周佑勇

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識，更是今后我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域發(fā)展的科學(xué)指引。城市交通法治作為社會領(lǐng)域的重要組成部分，也必須以新發(fā)展理念為導(dǎo)向，作出符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念的法治新發(fā)展。

一、創(chuàng)新：城市交通立法與執(zhí)法方式發(fā)展的新活力

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，能給予城市交通法治發(fā)展特別是其立法執(zhí)法方式發(fā)展以新的活力。創(chuàng)新意味著突破，這似乎與法治所追求的法的安定性和可預(yù)期性相沖突，與法所體現(xiàn)的保守性相悖。但這樣的理解是狹隘的。保守性并不意味著法治發(fā)展的落后，更不是對創(chuàng)新的否定；相反，創(chuàng)新能夠促進(jìn)法治發(fā)展中的安定性，保障公民對法治的信賴。正如姜明安教授所言：“創(chuàng)新和改革法治不是減少和削弱法治，而是加強(qiáng)和深化法治，使法治更適應(yīng)發(fā)展，更適應(yīng)人對權(quán)利、自由、幸福的追求。”[1]

(一)立法的適時性

立法包括法的制定、修改、廢止及解釋等活動。立法的適時性要求法的創(chuàng)制必須不斷順應(yīng)歷史發(fā)展和時代變化，及時適時地根據(jù)這些變化而創(chuàng)制出符合時代需要的法律。這在城市交通法治發(fā)展中具體體現(xiàn)為根據(jù)實(shí)際情況及時進(jìn)行法律的立改廢釋工作，滿足城市交通法治發(fā)展中法規(guī)范的需求，避免因法規(guī)范的缺失、落后、僵化等而造成法治惶恐。這便是創(chuàng)新在城市交通法治發(fā)展中最明顯的體現(xiàn)。其實(shí)創(chuàng)新理念所要求的立法適時性一直就是立法的基本原則。我國《立法法》第六條就規(guī)定了“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》也提出：“嚴(yán)格落實(shí)立法法規(guī)定，堅(jiān)持立改廢釋并舉，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，健全政府立法立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，推進(jìn)政府立法精細(xì)化，增強(qiáng)政府立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性?！毕喾矗绻荒軓膶?shí)際出發(fā)及時進(jìn)行法的立改廢釋，由此導(dǎo)致的法制落后必然無法實(shí)現(xiàn)法治的正義追求，由此導(dǎo)致的規(guī)范缺失必然使城市交通法治發(fā)展受阻，由此導(dǎo)致的法制僵化必然引起社會調(diào)整的不適，進(jìn)而破壞公民對法治建設(shè)的期待，激起人們對法律的抵觸，違法行為也將叢生。如此，更加不利于法治對安定性的追求，公民的法治信仰也將成為泡影，因?yàn)橹挥畜w現(xiàn)公平正義的“良法”才能喚起公民對法治的信心和期待。正如昂格爾所言：“人們遵守法律的主要原因在于，集體的成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為(上——引者加)體現(xiàn)這些法律所表達(dá)的價(jià)值觀念?！盵2]

(二)城市交通執(zhí)法方式的變革

城市交通法治是城市交通管理的核心，而在城市交通法治發(fā)展中，行政機(jī)關(guān)處于關(guān)鍵位置，其實(shí)現(xiàn)管理的法治方式和具體行政行為則是整個城市交通法治發(fā)展的中心。隨著城市的擴(kuò)容和發(fā)展，城市交通領(lǐng)域事務(wù)日益復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)人力資源卻是有限的。面對如此現(xiàn)實(shí)，行政機(jī)關(guān)必須在管理方式和實(shí)施的行政行為上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。而且，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，行政機(jī)關(guān)在城市交通領(lǐng)域的執(zhí)法方式也要作出相應(yīng)變革，以適應(yīng)如斯的變化?？上驳氖?，這樣的創(chuàng)新正在城市交通法治領(lǐng)域悄然發(fā)生。比如近十年火熱的作為中國行政執(zhí)法本土實(shí)踐一大亮點(diǎn)的行政裁量制度的實(shí)踐，便在城市交通法治領(lǐng)域得到了體現(xiàn)。早在2004年，金華市公安局就推出《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》，并陸續(xù)出臺涉及交通等領(lǐng)域常見違法行為的行政處罰裁量基準(zhǔn)，有效地規(guī)范了城市交通執(zhí)法行為。[3]隨后，行政裁量基準(zhǔn)制度在全國交通執(zhí)法領(lǐng)域得到推廣。這是創(chuàng)新理念在城市交通法治發(fā)展中最好的例證。

