主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)同配合，以河長制辦公室為牽頭部門，明晰各個部門在河湖水岸線管理之間的分工，通過合理事權(quán)劃分和搭建工作平臺，落實各自職責(zé)并實現(xiàn)協(xié)同配合。因此，建立一套完善的工作機(jī)制是落實河長責(zé)任、精準(zhǔn)施政的根本保障。各地在全面推進(jìn)“河長制”的過程中，需要建立健全的工作機(jī)制主要涵蓋了工作制度和行動方案兩大方面。其中，工作制度方面，建立健全河長聯(lián)席會議制度、流域水環(huán)境信息共享制度、工作督查制度，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，定期通報河湖管理保護(hù)的情況，對“河長制”實施情況和河長履職情況進(jìn)行督察。在行動方案方面，要求各級河長制辦公室加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，督促相關(guān)部門按照職責(zé)分工落實責(zé)任、協(xié)調(diào)聯(lián)動，特別是做好行政區(qū)域與行政區(qū)域之間、河段與河段之間在具體管理工作中的銜接，避免同級河長之間出現(xiàn)“真空地帶”或職責(zé)交叉。

(三)“河長制”的考核問責(zé)：壓力傳導(dǎo)型責(zé)任倒逼機(jī)制的形成

在“河長制”的實施效果中納入最嚴(yán)格水資源管理制度的考核內(nèi)容，與地方黨委、政府的目標(biāo)績效考核、黨政負(fù)責(zé)人的政績掛鉤，如果沒有達(dá)到治理目標(biāo)，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任甚至面臨“一票否決”，這種權(quán)責(zé)配置是一種壓力傳導(dǎo)型的責(zé)任倒逼機(jī)制。

根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，縣級及以上河長負(fù)責(zé)組織對相應(yīng)河湖的下一級河長進(jìn)行考核?？己私Y(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價考核的重要依據(jù)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容。一些地方制定了細(xì)化的考核辦法，根據(jù)考核結(jié)果建立了相應(yīng)的激勵機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，對成績突出的地區(qū)、河長及責(zé)任單位進(jìn)行獎勵，對失職的責(zé)任人實行最嚴(yán)格的問責(zé)。地方黨政負(fù)責(zé)人在壓力之下，不得不重視河湖水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)等工作。

由上述分析可知，“河長制”具有協(xié)同性、高效性、問責(zé)性的特點(diǎn)，從地方試點(diǎn)到全面推行十多年的實踐初步考察，這一模式有效破解了我國河湖治理中長期存在的“龍多不治水”局面，一些多年來影響群眾生產(chǎn)生活的流域得到了有效整治，水污染問題有所緩解，河湖水質(zhì)有所提升，河湖水生態(tài)得到了一定程度的改善。

三、“河長制”的制度悖論與實施困境

“河長制”把流域水環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任賦予各級黨政負(fù)責(zé)人，客觀地說，與當(dāng)下中國各級黨委、政府作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者的地位是契合的。從理論上講，可以有效彌補(bǔ)依靠不同監(jiān)督管理部門多頭治理所帶來的各自為政、協(xié)調(diào)困難、管理低效等不足。由主要黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，在GDP指標(biāo)和水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)之間，通常會有一個全局性的通盤考慮而不至于顧此失彼。此外，借助黨政主要負(fù)責(zé)人的強(qiáng)勢政治資源優(yōu)勢，可以有效克服流域水環(huán)境治理措施的推行阻力。在一些地方推進(jìn)“河長制”的實踐中，水環(huán)境質(zhì)量的改善取得了積極的效果。但是，從法理角度分析，“河長制”仍然面臨著政策與法律在權(quán)責(zé)配置方面的疏離，權(quán)力依賴明顯，多元共治精神不足，黨規(guī)、法律、政策及其相關(guān)配套制度銜接不足等制度悖論和困境。

