陳婉玲

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

一、問題的提出

2017年底，財(cái)政部、發(fā)改委、國資委等部委頻繁發(fā)文，對(duì)風(fēng)起云涌的PPP模式進(jìn)行規(guī)范整頓，清理出一批違規(guī)或不達(dá)標(biāo)的PPP項(xiàng)目。目前，我國新一輪PPP模式的發(fā)展已從“狂野生長”進(jìn)入“冷靜期”，鼓勵(lì)和支持合規(guī)優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目“落地生根”，是下一階段政府推廣PPP的重心。然而，投資回報(bào)周期長、政府信用與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的不確定常常使PPP的運(yùn)營陷入困境，社會(huì)資本心有余悸，參與PPP項(xiàng)目的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，因此，進(jìn)一步優(yōu)化PPP的營商環(huán)境，設(shè)計(jì)一套針對(duì)性強(qiáng)的PPP合同困境救濟(jì)機(jī)制，是釋放和激勵(lì)社會(huì)資本參與熱情的重要?jiǎng)恿?。?shí)際上，從20世紀(jì)80年代開始，由于缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)不確定性的救濟(jì)機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域就曾出現(xiàn)民間資本大量退出的先例，政府被迫提前回購，政府與民間資本的合作最終受挫。

例如，國內(nèi)首例PPP項(xiàng)目——“泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目”，曾因在融資和運(yùn)營方式上的創(chuàng)新、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和帶動(dòng)國內(nèi)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先行示范效果而被樹立為典型，但項(xiàng)目未能預(yù)設(shè)與其風(fēng)險(xiǎn)相匹配的規(guī)范性契約文本，面對(duì)收費(fèi)政策變化、一江多橋、車輛分流等不確定因素，地方政府與民間資本投資者缺乏應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的任何事先安排，合同執(zhí)行也沒有積極實(shí)施收費(fèi)價(jià)格調(diào)整、特許期延展以及再談判機(jī)制等化解措施，致使多方利益分割與爭(zhēng)執(zhí)，政府不得不提前回購，合作未能“善始善終”。“泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目”的失敗，不僅嚴(yán)重打擊了民間資本的積極性，也給當(dāng)?shù)卣膭?lì)民間資本與政府合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的政策推廣帶來不良影響[注]“泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目”由泉州市人民政府授權(quán)的泉州市路橋開發(fā)總公司與民營企業(yè)泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司按照6∶4的出資比例，成立項(xiàng)目公司——“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，采用國際通行的BOT模式(Build-Operate-Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，即由私人部門或項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式，是PPP模式的主要類型)進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理，特許經(jīng)營期為30年(2025年到期)。作為國內(nèi)首例引入民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目，大橋于1997年建成通車后對(duì)泉州市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。后來在刺桐大橋附近，多座由政府投資的免予收費(fèi)的大橋陸續(xù)建成通車，與刺桐大橋形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面，嚴(yán)重影響了刺桐大橋的交通流量，而刺桐大橋仍在堅(jiān)持收取通行費(fèi)，受到當(dāng)?shù)厥忻竦脑嵅?，政府、民間資本和公眾利益矛盾疊加，項(xiàng)目合作陷入困境。經(jīng)協(xié)商，該項(xiàng)目于2015年由泉州市人民政府提前回收，大橋從2016年元旦開始停止收費(fèi)。(參見:賈康,孫潔，陳新平，程瑜.PPP 機(jī)制創(chuàng)新: 呼喚法治化契約制度建設(shè)——泉州刺桐大橋 BOT 項(xiàng)目調(diào)研報(bào)告[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(13):43-51.)。

同樣，2008年投入使用的“杭州灣跨海大橋PPP項(xiàng)目”，曾備受民間資本青睞，共有17家實(shí)力雄厚的民營企業(yè)參與項(xiàng)目投資，民間資本投資占整個(gè)項(xiàng)目投資的55%。但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，一方面，原材料價(jià)格上漲、利率上調(diào)等因素致使大橋的成本陡增；另一方面，大橋投入使用后實(shí)際車流量少于預(yù)期，且與陸續(xù)建成的嘉紹大橋、杭州灣第三跨海工程錢江通道、舟山—上?？绾８咚俟返刃纬蓪?shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致社會(huì)資本投資回收無望，紛紛轉(zhuǎn)讓股權(quán)，退出合作，地方政府最終以國企回購方式贖回80%的股權(quán)[1]。面對(duì)收益預(yù)期誤判以及各種政策、技術(shù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷出現(xiàn)，合作各方缺乏靈活積極的協(xié)商和再談判機(jī)制保障，杭州灣大橋項(xiàng)目淪為PPP失敗的典型。

“廣漢市三星堆汽車客運(yùn)站PPP項(xiàng)目”也因缺乏應(yīng)對(duì)情勢(shì)變更的事后調(diào)節(jié)機(jī)制和良好的協(xié)商渠道而失敗。該項(xiàng)目于2006年5月28日通過竣工驗(yàn)收，但因村民阻撓拆遷導(dǎo)致出站口通道無法建設(shè)，政府承諾的“三站合一”預(yù)期也未能實(shí)現(xiàn)[注]“廣漢市三星堆汽車客運(yùn)站PPP項(xiàng)目”合同約定：廣漢市人民政府授權(quán)廣漢市三星堆汽車客運(yùn)服務(wù)有限公司(以下簡(jiǎn)稱廣漢客運(yùn)公司)全額投資建設(shè)、經(jīng)營“三星堆汽車客運(yùn)站”項(xiàng)目，項(xiàng)目特許期40年；特許經(jīng)營期屆滿后，汽車客運(yùn)站內(nèi)的所有不動(dòng)產(chǎn)、土地使用權(quán)以及與汽車客運(yùn)站經(jīng)營有密切聯(lián)系的動(dòng)產(chǎn)無償交付給市政府；市政府保證在合同簽訂后10個(gè)工作日內(nèi)，向廣漢客運(yùn)公司提供“撤銷原有三個(gè)汽車站”即“三站合一”、特許經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)文件。，客運(yùn)站長達(dá)兩年多時(shí)間無法投入運(yùn)營，造成了民間資本投資方巨額損失。后經(jīng)法院裁決，廣漢市人民政府賠償投資方投資損失3396萬元及利息，支付違約金165萬元，并接收三星堆汽車客運(yùn)站的全部資產(chǎn)。社會(huì)資本付出了大量時(shí)間和資金成本，卻沒有盈利；政府部門支付了巨額財(cái)政款項(xiàng)，換回的卻是無法使用的汽車客運(yùn)站。

政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大規(guī)模推廣PPP模式的目的是以合作換取效率。“合作”是政府讓渡基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)占權(quán)的動(dòng)機(jī)，提高基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)效率是政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的最終目的。公私合作模式的本質(zhì)是一種以合同為基礎(chǔ)的治理模式，從我國早期基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式實(shí)踐看，PPP項(xiàng)目多伴隨投資回報(bào)波動(dòng)、需求預(yù)測(cè)誤判、規(guī)劃缺陷以及政府信用等風(fēng)險(xiǎn)，缺乏靈活、彈性的治理機(jī)制是合作失敗的主要原因。傳統(tǒng)契約理論過度強(qiáng)調(diào)“形式正義”，合同訂立的首要目的在于解決爭(zhēng)議，當(dāng)事人防范意識(shí)強(qiáng)烈，合同剛性有余，合作協(xié)商不足。PPP模式以“合作”為要旨，但缺乏預(yù)設(shè)的針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的一般性解決方案，合同在履行過程中出現(xiàn)其訂立時(shí)難以預(yù)見的變化，導(dǎo)致合同基礎(chǔ)動(dòng)搖或喪失，構(gòu)成合同履行之障礙。若以傳統(tǒng)的剛性思維進(jìn)行處理，其結(jié)果只能是政府提前回購或社會(huì)資本退出，與“合作”的初衷背道而馳。

“任何一個(gè)成功的公私合作計(jì)劃都會(huì)隨著時(shí)間的推移而不斷發(fā)展，它需要持續(xù)不斷的監(jiān)管、檢查和修正。”[2]政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目與社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境聯(lián)系緊密，作為長期的、不完全的合同，PPP合同必須確立柔性治理理念，為重新協(xié)商或合同調(diào)整預(yù)留足夠的空間，以積極的姿態(tài)不斷調(diào)整合同條款、化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以謀求長期、穩(wěn)健和安全的合作。對(duì)我國新一輪PPP實(shí)踐而言，前事不忘、后事之師，未來PPP項(xiàng)目的運(yùn)行沖突與矛盾在所難免，這在客觀上需要以合作共生原則為指導(dǎo)，未雨綢繆，在保證PPP合同完整性和穩(wěn)定性的前提下，創(chuàng)設(shè)動(dòng)態(tài)、靈活的項(xiàng)目彈性調(diào)整機(jī)制，使合同條件能夠隨著風(fēng)險(xiǎn)變化而及時(shí)調(diào)整。

