趙盛陽

(吉林大學(xué) 法學(xué)院， 長春 130012)

一、法治指數(shù)發(fā)展溯源

法治指數(shù)，即是法治量化的評估指數(shù)，其是根據(jù)評估當(dāng)?shù)胤ㄖ螤顩r而興起的一種實(shí)踐法學(xué)研究方式。將法治建設(shè)工作和指數(shù)評估體系結(jié)合，使得一個地區(qū)的法治建設(shè)可以得到較精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)模型和更直觀的文字、數(shù)字報(bào)告。有利于地方政府在法治建設(shè)方面深入開展工作、有的放矢；同時(shí)使得人民群眾對地區(qū)法制建設(shè)程度有明確、深刻的認(rèn)識。在我國，不同的學(xué)者對于法治指數(shù)研究有多種方向且不同學(xué)者對法治指數(shù)概念的界定雖然出發(fā)點(diǎn)有所區(qū)別，但是對法治指數(shù)的理解并沒有實(shí)質(zhì)差異。大體上看，法治指數(shù)就是指構(gòu)建一整套的科學(xué)評估體系，在該評估體系之下通過量化的考核方式對該地區(qū)的法治狀況進(jìn)行客觀評價(jià)[1]。

從法治指數(shù)的歷史溯源考察，將法治和量化的評估體系相結(jié)合最初源于美國20世紀(jì)60年代廣泛開展的社會指數(shù)運(yùn)動。該運(yùn)動發(fā)起的初衷在于通過科學(xué)的指數(shù)體系對社會民主程度、福利程度以及公民的生活態(tài)度等進(jìn)行量化，然后通過一系列量化數(shù)據(jù)了解當(dāng)前社會運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。這一指數(shù)體系包含了70余項(xiàng)具體的指數(shù)，其中，和法律有關(guān)的指數(shù)為七項(xiàng)，通過這七項(xiàng)指數(shù)能夠較為籠統(tǒng)地了解當(dāng)?shù)胤ㄖ位厩闆r。在此之后，美國斯坦福大學(xué)梅里曼(J.H.Merryman)教授則圍繞法律問題制定了更為詳細(xì)的指數(shù)體系。該指數(shù)體系涵蓋了“立法、行政、司法、私法行為、法律執(zhí)行、法律教育和法律職業(yè)等七個方面。每個方面從機(jī)構(gòu)、工作人員、程序和消耗資源等四個方面研究?！盵2]當(dāng)然，梅里曼教授構(gòu)建的體系并未在實(shí)踐中開展，而是在理論范圍內(nèi)研討。不過，法治指數(shù)的實(shí)證研究方法卻悄然興起。

