孔 川

(蘇州大學 沙鋼鋼鐵學院，江蘇 蘇州 215006)

大學治理法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是全面依法治國在教育領域的具體體現(xiàn)，是深入開展依法治校的具體落實。法治型黨組織是全面依法治國背景下，完善黨對高校的領導與推進學校法治化進程相結(jié)合的有效形式和組織機制。大學治理法治化作為研究高校法治型黨組織的一個維度和視角，法治化的命題依然遵循大學治理的邏輯，通過法治型黨組織建設，圍繞大學治理主題，優(yōu)化大學治理格局，提高黨組織在大學治理中的決策能力、統(tǒng)籌能力和引領能力，充分發(fā)揮黨在中國特色社會主義現(xiàn)代大學中的政治核心作用，實現(xiàn)大學人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承的使命和功能。

一、大學治理法治化的邏輯旨歸

大學治理是現(xiàn)代大學制度研究的理論范式，也是推進大學制度改革的實踐導向。對大學治理的研究和關注，一方面是學術研究話語體系的轉(zhuǎn)向和創(chuàng)新，另一方面是以新的模式和機制推動大學改革實踐，更好地實現(xiàn)大學的育人使命。大學治理法治化是大學治理實踐邏輯的體現(xiàn)，是大學治理從學術范式到模式機制轉(zhuǎn)變的關鍵。

(一)大學治理法治化是大學治理的必然要求

作為國家治理體系的重要組成部分，大學治理是治理理念在高等教育領域的直接體現(xiàn)，也是現(xiàn)代大學制度的基本內(nèi)容。治理作為一種學術語言，其本質(zhì)是多元化主體通過協(xié)商方式共同治理學校事務。 “現(xiàn)代大學治理結(jié)構中的共同參與，就是大學內(nèi)部的利益相關方在大學場域中基于大學發(fā)展和自身利益發(fā)展的需要，在重復博弈的情況下，進行個人行動選擇的過程?！盵1]大學治理所要實現(xiàn)的就是在政府、社會等外部系統(tǒng)資源的支持下，大學內(nèi)部的政治權力、行政權力、學術權力和民主權利所分別代表的黨委、校長及職能部門、學術組織、教師和學生，共同參與大學事務的管理和決策，實現(xiàn)“黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理”的治理格局。

法治化是完善大學治理結(jié)構的根本保障。基于對治理主體多元化的認識，人們傾向于建立學術委員會、教授委員會、學生委員會等，似乎構建了代表學術權力的學術組織，完善了代表民主權利的師生組織，大學治理就可以實現(xiàn)了。而現(xiàn)實的治理困境表明，僅僅建立多元化的組織載體，搭建大學治理的結(jié)構，大學治理的功能、效果依舊有很大的提升空間。在政治權力和行政權力處于強勢地位的情形下，學術組織在學術事務上的主導權并沒有充分體現(xiàn)，師生民主管理的參與權和監(jiān)督權也沒有完全落實。在現(xiàn)有大學治理結(jié)構中，實現(xiàn)結(jié)構相應的功能，要以法治化的形式明晰多元主體的地位，劃清行政權力和學術權力的邊界，制定各主體的權力清單，明確各主體的職責功能，使法治成為貫穿大學治理結(jié)構的主線，才能夠使大學治理的結(jié)構發(fā)揮出應有的功能，實現(xiàn)大學治理結(jié)構和大學治理功能的有機統(tǒng)一。