創(chuàng)新理念在城市交通法治發(fā)展中另一個主要的體現(xiàn)是柔性執(zhí)法方式的逐漸興起，這極大地推動了城市交通執(zhí)法方式變革。傳統(tǒng)的城市交通執(zhí)法以強(qiáng)制性的高權(quán)行政為主，行政相對人處于被動的地位，這也引發(fā)了許多的執(zhí)法沖突問題，暴力執(zhí)法、暴力抗法事件不斷發(fā)生，影響了城市交通執(zhí)法的效率，損害了政府的公信力。柔性執(zhí)法方式則克服了強(qiáng)制性執(zhí)法的單一性、僵化性和機(jī)械性，更多地代表了民主、協(xié)商、溝通的法治價(jià)值，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的平等、寬容、尊重、信任、合作的人文主義精神。[4]柔性執(zhí)法方式的創(chuàng)新通過對相對人主體地位的尊重，取得相對人的信賴和理解，促進(jìn)執(zhí)法效率的提高和城市交通法治的發(fā)展。比如安徽桐城交警曾對一輛輕微違法的外地車輛開出“空白罰單”，以警告教育的柔性方式取得很好的執(zhí)法效果，并被親切地稱為“人性化執(zhí)法”。[5]與行政機(jī)關(guān)的其他“創(chuàng)新”比，柔性執(zhí)法作為執(zhí)法方式和手段的相對靈活的自由選擇，具有法制框架下的現(xiàn)實(shí)可行性。[6]事實(shí)上，只有在行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)限的領(lǐng)域才允許創(chuàng)新，城市交通執(zhí)法方式的創(chuàng)新必須在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行，不可突破依法行政的界限，否則即屬違法。比如江蘇省灌云縣交警大隊(duì)為加強(qiáng)交通法治建設(shè)而向市民發(fā)放交通違規(guī)“優(yōu)惠券”的“創(chuàng)新”執(zhí)法方式，就明顯超出其職權(quán)范圍，也引起了公眾的廣泛質(zhì)疑。[7]

二、協(xié)調(diào)：城市交通法治發(fā)展的新要求

協(xié)調(diào)發(fā)展理念是一種系統(tǒng)性思維，它針對發(fā)展中的不平衡問題。就作為整體的城市交通法治發(fā)展而言，協(xié)調(diào)性體現(xiàn)于城市交通法治發(fā)展內(nèi)部各方面的協(xié)調(diào)、城市交通法治發(fā)展與外部的協(xié)調(diào)兩方面。

(一)城市交通法治發(fā)展的內(nèi)部協(xié)調(diào)

城市交通法治作為一個整體，其內(nèi)部各部分之間的協(xié)調(diào)是整個城市交通法治發(fā)展的重要保障，或者說，整體的城市交通法治發(fā)展有賴于具體城市交通法治發(fā)展及其相互間的協(xié)調(diào)。這些城市交通法治內(nèi)部的各個部分，正如卓澤淵教授論述法治的整體性時所言，“都不是孤立的存在。它們應(yīng)當(dāng)在法治(在本文中就是指‘城市交通法治’，下同——引者注)的統(tǒng)一性下融合成為一個統(tǒng)一體。在法治這個統(tǒng)一體中，各個部分之間相互碰撞、消解、融合最終達(dá)成最佳的整合效果”[8]13。如果各部分相互獨(dú)立甚至對立發(fā)展，不能相互協(xié)調(diào)，那么城市交通法治的發(fā)展也將成為泡影。