隨后，法治指數(shù)的相關(guān)實(shí)踐在世界范圍內(nèi)展開，在諸多的指數(shù)體系中，世界正義工程所創(chuàng)建的《世界法治指數(shù)》具有一定的代表性[3]。*世界正義工程(the World Justice Project)是2006年由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起成立，2009年成為非營利組織。該組織受到美國蓋茨基金會等民間組織或個人的贊助，其目標(biāo)與任務(wù)是促進(jìn)世界各地的法治發(fā)展。該指數(shù)列出了法治工作必須遵循的四項(xiàng)基本原則，然后對各項(xiàng)基本原則的貫徹和落實(shí)制定了較為詳細(xì)的量化考察指數(shù)。該指數(shù)確立了法治工作的四項(xiàng)基本原則：一是政府以及公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)依法行政，樹立正確的權(quán)力觀；二是法律的制定應(yīng)當(dāng)審慎、具體、公正，保障人民的合法權(quán)益；三是法律的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)公開、公正，實(shí)現(xiàn)陽光司法、透明執(zhí)法；四是司法職業(yè)者必須德才兼?zhèn)?，具有法律思維，在知法、懂法、守法的人群中選拔。從具體內(nèi)容上看，該指數(shù)共列出9個一級指數(shù)，在其之下還設(shè)置了48個二級指數(shù)，并依據(jù)每項(xiàng)二級指數(shù)設(shè)計(jì)了若干觀測點(diǎn)(三級指數(shù))。這一指數(shù)體系的設(shè)計(jì)基本覆蓋了法治建設(shè)的各個方面，為不同國家開展法治評估提供了極為有價(jià)值的參考標(biāo)準(zhǔn)，成為當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的重要依據(jù)。該指數(shù)體系的構(gòu)建獲得廣泛認(rèn)同，很多國家或地區(qū)的法治指數(shù)評估體系都以此作為參考，取得了較為顯著的效果。值得著重介紹的是我國香港地區(qū)法治指數(shù)開展情況，香港地區(qū)依托于自身地緣優(yōu)勢和法治傳統(tǒng)優(yōu)勢是我國最早開展法治指數(shù)建設(shè)的地區(qū)，香港地區(qū)法治建設(shè)相較于我國內(nèi)陸地區(qū)有著一定的先發(fā)優(yōu)勢，其所開展的法治指數(shù)評估體系建設(shè)對于我國內(nèi)地開展法治指數(shù)建設(shè)工作有著積極的借鑒意義。*香港的法治評估由香港社會服務(wù)聯(lián)會(HKCSS)發(fā)起，是“香港社會發(fā)展指數(shù)計(jì)劃”中的一項(xiàng)。香港地區(qū)的法治指數(shù)評估體系由三部分構(gòu)成：即一是法治的條件，包括“法律的基本要求；依法的政府；不許有任意權(quán)力；法律面前人人平等；公正地施行法律；司法公義人人可及；程序公義。”二是法律數(shù)據(jù)，包括對法治建設(shè)相關(guān)各種數(shù)據(jù)的考察，如罪案率、法律援助率、每十萬人中法官和律師的人數(shù)比例等。三是市民對法治的主觀觀感[4]。

二、構(gòu)建地方法治指數(shù)的時(shí)代背景

(一)法治指數(shù)迎合當(dāng)前法治建設(shè)的時(shí)代主題

通過法治指數(shù)推動法治建設(shè)對我國而言是新的嘗試，新的契機(jī)。法治建設(shè)在我國歷經(jīng)一波三折的過程，實(shí)現(xiàn)了從“人治”、“政策之治”、“法制”再到“法治”的轉(zhuǎn)型。法治觀念也隨著人民生活水平的逐步提高，成了另一個更重要的精神追求。進(jìn)入到21世紀(jì)以來，我國法治建設(shè)進(jìn)程逐步加快，黨的十六大明確提出將“依法治國”作為治理國家的基本方略?！耙婪ㄖ螄钡奶岢鲆馕吨碌闹螄枷塍w系、治國原則以及治國制度的形成，表明我國法治建設(shè)步入了新的階段。伴隨著黨的十八大的順利召開，將法治建設(shè)推向新的高度。其中在十八大報(bào)告中，將“法治政府”基本建成作為我國2020年全面建成小康社會目標(biāo)的新任務(wù)。法治政府建設(shè)目標(biāo)的明確，為各級政府開展法治建設(shè)指明了具體方向，法治政府建設(shè)成為了各級政府工作的重中之重。黨的十八屆三中全會又明確指出：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)……建立科學(xué)的法治建設(shè)指數(shù)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)?！?參見2013年11月12日《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》。由此可見，法治指數(shù)評估體系建設(shè)已經(jīng)成為國家法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，法治指數(shù)構(gòu)建符合法治建設(shè)的基本要求。通過法治指數(shù)評估，將法治國家、法治政府和法治社會有效結(jié)合，不斷推動法治進(jìn)程。繼而，十八屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)之一。*參見2014年10月23日《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報(bào)》。十八屆四中全會的報(bào)告再次對法治政府建設(shè)提出新的要求，法治指數(shù)的功能日漸凸顯。十八屆五中全會賦予了法治建設(shè)新的內(nèi)涵，提出“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?參見2015年10月29日《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報(bào)》。自從十六大之后，尤其是黨的十八大之后，我國法治建設(shè)不斷深入，建設(shè)法治國家已經(jīng)成為全社會的共識。各地方積極貫徹中央精神，陸續(xù)頒布了依法治省、依法治市的實(shí)施意見，將全面推進(jìn)依法治省，依法治市作為加快法治建設(shè)的總目標(biāo)。