法治化是大學治理權力良性運行的關鍵。大學治理區(qū)別于大學管理，就在于其改變了大學原有的權力運行邏輯、路徑和方式，作為一種新的模式和機制，大學治理要求權力運行民主化、參與化、透明化、規(guī)范化和制度化，從而實現(xiàn)大學治理權力的良性運行和有效制衡。在大學權力譜系中，黨委代表的政治權力、職能部門行使的行政權力、學術組織擁有的學術權力和師生享有的民主權利共同構成大學治理的權力生態(tài)。“按大學權力場域的生態(tài)標準，當前我國大學權力主體或權力類型間的關系嚴重失衡，導致整個大學權力場域呈現(xiàn)高度一元化特征?！盵2]目前行政權力對學術權力的干預、壓制和擠占，行政力量向?qū)W術事務的滲透和侵蝕，學術權力成為行政權力的附庸，導致大學治理權力的失控、失序和失衡。與此同時，過于注重大學治理權力主體的構建，忽視了大學治理權力運行中規(guī)則、流程和程序的建設，使得大學權力運行規(guī)則模糊、流程不暢、程序缺失，從而造成大學治理權力運行的混亂和無序。要以法治化的形式加強政治權力，改善行政權力，強化學術權力，完善權力運行規(guī)則，規(guī)范權力運行流程，細化權力運行程序，深入推進黨務、校務公開，把大學治理權力納入法治化的軌道，使權力運行形成規(guī)范化、程序化、流程化的權力環(huán)路，從而構建大學治理良性發(fā)展的權力生態(tài)。

(二)大學治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系和治理能力的雙重現(xiàn)代化。實現(xiàn)治理體系和治理能力雙重現(xiàn)代化的紐帶和關鍵就是法治化，只有把法治化作為治理現(xiàn)代化的內(nèi)容和路徑，才能促進治理體系現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化的有效互動和同步發(fā)展。

大學治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的應有之義。作為國家治理體系的一部分，大學治理遵循治理現(xiàn)代化的一般規(guī)律，體現(xiàn)著治理現(xiàn)代化的基本邏輯。治理法治化和現(xiàn)代化是治理研究中的一對重要關系。治理現(xiàn)代化內(nèi)含著法治化，現(xiàn)代化本身就具有法治化的訴求、要求和需求；法治化推動著現(xiàn)代化，法治化本身就是現(xiàn)代化的動力、途徑和保障。從目標—過程的維度講，如果說治理現(xiàn)代化是目標期望，法治化就是實現(xiàn)過程，只有在法治化的框架內(nèi)進行治理，把現(xiàn)代化納入法治化的軌道，才能實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。從方向—路徑的維度講，如果說治理現(xiàn)代化是發(fā)展趨向，法治化就是具體路徑，只有在厲行法治中規(guī)定治理主體，規(guī)范治理程序，規(guī)約治理權力，才能實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。當然，治理現(xiàn)代化本身是目標和過程、趨勢和路徑的統(tǒng)一體，在這個統(tǒng)一體中，法治化就是治理現(xiàn)代化本身的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。

大學治理法治化是國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)善治的關鍵，是治理現(xiàn)代化的核心要素。治理能力表現(xiàn)為組織協(xié)調(diào)能力、參與動員能力、統(tǒng)籌規(guī)劃能力、表達溝通能力等多層面、多向度的能力系統(tǒng)，最核心的能力是法治能力。治理主體的法治能力具體表現(xiàn)為四個方面：一是具有法治觀念，樹立馬克思主義的權力觀；二是具備法治思維，把法律作為思考問題和行動決策的準繩和底線；三是依法辦事，公正行使職責，平等對待群眾，杜絕依人情、憑關系辦事；四是依法決策，嚴格依據(jù)決策權限，遵守決策程序，按照決策流程，杜絕決策的隨意性、主觀性和情緒性。大學治理法治化把法治建設擺在更加重要的位置，突出法治建設的內(nèi)涵，把大學章程作為大學治理法治化的依據(jù)和準則，強調(diào)法治能力的提升，按照全面依法治國的要求推進依法治校，把法治作為治校辦學的基本原則和遵循，提高黨員干部的法治觀念、法治意識和法治思維，增強黨員干部依法履職、依法辦事和依法決策的能力，營造大學治理的法治氛圍、法治精神和法治生態(tài)，體現(xiàn)了國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

二、大學治理法治化與法治型黨組織建設的辯證關系

大學治理法治化是高校法治型黨組織建設的學理依據(jù)和理論支撐。與此同時，作為依法治校的重要主體力量，法治型黨組織將進一步推動大學治理的法治化進程，成為大學治理法治化的重要動力和主要路徑。