在城市交通法治中，權(quán)力與權(quán)利是最基本的一對核心要素，二者之間的協(xié)調(diào)性貫穿著整個城市交通法治發(fā)展的全部，甚至是衡量城市交通法治發(fā)展的標(biāo)尺，而其中表現(xiàn)最為顯著的就是行政權(quán)力與公民權(quán)利的協(xié)調(diào)關(guān)系。在行政領(lǐng)域，一方面，傳統(tǒng)的行政管理思維依然濃厚，行政權(quán)力表現(xiàn)得異常強(qiáng)大，公民權(quán)利則顯得薄弱微小而經(jīng)常受到行政權(quán)力侵害，城市交通領(lǐng)域也難以避免，暴力執(zhí)法不絕于耳；另一方面，由于公民守法意識不足，或者受行政執(zhí)法違法現(xiàn)象刺激，公民暴力抗法、交警“下跪執(zhí)法”等怪相層出不窮。這就造成了權(quán)力和權(quán)利的嚴(yán)重失衡，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系也出現(xiàn)變異，嚴(yán)重影響了城市交通法治的發(fā)展。因此，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)性，也就成為城市交通法治發(fā)展的必然要求。

權(quán)力與權(quán)利之協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)，主要在于二者關(guān)系的法治化。權(quán)利是目的，是權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)，也是它的歸宿；權(quán)力是手段，是為公民權(quán)利服務(wù)的。[9]而二者的協(xié)調(diào)性，就在于“通過對公權(quán)力的制度性約束，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的均衡”，這是“法治的基本立場和傾向”。[10]“法治中國”必須以制約和監(jiān)督國家權(quán)力為手段，以實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展為依歸。[11]這也正是習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的原因，“籠子論”的目的之一就在于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的“復(fù)蘇”，達(dá)到權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)。

當(dāng)然，對于城市交通法治的發(fā)展，協(xié)調(diào)的理念不僅在于權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)，還包括整個發(fā)展過程和領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。在過程上，城市交通法治的立法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，不可各偏一隅、舉一而忘三。而在城市交通法治的各個領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)城市交通領(lǐng)域的民生保障、行政體制、行政規(guī)劃、工程建設(shè)、刑法保障之間的協(xié)調(diào)，同時還要注重法律制度內(nèi)部實(shí)體制度與程序制度的協(xié)調(diào)、公法與私法的協(xié)調(diào)等問題。如此，城市交通法治才能實(shí)現(xiàn)全面、均衡的發(fā)展。

(二)城市交通法治發(fā)展的外部協(xié)調(diào)

城市交通法治作為一個整體，除了內(nèi)部各部分間的協(xié)調(diào)，還存在與外部其他整體間的協(xié)調(diào)問題。這是因?yàn)椋鞘薪煌ǚㄖ尾皇亲鳛槲ㄒ坏恼w而存在，而是與其他整體同時存在并互有聯(lián)系。

城市交通法治是作為法治的一個子系統(tǒng)而存在的，是我國法治建設(shè)和發(fā)展的一個部分。當(dāng)前，中央正在著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式、國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。[12]而法治的發(fā)展，如同城市交通法治一般，依賴于其內(nèi)部各部分的協(xié)調(diào)；城市交通法治作為法治的一個具體部分，必然也要與法治發(fā)展的其他部分相協(xié)調(diào)。而且，作為具體法治的城市交通法治是存在于整體法治之中的，法治的整體性是其具體發(fā)展的外在制約[8]12，城市交通法治必須與整體法治的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

此外，城市交通法治作為社會現(xiàn)象的一部分，與其他法治一并，同政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等存在聯(lián)系。人類的發(fā)展不只是法治的發(fā)展，相反，法治的發(fā)展要與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的發(fā)展同步，為人類的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等發(fā)展提供法治保障。同時，城市交通法治的發(fā)展要與城市治理相協(xié)調(diào)，與整個交通法治的發(fā)展相協(xié)調(diào)，不能漠視甚至排斥與外部整體的協(xié)調(diào)關(guān)系。