(二)法治指數(shù)評估在全國各地有序開展

在全面堅(jiān)持依法治國的時(shí)代背景之下，法治指數(shù)建設(shè)成為我國各地區(qū)政府法治工作的重要一環(huán)。法治評估體系建設(shè)取得初步成效。如我國內(nèi)地最早開始法治指數(shù)評估體系實(shí)踐的是浙江省杭州市余杭區(qū)所創(chuàng)建的“余杭指數(shù)”[5]。該評估體系的構(gòu)建和運(yùn)行切實(shí)改善了當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境，為當(dāng)?shù)貭I造了良好的法治氛圍?！坝嗪贾笖?shù)”指數(shù)體系設(shè)計(jì)在吸收借鑒其他國家和地區(qū)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合本地法治建設(shè)實(shí)際。*杭州市余杭區(qū)的“余杭指數(shù)”共設(shè)置9個一級指數(shù)，即“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧”。這9項(xiàng)指數(shù)基本涵蓋了法治的各個方面，體現(xiàn)了考查的全面性和科學(xué)性。在一級指數(shù)之下，還設(shè)置了更為具體的77項(xiàng)評估內(nèi)容。1個法治指數(shù)，是以數(shù)字方式對年度余杭法治發(fā)展水平進(jìn)行最直觀簡練的評價(jià)；4個層次為總指數(shù)、區(qū)級機(jī)關(guān)指數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指數(shù)、農(nóng)村社區(qū)指數(shù)；9項(xiàng)群眾滿意度調(diào)查包括黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感。除了指數(shù)體系的設(shè)計(jì)體現(xiàn)創(chuàng)新之外，“余杭指數(shù)”的考核方式也呈現(xiàn)多元化的特色，既包括考核部門的自評也包括專家的第三方考評以及群眾的測評。整個考評方式基本實(shí)現(xiàn)了具體化、全面化、客觀化。以三維立體的角度，全面剖析了余杭地區(qū)的法治建設(shè)工作，有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義和余杭特色，這種科學(xué)理論和實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合的方式，在全國的法治建設(shè)工作中屬于先行者。

“余杭指數(shù)”作為我國法治指數(shù)評估的“先行者”，其積極意義不言而喻。“余杭指數(shù)”課題組負(fù)責(zé)人錢弘道教授認(rèn)為：“余杭法治評估的重點(diǎn)在于通過評估發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，推進(jìn)法治建設(shè)?！盵6]這也闡明了法治指數(shù)評估體系的作用，契合了法治建設(shè)的基本要求。“余杭指數(shù)”的有效開展帶動了國內(nèi)其他地區(qū)的法治指數(shù)評估體系建設(shè)，起到較好的示范作用。在法治建設(shè)中，法治政府是重中之重，我國部分地區(qū)依據(jù)國務(wù)院2009年12月10日提出的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指數(shù)體系的指導(dǎo)意見(討論稿)》制定了相應(yīng)地區(qū)的法治政府評估體系。如深圳市2008年制定了《深圳市法治政府建設(shè)指數(shù)體系》；湖北省2010年制定了《湖北省法治政府建設(shè)指數(shù)體系》；廣東省2013年制定了《廣東省法治政府建設(shè)指數(shù)體系》。*當(dāng)然，積極開展法治評估建設(shè)不限于正文中列舉的省市，其他還包括遼寧省、吉林省、蘇州市、溫州市等。上述省市也都陸續(xù)制定了本省市的法治政府評估體系?？梢钥闯?，各地法治指數(shù)評估體系的實(shí)踐多以法治政府建設(shè)指數(shù)作為基本框架，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合地方法治建設(shè)實(shí)際構(gòu)建評估框架，既體現(xiàn)了評估指數(shù)的原則性，同時(shí)也富有靈活性，體現(xiàn)出了地方特色。