(一)大學治理法治化是法治型黨組織建設的理論依據(jù)

大學治理法治化把法治建設融入大學治理，增強大學治理主體的法治意識和法治能力，強化大學治理過程的制度依據(jù)和規(guī)范程序，提高大學治理效果的法治程度，實現(xiàn)大學治理的科學化、制度化、規(guī)范化和程序化。大學治理主體的法治化程度決定著大學治理法治化的程度，沒有大學治理主體的法治化，大學治理的法治化就失去了根基。

大學治理主體的法治化首要的就是加強高校黨組織的法治化建設，著力構建法治型黨組織。在大學治理主體中，高校黨委是多元治理主體的核心，在把握社會主義辦學方向，貫徹黨的教育方針，加強思想政治工作和意識形態(tài)建設等方面發(fā)揮領導核心作用。在大學治理的多元主體中，高校黨組織的職責、作用、地位和功能決定了法治型黨組織建設的必要性。只有首先加強黨組織的法治化建設，把法治型黨組織作為大學治理主體法治化的示范者和引領者，才能推動大學其他治理主體的法治化建設，增強法治化建設的自覺性和主動性。正如在全面依法治國中，特別突出強調(diào)黨員干部的法治思維和法治能力，要求黨員干部提高運用法治思維和依法辦事的能力，發(fā)揮黨員干部的表率、示范、帶動、引領作用，體現(xiàn)黨員干部的法治形象和法治素養(yǎng)，這對全社會的法治建設都會起到積極的促進作用。同樣，在依法治校中，實現(xiàn)法治在高校管理、決策中的重要作用，必須首要增強高校領導者和管理者的法治素養(yǎng)，尤其是提高黨組織的法治化水平。在中國特色現(xiàn)代大學制度中，黨的領導是社會主義大學發(fā)展方向的重要保證，事關培養(yǎng)什么人，為誰培養(yǎng)人，如何培養(yǎng)人的根本問題。黨的領導和社會主義法治的關系，體現(xiàn)在高等教育領域，就是要著力構建法治型黨組織，使黨的領導融入法治，依靠法治，貫徹法治，通過法治型黨組織建設促進決策科學化、民主化和規(guī)范化，增強大學治理的效果、效能和效率，實現(xiàn)大學治理的目標。

(二)法治型黨組織是大學治理法治化的有效路徑

法治型黨組織是理論研究界繼學習型、服務型、創(chuàng)新型黨組織之后提出的新理念，是全面依法治國背景下馬克思主義執(zhí)政黨建設的新命題。法治型黨組織突出法治內(nèi)涵，強化法治導向，強調(diào)法治原則，圍繞法治特色，把法治融入黨組織建設，使法治成為黨組織建設的主線和目標。“高校法治型黨組織是以法治為導向和基本原則，具備完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，規(guī)范的權力運行機制，運用法治思維和法治方式依法治校，發(fā)揮領導核心作用，提高深化高校綜合教育改革，建立現(xiàn)代大學制度，完善大學治理結(jié)構能力的黨組織?！盵3]高校法治型黨組織與大學治理法治化在法治內(nèi)涵上具有一致性、法治原則上具有統(tǒng)一性、法治方式上具有貫通性、法治目標上具有趨同性，二者在法治上的契合成為黨組織參與大學治理的切入點，也使法治型黨組織成為推動大學治理法治化的有效路徑。