三、綠色：城市交通法治發(fā)展的新任務(wù)

綠色的發(fā)展理念意味著發(fā)展中資源的節(jié)約與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在城市交通法治發(fā)展領(lǐng)域，就體現(xiàn)為一方面要考慮法治成本、注重行政效益，另一方面要處理好城市交通發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

(一)法治成本的降低

法治進(jìn)程必然發(fā)生成本和代價(jià)，試圖尋找一條無須支付成本和代價(jià)的法治之路是徒勞的。[13]城市交通法治發(fā)展是一個巨大的工程，其過程需要投入大量資源，而人類的資源是有限的，這就迫使我們考慮城市交通法治發(fā)展中成本的問題。這是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)在城市交通法治發(fā)展領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

在整個城市交通法治發(fā)展中，行政成本的降低占據(jù)主要位置，這與行政機(jī)關(guān)在城市交通法治發(fā)展中的地位相符合。行政成本的降低在行政法上的表現(xiàn)，就是行政效益原則的考量。所謂行政效益原則，就是以最小的行政法制定成本和行政法實(shí)施成本，盡可能地促進(jìn)行政主體行政活動效率與行政相對人行為效率的提高。[14]行政效益具體體現(xiàn)于行政組織成本、行政行為成本、行政救濟(jì)成本三個方面。

行政組織成本的降低意味著行政組織效率的提高，它要求行政機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化，對行政權(quán)力進(jìn)行合理配置，防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)交叉沖突等問題而影響行政機(jī)關(guān)的效率。中央積極推進(jìn)的行政體制改革，就在于推進(jìn)行政組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力的合理、優(yōu)化，進(jìn)而提高行政效率，降低不必要的組織成本，其中，“大交通”體制改革則是深化政府行政體制改革的重點(diǎn)。當(dāng)然，行政體制的改革要在法治的框架下進(jìn)行，在立法方面要注重政府職能、行政權(quán)力配置、行政組織與編制的科學(xué)設(shè)置，促進(jìn)三者的法治化，同時，在具體組織的設(shè)置上確保其嚴(yán)格遵循行政組織法定原則。[15]

行政行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理手段和方式的載體，是行政管理效率的最直接體現(xiàn)。為保障行政管理效率，行政行為的公定力理論明確行政行為一經(jīng)作出即推定有效，從而確保行政行為效率，排除行政相對人對行政行為的任意抵制，從而維護(hù)行政機(jī)關(guān)形成和維持社會秩序的有效性。當(dāng)然，這只是行政行為在行政法上的最基本理論，行政行為的效率還體現(xiàn)在行政程序方面。行政程序的價(jià)值固然在于實(shí)現(xiàn)程序正義，但效率也不可忽視，也應(yīng)成為行政程序的目標(biāo)之一，其具體體現(xiàn)為程序的簡便和快捷。現(xiàn)代行政程序法中普遍設(shè)置的簡易程序制度、自由裁量制度、時效制度、申訴不停止執(zhí)行制度等，都指向程序的目標(biāo)價(jià)值。[16]428而且，行政法中的合作行政、柔性執(zhí)法都一定程度地體現(xiàn)著行政行為的效率性。另，就城市交通法治發(fā)展成本的降低而言，行政法上的比例原則也發(fā)揮著重要作用。它是通過衡量行政機(jī)關(guān)手段與目的，來使對相對人的侵害最小，避免公民為法治發(fā)展付出不必要代價(jià)。

就行政救濟(jì)而言，行政的效益性要求對行政相對人權(quán)利的救濟(jì)要及時、高效，避免由于行政機(jī)關(guān)相互推諉等自身原因而造成行政相對人權(quán)利訴求成本靡費(fèi)，因?yàn)槟菢硬粌H徒耗政府公信力，也不能給相對人送去“久違”的權(quán)利救濟(jì)，畢竟“遲來的正義非正義”。