總的說來，各地逐步開展的法治指數(shù)建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)中國法治建設(shè)的有效模式。法治指數(shù)在當(dāng)今中國被賦予了特別的意義，各地區(qū)不斷開展的地方法治建設(shè)離不開法治評估體系的量化考察，法治指數(shù)已經(jīng)成為各方政府推動法治發(fā)展的重要方式和手段。錢弘道教授對此深入剖析道：“在建設(shè)社會主義法治國家成為基本共識的前提下，法治評估所具有的工具理性特色與政府推進(jìn)型的法治建構(gòu)模式具有天然的親和性，以地區(qū)為基礎(chǔ)展開的地方法治評估應(yīng)在一定范圍內(nèi)伴隨法治建設(shè)的推進(jìn)得到推廣和應(yīng)用?！庇纱丝梢?，地方政府開展法治指數(shù)評估體系建設(shè)迎合法治建設(shè)的時(shí)代需求，契合當(dāng)今時(shí)代主題。

(三)開展地方法治指數(shù)評估體系建設(shè)的時(shí)機(jī)成熟

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境日趨向好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往能夠加速社會發(fā)展進(jìn)程。在國家“一帶一路”建設(shè)指引之下，我國各地區(qū)積極融入“一帶一路”建設(shè)，迎來了難得的歷史機(jī)遇，地方經(jīng)濟(jì)始終保持較快發(fā)展速度重新煥發(fā)活力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開法治建設(shè)的保障，我國各地方必須加快推進(jìn)法治建設(shè)的步伐，為推動新一輪當(dāng)?shù)卣衽d發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。地方法治指數(shù)評估體系建設(shè)恰能發(fā)揮其功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。

從地方法治建設(shè)角度看，地方各級黨委、政府越來越重視法治建設(shè)，將法治建設(shè)作為重點(diǎn)工作予以部署和開展。在立法工作中，各地方在堅(jiān)持科學(xué)立法，民主立法的原則基礎(chǔ)之上不斷完善地方立法機(jī)制。在關(guān)乎社會民生等重點(diǎn)方面積極開展立法工作。在司法工作中，我國各地區(qū)不斷推動司法改革，進(jìn)一步提升了辦案效率和辦案質(zhì)量，取得顯著成效，人民群眾滿意度不斷提升。在法治政府建設(shè)方面，各地方政府陸續(xù)制定出臺了符合地方政府特色的法治政府建設(shè)指數(shù)體系，以此大力推動地方法治政府建設(shè)的開展。法治政府建設(shè)包含了行政決策、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法以及履行政府職能等內(nèi)容。在法與社會發(fā)展方面，各地方積極探索多元化的法制宣傳渠道，廣泛宣傳法治政府建設(shè)目標(biāo)，營造法治建設(shè)的良好氛圍。綜合我國地方法治建設(shè)政策層面和實(shí)踐層面的考量，大力推動地方法治指數(shù)建設(shè)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

三、地方法治指數(shù)的功能

法治指數(shù)的構(gòu)建與運(yùn)行在深層次體現(xiàn)了社會發(fā)展的進(jìn)步理念，是基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)理論和切實(shí)的實(shí)踐反饋相結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)一個地方的法治程度可以被度量的時(shí)候，就為政府和公務(wù)人員在法治建設(shè)工作的努力方向提供了明確指引，為地方法治建設(shè)的可量化評估、客觀性分析和可比較性研究提供了可能[7]。科學(xué)、合理的法治指數(shù)評估體系必然能夠?qū)φ姓袨槠鸬揭?guī)范和約束的作用，對當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)進(jìn)行衡量并指明法治建設(shè)的方向，由此保證地方法治建設(shè)在既定的軌道上運(yùn)行。具言之，地方法治指數(shù)的多重功能可以概括為這樣幾個方面。