(一)“河長制”的內(nèi)生困境：河長職責(zé)與組織邏輯的抵牾

我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，《水污染防治法》第4條規(guī)定地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。依據(jù)上述規(guī)定，設(shè)立“河長制”可以看作地方政府落實環(huán)境責(zé)任的具體對策措施。為了使“河長制”的推進(jìn)有更加明確的法律依據(jù)，2016年《水污染防治法》修訂時專門對“河長制”做了原則性的規(guī)定。但是，《水污染防治法》在規(guī)定“河長制”的同時，并沒有對地方政府主要負(fù)責(zé)人水環(huán)境質(zhì)量的具體法定職責(zé)作出明確規(guī)定。相反，《水污染防治法》規(guī)定各級環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水行政、國土資源等相關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對水環(huán)境管理實施分工監(jiān)督管理。這與《環(huán)境保護(hù)法》確立的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的環(huán)境監(jiān)管體制是一脈相承的。

這就出現(xiàn)了一個邏輯悖論：“河長制”一方面將水環(huán)境治理的職責(zé)相對集中于地方黨委、行政負(fù)責(zé)人，另一方面堅持水污染防治領(lǐng)域由“環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)實施監(jiān)督管理”。具體而言，“河長”的職責(zé)與統(tǒng)一監(jiān)督管理部門的職責(zé)、分領(lǐng)域監(jiān)督管理部門的職責(zé)如何界分？“河長”主導(dǎo)流域水污染防治和水環(huán)境治理，是否已經(jīng)形成對監(jiān)管部門法定職責(zé)事實上的改變？對于上述問題，立法并未給予相應(yīng)的回應(yīng)和跟進(jìn)。從各地“河長制”推進(jìn)的實踐看，在地方政府及時建立起各級河長組織架構(gòu)的同時，“河長”的職權(quán)職責(zé)仍然模糊不清，一些地方相繼出臺了各級黨委、政府及其部門的目標(biāo)清單、問題清單、環(huán)保責(zé)任清單、任務(wù)清單等，但清單任務(wù)相對宏觀，無法精細(xì)量化，部門間的職責(zé)多頭、職責(zé)真空等現(xiàn)象仍然存在。具言之，實踐中仍然面臨著河長職責(zé)非法定、權(quán)責(zé)不對等、協(xié)同機(jī)制失靈等問題。從制度角度分析上述問題的根源，在于河長權(quán)責(zé)缺乏法律的明確規(guī)定，河長職責(zé)與監(jiān)管部門職責(zé)缺乏法定的分工。

“河長制”還面臨著一個潛在的“組織邏輯困境”：作為黨政主導(dǎo)下的跨部門協(xié)同機(jī)制，一方面，解決了原有多部門管理體制協(xié)調(diào)性不足的問題；另一方面，隨著省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級河長組織體系的不斷發(fā)展，形成了一個新的官僚制組織體系，各級各類“協(xié)調(diào)者”之間又產(chǎn)生了新的協(xié)調(diào)問題，成為制約協(xié)同效果的“額外變量”。

(二)“河長制”的權(quán)力依賴路徑與多元共治精神不完全契合

“河長制”把流域水環(huán)境治理的主導(dǎo)權(quán)賦予各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門之間的橫向協(xié)同，本質(zhì)上仍然是以威權(quán)為依托的科層制運(yùn)行模式，其權(quán)力運(yùn)行具有明顯的“縱向集中—橫向協(xié)同”特征?！昂娱L制”的實施能否取得良好的效果，取決于以下因素：第一，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，以及由此而衍生的對政治資源可掌控程度、考核評價及問責(zé)的強(qiáng)弱程度?？梢院侠眍A(yù)見，黨政領(lǐng)導(dǎo)可控政治資源的大小、治理意愿的強(qiáng)弱乃至行事風(fēng)格的強(qiáng)勢與弱勢、評價及問責(zé)的力度等因素，都會影響到最終的治理效果。第二，決策的科學(xué)性、穩(wěn)定性和連貫性。流域水環(huán)境治理是一項長期性的任務(wù)，不僅要求相關(guān)的決策行為符合規(guī)律，而且要保持其相對穩(wěn)定性和連貫性。在黨政負(fù)責(zé)人任期制約及政績目標(biāo)的支配下，流域水環(huán)境治理決策存在著因負(fù)責(zé)人變更或政績目標(biāo)變更而出現(xiàn)不確定性之虞，在治理效果上同樣會出現(xiàn)不確定性。上述因素，恰好與法治所要求的穩(wěn)定性相悖，往往被質(zhì)疑為“人治”因素濃厚。有學(xué)者認(rèn)為，“河長制”作為“一把手體制”與現(xiàn)代科層制倡導(dǎo)的理性和法治精神相去甚遠(yuǎn)[9]。從消極的方面看，可能會抑制多元社會主體參與流域水環(huán)境治理的積極性。