二、PPP長期合同之不確定性

PPP關(guān)系為私人部門和政府機(jī)構(gòu)以長期契約建立起來的合作關(guān)系[注]世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、歐洲銀行、非洲發(fā)展銀行等聯(lián)合發(fā)布的《PPP指南(第3版)》對(duì)PPP作出過定義。PPP在全世界范圍內(nèi)尚無統(tǒng)一定義，實(shí)踐中的應(yīng)用也形式多樣，一些國家及國際組織力圖通過對(duì)PPP模式的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)研究，為各國PPP項(xiàng)目實(shí)施提供應(yīng)用指南，以世界銀行為代表的國際金融機(jī)構(gòu)在這方面的貢獻(xiàn)突出。，PPP并非簡(jiǎn)單的政府向私人融資，而是以公私雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的契約機(jī)制為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系。PPP契約既不同于管理契約(management contracts)，又不同于融資租賃契約(financial lease contracts)：管理契約期限較短且通常不涉及私人部門的大額投資；融資租賃契約雖是長期合同，但私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低。PPP模式主要由私人部門承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，具有周期長、投資大、參與方多、影響面廣以及風(fēng)險(xiǎn)不確定等特點(diǎn)。

(一)PPP合同是典型的長期合同

長期合同是基于時(shí)間因素對(duì)合同進(jìn)行的分類，具有長期性、不完全性和關(guān)系性特點(diǎn)。長期合同更側(cè)重于治理方式的安排，“為必須進(jìn)行關(guān)系專用性投資的雙方之間的交易提供便利，一旦投資沉淀，長期合同雙方彼此套牢，外部競(jìng)爭(zhēng)就不會(huì)對(duì)交易條款產(chǎn)生影響，從而必須通過合同規(guī)定來治理。”[3]258長期合同往往以當(dāng)事人彼此依附為基礎(chǔ)，基于信任的合作關(guān)系在一定程度上推動(dòng)著此類合同的順利履行，具有明顯的“關(guān)系契約”[注]美國法社會(huì)學(xué)家麥克尼爾(Macaulay)首次提出“關(guān)系契約”概念，它將契約現(xiàn)象分為“個(gè)別性契約”和“關(guān)系性契約”兩種。個(gè)別性契約意味著“當(dāng)事人之間除了單純的物品交換外不存在任何關(guān)系，但交易在社會(huì)中進(jìn)行，社會(huì)對(duì)交易加以積極地干預(yù)，社會(huì)的干預(yù)必將在當(dāng)事人之間形成關(guān)系”，因此，“契約行為應(yīng)理解為從個(gè)別性交易到關(guān)系性交易的有階段的連鎖”，每一個(gè)契約必然在部分意義上是一個(gè)“關(guān)系契約”。(參見:麥克尼爾.新社會(huì)契約論[M].雷喜寧,潘勤,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:10-11.)色彩。但長期合同存續(xù)期限長，當(dāng)事人在合同訂立時(shí)無法完全預(yù)測(cè)也難以控制契約履行中不確定事件的發(fā)生，或者事先在合同中詳盡描述這些事件并規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)采取的確切行動(dòng)成本很高，由此，長期合同多以不完全契約的形式簽訂[3]258，而且為填補(bǔ)長期合同的不完全性漏洞，往往以開放性條款替代具體條款。保持合同的靈活性，鼓勵(lì)當(dāng)事人事后協(xié)商以調(diào)整交易條件，是長期合同的常態(tài)，因?yàn)楹贤灰纂p方建立長期合同關(guān)系的目的在于合作，而非關(guān)系的對(duì)抗與破裂。

PPP合同是典型的長期合同，期限往往長達(dá)數(shù)十年。PPP項(xiàng)目投資成本多為“沉淀成本”，其資產(chǎn)具有典型的專用性，這“意味著只有在當(dāng)事人間建立起更為持續(xù)、穩(wěn)定的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。因此，與強(qiáng)專用性資產(chǎn)相適應(yīng)的制度安排形式是縱向一體化和長期契約?！盵4]42受政治、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和不可抗力等不確定因素的影響，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將層出不窮[注]民營化大師薩瓦斯將基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)四類。商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括由于建設(shè)延期、設(shè)計(jì)更改、選址錯(cuò)誤以及申請(qǐng)?jiān)S可失敗等原因造成的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，由于運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用較高或質(zhì)量(容量)低于預(yù)期形成的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)以及由于車流量不足，無法獲取資源、價(jià)格、產(chǎn)品需求以及服務(wù)銷售量的波動(dòng)導(dǎo)致的收入風(fēng)險(xiǎn)等；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括由于收入不足以支付債務(wù)和利息，融資成本保值不足所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；政治風(fēng)險(xiǎn)包括由于價(jià)格規(guī)制、計(jì)劃變更、法規(guī)變更和不利的政府政策導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；其他風(fēng)險(xiǎn)還有不可抗力風(fēng)險(xiǎn)(包括戰(zhàn)爭(zhēng)及其他災(zāi)難以及天災(zāi))、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(包括惡劣的環(huán)境危害導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境的破壞)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(由于技術(shù)運(yùn)用和設(shè)計(jì)失誤導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn))等。(參見:薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：265-267.)，政府與社會(huì)資本需要以契約方式對(duì)合作條件、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配、項(xiàng)目實(shí)施等合同要素作出共同安排?！耙刂g存在極其復(fù)雜的內(nèi)部聯(lián)系，在短期內(nèi)尚可維持平衡，但在長期合作過程中，如果有某一方面因素發(fā)生變化，則這種平衡狀態(tài)很容易被打破。”[5]399因此，PPP合同內(nèi)容要適應(yīng)變化了的情形進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，才能切實(shí)保障各方利益的實(shí)現(xiàn)。

PPP合同的不完全性意味著不可能將所有權(quán)利義務(wù)都規(guī)定清楚，“在復(fù)雜的、不可預(yù)測(cè)的世界中，人們很難想得太遠(yuǎn)，并為可能發(fā)生的各種情況都作出計(jì)劃；即使能夠作出單個(gè)計(jì)劃，締約各方也很難就這些計(jì)劃達(dá)成協(xié)議，因?yàn)樗麄兒茈y找到一種共同的語言來描述各種情況和行為。”[6]PPP合同的不完全性一方面表現(xiàn)為合同訂立時(shí)所能獲得的影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的信息的有限性、滯后性，另一方面也表現(xiàn)為合同訂立時(shí)所能預(yù)料的不確定因素的不可窮盡性。合作各方即使能訂立出一個(gè)看似完美的PPP合同，其履行也會(huì)因環(huán)境的變化而產(chǎn)生漏洞。項(xiàng)目不確定性帶來的利益摩擦，必將對(duì)項(xiàng)目的資源配置、信息溝通、運(yùn)營效率、公眾評(píng)價(jià)等產(chǎn)生影響，并引發(fā)合作沖突與矛盾，可能使PPP項(xiàng)目合作陷入經(jīng)營危機(jī)。

(二)PPP模式的邏輯起點(diǎn)是“合作治理”

社會(huì)轉(zhuǎn)型凸顯政府“不可治理性”增強(qiáng)，政府主動(dòng)實(shí)施與社會(huì)資本合作的策略，表明政府對(duì)其“缺陷”的理性認(rèn)識(shí)?；A(chǔ)設(shè)施的公共性、公益性和整體性決定了其必須以“民生優(yōu)先”為目標(biāo)[7]，傳統(tǒng)模式把包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給視為政府的專屬領(lǐng)域，面對(duì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和資源的相對(duì)短缺，政府發(fā)現(xiàn)自身缺少足夠能力去滿足日益增長的民生需求。采用PPP模式開放或讓渡其專屬領(lǐng)域，能夠增強(qiáng)政府完成公共任務(wù)的能力，并獲得比其單獨(dú)行動(dòng)更多的資源和更高的效率，這是政府選擇與社會(huì)資本進(jìn)行合作的基本動(dòng)機(jī)。合作治理——依據(jù)共享裁量權(quán)的原則將公共部門和私營部門的能力整合起來進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，能夠成為力量的“倍增器”[2]4。

合作能產(chǎn)生“合作剩余”，亦即合作各方通過相互配合與支持的共同行動(dòng)產(chǎn)生巨大的溢出效益。合作治理本身就是“為了解決那些僅憑單個(gè)組織或僅靠公共部門無法解決的公共政策難題所采取的制度安排”[8]，PPP模式所要探討的就是如何在公共部門與私人部門之間形成新的“合作體”，通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分享的契約安排，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。在PPP合作關(guān)系中，政府與社會(huì)資本方有著不同的價(jià)值目標(biāo)和利益追求，社會(huì)資本方希望通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而政府則更關(guān)注公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率和社會(huì)價(jià)值。合作是一種互助、一種包容，合作的成功必須以不同目標(biāo)的權(quán)衡與妥協(xié)為基礎(chǔ)，要在政府與社會(huì)資本之間形成互惠互利、合作共贏、長久穩(wěn)定的合作關(guān)系，必須樹立一種深植于各方的合作理念和合作精神。

第一，雙方之間需要有合作治理的意愿，表現(xiàn)為政府與社會(huì)資本雙方對(duì)共同提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)運(yùn)作模式的認(rèn)可，這種認(rèn)可既是一種合作資格與能力的彼此認(rèn)可，更應(yīng)是對(duì)治理目標(biāo)和價(jià)值判斷的共同認(rèn)知。盡管雙方合作的立場(chǎng)和旨趣并不完全一致，“但可以產(chǎn)生交集，也可以互不反對(duì)”[9]，更可以在保持公益目標(biāo)共識(shí)基礎(chǔ)上互利互動(dòng)，共生共在，實(shí)現(xiàn)雙贏。