(一)通過法治指數(shù)的量化可客觀反映當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的現(xiàn)狀

構(gòu)建法治國家、法治政府、法治社會是極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，該工程涵蓋了法律實(shí)施的各個方面。那么，科學(xué)準(zhǔn)確、客觀真實(shí)地反映測量地區(qū)法治建設(shè)情況就需要借助于可以量化的法治指數(shù)評估體系。首先，地方法治指數(shù)能夠較為全面地呈現(xiàn)出不同地區(qū)貫徹落實(shí)法治政府、法治社會建設(shè)情況，可整體展現(xiàn)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ胃艣r。其次，通過地方法治指數(shù)細(xì)分指數(shù)的設(shè)計(jì)和考察，可了解不同地區(qū)、不同部門的法治實(shí)施情況，從而為完善法治建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)和重要參考。最后，地方法治指數(shù)評估體系的考察應(yīng)當(dāng)具有長期性，在長期追蹤評價(jià)過程中，可將這一時(shí)期法治政府建設(shè)的變化具體展現(xiàn)，從而將法治建設(shè)所取得的突出成果和不足之處通過細(xì)致的量化數(shù)據(jù)予以反映。

(二)地方法治指數(shù)可以成為完善法治建設(shè)的助推器

當(dāng)前，依法治國已經(jīng)成為時(shí)代主題，法治指數(shù)所具有的量化評估特點(diǎn)可以讓地方政府在建設(shè)法治工作時(shí)有據(jù)可循、有法可依。法治政府建設(shè)需要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和發(fā)展目標(biāo)的評估體系予以有效推動。應(yīng)當(dāng)說，近些年來我國各地方在法治政府建設(shè)方面取得顯著成效，通過落實(shí)中央依法治國總體方略以及開展地方法治建設(shè)創(chuàng)新性舉措，地方法治面貌發(fā)生較大改變。在此背景之下，地方法治指數(shù)的全面運(yùn)行必然能夠?qū)⒎ㄖ谓ㄔO(shè)推向新的高度，進(jìn)一步明晰黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會民眾在法治建設(shè)中權(quán)力(權(quán)利)和責(zé)任(義務(wù))的內(nèi)容與界限。針對地方法治指數(shù)運(yùn)行中所發(fā)現(xiàn)的當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)中存在的問題和頑疾，可以追本溯源，制定相應(yīng)的治理對策，使得地方法治建設(shè)工作能夠更加健全、完善，有的放矢。

(三)地方法治指數(shù)能夠推動社會治理方式的不斷創(chuàng)新

近些年來，伴隨著我國廣大民眾民主法治意識的不斷提高，人們對法治國家、法治政府建設(shè)的期望逐步提升。法治建設(shè)關(guān)系到每個公民社會生活的方方面面，地方法治指數(shù)評估體系的實(shí)施必然會對各個部門的法治工作提出更高的要求，從而引導(dǎo)不同部門治理方式的改變。一般說來，依托于法治指數(shù)所構(gòu)建的一整套法治評估體系能夠?qū)⒄⒐褚约吧鐓^(qū)這三類不同主體緊密結(jié)合，形成法治建設(shè)的合力。在法治建設(shè)過程中，公民的角色會發(fā)生轉(zhuǎn)變，由之前政府的管理對象變?yōu)楸O(jiān)督政府執(zhí)政的制約者，更多的賦予公民法治建設(shè)主體地位。隨著社會民眾在法治建設(shè)中主體地位的確立，意味著黨政機(jī)關(guān)、政府職能部門以及司法部門等承擔(dān)更多法治建設(shè)責(zé)任的機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變過往的執(zhí)政思路和方式，更好為人民群眾服務(wù)，更好地提供法治環(huán)境和氛圍，更好地接受來自社會各界的監(jiān)督[8]?？傊_展地方法治指數(shù)評估工作可以極大地推動社會治理方式的創(chuàng)新和發(fā)展，加快地方法治建設(shè)的步伐。