從傳統(tǒng)的“命令—控制”模式向“多元合作共治”模式的轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代環(huán)境治理的目標(biāo)路徑。多元共治意味著，依靠自上而下的公共權(quán)力推動無法完全達(dá)到治理的目標(biāo)，環(huán)境治理必須依靠包括政府在內(nèi)的多元主體，通過共同參與、協(xié)商對話、競爭妥協(xié)等合作機(jī)制達(dá)成共識，進(jìn)而實現(xiàn)共同治理。在多元共治模式下，參與治理的可以是黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的各級黨政部門，也可以由政府、市場、社會組織和公民等跨界主體構(gòu)成。很顯然，“河長制”更強(qiáng)調(diào)依靠公共權(quán)力的威權(quán)治理，忽視社會組織、公民和各種形式的公民自組織的共同參與，共治精神不足。有學(xué)者認(rèn)為，中國環(huán)境治理存在某種“法治怯場”困局[10]，“河長制”集中反映了這種治理困局。在環(huán)境治理多元共治模式中，環(huán)境保護(hù)公眾參與是其制度起點(diǎn)：一方面，公眾參與是實現(xiàn)自下而上環(huán)境治理的內(nèi)在要求，是“環(huán)境保護(hù)、人人有責(zé)”從口號變?yōu)樾袆拥闹贫缺Ｕ希涣硪环矫?，公眾參與是監(jiān)督、制衡公權(quán)力，更好實現(xiàn)公共環(huán)境利益的保障。單從“河長制”的監(jiān)督制衡機(jī)制考量，主要依靠黨政系統(tǒng)內(nèi)部的考核評價來完成，同樣缺少強(qiáng)有力的公眾監(jiān)督機(jī)制。

(三)“河長制”的自我考核問責(zé)機(jī)制缺乏有效監(jiān)督

在“河長制”的考核問責(zé)制度設(shè)計中，原則上由縣級及以上河長負(fù)責(zé)對相應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核問責(zé)，一些地方在實踐中結(jié)合本地實際出臺了相應(yīng)的考核問責(zé)辦法，如《廣東省全面推行河長制工作方案》提出，由上級河長對下一級河長、地方黨委政府對同級河長制組成部門的履職情況進(jìn)行考核問責(zé)。在各省已出臺的“河長制”實施方案或考核問責(zé)辦法中，多數(shù)方案僅涉及考核問責(zé)結(jié)果，尚未形成一套科學(xué)完整的考核問責(zé)體系。

目前的河長制考核問責(zé)本質(zhì)上是一種行政層級內(nèi)部的考核問責(zé)。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，如果上級要為下級的考核結(jié)果承擔(dān)連帶責(zé)任，就難以保證考核問責(zé)結(jié)果的公正性；下級要為上級公正考核，在面對行政層級的諸多利益糾葛時也難保其公正性。此外，河長問責(zé)制中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)也是由行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)定的，基本上屬于行政體制內(nèi)部的“自考”，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，難以保證考核結(jié)果的公正性。這種狀況從各省市的考核結(jié)果中可以窺見一斑。比如，廣州市2016年“河長制”考核結(jié)果顯示：納入考核的區(qū)一共11個，其中有3個區(qū)考核結(jié)果為“優(yōu)秀”，8個區(qū)考核結(jié)果為“合格”[注]參見：廣州市水務(wù)局.廣州市2016年度“河長制”考核結(jié)果出爐[EB/OL].[2018-05-21].http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5831/201703/d8658e58ba1145259b58c04c68023c53.shtml.；江西省2016年市縣“河長制”工作考核結(jié)果中，對考核位列前3名的設(shè)區(qū)市和位列前10名的縣(市、區(qū))、位列后3名的設(shè)區(qū)市和位列后10名的縣(市、區(qū))都進(jìn)行了通報，但沒有不合格的名單[注]參見：江西省人民政府辦公廳.關(guān)于全省2016年度市縣河長制工作考核結(jié)果的通報[EB/OL].[2018-04-10].http://xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/sbgt/gzdt/zwdt/201707/t20170706_1346320.htm.。嚴(yán)格的考核問責(zé)機(jī)制是“河長制”實施效果的制度保障，目前的考核問責(zé)機(jī)制從形式上貌似嚴(yán)厲，但其本質(zhì)是一種以自我監(jiān)督、自我考核、自我問責(zé)為主的機(jī)制，更多地體現(xiàn)為權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督，缺少來自外部的監(jiān)督制約。