第二，雙方之間需要有平等獨(dú)立的主體觀念。PPP的核心在于“伙伴關(guān)系”，只有雙方處于平等地位才可以成為伙伴，實(shí)現(xiàn)真正的合作[4]42。政府與社會(huì)資本合作關(guān)系的建立，是社會(huì)治理從“政府中心”的一元統(tǒng)攝向“多中心”共治進(jìn)化的時(shí)代產(chǎn)物，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者和壟斷者?！霸诤献鞯纳鐣?huì)里，合作者不再完全聽命于他人的定義，而是首先由自我加以定義?！盵10]對(duì)政府而言，應(yīng)該放下強(qiáng)權(quán)式的強(qiáng)制性控制身份，改變社會(huì)活動(dòng)“支配與被支配、控制與被控制”的傳統(tǒng)壟斷思維，重新定位，以“合作系統(tǒng)”內(nèi)在的平等要素與社會(huì)資本開展合作，雙方以法律規(guī)范、合同約定實(shí)現(xiàn)各自權(quán)利，承擔(dān)各自義務(wù)。

第三，雙方之間需要有彼此信任和包容的文化。信任是合作的基石，“合作治理是一種依循規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的參與，是一種取向網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的合作秩序，其一般水平取決于社會(huì)整體的溝通、協(xié)調(diào)與包容能力?！盵11]合作過程的不確定性和復(fù)雜性往往會(huì)阻礙合作的有效開展，正視并接受差異，通過不斷的互動(dòng)、對(duì)話和磋商達(dá)到利益調(diào)整和平衡，以信任化解矛盾，是維系長期合作關(guān)系的驅(qū)動(dòng)因素。信任文化將把政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系導(dǎo)向成功，不信任文化則會(huì)將合作關(guān)系引向破裂，只有信任的文化才足以抵抗和消減長期合作的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

(三)PPP長期合同不確定性之柔性治理

傳統(tǒng)合同理論往往將“解除合同”作為合同履行障礙的法律救濟(jì)手段，PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議的解決也不能完全擺脫其路徑依賴，上述“廣漢市三星堆汽車客運(yùn)站PPP項(xiàng)目”以判決解除合同而終結(jié)，即為明確的例證。然而，這種過于剛性的權(quán)利救濟(jì)方式不利于政府與社會(huì)資本的長期合作和基礎(chǔ)設(shè)施公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果必然是合作項(xiàng)目的半途而廢。

PPP的本質(zhì)是“合作”而非“對(duì)抗”，應(yīng)以基于信任的“共享治理權(quán)”來落實(shí)合作治理。美國學(xué)者弗里曼教授認(rèn)為，“合作治理”(cooperative governance)必須“以解決問題為導(dǎo)向”[12]。政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域的合作，其核心是“解決公共服務(wù)提供效率問題”，必須有一個(gè)能夠及時(shí)協(xié)調(diào)雙方利益的機(jī)制和規(guī)則體系，才能促進(jìn)合作關(guān)系的增長而不是消減，合作的意愿才能得到有效實(shí)現(xiàn)。基于合作的動(dòng)機(jī)，成功的治理藝術(shù)應(yīng)該是構(gòu)建相互信任和默契、具有較高容忍性和靈活性的合作制度安排，這種制度安排更具彈性和互動(dòng)空間，這是合作展現(xiàn)的柔性治理區(qū)別于形式化、格式化的剛性治理的根本所在。

政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入為專用性資本，項(xiàng)目建設(shè)的淺嘗輒止或“合作失敗”將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和成本的疊加，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)具有公共性，涉及公眾利益和民生需求，必須保證項(xiàng)目能夠長期、持續(xù)、有效地提供服務(wù)。面對(duì)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)的不確定性“涌現(xiàn)”現(xiàn)象[13]，“正確的反應(yīng)不是希望不確定性能夠魔幻般地消失，而是首先要學(xué)習(xí)并運(yùn)用技巧以一種訓(xùn)練有素的方式來處理；其次通過確保計(jì)劃順暢，并充分運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)所揭露的信息來進(jìn)行調(diào)整，以使得不確定性成為盟友而非敵人。”[2]234正如哈特所言： “既然契約不可能是完全的，締約雙方干脆就簽訂一種不完全契約，交易雙方只規(guī)定一個(gè)約束框架，僅僅就交易的原則、程序、解決爭(zhēng)議的機(jī)制、誰應(yīng)擁有權(quán)力作出說明?！盵14]PPP合作的過程應(yīng)該是利益不斷調(diào)整的過程，“柔性治理”是組織運(yùn)行的綜合性能力，應(yīng)該成為衡量PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的素質(zhì)性指標(biāo)。

條款開放性(open terms)是柔性治理的基本形式。在合約中保持一定的彈性，為將來不確定的合作問題進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整留下空間，條款的開放性蘊(yùn)含著合同當(dāng)事人應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的策略安排。條款開放性集中體現(xiàn)在合同“可變條款”的設(shè)計(jì)上，即由于情勢(shì)變化影響了合同訂立的基礎(chǔ)，允許當(dāng)事人重新協(xié)商并調(diào)整部分條款，以求利益平衡和履約穩(wěn)定，條款的開放性使得契約具有較強(qiáng)的柔性。PPP合作關(guān)系作為一種長期的契約關(guān)系，不僅對(duì)未來發(fā)生的不確定性難以在合同中予以全面細(xì)致的描述，合作協(xié)議訂立時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也并非固定。引入柔性治理理念，設(shè)置合同可變條款，構(gòu)建項(xiàng)目彈性調(diào)整機(jī)制，可以對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)外不可預(yù)測(cè)的變化作出快速反應(yīng)，逐步化解或降低這些變化可能引發(fā)的負(fù)面影響，因此，彈性調(diào)整機(jī)制是PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)設(shè)的“免疫系統(tǒng)”，是一個(gè)內(nèi)在的不斷自我調(diào)整、自我完善機(jī)制。

三、PPP長期合同彈性調(diào)整的英國立法經(jīng)驗(yàn)

鑒于PPP項(xiàng)目長期性和合同的不確定性，確立PPP項(xiàng)目彈性調(diào)整機(jī)制已經(jīng)成為各國PPP實(shí)踐的共識(shí)，并構(gòu)成有關(guān)PPP合同指南或者法律強(qiáng)制性預(yù)設(shè)條款，即PPP合同應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的可變更、可調(diào)整條款，PPP項(xiàng)目的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)嵌入修補(bǔ)程序并設(shè)置重新談判的合同條件；在特定階段，安排政府部門與私人部門進(jìn)行重新談判[15]。適時(shí)調(diào)整合同內(nèi)容成為化解不確定風(fēng)險(xiǎn)、挽救合作危機(jī)的“合適”解決方案。英國是PPP模式的發(fā)源地，其公私合作的立法與實(shí)踐一直處于領(lǐng)先地位，一套包括定期審查、快速調(diào)整和重新談判在內(nèi)的彈性調(diào)整機(jī)制，有效地引導(dǎo)了其PPP項(xiàng)目的順利完成，并成為各國處理政府與私人部門合作中應(yīng)對(duì)合同不確定性問題的典范。

(一)倫敦地鐵PPP定審機(jī)制

定期審查(periodic review)機(jī)制是英國PPP模式的一項(xiàng)重要制度，它要求合作各方在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的一定年限內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中形成的新問題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估，并基于評(píng)估結(jié)果對(duì)項(xiàng)目的資源利用、權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等進(jìn)行再分配。英國的定審機(jī)制在其“倫敦地鐵PPP項(xiàng)目”中得到出色的運(yùn)用。

為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，英國政府在21世紀(jì)初以PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，國營倫敦地鐵有限公司(London Underground Limited,簡(jiǎn)稱LUL)授予Sub Surface Lines(SSL)、Infraco BCV (BCV)、Infraco JNP (JNP)三家基礎(chǔ)設(shè)施公司(簡(jiǎn)稱PPP公司)地鐵系統(tǒng)維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)，特許期為30年。地鐵的運(yùn)營和票務(wù)依然由LUL控制?？紤]到特許經(jīng)營期限較長，地鐵建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、PPP公司業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)以及PPP合約中的其他因素可能會(huì)隨著時(shí)間推移而發(fā)生變化，且某些不確定因素在簽約時(shí)難以預(yù)見或不能預(yù)見，為保證項(xiàng)目獲得長效發(fā)展的能力，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)中嵌入了一個(gè)定期審核和仲裁機(jī)制，允許簽約各方在PPP合同框架內(nèi)每7 年半就原定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案的內(nèi)容、交易價(jià)格、PPP 公司的工作范圍、融資安排等爭(zhēng)議和分歧重新約定合同條款，及時(shí)釋放項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