建設(shè)社會主義法治國家已成為各界共識，法治指數(shù)作為衡量法治建設(shè)的評估手段和工具在當(dāng)前的法治建設(shè)環(huán)境之下必然將發(fā)揮更為突出的作用。我國各地方也必然需要法治指數(shù)作為工具以檢驗(yàn)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO(shè)水平，明確法治建設(shè)的方向。

四、地方法治指數(shù)評價(jià)體系應(yīng)涵蓋的基本內(nèi)容

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大把“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條，并將其寫入黨章。設(shè)置堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)體系的目的，就在于考察各地區(qū)法治建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開的具體情況。法治建設(shè)不能脫離于黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，法治建設(shè)才能夠有正確的方向，才不會有失公平公正，才不會背離人民群眾。各級黨委必須善于運(yùn)用科學(xué)的管理方法和評價(jià)體系，以法治思維和法治方式將黨的領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)體系作為重要參考依據(jù)，側(cè)重于觀察領(lǐng)導(dǎo)干部能否認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的具體精神和習(xí)近平總書記的指導(dǎo)思想，考察公務(wù)人員是否具有較強(qiáng)的法治意識，司法職業(yè)人員是否德才兼?zhèn)?。?gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)評價(jià)體系，直接關(guān)系到我國法治建設(shè)的進(jìn)程和效果。

(二) 立法發(fā)展

設(shè)置立法發(fā)展指數(shù)體系的目的在于考察當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)和貫徹“依法治國”理念的情況?！傲⒎üぷ鞯恼归_，必須深入貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的精神，圍繞完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑?！盵9]立法機(jī)關(guān)通過民主立法、科學(xué)立法，以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)、人文、社會情況為出發(fā)點(diǎn)，以改善當(dāng)?shù)胤ㄖ位潭葹橹c(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮地方立法對地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出作用。在立法工作中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)社會主義法治統(tǒng)一作為根本原則，不斷完善地方立法的體制機(jī)制，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

(三) 法治政府建設(shè)

地方政府的法治工作建設(shè)需要直觀的數(shù)據(jù)和評價(jià)體系，這不僅有利于政府法治工作的開展，同時(shí)是衡量該政府有效作為的依據(jù)。至此，法治政府的建設(shè)不再是紙上談兵，依法行政也不會僅停留在政府工作報(bào)告中。將科學(xué)的法治指數(shù)評估體系和地方特點(diǎn)相結(jié)合，有的放矢、有據(jù)可循，使其機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員編制、力量側(cè)重與現(xiàn)行法治政府建設(shè)的目標(biāo)保持一致性。地方法治指數(shù)評估體系應(yīng)將依法行政作為重點(diǎn)考察內(nèi)容，要求政府全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

(四) 司法公平正義

設(shè)置司法公平正義指數(shù)體系的目的在于全面考察當(dāng)?shù)馗骷壦痉C(jī)關(guān)履行憲法、法律賦予的職責(zé)情況。吉林省近些年來積極改進(jìn)司法工作，作為全國司法改革的首批試點(diǎn)改革省份之一，在司法改革中我省取得較為顯著的成效。我省各級司法機(jī)關(guān)緊緊圍繞以審判為中心的改革方向開展司法工作。通過該指數(shù)體系的考察能夠較為準(zhǔn)確，客觀的評價(jià)吉林省近些年司法改革所獲得的成果，并找到司法建設(shè)中的不足之處，對于不斷推動司法改革的深入具有重要意義。地方政府針對司法建設(shè)的評估重點(diǎn)應(yīng)落腳于人民法院貫徹“以審判為中心”的司法改革情況，確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行，強(qiáng)化司法當(dāng)事人合法權(quán)益的保障，確保人民群眾能夠在司法的運(yùn)行和實(shí)踐中直觀地體會到公平、公開、公正。從檢察機(jī)關(guān)的角度而言，應(yīng)重點(diǎn)考察檢察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪，履行法律監(jiān)督職能。