法治型黨組織的根本特征是法治，法治特征體現(xiàn)在黨組織的職責、功能上就是通過法治落實職責，發(fā)揮作用，體現(xiàn)功能，通過法治規(guī)范黨組織的權力運行，使黨組織的權力納入法治的框架和軌道。高校黨組織所具有的政治權力是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政權力在高校的直接體現(xiàn)，黨組織的政治權力通過黨委領導下的校長負責制貫徹執(zhí)行，通過定位發(fā)展方向、決策重大部署、監(jiān)督政策落實、黨管干部和管人才、加強意識形態(tài)教育等具體實現(xiàn)。高校黨組織的權力運行可以從組織內(nèi)部和組織外部兩個維度認識，黨組織內(nèi)部的權力運行主要突出民主化和透明化，著力實現(xiàn)黨員的知情權、參與權、監(jiān)督權等民主權利；黨組織外部的權力運行主要突出規(guī)范化和程序化，嚴格按照職責功能，明確權力邊界，遵循辦事程序，杜絕權力的越界和程序的空轉(zhuǎn)。在大學治理法治化中，法治的要義是治權、限權和約權，法治針對的是公權力，具體體現(xiàn)為黨組織具有的政治權力、職能部門行使的行政權力?，F(xiàn)階段，高校黨組織在權力運行中存在的突出問題是：一方面是權力運行的封閉化，缺少透明性，人們只能了解決策的結(jié)果，卻很難清楚決策的過程，在信息不對稱的情形下，導致人們對決策的懷疑和猜忌，降低了黨組織的公信力和權威性；另一方面是權力運行的隨意化，權力行使因人而異，個人主觀因素影響較大，情緒化決策和人情化辦事導致權力的人治色彩濃厚。法治型黨組織要把規(guī)范權力運行作為組織建設的核心和關鍵，增強黨組織權力運行的透明度，規(guī)范黨組織權力運行的程序性，從而營造良好的大學治理權力生態(tài)，推動大學治理法治化的深入發(fā)展。有學者指出，“社會主義法治是在中國共產(chǎn)黨領導下的法治，在我國大學治理現(xiàn)代化的進程中，如何堅持和創(chuàng)新黨的領導，并將其同加強法治化建設有機結(jié)合起來，還需要我們更加深入地探究”[4]。法治型黨組織建設是把黨的領導和法治化有機結(jié)合的最好形式，是加強高校黨的領導的組織保障，也是實現(xiàn)大學治理法治化的有效路徑。

三、高校法治型黨組織建設的實施路徑

在大學治理法治化的視野中構建高校法治型黨組織，緊緊圍繞大學治理的主題，服務大學治理的目的，突出法治的主線，深化法治的內(nèi)涵，通過提高黨組織的法治能力，完善黨組織的規(guī)則程序，規(guī)范黨組織的權力運行，以夯實法治型黨組織建設的基礎。

(一)提高黨組織的法治能力

在大學治理中，多元治理主體的存在只是治理的前提，重點是要培育主體的治理能力。同樣在大學治理法治化中，治理主體必須具備相應的治理能力，尤其是法治能力，才能夠成為大學治理法治化的真正主體。一方面，我們要增強黨員的法治觀念和法治思維。黨員是黨組織的細胞，也是黨組織的主體，只有每一位黨員都具有相應的法治觀念和法治思維，才能從整體上提升黨組織的法治能力。培育黨員的法治觀念，就是引導黨員樹立馬克思主義的權力觀、平等觀和事業(yè)觀。馬克思主義權力觀認為，權力具有人民屬性，權力要服務并服從于人民。黨員要正確看待權力，把權力看作為人民服務的工具，權力服從法律本質(zhì)上就是服從人民的意志。法律面前人人平等，法律保障每一個人的合法權益不受權力的侵犯，法治觀本身就是一種平等觀，那種權大于法，權就是法，以權壓法和以言代法的錯誤言行都是法治觀念缺失的體現(xiàn)，也是權力觀扭曲的形象表現(xiàn)。法治思維是一種底線思維，也是高壓線思維，底線不能突破，高壓線不能觸碰。高校黨員要充分認識到法治思維與人治思維截然相對，要在法治之間或者說法治之中依法辦事，不能在法治之上，更不能在法治之外行使權力。要組織黨員開展主題學習和專題討論，采取集體學習和自我學習相結(jié)合的形式，了解法律知識，掌握法律常識，理解法治內(nèi)涵，涵養(yǎng)法治精神，在學思踐悟中樹立法治觀念，運用法治思維。另一方面，要提高黨組織依法決策的能力。高校黨組織在大學治理中的核心地位，決定黨組織必須具備高水平的決策能力，遵循現(xiàn)代教育理念和規(guī)律，引領中國特色社會主義現(xiàn)代大學的發(fā)展。依法決策是科學決策和民主決策的保障，也是貫穿科學決策和民主決策的主線。提高黨組織依法決策的能力關鍵是要建立決策前、決策中和決策后的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，把決策的法治化體現(xiàn)在決策的具體環(huán)節(jié)上和操作流程上，避免成為一種口號和理念。建立決策前征求公眾意見機制，“在貫徹落實黨委領導下的校長負責制的基礎上，要注重決策參與的多元化，更好地來對接社會需求和回應師生的民主訴求”[5]。廣泛征求師生的意見和建議，落實師生的民主權利，暢通師生表達渠道，積極利用新媒體探索決策征求的新途徑，促進依法決策的民主化。建立決策中專家論證機制，充分發(fā)揮專家學者的智囊作用，以專業(yè)的視角、科學的方法、系統(tǒng)的分析和嚴密的論證，進行決策的可行性分析和風險性評估，最大可能避免決策的失誤，做好決策預警，促進依法決策的科學化。建立決策后監(jiān)督反饋機制，黨組織要負責監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行落實，注重廣泛聽取反饋意見，及時進行政策的調(diào)整和完善，促進依法決策的完善化。