倫敦地鐵PPP項(xiàng)目定審機(jī)制中7年半審議周期的確定是一個(gè)漸進(jìn)的過程，也是試錯(cuò)后的選擇。具體而言，為保障各方主體間的良好溝通， 2003年1月簽訂的倫敦地鐵PPP協(xié)議設(shè)有合伙關(guān)系總監(jiān)一職，合伙關(guān)系總監(jiān)非行政性總監(jiān)，由倫敦交通局(Transport for London，簡(jiǎn)稱TFL)任命，并在所有PPP公司董事會(huì)中有席位。合伙關(guān)系總監(jiān)的授權(quán)范圍很廣，且必須按月對(duì)項(xiàng)目履行情況在PPP公司董事會(huì)議中進(jìn)行審議，因其審議周期過短，成本高收效少。為此，英國交通部授權(quán)LUL對(duì)項(xiàng)目履行情況進(jìn)行年度審核，試圖彌補(bǔ)合伙關(guān)系總監(jiān)審議周期過短的缺陷，但年度審議的實(shí)效與預(yù)期仍然相差甚遠(yuǎn)。隨后,英國交通部開始嘗試以7年半為履行周期對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行審議。同時(shí)，交通部還向LUL提供每年10億英鎊的財(cái)政支持，授權(quán)LUL抽出其中部分款項(xiàng)建立儲(chǔ)備金，以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目履行年度的突發(fā)性財(cái)政壓力。為保證履行實(shí)效，英國交通部決定對(duì)其財(cái)政支持進(jìn)行定期監(jiān)控，每?jī)赡陮?duì)財(cái)政支出狀況審查一次，要求LUL每四周匯報(bào)一次項(xiàng)目履行情況，并要求倫敦交通局與其召開“面對(duì)面會(huì)議”[16]。由此，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目形成了以7年半為審議大周期，以年、月為審議小周期的定審機(jī)制。

但是，單純依賴“面對(duì)面”的定期磋商并不能完全解決審議期間出現(xiàn)的糾紛，為化解爭(zhēng)端沖突，英國交通部在倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的定審機(jī)制中嵌入仲裁員制度，期望通過權(quán)威、獨(dú)立的仲裁員的及時(shí)裁決來定分止?fàn)?。仲裁員制度由1999年的《大英帝國權(quán)力法案》所創(chuàng)設(shè)，將其引入倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的定審機(jī)制，是為了更好地實(shí)現(xiàn)定審機(jī)制的功能。仲裁員由英國交通部大臣任命，獨(dú)立行使職權(quán)，價(jià)格、資金以及項(xiàng)目范疇是仲裁員每7年半定期審議的核心議題。需要指出的是，盡管仲裁員的職能與監(jiān)管者有相似之處，均有權(quán)對(duì)價(jià)格進(jìn)行定期審議，均以平衡私人部門投資與回報(bào)率的方式推動(dòng)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與效率性，但仲裁員并非監(jiān)管者——監(jiān)管者在法律上具有更寬泛的職權(quán)，這些職權(quán)及于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、授權(quán)許可、裁定爭(zhēng)議、限制價(jià)格、施加履行標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面；仲裁員卻專司PPP爭(zhēng)議的裁決，僅對(duì)裁決結(jié)果的公正性負(fù)責(zé)，無須直接面對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)者，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)由LUL和交通部負(fù)責(zé)[16]。

圖1：倫敦地鐵PPP定期審議流程圖

仲裁員的主要職責(zé)就是為PPP公司提供的服務(wù)確定經(jīng)濟(jì)且高效的價(jià)格，如果LUL與PPP公司無法就下一個(gè)7年半重置條款中的服務(wù)價(jià)格達(dá)成合意，可請(qǐng)求仲裁員確定新的公共服務(wù)價(jià)格(ISC)，如果情勢(shì)變更導(dǎo)致PPP公司超出履行標(biāo)準(zhǔn)，新價(jià)格不僅要能夠補(bǔ)償PPP公司的項(xiàng)目成本，還須滿足合同簽訂時(shí)約定的投資回報(bào)率。然而，PPP公司的實(shí)際運(yùn)行狀況具有變動(dòng)性，對(duì)每一個(gè)PPP公司的實(shí)時(shí)狀況單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估也有難度。英國政府要求合作各方結(jié)合PPP公司的現(xiàn)實(shí)狀況抽象出概念化的PPP公司作為評(píng)估參照物，概念化PPP公司被假定為依照經(jīng)濟(jì)且高效的方式運(yùn)行，使重新確定的新價(jià)格更加科學(xué)合理。仲裁員確定未來服務(wù)價(jià)格的依據(jù)則是對(duì)每個(gè)獨(dú)立概念化PPP公司應(yīng)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目成本進(jìn)行評(píng)估得出的結(jié)論。當(dāng)然，概念化PPP公司能否反映現(xiàn)實(shí)PPP公司的差異性，還需要實(shí)際考察與修正。

(二)《PFI/PPP標(biāo)準(zhǔn)合同》服務(wù)變動(dòng)制度[注]PFI(Private Finance Initiative)即私人融資計(jì)劃，是英國主要的公私合作(PPP)模式。英國財(cái)政部將PFI定義為：“公共部門以一個(gè)長期協(xié)議的形式從私人部門購買服務(wù)，包括高質(zhì)量的交付成果、相應(yīng)的維護(hù)維修和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公共部門不僅希望獲得私人融資，還希望能充分利用私人部門卓越的管理技能?！?可見，PFI是英國一項(xiàng)鼓勵(lì)公共部門和私人部門合作的政策，主導(dǎo)思想是將原來由政府提供的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營最大限度地委托給私人部門，政府的角色從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購買者、合作者和監(jiān)管者。

為了應(yīng)對(duì)合同期內(nèi)工程范圍、質(zhì)量、設(shè)計(jì)、成本等風(fēng)險(xiǎn)因素的變化，英國財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目采取較為柔性的管理方法，專門在《PFI/PPP標(biāo)準(zhǔn)合同》(第4版)第13章規(guī)定了PFI/PPP合同的“服務(wù)變動(dòng)”制度，具體包括下列主要內(nèi)容：

第一，PFI/PPP項(xiàng)目提供服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)須在合同中明確列出，并應(yīng)針對(duì)未來合理期間內(nèi)的各種變更予以安排，以滿足主管機(jī)關(guān)對(duì)該服務(wù)穩(wěn)健持續(xù)運(yùn)行的合理期待。原始標(biāo)書應(yīng)具備適當(dāng)彈性，正式合同應(yīng)規(guī)定“功能優(yōu)越”的服務(wù)變動(dòng)機(jī)制及其具體內(nèi)容，確保服務(wù)變動(dòng)機(jī)制能夠有效應(yīng)對(duì)合同履行期間可能出現(xiàn)的不確定之變更[17]。PFI/PPP項(xiàng)目的服務(wù)變更形態(tài)具有多樣性：(1)用途或功能變更，如非教學(xué)區(qū)變更為教學(xué)區(qū)、學(xué)校的社區(qū)用途擴(kuò)展以及普通病房變更為手術(shù)室；(2)容量或產(chǎn)出量變更，如更多的教室、額外的手術(shù)室或病房、更多的牢房、垃圾處理能力的增強(qiáng)和學(xué)校群建設(shè)項(xiàng)目的部分終止；(3)服務(wù)規(guī)格或履行標(biāo)準(zhǔn)變更，如建筑標(biāo)準(zhǔn)的變更、垃圾處理中更高的回收標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校食堂新的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)獄罪犯管理中新服務(wù)的引入等[17]。

第二，主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)原始標(biāo)書所列可變更服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的可描述性、可設(shè)計(jì)性和可定價(jià)性進(jìn)行審慎評(píng)估，這種審慎評(píng)估工作最好在采購階段競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)完成，從而避免項(xiàng)目所需的彈性和價(jià)格確定性間的沖突，確保變更事項(xiàng)在合理期間的有效處置與貫徹執(zhí)行，盡可能降低PFI/PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)[17]。

對(duì)于能夠完全預(yù)見服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)變更情形的PFI/PPP項(xiàng)目，主管機(jī)關(guān)應(yīng)審慎評(píng)估“要求締約方將預(yù)先指定的可定價(jià)變更事項(xiàng)納入合同的可行性”，如基于人口數(shù)量與房屋覆蓋面的增加，主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求在路燈項(xiàng)目合同中增加路燈的套數(shù)，這種定價(jià)變更具有可行性。PFI/PPP合同針對(duì)產(chǎn)量增減問題預(yù)設(shè)單價(jià)彈性調(diào)整機(jī)制，這種單價(jià)調(diào)整機(jī)制同樣具備可操作性。例如，在房地產(chǎn)PFI/PPP合同中，一些住宅可能因?yàn)槌凶馊诵惺箖?yōu)先購買權(quán)而退出合同，為應(yīng)對(duì)這一可預(yù)見的變更情形，合同應(yīng)預(yù)設(shè)包含因潛在的固定成本、可變成本和半固定成本變更情形的單價(jià)彈性調(diào)整機(jī)制，其運(yùn)行以可預(yù)見的房屋數(shù)量合理變更區(qū)間為基礎(chǔ)。類似的技術(shù)性手段也可被應(yīng)用于產(chǎn)出量與成本間的關(guān)系能夠被合理且清晰界定的其他行業(yè)[17]。