(五) 法與社會發(fā)展

設(shè)置法與社會發(fā)展指數(shù)體系的目的在于將法治觀念和社會發(fā)展相融合?！胺ㄅc社會發(fā)展”指數(shù)體系著重考察兩個方面的內(nèi)容，一是社會民眾法治意識的提高，具體包括針對不同群體采取有針對性的法制宣傳與教育方式，積極開展宣傳教育工作，從而更好在社會民眾中弘揚(yáng)法治理念，促使社會民眾依法行使權(quán)利；二是社會矛盾有效化解。地方法治指數(shù)應(yīng)通過相關(guān)指數(shù)對該項(xiàng)工作的開展予以檢驗(yàn)。另外，規(guī)范和提高地方法律服務(wù)水平也是法治社會不可或缺的一部分，尤其是基層法律服務(wù)直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，指數(shù)體系同樣包含對地方法律服務(wù)現(xiàn)狀的評價(jià)，由此能夠準(zhǔn)確掌握當(dāng)?shù)胤煞?wù)現(xiàn)狀。地方政府對“法與社會發(fā)展”進(jìn)行評估的目的不只是對某一具體職能進(jìn)行單一的評估，而是對整個社會的法律服務(wù)體系進(jìn)行系統(tǒng)的評估，更好地反映當(dāng)?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO(shè)水平。

五、 評估地方法治指數(shù)應(yīng)遵循的原則及方式

(一)通過普適性的原則指導(dǎo)評估工作開展

地方法治指數(shù)的構(gòu)建是極為復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及各個部門，且內(nèi)容繁多。圍繞地方指數(shù)的評估必須遵循一定的原則，以求評估過程更加科學(xué)化和規(guī)范化。

第一， 評估過程必須貫徹科學(xué)性的原則?？茖W(xué)性應(yīng)全覆蓋于地方法治指數(shù)構(gòu)建的全過程，既包括指數(shù)體系的設(shè)計(jì)，也包括量化評估過程?？茖W(xué)的指數(shù)體系設(shè)計(jì)是開展法治評估的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的指數(shù)內(nèi)容可真實(shí)反映當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的原貌，并且具有一定的針對性。評估環(huán)節(jié)則需要科學(xué)的評估方法對指數(shù)體系進(jìn)行客觀的考量。指數(shù)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)和評估的科學(xué)可以確保最終評估結(jié)果具有客觀性和真實(shí)性，從而才能真正發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中的問題，并提出合理化的完善對策。

第二， 堅(jiān)持可操作性原則。法治評估的生命力就在于能夠通過數(shù)據(jù)客觀地測量當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)現(xiàn)狀。因此，法治評估必須具有可操作性。法治評估是一種實(shí)證的研究方法，無論是體系的設(shè)計(jì)還是評估方案的確定都要求在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性，否則法治評估只能停留于表面，而無法深入到實(shí)踐層面。

第三， 堅(jiān)持可比性原則。通過地方法治指數(shù)評估所獲取的評估結(jié)果都是以可量化的方式予以呈現(xiàn)，其中最主要的無疑是數(shù)字化形式展現(xiàn)法治現(xiàn)狀。這種能夠量化的評估結(jié)果也是為了更好地進(jìn)行橫向比較與縱向比較。通過法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)對比可以了解本地區(qū)法治建設(shè)進(jìn)程，找到法治建設(shè)的優(yōu)勢與劣勢。而且，通過比較一個地區(qū)不同年度的法治評估數(shù)據(jù)，還可了解法治建設(shè)的發(fā)展情況。遵循可比性原則的突出意義就在于通過比較發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，從而妥善解決。

最后，法治評估應(yīng)秉承公開原則。法治評估必須在公開的環(huán)境下開展，這是地方法治指數(shù)構(gòu)建有效性的前提。地方法治指數(shù)評估在公開的氛圍下開展，有利于接受來自社會、公民以及評估對象的監(jiān)督，以此確保評估的真實(shí)性和公信力。