(四)“河長制”與相關(guān)配套制度的銜接不足

“河長制”通過黨政主導(dǎo)下的跨部門協(xié)同治理，在很大程度上解決省級行政區(qū)域內(nèi)不同監(jiān)管部門之間因權(quán)力分割而出現(xiàn)的協(xié)作配合不足的問題。從治理實踐看，也確實達(dá)到了積極的效果。但是，由于河湖水資源的流動性，對于流域上下游水環(huán)境的綜合治理，還需要依賴跨省界行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，以及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等配套制度的實施。我國《環(huán)境保護(hù)法》第20條對流域聯(lián)防機(jī)制做了規(guī)定，國家正在從政策層面推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，“河長制”如何與上述機(jī)制實現(xiàn)充分銜接，尚需要作出更為細(xì)化的制度安排。

此外，這一制度是在我國流域水環(huán)境質(zhì)量惡化、原“九龍治水”模式在協(xié)作配合方面問題重重的背景下提出的。目前，除“河長制”“湖長制”“庫長制”“蕩長制”“氿長制”等針對河湖流域的治理模式外，還出現(xiàn)了向海洋治理領(lǐng)域延伸的“灘長制”。如果說針對河湖流域治理的“河長制”是黨政環(huán)境責(zé)任在流域水環(huán)境治理領(lǐng)域的體現(xiàn)，那么我國的大氣污染、土壤污染同樣形勢嚴(yán)峻，這些領(lǐng)域的環(huán)境治理是否也應(yīng)當(dāng)建立類似的制度呢？

四、多元協(xié)同路徑下“河長制”的規(guī)范建構(gòu)

“河長制”是針對流域水環(huán)境治理的中國方案，具有鮮明的中國特色。盡管從法學(xué)角度分析，這一制度尚存在“權(quán)治”特征明顯、法治的內(nèi)在品質(zhì)不足等問題，但這一制度從試點(diǎn)到全面推廣，在流域水污染治理、水環(huán)境質(zhì)量改善方面發(fā)揮了積極的作用，從實踐績效來判斷應(yīng)予肯定。筆者的觀點(diǎn)是，中國環(huán)境治理制度的創(chuàng)新與發(fā)展，必須從解決中國環(huán)境問題的角度出發(fā)，立足于中國國情、中國道路、中國社會主義法治理論體系，尋求建立解決問題的長效機(jī)制。對于“河長制”這樣一個頗具中國特色的新型水環(huán)境治理制度，同樣應(yīng)當(dāng)堅持一切從實際出發(fā)、理論聯(lián)系實踐的辯證法觀點(diǎn)，肯定其在當(dāng)下中國水環(huán)境治理中的正向作用，同時通過相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律的銜接實現(xiàn)河長職責(zé)的法定化和明晰化，建立多元主體參與機(jī)制，體現(xiàn)共治精神，加強(qiáng)對“河長制”內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)，消解其邏輯悖論，為這一制度注入更多的法治品質(zhì)。

(一)河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策中的協(xié)同

“河長制”改變了傳統(tǒng)的環(huán)境治理多部門主導(dǎo)的模式，由各級黨政負(fù)責(zé)人兼任河長，以“首長承包制”為主要形式推進(jìn)河湖水環(huán)境治理與管理，其本質(zhì)上是一種環(huán)境公共權(quán)力的整合。按照行政法原理，環(huán)境公共權(quán)力的配置必須有明確的法定依據(jù)，職責(zé)職權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確的分工，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)有明確的邊界。如果不將這種權(quán)力的配置和行使納入法治軌道，容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況，從而體現(xiàn)出較多的“權(quán)治”特征。