但是，PFI/PPP項(xiàng)目某些變更情形即使可預(yù)見，在初始采購階段也很難描述、設(shè)計(jì)與定價(jià)。如主管機(jī)關(guān)能夠預(yù)見與需求增加相適應(yīng)的產(chǎn)量階段性擴(kuò)張趨勢(shì)，但可能無法描述擴(kuò)張的具體規(guī)模，由此，主管機(jī)關(guān)應(yīng)審慎評(píng)估在合同中構(gòu)建附加彈性機(jī)制的可行性，妥善處理那些可預(yù)見但無法預(yù)先描述變化程度的變更事項(xiàng)。這種彈性機(jī)制可能包含：(1)“功能優(yōu)越”的變更調(diào)整機(jī)制；(2)合同周期的縮短；(3)低杠桿作用的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，短期防范措施和更低的破損成本；(4)提前終止權(quán)(包括部分終止合同的能力與主管機(jī)關(guān)設(shè)置斷點(diǎn)的能力)；(5)長期合作伙伴關(guān)系框架下的階段性項(xiàng)目開發(fā)(如LIFT和BSF框架計(jì)劃)[17]。

第三，PFI/PPP合同更大的彈性通常來源于更高的定價(jià)，滿足項(xiàng)目需求的合同須在價(jià)格、長期彈性和全周期成本確定性之間找到平衡點(diǎn)。PFI/PPP合同的運(yùn)轉(zhuǎn)周期長，合同要素事項(xiàng)的變更不可避免且難以預(yù)見。保持這種長期合同充分彈性的前提，是“將不可預(yù)見變更的頻率與影響控制在一定限度內(nèi)”，這意味著在PFI/PPP合同中預(yù)設(shè)“功能優(yōu)越”的彈性調(diào)整機(jī)制至關(guān)重要。“功能優(yōu)越”的彈性調(diào)整機(jī)制應(yīng)力求達(dá)成的目標(biāo)包括：(1)作用明確、責(zé)任可識(shí)別和時(shí)間表清晰的流程；(2)事務(wù)處理時(shí)間和成本最小化程序，這一程序應(yīng)與變更規(guī)模和復(fù)雜性相適應(yīng)，并具備快捷性與高效性；(3)透明的定價(jià)；(4)物有所值[17]。同時(shí)，彈性調(diào)整機(jī)制應(yīng)在變更協(xié)議中予以列明，變更協(xié)議的達(dá)成至少須經(jīng)過如下步驟：(1) 通知與說明；(2)締約方評(píng)估；(3)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；(4)變更的實(shí)施；(5)資金的募集與支付；(6)勤勉義務(wù)；(7)備案與監(jiān)督[17]。

(三)英國《工程施工合同》 [注]《工程施工合同》由英國土木工程師學(xué)會(huì)(The Institution of Civil Engineers，簡(jiǎn)稱ICE)頒布，包括核心條款、主要選項(xiàng)、次要選項(xiàng)、成本組成表、合同資料及附錄。ICE創(chuàng)建于1818年，1828年獲得皇家特許，是國際性的土木工程學(xué)術(shù)組織，其出版的合同條件在土木工程合同運(yùn)用方面具有權(quán)威和指導(dǎo)價(jià)值。 的“早期警告”程序

英國土木工程師學(xué)會(huì)出版的第二版《新工程合同條件(NEC)》系列之《工程施工合同》(Engineering and Construction Contract，簡(jiǎn)稱ECC)基于“伙伴式”的項(xiàng)目管理思維[注]“伙伴式項(xiàng)目管理”是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)在工程項(xiàng)目管理領(lǐng)域的新思維，其認(rèn)為傳統(tǒng)工程項(xiàng)目管理模式往往因參與方缺乏溝通和合作而陷于敵對(duì)境地，結(jié)果是成本和進(jìn)度超出計(jì)劃、花費(fèi)時(shí)間、浪費(fèi)金錢、質(zhì)量低劣、士氣低落，甚至最終導(dǎo)致起訴事件?；锇槭焦芾硗ㄟ^引入信任、承諾和共同愿景將參與方的注意力集中在項(xiàng)目上而不是彼此，制定高度組織化的管理方法促進(jìn)合作，消除組織壁壘。該管理模式通常直接表現(xiàn)為項(xiàng)目各方在項(xiàng)目伊始就簽訂一份書面的“伙伴式項(xiàng)目管理協(xié)議”。(參見:達(dá)霖·格里姆賽,莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命[M].濟(jì)邦咨詢公司,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2008:66-69.)，在工程項(xiàng)目中引入“早期警告”(early warning)程序，其宗旨在于促進(jìn)合同各方相互信任與合作，減少或避免爭(zhēng)端，保障工程項(xiàng)目的良好運(yùn)作?！霸缙诰妗背绦蚴且豁?xiàng)能夠有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、排除對(duì)抗，建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目合作伙伴關(guān)系而非敵對(duì)關(guān)系的措施，同樣適用于基礎(chǔ)設(shè)施公私合作工程項(xiàng)目的管理。

根據(jù)ECC核心條款第16條的規(guī)定，合同任何一方當(dāng)事人均有義務(wù)就可能影響工程成本、竣工工期和設(shè)施質(zhì)量的事件盡早向?qū)Ψ桨l(fā)出警告，并積極召集“早期警告”會(huì)議，以便合同各方提出并研究建議措施以避免或減少作為早期警告而通知的每一問題的影響，尋求對(duì)將受影響的所有各方均有利的解決辦法，以及決定與會(huì)各方應(yīng)采取的行動(dòng)以及根據(jù)本合同應(yīng)采取行動(dòng)的一方[注]參見：《工程施工合同》核心條款第16.1、16.3條；土木工程師學(xué)會(huì).工程施工合同與使用指南[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，1999:5-6.。為了解決爭(zhēng)議，ECC引入了獨(dú)立裁決人制度對(duì)爭(zhēng)端提出裁決意見,其裁決具有強(qiáng)制性質(zhì)。為降低合同管理成本，為當(dāng)事人提出“早期警告”創(chuàng)設(shè)條件，減少合同履約中的索賠爭(zhēng)執(zhí)，ECC合同專門設(shè)計(jì)了“補(bǔ)償事件”核心條款，規(guī)定了包括“實(shí)際施工條件/氣候條件變化、在工地現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的歷史文物或其他重要物品”等18種事件發(fā)生時(shí)，承包商有權(quán)據(jù)此“就合同價(jià)款及工期的影響要求補(bǔ)償，包括獲得額外付款和延長工期等”[注]參見：《工程施工合同》核心條款第60.1條。。同時(shí)，ECC對(duì)補(bǔ)償事件的通知、報(bào)價(jià)、計(jì)價(jià)以及補(bǔ)償事件的處理等問題都做了詳細(xì)具體的規(guī)定[注]參見：《工程施工合同》核心條款第61-65條。。“補(bǔ)償事件”作為“早期警告”程序的啟動(dòng)條件之一，進(jìn)一步促進(jìn)了“早期警告”義務(wù)的貫徹與落實(shí)。另外，為盡量避免伙伴關(guān)系因不確定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生合作隔閡，ECC極力鼓勵(lì)合同當(dāng)事人積極就警告事件發(fā)出“早期警告”：一方面，規(guī)定項(xiàng)目經(jīng)理一旦發(fā)現(xiàn)了缺陷，應(yīng)及時(shí)就該缺陷發(fā)出早期警告；另一方面，規(guī)定了在處理或計(jì)算警告的事件給承包商帶來的損失時(shí)，應(yīng)以已發(fā)出早期警告后承包商蒙受的損失為依據(jù)，即減少承包商就該事件提出的索賠額[注]參見：《工程施工合同》核心條款第63.4條。。

ECC核心條款建立的“早期警告”是一種嶄新的合同管理理念，以“彼此信任，及時(shí)溝通，發(fā)現(xiàn)問題，積極應(yīng)對(duì)，避免對(duì)抗，友好協(xié)商”為原則，以工程項(xiàng)目順利實(shí)施為目標(biāo)，克服了傳統(tǒng)合同雙方當(dāng)事人為追求各自目標(biāo)走向?qū)骨易罱K以產(chǎn)生大量爭(zhēng)端而告終的弊端，使“合同雙方在問題產(chǎn)生伊始即積極協(xié)作，共同尋找解決問題的路徑而非互相指責(zé)，這無疑對(duì)項(xiàng)目的成功合作是有益的”[18]。

四、可變條款、定期審議及爭(zhēng)端解決機(jī)制

經(jīng)合組織(OECD)認(rèn)為，“沒有合同能足夠靈活并涵蓋所有可能發(fā)生的情形。平衡合同的約束力和必要的靈活性的最好方法是，在合同中通過條文明確規(guī)定，在什么情況下原協(xié)議需要被重新審視，常設(shè)的和有效的評(píng)審小組、爭(zhēng)議解決委員會(huì)、仲裁情形等應(yīng)該作為合同框架的一部分進(jìn)行明確并得到實(shí)施，以增強(qiáng)合作關(guān)系。”[注]參見：OECD《關(guān)于私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則》第18條；顧功耘.當(dāng)代主要國家公私合作法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2017:171.PPP項(xiàng)目的彈性調(diào)整機(jī)制應(yīng)以建構(gòu)高效且低成本的調(diào)節(jié)過程為基本目標(biāo)，與體系單一的剛性相比，彈性調(diào)整機(jī)制應(yīng)具備更優(yōu)良的功能，對(duì)機(jī)制內(nèi)的主要環(huán)節(jié)須作出明確界定。這些環(huán)節(jié)主要包括：(1)明確的合同可變條款的設(shè)計(jì)；(2)合同調(diào)整的觸發(fā)條件；(3)定期審議；(4)權(quán)威且中立的專家小組的篩選、組建及運(yùn)作程序；(5)當(dāng)事人之間進(jìn)行的再談判。