(二)城市交通法治發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

相對于法治成本的降低，綠色發(fā)展理念在城市交通法治發(fā)展中最主要的體現(xiàn)莫過于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！笨梢?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為國家和公民不可推卸的責(zé)任。而通過綠色發(fā)展的理念推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化，則成為城市交通法治發(fā)展的任務(wù)之一。

一方面，要注重城市交通規(guī)劃和建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的和諧關(guān)系。城市交通的規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)常與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在緊張關(guān)系，有時政府為了推進(jìn)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減少建設(shè)成本，不惜犧牲生態(tài)壞境，嚴(yán)重?fù)p害了作為公民生態(tài)性實(shí)體權(quán)利的環(huán)境權(quán)，即一種“對健康、清潔、良好環(huán)境的享受權(quán)”[17]。為保障公民的環(huán)境權(quán)，政府部門在城市交通規(guī)劃和建設(shè)中要注重公民享有的獲得城市交通基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的平衡關(guān)系，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取城市交通發(fā)展的“大躍進(jìn)”。

另一方面，要注重城市交通本身的交通擁堵、交通事故、交通污染等環(huán)境問題。隨著城市化的發(fā)展，機(jī)動車不斷增多，交通擁堵、交通事故、交通污染等問題頻發(fā)，嚴(yán)重影響城市交通發(fā)展，破壞城市居民的居住出行環(huán)境，也危害公民的生命權(quán)和健康權(quán)。我們在立法上要合理分配城市交通的路權(quán)，保障公民不同出行方式的便利；在執(zhí)法上要嚴(yán)格規(guī)范，減少交通事故。同時，以立法方式推進(jìn)綠色出行，以行政指導(dǎo)方式鼓勵市場參與城市綠色交通建設(shè)，鼓勵公民以綠色方式參與城市交通發(fā)展。

四、開放：城市交通法治發(fā)展的新保障

開放，指的是主體的對外聯(lián)動，是對“封閉”的否定。在城市交通法治的宏觀層面，開放意味著，城市交通法治發(fā)展作為一個整體，需要對外部的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等保持開放，協(xié)調(diào)發(fā)展。但不能忽略的，是開放理念在城市交通法治發(fā)展之微觀層面的意義，即政府的對外開放。而政府的對外開放，在法治層面主要體現(xiàn)于兩個方面，即政府信息公開和公眾參與。

(一)政府信息公開

2008年施行的《政府信息公開條例》使得公民獲取政府信息具有了規(guī)范上的依據(jù)。政府信息公開是為了保障公民知情權(quán)，公民有權(quán)知道政府持有和保存的與其權(quán)力行使有關(guān)的一切信息，政府不應(yīng)對公民設(shè)置資格限制。[18]108城市交通法治發(fā)展中，政府會獲取大量信息，為保障公民知情權(quán)，政府應(yīng)公開相關(guān)信息，這是城市交通法治發(fā)展的一個重要方面。在價(jià)值上，知情權(quán)是一種基本人權(quán)，它既可滿足個體特殊利益需要，又具有公共職能。[18]110從公民權(quán)利與國家義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系上講，政府信息公開也具有滿足個體特殊利益需要和促進(jìn)公共利益的價(jià)值。在城市交通領(lǐng)域，政府信息公開的價(jià)值包括：

第一，有利于保障公眾的知情權(quán)。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民。作為“主人”，公民當(dāng)然有權(quán)利知曉政府信息、把握政府動態(tài)，城市交通領(lǐng)域也是如此，具體包括城市交通法律規(guī)范公開、城市交通規(guī)劃公開和城市交通建設(shè)公開等。通過這些信息的公開，促進(jìn)規(guī)則的推行，達(dá)到社會秩序的穩(wěn)定和持續(xù)，促成城市交通法治秩序的形成，保障公民參與城市交通治理的實(shí)效。

第二，有利于監(jiān)督城市交通依法行政，預(yù)防腐敗。對城市交通的監(jiān)督，一方面需要通過權(quán)力制約的機(jī)制，另一方面則在于民眾的監(jiān)督。無論是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，還是來自民眾的監(jiān)督，信息的把握都至關(guān)重要，如果存在信息不全或者錯誤等信息不對稱問題，監(jiān)督的目的就很難實(shí)現(xiàn)。政府信息公開可以很好地彌補(bǔ)信息不對稱所帶來的漏洞。