“河長制”的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個從政策試點(diǎn)到法律保障的過程。在政策運(yùn)行的基礎(chǔ)上，修訂后的《水污染防治法》對“河長制”進(jìn)行了頂層設(shè)計式的規(guī)定，但對河長法定職責(zé)的配置、河長職責(zé)與主管部門職責(zé)的劃分，以及“河長制”的運(yùn)行機(jī)制、問責(zé)程序設(shè)計等在法律層面均沒有作出具體規(guī)定。在實踐操作中，河長職責(zé)主要是依據(jù)作為政策性文件的《關(guān)于全面推行河長制的意見》[注]《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定的河長工作職責(zé)包括：各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題；對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控；對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵問責(zé)。河長制辦公室承擔(dān)河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項工作。。法治是環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵[11]，職責(zé)法定是依法行政的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出：“行政法構(gòu)建河長制的基礎(chǔ)是職權(quán)(責(zé))法定。”[12]另一個問題是，在現(xiàn)有環(huán)境法律中，涉水監(jiān)督管理部門的職責(zé)由《水法》《水污染防治法》等法律規(guī)定，如果“河長”的職責(zé)授權(quán)由國務(wù)院另行作出規(guī)定，相關(guān)法律對涉水監(jiān)督管理部門的職責(zé)并沒有作出任何改變?！昂娱L制”把原來的河湖管理“部門負(fù)責(zé)”模式升級換代為“首長負(fù)責(zé)、部門共治”，黨政負(fù)責(zé)人實際上承擔(dān)了監(jiān)管部門原有的部分法定職權(quán)(責(zé))，這就涉及環(huán)境監(jiān)管職權(quán)(責(zé))的整合與重新配置。“河長”與監(jiān)管部門的職責(zé)配置不對等，界線劃分不明，缺乏與“河長制”原則性規(guī)定相對應(yīng)的法律實施細(xì)則，政策主導(dǎo)有余而法律供給不足。這些問題，恰好是需要法律層面來加以解決的。

建立“河長制”的目的，是為了彌補(bǔ)現(xiàn)有河湖管理體制協(xié)調(diào)性不足的弊端，并不是也不可能替代河湖管理相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)。為避免“河長制”運(yùn)行中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、職責(zé)交叉等新的問題，應(yīng)當(dāng)從立法層面對河長職責(zé)與監(jiān)管部門的職責(zé)作出明確界分，并實現(xiàn)二者的有效銜接。在堅持“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”監(jiān)管體制的前提下，在矯正監(jiān)管部門因多頭監(jiān)管所形成的協(xié)調(diào)不力方面，發(fā)揮“河長制”“組織領(lǐng)導(dǎo)、對相關(guān)監(jiān)管部門履職情況的督導(dǎo)、重大問題的協(xié)調(diào)解決”等職責(zé)。建議立法機(jī)關(guān)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺專門的《河長制實施條例》，按照權(quán)責(zé)對等原則，明確各級河長、相關(guān)監(jiān)督管理部門各自的職責(zé)和任務(wù)，明確“河長制”的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和考核問責(zé)機(jī)制，依法規(guī)范和保障“河長制”的運(yùn)行，約束可能出現(xiàn)的權(quán)力恣意。同時，將規(guī)范“河長制”的相關(guān)內(nèi)容納入《水污染防治法》《水法》等法律法規(guī)，使之真正成為一項穩(wěn)定、規(guī)范、長效的法律制度。在《河長制實施條例》及其相關(guān)法律實現(xiàn)河長職責(zé)、河長制實施機(jī)制法定化和明晰化的基礎(chǔ)上，仍然需要以具有靈活性的具體環(huán)境政策來細(xì)化和落實，以嚴(yán)格的黨政問責(zé)等形式來保障“河長制”的有效運(yùn)行。這樣，既實現(xiàn)了河長職責(zé)的法定化，又有利于在保持法律規(guī)范性的前提下，發(fā)揮政策的靈活性優(yōu)勢。