(一)PPP合同中的可變條款

世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、歐洲銀行、非洲發(fā)展銀行等聯(lián)合發(fā)布的《PPP指南(第3版)》(PPP Reference Guide Version 3)認(rèn)為，PPP雙方在一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一個(gè)長期承諾，不可避免將存在疏忽和失誤，制定PPP合同的一個(gè)主要難題是“如何在合同條件的確定和靈活之間保持平衡”[5]389，因此，PPP合同必須嵌入若干可變條件的條款，以期滿足長期合同的履行需要，當(dāng)外在不確定因素或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，合作雙方有一套明確的依據(jù)和確定的程序來重新調(diào)整權(quán)利義務(wù)分配。具體而言，PPP合同相關(guān)主體對(duì)項(xiàng)目解釋的自由裁量權(quán)之彈性程度，取決于合同設(shè)計(jì)上的技術(shù)理性。PPP合同條款所涉內(nèi)容越發(fā)明細(xì)，合同自由裁量權(quán)的彈性空間將越發(fā)緊縮；反之，合同如能預(yù)先進(jìn)行柔性化設(shè)計(jì)，留給合同締約人的自由裁量權(quán)彈性幅度將得到極大提升，這種技術(shù)理性關(guān)乎PPP項(xiàng)目合同確定性與彈性之間的平衡。為此，在合同中就服務(wù)價(jià)格、特許期和收益率等設(shè)置可變條款(即合同的柔性條款)是提高項(xiàng)目應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)能力的重要手段[19]。

價(jià)格調(diào)整條款是各國PPP項(xiàng)目合同中最為常見的可變條款[注]國家發(fā)改委2014年頒布的《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》專門要求“項(xiàng)目合同應(yīng)按照收益與風(fēng)險(xiǎn)匹配、社會(huì)可承受的原則，合理約定項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格及調(diào)整機(jī)制”。(參見：《國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))之“附件二”：《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》第56條。)，它往往將項(xiàng)目中的價(jià)格條款與可觀察到的各種指數(shù)或變量相聯(lián)系，如交通設(shè)施PPP項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整就采用不同的調(diào)整依據(jù)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格調(diào)整依據(jù)主要是一些經(jīng)濟(jì)變量，如消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)、工資指數(shù)、通貨膨脹指數(shù)和匯率等，而影響收費(fèi)項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整的依據(jù)則主要是交通流量、服務(wù)質(zhì)量等。PPP價(jià)格可變條款的設(shè)計(jì)表現(xiàn)為合同雙方只作出“最低價(jià)格”“最高價(jià)格”或“限額幅度”的價(jià)格安排，同時(shí)羅列出價(jià)格可變條款的適用情形，以便在規(guī)定的幅度內(nèi)進(jìn)行價(jià)格的快捷調(diào)整。例如，“廣西來賓B電廠PPP項(xiàng)目”[注]“廣西來賓B電廠PPP項(xiàng)目”是我國第一個(gè)規(guī)范化吸引外資發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的BOT項(xiàng)目。從20世紀(jì)80年代開始，我國主要在供電、供水和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)領(lǐng)域嘗試公私合作，其中大都以BOT方式運(yùn)作，“廣西來賓B電廠PPP項(xiàng)目”的特許經(jīng)營權(quán)由法國電力國際和通用電氣阿爾卑斯通共同組成的“法國電力聯(lián)合體”獲得，特許經(jīng)營期為18年。就對(duì)電價(jià)調(diào)整做了如下明確規(guī)定：(1)如果發(fā)生任何未投保的不可抗力事件而導(dǎo)致項(xiàng)目公司還款付息出現(xiàn)困難，包括法律變更或者任何其他由自治區(qū)政府引起的例外事件；(2)用美元計(jì)價(jià)部分的運(yùn)營電價(jià)應(yīng)考慮匯率變化，當(dāng)匯率變化幅度超過5%時(shí)，該部分運(yùn)營電價(jià)須作出一定調(diào)整；(3)燃料電費(fèi)將隨著燃料供應(yīng)和運(yùn)輸協(xié)議中的燃料價(jià)格調(diào)整而調(diào)整[20]。“廣西來賓B電廠PPP項(xiàng)目”的價(jià)格調(diào)整措施極大地減少了運(yùn)營的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)，是項(xiàng)目獲得成功的重要因素。應(yīng)該注意的是，PPP雙方在約定價(jià)格調(diào)整條款時(shí)應(yīng)綜合考量影響價(jià)格評(píng)價(jià)的各種因素，合理確定價(jià)格調(diào)整的范圍與區(qū)間，兼顧投資者利益保障與公共利益維護(hù)，既要保證社會(huì)資本合理的投資回報(bào)訴求，又要防止PPP項(xiàng)目淪為投資者獲取暴利的工具。

特許期的調(diào)整也是PPP項(xiàng)目不確定性的有效應(yīng)對(duì)措施。一般情況下，PPP特許經(jīng)營協(xié)議會(huì)以“固定特許期”的形式確定特許期長度，但是，過于僵化的固定特許期不能適應(yīng)復(fù)雜的外部變量因素的需求。以收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目為例，一方面，有些項(xiàng)目因交通流量持續(xù)攀升，社會(huì)資本已經(jīng)回收投資并獲利，但因特許期未滿仍繼續(xù)收費(fèi)，由此獲得高額的資本回報(bào)，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，引起消費(fèi)者不滿和抵觸；另一方面，有些項(xiàng)目卻因預(yù)測(cè)偏差，交通流量遠(yuǎn)低于預(yù)期，項(xiàng)目公司持續(xù)虧損，在特許期內(nèi)無法收回成本，卻不能適當(dāng)延長特許期，社會(huì)資本的利益不能獲得應(yīng)有的保障。為了平衡各方利益，避免特許期引發(fā)的利益沖突，PPP合同應(yīng)引入“彈性特許期”條款，合作雙方在訂立PPP特許經(jīng)營合同時(shí)首先約定一個(gè)特許期參考值(基礎(chǔ)特許期)，然后根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際需求和收益情況做適當(dāng)?shù)难娱L或縮短。我國采用彈性特許期運(yùn)營的PPP項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較少，國外較為成功的特許期調(diào)整方案往往是在合同中確定特許期的上限和項(xiàng)目公司的收益率基準(zhǔn)，當(dāng)項(xiàng)目公司的收益超過收益基準(zhǔn)率時(shí),及時(shí)縮短或終止特許期；當(dāng)特許期的上限已到而項(xiàng)目公司的收益未達(dá)到基準(zhǔn)時(shí),則延長特許期。引入“彈性特許期”，可以使政府與社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營情況在合同規(guī)定的區(qū)間內(nèi)對(duì)特許期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有效地克服了“固定特許期”的局限性，既可以節(jié)省項(xiàng)目反復(fù)談判的成本，又可以使項(xiàng)目質(zhì)量得到有力保證[21]。

另外，考慮到外部因素的變化易造成預(yù)期利益增減，PPP合同還可設(shè)計(jì)對(duì)超出約定回報(bào)率的超額利潤進(jìn)行重新分配或者不足部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l款。通過對(duì)社會(huì)資本投資收益的評(píng)估，及時(shí)啟動(dòng)收益再分配或補(bǔ)償程序，既可以有效控制社會(huì)資本投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，又可以防止社會(huì)資本獲取高額利潤從而損害項(xiàng)目的公共屬性。例如，“北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目”通過票價(jià)機(jī)制和客流機(jī)制對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行有效控制，取得了較好的效果。第一，該項(xiàng)目約定由政府承擔(dān)票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司承擔(dān)客流量風(fēng)險(xiǎn)，政府向項(xiàng)目公司收取使用地鐵土建部分的租金，但租金的收取充分考慮社會(huì)資本承擔(dān)的客流風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營收益因素，具有相當(dāng)?shù)膹椥?。?dāng)實(shí)際客流量低于預(yù)測(cè)客流量一定比例時(shí)，減免項(xiàng)目公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流量高于預(yù)測(cè)客流量一定比例時(shí)，則提高租金。第二，明確規(guī)定因政府要求或法律變更導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營成本增加時(shí)，必須給予合理補(bǔ)償。第三，約定明確的收益再分配條款，當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)的80%時(shí)，項(xiàng)目公司可申請(qǐng)補(bǔ)償或要求政府回收，當(dāng)客流量超過預(yù)期時(shí)，政府分享超出預(yù)期客流量10%以內(nèi)票款收入的50%，超出客流量10%以上票款收入的60%。由于實(shí)際客流量遠(yuǎn)超預(yù)期，原本由社會(huì)資本承擔(dān)的客流量風(fēng)險(xiǎn)并不存在，政府及時(shí)啟動(dòng)了收益再分配機(jī)制，對(duì)超出協(xié)議客流量的票價(jià)收入按比例提取了分成。“北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目”靈活的利益分配機(jī)制充分考慮了市場(chǎng)因素和政策因素，為項(xiàng)目的順利開展提供了有力保證[22]。