(二)完善黨組織的規(guī)則程序

在大學治理中，作為治理主體的黨組織依據(jù)治理規(guī)則，遵守治理程序，與其他利益相關方一起共同開展治理。大學治理法治化更加注重治理的規(guī)則，更加強調(diào)治理的程序，通過健全治理規(guī)則和細化治理程序，把法治化具體化為大學治理的流程和步驟。大學治理法治化反映出大學治理研究的一種轉(zhuǎn)向，即從強調(diào)大學治理結(jié)構到突出大學治理規(guī)則的轉(zhuǎn)向，從強調(diào)大學治理主體到突出大學治理程序的轉(zhuǎn)向。“當大學治理呈現(xiàn)出多元化的治理主體時，試圖分辨誰是治理主體并實施何種行為可能是無效的。而解析大學治理的路徑應從治理主體的辨析轉(zhuǎn)向支配治理實踐的規(guī)則，由探討‘誰在治理’轉(zhuǎn)向研究‘如何治理’‘怎樣治理’，由探討從主體為中心的‘表層結(jié)構’轉(zhuǎn)向?qū)嵺`為中心的‘深層結(jié)構。’”[6]在這種轉(zhuǎn)向中，發(fā)現(xiàn)大學治理的法治化本身就是治理規(guī)則和治理程序，規(guī)則和程序反映了法治化的本質(zhì)，代表了法治化的要求。一方面，制定黨組織的治理規(guī)則和治理程序。黨對高校工作的領導權是中國特色社會主義大學的必然要求，是貫徹落實黨的教育方針的根本保證，體現(xiàn)了黨組織在大學治理中的核心地位。黨對高校工作的領導權不僅體現(xiàn)在思想上引導、方向上引領、發(fā)展上部署，更體現(xiàn)為黨組織參與大學治理的具體過程和方式，把黨的領導權落實為黨組織的治理規(guī)則和治理程序。黨組織的治理規(guī)則和程序涉及內(nèi)部和外部兩個層面，就內(nèi)部而言，表現(xiàn)為黨組織的議事規(guī)則和程序，要根據(jù)黨組織的職責權限，明確高校黨組織的議事范圍，制定黨組織的議事清單，細化黨組織的議事程序。黨組織在討論決定事項的過程中，必須明確議事的流程和程序，何時議事，如何提議，如何表決，如何追責等程序性工作必須得到體現(xiàn)。就外部而言，表現(xiàn)為黨組織與其他治理主體之間的協(xié)商規(guī)則和程序。高校各治理主體之間存在職責上的交叉、事務上的重疊、人員上的重復，需要通過明確的規(guī)則和程序來協(xié)調(diào)黨組織與其他治理主體的關系。在人才培養(yǎng)方面，治理規(guī)則要體現(xiàn)黨組織對人才培養(yǎng)的方向性引領，突出社會主義合格建設者和可靠接班人的培養(yǎng)使命；在科學研究方面，治理規(guī)則要體現(xiàn)黨組織對科學研究的導向性引領，突出中國特色社會主義建設的實踐需求；在社會服務方面，治理規(guī)則要體現(xiàn)黨組織對社會服務的功能性引領，突出大學智庫對社會發(fā)展的智力支持；在文化傳承方面，治理規(guī)則要體現(xiàn)黨組織對文化傳承的精神性引領，突出對中國傳統(tǒng)文化精髓和世界多元文化精華的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。另一方面，確保規(guī)則程序的執(zhí)行，真正發(fā)揮法治規(guī)則的制度力量。制度的關鍵在于實施，制度的生命力在于執(zhí)行，得不到實施和執(zhí)行的制度是一紙空文。只有不斷建立和完善自身制度，才能彰顯大學治理的突出意義[7]。法治型黨組織建設就是要以法治的形式和力量保障規(guī)則的實施和程序的流轉(zhuǎn)，避免規(guī)則被破壞，程序被擱置。完善黨組織的會議制度，在現(xiàn)有會議記錄和電子存檔的基礎上，按照署名負責的原則，黨組織成員要在會議紀要上簽字確認，對討論的事項、建議的內(nèi)容、決策的結(jié)果進行確認，確保黨組織議事過程的完整性和議事結(jié)果的真實性，避免出現(xiàn)決策材料造假的情況。另外，實施黨組織議事討論的全程錄播，與簽字署名制度相配套，對黨組織議事全過程進行全方位跟蹤，以視頻資料的形式保存?zhèn)洳椤?/p>