(二)黨政主導(dǎo)與多元合作共治的協(xié)同

認(rèn)識到政府“命令—控制”式壟斷性行使環(huán)境管理權(quán)的種種弊端，倡導(dǎo)從單向度的環(huán)境管理走向 “多元合作共治”的環(huán)境治理道路，已經(jīng)成為理論界的共識。“多元合作共治”即“從環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)不再僅僅取決于政府的權(quán)力和權(quán)威，而是通過政府設(shè)計適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，依靠各種利益相關(guān)者的參與、協(xié)商和共同行動，在政府部門和私人部門之間建立良好的伙伴關(guān)系，構(gòu)建新型的環(huán)境治理體系?！盵13]多元合作共治強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和社會是構(gòu)建環(huán)境“合作共治”的主體，但在如何協(xié)調(diào)三者的關(guān)系以及構(gòu)建何種治理模式的問題上，則尚未形成具有普遍共識的方案。具體到“河長制”治理體系中，如何在黨政主導(dǎo)下實現(xiàn)企業(yè)、社會等主體廣泛參與流域水環(huán)境治理的進(jìn)程，同樣是一個值得探究的問題，也是為“河長制”注入法治品質(zhì)，進(jìn)而構(gòu)建規(guī)范的法律制度體系的一個重要面向。

美國學(xué)者埃茨科威茲在描述大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府三方在創(chuàng)新過程中的關(guān)系時，提出“三螺旋”型理論。所謂“三螺旋”是指大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府三方在創(chuàng)新過程中，三個機(jī)構(gòu)范疇每一個都表現(xiàn)出另外兩個的一些能力，但同時仍保留著自己的原有作用和獨(dú)特身份。由于這種相互作用和合作，代表這些機(jī)構(gòu)范疇的每個螺線都獲得更大的能力進(jìn)一步相互作用與合作，支持在其他螺線里產(chǎn)生的創(chuàng)新，因此形成持續(xù)的創(chuàng)新流和協(xié)同發(fā)展[14]。該理論提出后被廣泛運(yùn)用于多個學(xué)科研究領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，“三螺旋”型理論為填補(bǔ)“河長制”治理邏輯中公眾參與不足提供了一個很好的分析工具和可供參考的路徑。流域水環(huán)境治理“河長制”模式中，各級河長(黨委、政府)、企業(yè)和社會組織對應(yīng)著水環(huán)境治理的三方主體。把“三螺旋”模式引入“河長制”中，需要改變單純的河長主導(dǎo)的單一模式，實現(xiàn)三方主體的協(xié)同治理。第一，河長在流域水環(huán)境治理中雖然起主導(dǎo)作用，但并不能僅僅將企業(yè)看作環(huán)境污染和資源破壞者，把社會組織看作監(jiān)督者和制約者，而是將其視為環(huán)境治理的合作伙伴。從實質(zhì)理性的角度，著力推動水環(huán)境信息公開，對流域水環(huán)境質(zhì)量狀況、流域水環(huán)境治理重大決策的過程、“河長”履行職責(zé)情況等信息，均應(yīng)及時向社會公開，“強(qiáng)化河長對水環(huán)境治理決策和行為的理由說明義務(wù)”[15]。扶持、幫助企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)向綠色生產(chǎn)方向轉(zhuǎn)化。從形式理性的角度，加強(qiáng)決策和行為過程中自由裁量權(quán)的外在約束，拓展公眾參與的領(lǐng)域，規(guī)范公眾參與程序，強(qiáng)化公眾和社會監(jiān)督，與任務(wù)導(dǎo)向型的定位相對應(yīng)，建立以河長績效評估為基本手段的監(jiān)督制約機(jī)制。第二，企業(yè)不應(yīng)當(dāng)僅僅是環(huán)境問題的被動接受監(jiān)管者，在監(jiān)管形成的壓力倒逼機(jī)制下被動參與環(huán)境保護(hù)，還應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài)參與到環(huán)境治理事務(wù)中。一方面，通過不斷推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，改進(jìn)生產(chǎn)工藝和設(shè)備，研發(fā)有利于環(huán)境保護(hù)的新技術(shù)，減少污染物的排放量，為改善流域水環(huán)境質(zhì)量做出貢獻(xiàn)；另一方面，不能僅將政府視為影響自己追求經(jīng)濟(jì)效益的管制者，而是將其視為環(huán)境治理的合作者，在接受政府監(jiān)管和社會組織監(jiān)督的同時，主動為水環(huán)境治理決策提供咨詢意見，幫助政府科學(xué)決策、民主決策，對“河長”履行職責(zé)的情況實施監(jiān)督。第三，公眾在流域水環(huán)境治理中本來就無法缺位，因為良好的水環(huán)境質(zhì)量屬于公共產(chǎn)品，水環(huán)境治理本質(zhì)上屬于社會公共事務(wù)。為了在“河長制”治理模式中實現(xiàn)公眾的有效參與，應(yīng)做好兩方面工作：一方面，要保障公眾對“河長制”的決策參與以及與之相關(guān)的執(zhí)法參與和司法參與，特別是加大公眾參與在各類政府績效評估與考核中所占的權(quán)重，形成對河長的有效監(jiān)督制約力量；另一方面，公眾要通過各種途徑和形式參與流域水環(huán)境治理。