第三，有利于保障城市交通法治發(fā)展的公眾參與。公眾參與是公民參與權(quán)在行政法上的具體體現(xiàn)，也是當(dāng)下國家治理與社會治理的重要制度之一。然而，當(dāng)下的公眾參與形式化問題嚴(yán)重，實(shí)效性低。其中，重要的原因就在于信息不對稱。因?yàn)?，信息的把握是公眾參與的前提，信息的不平等帶來的就是對話的結(jié)構(gòu)性不平等，公眾參與的實(shí)效性必然會嚴(yán)重受挫。通過政府信息公開，破除公眾參與的信息不對稱問題，如此才能真正發(fā)揮城市交通治理中公眾參與的實(shí)效。

更重要的是，政府信息公開與政府公信力直接關(guān)聯(lián)。畢竟，公開是參與的前提，沒有公開就不可能有公眾的參與，也就無法建立公眾與政府之間的信任；而通過政府信息公開內(nèi)容、渠道及效果三個方面的建設(shè)，可以很好地建立起公眾對政府的信任，樹立和強(qiáng)化政府的公信力。[19]

(二)公眾參與

無論是在宏觀政治生活中，還是在微觀行政過程中，公眾參與都被理解為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。[20]而在行政法中，公眾參與是指行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。[21]公眾參與符合國家構(gòu)建開放政府的理念。信息開放和公眾參與構(gòu)成了政府活動的信息輸出、信息輸入兩個“信息流”，這兩個方面的結(jié)合是構(gòu)成“開放政府”的基本骨架，而信息開放包括政府信息公開和信息自由傳播，它們是有效公眾參與的基礎(chǔ)和前提。[22]

城市交通作為公民“衣食住行”中“行”的承載，與公民生活密切相關(guān)，而且涉及公民切身利益，事關(guān)公民基本權(quán)利，屬于國家民生保障的范疇，具有最廣泛的主體范圍。因此，在城市交通領(lǐng)域更加需要引入公眾參與，因?yàn)槿藗儞碛芯完P(guān)涉自己利益的事項(xiàng)——尤其基礎(chǔ)的生活事項(xiàng)——表達(dá)自己意見和想法的權(quán)利，這是現(xiàn)代民主社會的最基本要求。在城市交通領(lǐng)域，通過公眾參與行政過程，能夠形成政府與社會公眾雙向互動的局面，促進(jìn)城市交通管理部門“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能”，“提高行政的合理性”，制約“裁量權(quán)的濫用”，從而“減少行政爭議”，并保障城市交通領(lǐng)域的民主正當(dāng)性。[23]更重要的是，通過公眾參與城市交通治理，能夠讓公民切實(shí)感受到權(quán)利主體地位，這對于培養(yǎng)公民意識、建設(shè)市民社會、增進(jìn)政府與民眾互信具有重要意義。公眾參與在城市交通法治中主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，城市交通相關(guān)立法。在立法過程中引入公眾參與，已成為我國追求民主化、科學(xué)化的一種期待，并在法律制度層面得到確認(rèn)，比如《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等都對規(guī)范制定的公眾參與作了制度性的規(guī)定。在立法中引入公眾參與的原因在于，那些可能受到立法影響的利益主體和公眾有權(quán)知曉立法的目的和內(nèi)容，有權(quán)表達(dá)他們的利益訴求，有權(quán)對立法進(jìn)行評價(jià)，有權(quán)要求立法主體對他們的訴求和評價(jià)作出回應(yīng)。[16]353城市交通立法中的公眾參與也是如此。