PPP合同可變條款的運(yùn)用必須以其觸發(fā)條件為啟動(dòng)依據(jù)。并非所有的不確定性都必然適用合同調(diào)整，效率是PPP項(xiàng)目最終能否提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本利益回報(bào)的關(guān)鍵，動(dòng)輒對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整有可能損害PPP項(xiàng)目的效率，甚至可能毀壞資本利益與公共利益的平衡。因此，必須用法律和制度劃定可變條款的觸發(fā)條件，把可變條款的啟動(dòng)控制在法律和制度規(guī)定的限度內(nèi)?！安豢煽沽Α薄扒閯?shì)變更”應(yīng)該成為啟動(dòng)PPP合同可變條款的主要觸發(fā)條件。雖然根據(jù)傳統(tǒng)合同法原理，因不可抗力影響合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，當(dāng)事人可以解除合同，但PPP合同的屬性決定了直接解除合同并非最優(yōu)的救濟(jì)選擇，“在合同目的并非不能實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)合，處理的辦法可以是變更或改訂合同”[23]，只要當(dāng)事人達(dá)成合意，仍可以通過價(jià)款、特許期或收益的調(diào)整延續(xù)PPP合作關(guān)系。

(二)定期審議與專家組的嵌入

確定一個(gè)固定的項(xiàng)目定期審議周期，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和存在的問題進(jìn)行定期交流、審查和排解，維持合同穩(wěn)定與環(huán)境變化間的平衡，是及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并隔斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)源，化解合作沖突的有效路徑?！盀榱斯膊块T和私人部門間長期良好的合作關(guān)系，定期和及時(shí)的協(xié)商機(jī)制通常要優(yōu)于合同一方或利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)問題后組織的臨時(shí)會(huì)議?！盵注]參見：OECD《關(guān)于私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則》第13條；顧功耘.當(dāng)代主要國家公私合作法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2017:169.以價(jià)格調(diào)整而言，采用定期審議周期可兼顧環(huán)境條件變化對(duì)合同價(jià)格的影響，也可以促使社會(huì)資本以提高效率的方式實(shí)現(xiàn)資本回報(bào)的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)合同價(jià)格調(diào)整科學(xué)化、合理化。

1.權(quán)威且中立的專家組有助于提升定期審議的公正與效率

PPP項(xiàng)目周期長、環(huán)節(jié)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，涉及許多技術(shù)性問題需要迅速解決，以免影響項(xiàng)目建造進(jìn)度或運(yùn)營效率，定期審議程序需要權(quán)威且中立的專家組的介入，尤其是在大型PPP項(xiàng)目中，遭遇專業(yè)的技術(shù)難題和復(fù)雜的合同爭(zhēng)議在所難免。以項(xiàng)目建設(shè)階段為例，不斷地被要求采用最先進(jìn)技術(shù)的情況較為常見，工程建設(shè)在技術(shù)上極具變動(dòng)性，使得諸如項(xiàng)目合同的范圍、周期和成本難以預(yù)算，合同當(dāng)事人因不具備與項(xiàng)目復(fù)雜性、技術(shù)難度相匹配的知識(shí)與技能，無法對(duì)技術(shù)變動(dòng)產(chǎn)生的成本、替代性方案的適應(yīng)性等問題作出準(zhǔn)確判斷。項(xiàng)目工程師雖具有較高專業(yè)知識(shí)與技能，有能力對(duì)工程爭(zhēng)議發(fā)表意見，但工程師居于不同的利益相關(guān)方地位，既可能是工程技術(shù)圖紙的設(shè)計(jì)者，也可能是工程建設(shè)的組織者或監(jiān)管者，其立場(chǎng)并不一定完全客觀、中立。PPP項(xiàng)目工程爭(zhēng)議或涉及工程設(shè)計(jì)方案的技術(shù)運(yùn)用，或涉及工程質(zhì)量管理工作，或涉及重大技術(shù)或創(chuàng)新技術(shù)采用，如果僅寄希望于工程師決斷自身設(shè)計(jì)或雇主安排的是非，其結(jié)果顯然不可能是客觀、公正和科學(xué)的。由此，由權(quán)威且中立的專家組審查、評(píng)估并處理項(xiàng)目爭(zhēng)議，更符合PPP模式的客觀要求。

2.專家組的選定

為因應(yīng)多數(shù)PPP合同標(biāo)的復(fù)雜性和定期審議機(jī)制解決爭(zhēng)議的快捷性，“權(quán)威且中立的專家組應(yīng)以3-5人為宜”[24]101，大型PPP項(xiàng)目的專家人數(shù)宜擴(kuò)充為5-9人。選定專家的工作須在合同訂立之初即已完成，如此方能保障專家組順利介入定審程序并對(duì)合同爭(zhēng)議提出建議或作出決定。專家須具備技術(shù)專業(yè)性，如果項(xiàng)目不同階段可能涉及不同的專業(yè)領(lǐng)域，可以設(shè)立不止一個(gè)專家組，例如，如項(xiàng)目施工建造階段設(shè)立專門審查和處理技術(shù)問題(涉及工程設(shè)計(jì)、技術(shù)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等)的專家組、項(xiàng)目運(yùn)營管理階段設(shè)立專門審查和處理合同或財(cái)務(wù)等問題的專家組。

權(quán)威且中立的專家須具備如下特征：(1)具有廣博的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和特定的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，包括解釋和管理項(xiàng)目協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)，這是法官和仲裁員不具備的優(yōu)勢(shì)；(2)在糾紛出現(xiàn)前，對(duì)合同范圍和工程進(jìn)展情況均做到熟知；(3)當(dāng)爭(zhēng)議相關(guān)方提請(qǐng)啟動(dòng)專家組審議程序時(shí)，專家能夠即時(shí)投入；(4)每名專家均應(yīng)保證始終采取公正、獨(dú)立的立場(chǎng)。專家候選人由PPP合作各方從人才儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫中交叉選定，項(xiàng)目人才儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫屬于PPP項(xiàng)目運(yùn)行的軟環(huán)境，應(yīng)由主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建設(shè)。專家組必須選出組長一人，主要負(fù)責(zé)專家組意見分歧之時(shí)的定分止?fàn)?。為此，專家組組長須具備更為充分的知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，從而保障其決策的權(quán)威性。

3.專家組的定期審議程序

為應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目中不可預(yù)見的變更情形，PPP項(xiàng)目合同專家組審議程序應(yīng)區(qū)分為定期主動(dòng)審議和依申請(qǐng)被動(dòng)審議兩種。專家組定期審議是PPP項(xiàng)目定期審議機(jī)制獨(dú)有的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)制度，這對(duì)預(yù)防爭(zhēng)議的突發(fā)有著重要作用。定期主動(dòng)審議程序要求專家組必須定期巡視項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，與當(dāng)事人見面，了解項(xiàng)目實(shí)施情況和健康狀態(tài)，這有利于發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中潛在的問題并及早化解。發(fā)現(xiàn)潛在沖突時(shí)，專家組應(yīng)提出解決辦法，由于專家組成員具有專業(yè)知識(shí)和背景，加上這些解決辦法通常是建立在專家組例行現(xiàn)場(chǎng)視察并與當(dāng)事人反復(fù)溝通后評(píng)估得出的，具有很強(qiáng)的說服力，容易被當(dāng)事人接受。

依申請(qǐng)審議程序則須申請(qǐng)人提交充分的材料以支持其主張。專家組在必要時(shí)可對(duì)相關(guān)證明材料的補(bǔ)充方式、次數(shù)和期限作出明確要求。“在形式審議和備案后，專家組須在合理期間內(nèi)召開首次論證會(huì)議?！盵24]107當(dāng)然，因?yàn)閷＜医M對(duì)項(xiàng)目的定期審議與監(jiān)督，他們至少對(duì)申請(qǐng)人主張的爭(zhēng)議事項(xiàng)有著部分了解，這將在一定程度上提升論證會(huì)議的效率。因此，專家組的定期主動(dòng)審議與依申請(qǐng)被動(dòng)審議并非相互割裂的獨(dú)立程序，而是存在著密切的聯(lián)系。

論證會(huì)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容由專家組自由裁量。但是，如無一套標(biāo)準(zhǔn)的程序指引論證工作的穩(wěn)健進(jìn)行，專家組論證會(huì)議作出建議的權(quán)威性將大打折扣?！罢撟C會(huì)議標(biāo)準(zhǔn)程序應(yīng)與庭審及聽證中對(duì)證人的直接或交叉詢問相區(qū)分。”[24]108論證會(huì)議須以專家組設(shè)計(jì)的能夠引導(dǎo)出爭(zhēng)議事實(shí)的一系列問題為指引，以爭(zhēng)議各方了解實(shí)情的發(fā)言人作出的陳述為決策依據(jù)，并盡量剔除主觀因素對(duì)事實(shí)認(rèn)定和決策建議的影響。這種專家與爭(zhēng)議相關(guān)方之間積極且直接的對(duì)話式論證更加易于溝通，對(duì)爭(zhēng)議實(shí)情的查明、項(xiàng)目復(fù)雜性的簡(jiǎn)化和論證時(shí)間的縮短有著極大的促進(jìn)作用。論證會(huì)議結(jié)束后，專家組須發(fā)布一份書面的爭(zhēng)端解決建議書。這份建議書應(yīng)以對(duì)爭(zhēng)議的技術(shù)性評(píng)估作出詳細(xì)數(shù)據(jù)分析為中心，并以爭(zhēng)議各方對(duì)建議書的接受為宗旨。