“河長制”實施后，有些地方推出了“民間河長”甚至“企業(yè)河長”[注]如浙江省設(shè)立的民間河長、企業(yè)河長；廣州市河長制辦公室于2017年8月下發(fā)文件，招募一定數(shù)量熱心公益事業(yè)、熟悉當(dāng)?shù)睾拥狼闆r、有較高威信的志愿者擔(dān)任“民間河長”。此外，廣州有環(huán)保組織提出“雙河長協(xié)同治理建議方案”，建議由當(dāng)?shù)刂嗡k、河長、“民間河長”、環(huán)保組織四方共同開展河流巡查工作，實現(xiàn)流域協(xié)同治理。，作為“河長制”的協(xié)同機(jī)制，參與流域水環(huán)境治理，為多元環(huán)境治理提供了范例和樣本[16]。從各地的實踐看，“民間河長”主要從民間志愿者中選任，“企業(yè)河長”從主要河流沿岸的規(guī)模企業(yè)、重點(diǎn)用水企業(yè)、達(dá)標(biāo)排放企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人中聘任。其職責(zé)主要是開展巡河，及時發(fā)現(xiàn)流域水環(huán)境問題，收集群眾治水意見，及時反饋給“官方河長”，協(xié)調(diào)公眾、企業(yè)與黨委、政府的互動溝通，同時廣泛開展環(huán)境保護(hù)宣傳，帶動更多的社會主體參與水環(huán)境治理?！懊耖g河長、企業(yè)河長”的產(chǎn)生，是多元合作治理的有益嘗試，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“社會共治、共建共享”理念和要求，逐步將其納入法治化軌道，建立“民間河長、企業(yè)河長”的選任程序、職權(quán)職責(zé)、履職保障、議事程序、報告督查反饋機(jī)制等，以最大限度整合社會資源參與到水環(huán)境治理中，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共同參與的流域水環(huán)境治理體系。

(三)黨政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督制約機(jī)制的協(xié)同

公共權(quán)力的運(yùn)行不僅需要內(nèi)部的監(jiān)督和制約，還需要外部的考核和督查，如果外部監(jiān)督缺位，制度目標(biāo)必然要打折扣甚至落空。針對以行政層級內(nèi)部考核問責(zé)為主的“河長制監(jiān)督體系”的不足，既要實現(xiàn)內(nèi)部的自我監(jiān)督，又要建立起相應(yīng)的外部監(jiān)督制約機(jī)制，二者協(xié)同配合，才能為“河長制”的實施提供長效的保障機(jī)制。

完善“河長制”內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，需要建立起一套科學(xué)、完整的考核問責(zé)體系。有學(xué)者指出，“河長制”考核問責(zé)機(jī)制實際上是環(huán)?？己藛栘?zé)制在水資源保護(hù)領(lǐng)域的細(xì)化，來源于環(huán)境法律法規(guī)和政策的規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境保護(hù)考核評價制度，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等，其特點(diǎn)是僅僅明確了考核問責(zé)的種類，缺乏明確的考核問責(zé)的責(zé)任體系與劃分機(jī)制[17]。質(zhì)言之，針對“河長制”的專門考核問責(zé)體系尚未完全建立。為此，在國家層面，需要在劃分河長職責(zé)和監(jiān)管部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立責(zé)任劃分機(jī)制，圍繞“考核問責(zé)的主體和對象、考核內(nèi)容及指標(biāo)體系、考核方式和程序、考核結(jié)果的運(yùn)用”等要素，建立起完善的考核問責(zé)體系。在地方層面，各地要結(jié)合本地的實際情況，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效考核評價，避免考核結(jié)果流于形式。