(二)通過多元化的方式對地方法治指數(shù)展開評估

評估地方法治指數(shù)在科學(xué)性、可操作性、可比性以及公開性等原則的指導(dǎo)之下應(yīng)采取多元化的評價(jià)方式，構(gòu)筑起科學(xué)、客觀，并具有現(xiàn)實(shí)可操作性的評價(jià)方式。具體來說，評價(jià)方式可以分為下列幾種：

第一，考核地區(qū)自評。自評是各地區(qū)法治指數(shù)評價(jià)的主要方式之一。自評的方式具有一定的優(yōu)勢。自評主體對自身部門的法治建設(shè)情況比較了解，能夠從第一手資料中獲得翔實(shí)的信息，以便對本部門的法治工作作出評價(jià)。但是考核地區(qū)自評的方式欠缺一定的客觀性，自評主體在評價(jià)過程中可能會加入一定的主觀因素，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的失真。

第二，考核負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)組織和引入獨(dú)立的第三方作為評估主體。獨(dú)立的第三方開展法治指數(shù)評估具有一定的專業(yè)性和客觀性。第三方評估主體可以由法學(xué)專家、政府法制部門專家、監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人等共同組成。評估成員可以根據(jù)考核地區(qū)所提供的材料對各種考核指數(shù)予以評價(jià)。評估成員可以通過信息檢索、材料分析、調(diào)研走訪等方式，向評估對象了解本部門法治建設(shè)情況。

第三，對考察地區(qū)社會民眾進(jìn)行調(diào)查問卷，談話走訪等方式深入了解考核項(xiàng)目的具體實(shí)施情況。調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)要科學(xué)、合理，能夠通過對結(jié)果的收集匯總真正反映社會民眾對法治問題的民意表達(dá)。

綜上所述，當(dāng)前我國各地區(qū)開展的地方法治指數(shù)評估實(shí)踐是我國建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會的必然要求，同時(shí)也是對全球法治化發(fā)展的積極回應(yīng)。地方法治指數(shù)評估建設(shè)現(xiàn)已成為地方黨委、政府以及司法機(jī)關(guān)推動改革以及完善社會治理的主要方式。錢弘道指出：“法治評估的特點(diǎn)是政府和公民形成合力推動社會‘善治’的發(fā)展。法治評估如果能避免自測自評式的政績考核模式，擴(kuò)大公民參與，就能形成社會管理創(chuàng)新的合力?！盵10]各地方在開展法治指數(shù)建設(shè)中有著強(qiáng)大的動力，這種動力一方面來源于法治指數(shù)建設(shè)的政府推動，一方面則來自于不同地域之間的競爭。法治指數(shù)作為法治建設(shè)的創(chuàng)新手段，自然更易受到各界的關(guān)注和青睞。不過，地方法治指數(shù)建設(shè)不能陷入盲目誤區(qū)，將其視為各地方法治建設(shè)“軍備競賽”的產(chǎn)物。總覽各地方法治指數(shù)體系的設(shè)計(jì)，存在著較為嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象。法治指數(shù)必須反映當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)實(shí)際，通過客觀、科學(xué)的考核能夠還原法治建設(shè)全貌。而趨同化的設(shè)計(jì)顯然不足以真正實(shí)現(xiàn)法治指數(shù)的功能。

地方法治指數(shù)評估體系建設(shè)是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，除了指數(shù)體系的設(shè)計(jì)之外，還包含考核、跟蹤等。設(shè)計(jì)層面必須體現(xiàn)地方法治建設(shè)的特點(diǎn)，使得指數(shù)設(shè)計(jì)具有鮮明的地方特色?？己藢用鎰t要提出考核的客觀性和準(zhǔn)確性，運(yùn)用多元化的方式彌補(bǔ)單一考核方式的弊端。跟蹤層面則是通過長時(shí)間對地方法治指數(shù)的考量，指出當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，提出針對性的完善建議。

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