(三)規(guī)范黨組織的權力運行

法治是與人治相對的治理模式和機制，法治化治理的重點就是限制權力、監(jiān)督權力和約束權力，避免權力行使的主觀化、隨意化和情緒化?！耙?guī)范權力的運行秩序，明確與規(guī)范操作機制，把程序制度化和穩(wěn)定化，這樣才能避免管理中的無序和隨意，使違法行為或活動得到糾正或懲處，真正進入大學內(nèi)部治理法治化的軌道?！盵8]規(guī)范黨組織的權力運行，是法治型黨組織建設的應有之義，重點要以黨務公開推進權力透明化。權力運行的弊病就是封閉化，封閉化的權力在內(nèi)部小范圍內(nèi)運作，使得權力容易被暗箱操作。即使權力運行的程序沒有問題，權力運行的公正性和公平性也會受到人們的質(zhì)疑。權力透明化是把權力運行的過程、結(jié)果和狀態(tài)公開，充分滿足黨員的知情權，便于黨員群眾的監(jiān)督。在現(xiàn)有黨務公開的基礎上，把決策公開作為實施權力透明化的重要載體。黨組織的決策公開是決策過程公開和決策結(jié)果公開的統(tǒng)一體，關鍵環(huán)節(jié)是決策過程的公開，要讓人們能夠了解黨組織是如何決策、如何權衡、如何表決的。繼續(xù)深化會議公開，定期邀請黨代表、普通黨員、黨外成員、專家教授、學生代表、職能部門等成員列席黨組織會議，每次可以根據(jù)會議主題邀請涉及切身利益的相關主體，也可以隨機確定邀請名單，全程參加黨組織會議，使他們能夠了解黨組織決策的流程、方式，增強對決策的認可和認同。積極利用新媒體平臺，探索決策公開新形式。新媒體本身就是開放透明公開的平臺，把新媒體的平臺優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為黨組織決策公開的制度優(yōu)勢，通過開發(fā)手機APP、微信公眾號等平臺，可以讓黨員群眾隨時隨地關注決策公開的進展，讓權力運行更加陽光化和透明化。

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