探索建立“河長制”的外部監(jiān)督制約機(jī)制，從根本上改變行政權(quán)力“自我監(jiān)督、自我考核、自我問責(zé)”的狀況，是“河長制”避免“權(quán)治”之嫌、實現(xiàn)權(quán)力制約的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。外部監(jiān)督主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種形式。第一，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，即建立各級人大常委會監(jiān)督的機(jī)制。2016年12月，廣東省人大常委會出臺《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)河長制實施情況監(jiān)督辦法(試行)》，規(guī)定了省、市、縣三級人大常委會對同級河長履行職責(zé)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督過程、監(jiān)督方式等，為“河長制”的落實提供了有力保障，也提供了一個很好的地方樣本[18]350。第二，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，即完善各級司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制。實現(xiàn)“河長制”執(zhí)法與司法的聯(lián)動，對于執(zhí)法巡查檢查中發(fā)現(xiàn)的涉水違法犯罪案件，司法機(jī)關(guān)要及時介入；對于“河長”不作為、慢作為、亂作為而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害后果的，依法提出檢察建議或啟動環(huán)境行政公益訴訟。第三，專門機(jī)關(guān)監(jiān)督，即把河長納入國家監(jiān)察監(jiān)督的范圍。各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)對河長履行河湖管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)察；各級審計機(jī)關(guān)對河長使用財政資金的情況依法進(jìn)行審計。第四，社會監(jiān)督，即依靠社會力量實現(xiàn)對河長的監(jiān)督。著力建立河湖管理信息平臺，依法公開流域水環(huán)境治理信息，進(jìn)一步拓展公民、法人和其他組織參與“河長制”的渠道，加強(qiáng)社會輿論的監(jiān)督。

(四)相關(guān)配套制度的協(xié)同

由于河湖水資源的流動性，對于流域上下游水環(huán)境的綜合治理，“河長制”雖然在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)可以發(fā)揮積極的作用，但對于全流域的水環(huán)境治理依然存在局限性。換句話說，“河長制”不能代替流域綜合治理。尋求中國可持續(xù)的流域水環(huán)境治理模式，需要在“河長制”的基礎(chǔ)上，建立配套的跨省界行政區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)對此做了原則性的規(guī)定?？缡〗缧姓^(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，需要在流域上下游之間建立對話的平臺和機(jī)制，以協(xié)調(diào)流域治理的步驟、行動目標(biāo)和行動時間等，協(xié)調(diào)解決實踐中出現(xiàn)的各種問題。其次，流域上下游之間協(xié)同聯(lián)動，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一監(jiān)測，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，采取統(tǒng)一的防治措施。再次，建立流域跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對因從事生態(tài)保護(hù)、治理、恢復(fù)與建設(shè)的單位和個人因增進(jìn)公共生態(tài)利益而致自身利益減損或發(fā)展機(jī)會喪失，對生態(tài)受益者或資源開發(fā)利用者課以補(bǔ)償義務(wù)的一種制度安排[18]。建立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的目的，在于解決上下游之間在生態(tài)環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)開發(fā)中存在的實施主體和受益主體不一致的矛盾，促進(jìn)流域各行政區(qū)域生態(tài)利益的公平分享、經(jīng)濟(jì)利益的平衡協(xié)調(diào)。2016年，在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，從政策層面對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、目標(biāo)和補(bǔ)償機(jī)制等作出了設(shè)計?！昂娱L制”的實施效果，還需要依賴上述制度實現(xiàn)有效的協(xié)同配合。我們的期望是，通過努力，使“河長制”成為中國水環(huán)境治理的一個成功樣本，并為其他環(huán)境領(lǐng)域的治理提供經(jīng)驗和范本。ML