第二，城市交通規(guī)劃。規(guī)劃是一種面向未來的憧憬，是對未來的計(jì)劃。城市交通規(guī)劃本質(zhì)上是為了維護(hù)和增進(jìn)公益，因而極易產(chǎn)生公益與私益的沖突。但這并不意味著規(guī)劃只注重公益而忽略私益保護(hù)，相反，只有在規(guī)劃中維護(hù)好私益，才能真正體現(xiàn)限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)的法治理念，實(shí)現(xiàn)公平正義。公眾參與城市交通規(guī)劃就是具體的實(shí)現(xiàn)方式。只有讓公眾參與到城市交通規(guī)劃中來，才能更好地實(shí)現(xiàn)在追求公共利益的同時注重私人利益的保護(hù)。

第三，城市交通執(zhí)法。城市交通執(zhí)法作為行政過程中的一個階段，對公眾參與也同樣保持著開放的態(tài)度。與立法和規(guī)劃相比，城市交通執(zhí)法直接影響著公民的利益，公眾參與的效果也更為明顯。比如，在行政裁量領(lǐng)域，公眾參與制定裁量基準(zhǔn)成為實(shí)踐中的主流，成為補(bǔ)充裁量基準(zhǔn)正當(dāng)性基礎(chǔ)的首選方案。[24]而在城市交通執(zhí)法中，公眾參與取證也成為提高行政執(zhí)法效果的重要推動力，成為公民參與城市交通違法行為治理的重要途徑。城市交通執(zhí)法中公眾參與的這些形式，對于提高行政效率、保障公民權(quán)益、增進(jìn)公民對執(zhí)法的接受度等都具有現(xiàn)實(shí)意義。

五、共享：城市交通法治發(fā)展的新目標(biāo)

發(fā)展不僅是為了人民、依靠人民，更重要的是發(fā)展成果要由人民共享。因?yàn)?，發(fā)展不是目的，只是手段，人才是主體，才是發(fā)展的最終目的。城市交通的發(fā)展要以人為本，發(fā)展成果要由人民共享。所謂共享，無非包含著“享”與“共”兩個方面。就法治層面而言，“享”意味著對公民權(quán)利的保障，特別是對社會權(quán)的保障，而“共”則強(qiáng)調(diào)對公民權(quán)利保障的公平、正義。

(一)權(quán)利保障

這里的“權(quán)利”并非私法上平等主體間的權(quán)利，而是公法上的權(quán)利，一種面向國家的權(quán)利，又稱“公權(quán)利”，包括憲法上的基本權(quán)利以及行政法上的公權(quán)[25]。在城市交通發(fā)展領(lǐng)域，公民享有的最基本的莫過于“行”的權(quán)利，其最具體的表征是路權(quán)，即交通參與者有正當(dāng)合法的理由資格在道路上行動[26]。公民的這種路權(quán)的享有必須以交通基礎(chǔ)設(shè)施的存在為前提，而能為公民提供城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的無非是政府，在“公民權(quán)利-國家義務(wù)”的邏輯框架中就表現(xiàn)為公民出行權(quán)對應(yīng)國家提供城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的義務(wù)。在此，公民的出行權(quán)就成為憲法層面的社會權(quán)，即“要求國家對其物質(zhì)和文化生活積極促成以及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利”[27]，國家提供城市交通基礎(chǔ)設(shè)施則是公民這種社會權(quán)對應(yīng)的國家義務(wù)。城市交通發(fā)展的最顯著成果，也不過是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這也是公民對城市交通發(fā)展的最大分享。而在行政法層面，公民對城市交通發(fā)展的共享體現(xiàn)為國家給付行政的作出，后者包括社會保障等社會行政、公共設(shè)施及公用企業(yè)等進(jìn)行服務(wù)及財(cái)貨提供的供給行政，以及資金補(bǔ)助行政等助成行政[28]。從公民角度看，給付行政的過程就是實(shí)現(xiàn)共享的過程，給付行政義務(wù)請求權(quán)本質(zhì)上是共享權(quán)。[29]