(三)非對(duì)抗的爭(zhēng)端解決程序

PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不確定性和當(dāng)事人簽約時(shí)的有限理性決定了合同雙方不能在事前完全預(yù)見未來的所有或然狀態(tài),當(dāng)這些未知的或然狀態(tài)被證實(shí)時(shí)，合同雙方的意見分歧與爭(zhēng)端在所難免。政府與社會(huì)資本可以選擇正式或非正式的方法解決爭(zhēng)議，但訴訟解決機(jī)制的公開對(duì)抗性無法滿足PPP項(xiàng)目長期合作的特殊要求。為避免雙方動(dòng)輒走向?qū)α⒛酥梁献髌屏?，在合同目的并非不能?shí)現(xiàn)的情況下，處理爭(zhēng)議的辦法應(yīng)該是協(xié)商、調(diào)整與變更合同，由此，制定綜合性的、能夠及時(shí)有效化解爭(zhēng)端的機(jī)制顯得特別重要，早期警告、協(xié)商談判、中立調(diào)解是較為柔性的避免直接進(jìn)入訴訟對(duì)抗的PPP爭(zhēng)端解決程序。

英國工程施工合同管理中的“早期警告”程序值得借鑒，它賦予PPP合同當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生或者可能即將發(fā)生的不利于合同履行的事件，包括可能影響項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本以及其他可能引起爭(zhēng)端的利益沖突提請(qǐng)對(duì)方加以注意的義務(wù)?！霸缙诰妗背绦虻囊?，有利于PPP合作各方通力合作,積極尋求對(duì)各方均有利的解決方案，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽狀態(tài)。

如果PPP合同因情勢(shì)變更而發(fā)生履行困難或不能履行，當(dāng)事人對(duì)合同內(nèi)容是否進(jìn)行調(diào)整以及如何調(diào)整的專家建議書存在爭(zhēng)議，可啟動(dòng)再談判程序。OECD強(qiáng)調(diào)政府部門應(yīng)堅(jiān)持“合同的神圣性”，但同時(shí)也認(rèn)為，“如果客觀環(huán)境在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的持續(xù)過程中發(fā)生變化，合同也應(yīng)當(dāng)具有足夠的靈活性來適應(yīng)這種變化。協(xié)調(diào)這些問題的方法之一是在合同中明確寫入需要重新考慮或重新談判的條件。”[注]參見：OECD《關(guān)于私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則》第16條；顧功耘.當(dāng)代主要國家公私合作法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2017:171.在通常情況下，不可預(yù)見的變更事項(xiàng)相比可預(yù)見的變更事項(xiàng)更難達(dá)成共識(shí)，“再談判程序則主要針對(duì)不可預(yù)見變更事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)”[24]111。為保障PPP合同的可持續(xù)性，合同當(dāng)事人須考量合同訂立時(shí)無法預(yù)見的變更事項(xiàng)發(fā)生的可能性，并賦予再談判程序化解此類變更爭(zhēng)議的功能。合同的再談判條款應(yīng)具備充分的彈性，借以涵蓋合同訂立之初無法預(yù)見的各種變更情形。但是，再談判條款不應(yīng)包含已在合同條款中明確規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)，即可預(yù)見的變更應(yīng)在合同剛性條款中明文規(guī)定解決辦法，不可預(yù)見的變更由再談判彈性條款解決?！芭紶柕闹匦抡勁袑?duì)長期合作伙伴關(guān)系來說是不可避免的，但它們應(yīng)該以透明和無歧視的方式善意地進(jìn)行?！盵注]參見：OECD《關(guān)于私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則》第18條；顧功耘.當(dāng)代主要國家公私合作法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2017:171.善意再談判機(jī)制的實(shí)質(zhì)，乃是期待一方秉承開明的態(tài)度接納另一方的建議，從而避免合同履行的終止或其他違約行為。

調(diào)解作為非正式的PPP爭(zhēng)端解決機(jī)制，正在為越來越多國家的PPP項(xiàng)目采用，其優(yōu)勢(shì)在于靈活便捷，對(duì)抗性小。調(diào)解程序的啟動(dòng)以中立第三方的加入為必要條件，調(diào)解人在調(diào)解程序中的作用極為重要，其主要職責(zé)是通過全面公允的分析和勸導(dǎo)，讓當(dāng)事人認(rèn)清問題所在，同時(shí)提出可能的解決辦法，促使合作各方在友好的氣氛中解決爭(zhēng)端。調(diào)解不同于仲裁，調(diào)解既可能因當(dāng)事人雙方同意調(diào)解人的爭(zhēng)端解決方案而結(jié)束，也可能因當(dāng)事人一方或雙方拒絕爭(zhēng)端解決方案而失敗，仲裁則是將有約束力的裁決強(qiáng)加于當(dāng)事人。

PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)兼具柔性與剛性。就其柔性而言，應(yīng)以再談判為核心，輔之以中立調(diào)解制度。當(dāng)然，如果柔性機(jī)制調(diào)節(jié)失靈，則須借助第三方仲裁這一較為剛性的調(diào)節(jié)機(jī)制解決爭(zhēng)端[注]仲裁機(jī)制的剛性是指仲裁裁決對(duì)各方主體具備法律約束力。。在經(jīng)過再談判程序或中立的調(diào)解之后，如果爭(zhēng)議相關(guān)方仍未達(dá)成共識(shí)，則應(yīng)啟動(dòng)仲裁程序。仲裁程序不以爭(zhēng)議各方達(dá)成共識(shí)為法律約束力產(chǎn)生之要件，其程序頗具剛性。但是，爭(zhēng)議各方在合同訂立之初對(duì)仲裁程序是否適用有著選擇權(quán)，其較之訴訟程序仍具有一定的彈性。長久以來，仲裁一直是解決商事爭(zhēng)議的首選機(jī)制，因?yàn)橹俨贸绦蚰軌驗(yàn)闋?zhēng)議各方提供一個(gè)客觀中立的平臺(tái)，并用相對(duì)簡(jiǎn)便易行的方法強(qiáng)制執(zhí)行仲裁裁決。在PPP項(xiàng)目的建造和運(yùn)營階段，仲裁都應(yīng)被視為通過其他彈性調(diào)整機(jī)制無法解決爭(zhēng)議時(shí)的最后手段。

五、結(jié)論：立法應(yīng)強(qiáng)制PPP合同內(nèi)置可變條款

任何基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目都可能面臨各種技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等的考驗(yàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)將引發(fā)項(xiàng)目運(yùn)行的諸多不確定性，成功的公私合作伙伴關(guān)系必須基于信任開誠布公地解決一切沖突和問題。 PPP投資的專用性決定了合作各方發(fā)生意見沖突時(shí)一般不會(huì)只將重點(diǎn)放在解除合同和損害賠償上，相反，合作各方會(huì)以更有彈性的方式解決契約爭(zhēng)議，并竭力維持合作關(guān)系?，F(xiàn)代合同法理論在不斷進(jìn)化中也形成了新的核心思想，“當(dāng)起草一份合同時(shí)，要求合同雙方規(guī)范所有相關(guān)的可能事件是無法實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)將一種修訂交易條款的機(jī)制引入合同，在一定程度上彌補(bǔ)合同的不完全性?！盵3]257PPP項(xiàng)目彈性調(diào)整機(jī)制的建立，能夠減少談判成本，控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，避免合作關(guān)系破裂。

圖2：PPP項(xiàng)目合同困境救濟(jì)機(jī)制結(jié)構(gòu)圖

必須通過立法強(qiáng)制PPP合同設(shè)立可變條款，“提供一些更為彈性的規(guī)范條款和調(diào)整條款，或允許雙方當(dāng)事人另行通過協(xié)商來變更合同內(nèi)容，以及不要求在締約之初便必須確定所有的契約內(nèi)容等方式，以回應(yīng)這些挑戰(zhàn)和存在的問題。”[25]為此，筆者就正在緊鑼密鼓推進(jìn)的PPP立法提出以下建議：第一，立法應(yīng)強(qiáng)制性地將彈性特許期、價(jià)格調(diào)整、收益分配調(diào)整、股權(quán)變更等“可變條款”嵌入PPP合同的“核心條款”[注]聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)擬定的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立法指南》立法建議第40條建議各國相關(guān)立法“可確定擬在項(xiàng)目協(xié)議中規(guī)定的核心條款”。 (參見：顧功耘.當(dāng)代主要國家公私合作法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2017:9.)，以法的規(guī)定性固化應(yīng)對(duì)PPP合同風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制；第二，設(shè)定可變條款的觸發(fā)機(jī)制，并非所有的不確定性都可以作為合同調(diào)整的依據(jù)，立法應(yīng)明確啟動(dòng)合同調(diào)整的條件，明確不可抗力、情勢(shì)變更等PPP合同調(diào)整觸發(fā)條件的基本內(nèi)涵和適用范圍；第三，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入“早期警告”和“定期審查”機(jī)制，并提出PPP項(xiàng)目必須建立權(quán)威且中立的專家小組的立法要求。ML