寧本濤

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)系，上海 200062)

中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過重長期以來是黨和政府從事教育治理的頑疾。早在建國初期的1950年6月到1951年1月，毛澤東分別就學(xué)生的健康問題寫給當(dāng)時的教育部長馬敘倫，提出“要各校注意健康第一、學(xué)習(xí)第二，學(xué)習(xí)和開會的時間宜大減”[1]之后，半個世紀(jì)以來，我國政府就一直很關(guān)注學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)問題。“減負(fù)”的核心是指減輕學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)、心理負(fù)擔(dān)[2]。國家有關(guān)行政部門下達(dá)一道道“減負(fù)令”，要求各級學(xué)校減輕學(xué)生課外作業(yè)量，減輕書包的重量，加大學(xué)生作息的時間和課外活動的時間。但是，實(shí)際效果卻不理想。

尤其是在當(dāng)今社會階層固化和唯“應(yīng)試教育”辦學(xué)思想影響下，多數(shù)中小學(xué)校為求升學(xué)率，在課程標(biāo)準(zhǔn)和教材要求之外，仍然給學(xué)生布置大量的練習(xí)題，甚至為了與其他學(xué)校競爭，隨意拔高要求，給學(xué)生布置大量的難題、偏題和怪題等。還有學(xué)校的老師采取“灌輸”式的傳統(tǒng)教學(xué)，給學(xué)生布置大量在課題性質(zhì)和類型上都相互重復(fù)的練習(xí)題，或者是一些懲罰性的作業(yè)，凡此種種迫使中小學(xué)生都忙于完成大量的作業(yè)，嚴(yán)重影響了廣大中小學(xué)生的睡眠時間、心理健康和學(xué)習(xí)興趣與稟賦發(fā)展。

此外，在學(xué)校外部，囿于中國傳統(tǒng)考試制度文化的浸染，許多家長隨波逐流，奉行極端的教育功利主義，把考入重點(diǎn)大學(xué)作為孩子讀書的唯一出路，為爭取讓孩子上名校的機(jī)會，不惜花高額學(xué)費(fèi)繼續(xù)加重學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，如在節(jié)假日、雙休日和寒暑假都給學(xué)生補(bǔ)課等。

針對上述情況，以往諸多研究多從學(xué)校教育的內(nèi)部探討“減負(fù)”問題，以尋求基于學(xué)校立場的理想化解決辦法，但收效甚微。本文將從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的教育產(chǎn)權(quán)制度重建視角來分析中小學(xué)“減負(fù)”教育治理失靈的教育產(chǎn)權(quán)根源，并就此基礎(chǔ)上提出破解當(dāng)前“減負(fù)”教育治理困境的可能路徑。

一、“減負(fù)”越減越“負(fù)”的癥結(jié)在哪里？

當(dāng)前我國的“減負(fù)”政策中的“減負(fù)”內(nèi)容以2013年《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》為例，包括入學(xué)、教學(xué)、作業(yè)、考試評價(jià)等多個方面：如減輕學(xué)生的作業(yè)量，減少考試次數(shù)，采取等級評價(jià)，禁止各種依據(jù)證書、競賽等方式招生和入學(xué)等?？此啤叭?、完美、科學(xué)”的“減負(fù)令”，實(shí)則忽視了“減負(fù)”的產(chǎn)生來源。減輕負(fù)擔(dān)的前提是需要確定個體的“課業(yè)負(fù)擔(dān)、心理負(fù)擔(dān)”是否真的過重，是否所有的中小學(xué)生都存在負(fù)擔(dān)過重的問題，明確負(fù)擔(dān)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如“減負(fù)”中強(qiáng)調(diào)不依據(jù)證書、競賽作為選拔和招生的標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)規(guī)定表面上不是“減負(fù)”，實(shí)則避免了廣大學(xué)生為爭搶優(yōu)質(zhì)教育資源而參加各種競賽和培訓(xùn)的現(xiàn)象，從而減輕了學(xué)生的負(fù)擔(dān)。但是“減負(fù)令”中對于家庭作業(yè)不能超過一個小時、書包重量等具體量化的規(guī)定還需要再三斟酌，因?yàn)椴煌膶W(xué)生完成作業(yè)的速度不同，無法統(tǒng)一全部中小學(xué)生做作業(yè)的時間。“減負(fù)”政策可以明確體育課程不能被其他課程占用等接近現(xiàn)實(shí)問題和更易執(zhí)行的規(guī)定。因此對于“負(fù)擔(dān)”的定義應(yīng)從量化定義向質(zhì)性定義轉(zhuǎn)變。