城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無疑屬于公共設(shè)施的給付行政。除此之外，通過給付行政實(shí)現(xiàn)的城市交通發(fā)展的共享還體現(xiàn)于公共交通出行方式的便捷和多樣化方面。對公民的“行”的保障，除了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的提供外，公共交通工具是另一個要點(diǎn)。政府通過維持不同種類的公共交通工具的運(yùn)營，保障公民出行的選擇和快捷。同時，實(shí)行公共交通票價(jià)的政府補(bǔ)貼，減輕公民出行成本負(fù)擔(dān)，使公民進(jìn)一步感受到城市交通發(fā)展的共享意味。而對于私家車來說，城市交通規(guī)劃的合理以及交通執(zhí)法的科學(xué)同樣能夠帶來出行的便捷享受。不僅如此，綠色交通的發(fā)展也給公民帶來了方便，比如公共自行車的推廣，既給公民帶來了休閑和方便，又為公民享有城市交通美好環(huán)境提供了可能。

(二)權(quán)利保障中的正義

正義即公正公平，深植于我們的道德意識中。雖然如博登海默所言，“正義有著一張普洛透斯似的臉”，“變幻無常、隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌”[30]，但在經(jīng)驗(yàn)中，我們很容易感知何為公正，尤其在何為不正義的問題上容易達(dá)成一致想法。亞里士多德曾將正義分為分配正義和矯正正義，前者是對財(cái)富、榮譽(yù)、權(quán)利等有價(jià)值的東西的分配，后者則是對被侵害的財(cái)富、榮譽(yù)、權(quán)利等的恢復(fù)和補(bǔ)償。分配正義講究“比例平等”，分配的公正在于成比例，不公正則違反比例。[31]分配正義既涉及每個人的自我所有權(quán)，又涉及每個人可分享的社會公共資源，涉及他從國家和社會中獲取的社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，其核心概念在于社會應(yīng)得。[32]公民對城市交通發(fā)展的共享，本質(zhì)上就是城市交通公共資源的一種平等分配，體現(xiàn)的就是一種分配正義?！肮蚕怼敝械摹肮病睆?qiáng)調(diào)分配中的“正義”，即公平、平等，意味著政府的給付行政要講求公平平等。這跟“享”所體現(xiàn)的單純的公民權(quán)利保障有所不同。

城市交通發(fā)展中的分配正義體現(xiàn)于多方面。在城市交通規(guī)劃和建設(shè)中要考慮區(qū)域均衡問題，促使人人都能享受到道路等交通基礎(chǔ)設(shè)施；在城市交通工具安排上要考慮偏遠(yuǎn)區(qū)域，不能單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來決定交通工具和交通線路的設(shè)計(jì)；在城市道路的路權(quán)分配上要注重行人、機(jī)動車等的不同屬性，公平分配道路資源使用權(quán)；在城市交通執(zhí)法中要遵循公平平等的理念，最大限度地追求一般正義。當(dāng)然，分配正義要注重差異性原則與同一性原則的辯證統(tǒng)一，即不同的人因某些被認(rèn)可的差異而得到不同對待，因某些被認(rèn)可的同一而得到相同對待。[33]在注重分配正義的同一性時不能遺漏分配正義的差異性，這也是正義的本質(zhì)要求。在城市交通領(lǐng)域，需要根據(jù)不同人群的差異化出行需求，分配不同的路權(quán)，設(shè)計(jì)不同的交通路線，并在交通工具種類上保持多樣化，以滿足不同收入群體的出行選擇。

很多城市對公民出行成本提供了補(bǔ)貼，對不同人群提供不同程度的優(yōu)惠，如兒童票、老年票等，對不同群體優(yōu)惠程度的差異，體現(xiàn)的就是分配正義中的差異性原則。在城市交通執(zhí)法中，也需要關(guān)注正義的差異性，即在執(zhí)法中，在追求一般正義的同時，也要根據(jù)實(shí)際情況，保障個別正義不被忽視。

當(dāng)然，以上城市交通中種種正義的實(shí)現(xiàn)，都需要法律的支持，需要我們通過具體的制度安排來做到“分配權(quán)利以確立正義”“懲罰罪惡以伸張正義”“補(bǔ)償損失以恢復(fù)正義”[34]，從而使分配正義得到法律的促進(jìn)和保障。

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