由于不同的階層、不同的區(qū)域、不同的學(xué)生對于“減負(fù)”政策的態(tài)度與感受不同，“減負(fù)”政策也需要對此做出回應(yīng)，將“減負(fù)”對象確切化，提高政策的針對性，改變所指對象一刀切的情況。毋容置疑，理論界同仁普遍認(rèn)識到了學(xué)業(yè)或課業(yè)負(fù)擔(dān)過重對中小學(xué)生生理、心理和學(xué)習(xí)興趣的深度危害，也一直在呼喊著“減負(fù)”,國家“減負(fù)”的決心非常堅(jiān)定，引發(fā)了一輪輪“減負(fù)”的政策和措施，基層學(xué)校也做出了多種努力以實(shí)現(xiàn)真正的“減負(fù)”，但實(shí)際收效甚微，并進(jìn)入一個“負(fù)擔(dān)過重——減負(fù)——負(fù)擔(dān)再過重——再減負(fù)”的怪圈，“減負(fù)”越減越“負(fù)”，最后變成了“增負(fù)”[3]。顯而易見，“減負(fù)”問題已儼然不單單是個學(xué)校教育問題，而成為一個各種教育利益相關(guān)者參與的社會“利益角力場”。政府、社會各界、學(xué)校、家長和學(xué)生個人其實(shí)都是“減負(fù)”的重要參與者和結(jié)果評價(jià)者，他們之間的利益相互博弈，更加加重了“減負(fù)”難。

那么，中小學(xué)生“減負(fù)”積重難返的癥結(jié)究竟在哪里？有的研究者認(rèn)為，“減負(fù)”難是由屢禁不止的校外教育造成的；也有研究者基于信號傳遞理論，認(rèn)為“減負(fù)”難是由我國社會盛行的傳統(tǒng)精英教育體制造成的；還有一種較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，“減負(fù)”難主要源于教育供給和需求之間的矛盾以及優(yōu)質(zhì)教育資源的缺乏。他們認(rèn)為，我國有學(xué)校屬性及區(qū)域、師資、經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)質(zhì)量的巨大差別。人人都會選擇爭奪稀少的優(yōu)質(zhì)教育資源，僧多粥少，自然優(yōu)勝劣汰，除了讓學(xué)生加重負(fù)擔(dān)、加重壓力以外，實(shí)在很難找出更好的替代方法。以上各種分析各具一定的現(xiàn)實(shí)合理性，但都缺乏對“減負(fù)”問題的復(fù)雜性和動態(tài)性的深層次制度博弈分析。筆者認(rèn)為，“減負(fù)”問題是中國特定歷史文化背景下獨(dú)有的教育制度異化問題。我國中小學(xué)生“減負(fù)”難并非簡單或僅僅源于教育供需之間的矛盾以及優(yōu)質(zhì)教育資源的缺乏，深層次的根源則是我國教育產(chǎn)權(quán)制度邊界不清晰和不合理造成的。

“減負(fù)”表面上看起來是一個教育供求問題，深層次是一個復(fù)雜的教育轉(zhuǎn)型(從傳統(tǒng)教育轉(zhuǎn)向現(xiàn)代教育)中的制度博弈問題，是涉及中小學(xué)生自身教育產(chǎn)權(quán)的自主選擇和安排問題，以及作為學(xué)生教育利益相關(guān)者的政府、社會、家長、學(xué)校、教師的教育產(chǎn)權(quán)如何選擇和配置的問題。所謂教育產(chǎn)權(quán)，是指參與教育活動的組織、個人及其教育利益相關(guān)者圍繞教育財(cái)產(chǎn)和教育活動行為選擇而形成的責(zé)權(quán)利對稱的一組權(quán)益束，它不僅包括對教育財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，更包括對教育活動行為的參與權(quán)、選擇權(quán)和自主權(quán)[4]。

綜觀我國改革開放近40年的經(jīng)濟(jì)社會變革，教育體制的改革同時也取得較大進(jìn)展，辦學(xué)體制開始逐漸實(shí)現(xiàn)多元化，學(xué)校治理方式逐步走向規(guī)范化和民主化。但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化和深入，因教育產(chǎn)權(quán)歸屬不明、性質(zhì)不清、結(jié)構(gòu)單一、流轉(zhuǎn)不暢和保障不力而產(chǎn)生的問題和矛盾逐漸凸顯，已成為我國各級各類教育事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。

二、“全民減負(fù)”政策所面臨的產(chǎn)權(quán)制度困境

任何政策與制度產(chǎn)生和得以存在的基礎(chǔ)都與社會中的政治、經(jīng)濟(jì)等因素密切相關(guān)。同樣，“減負(fù)”政策的產(chǎn)生也是基于當(dāng)時的社會政治、經(jīng)濟(jì)制度而產(chǎn)生[5]。

首先，社會競爭制度和機(jī)制的無序與過度是落實(shí)“減負(fù)”政策的根本障礙。中小學(xué)生“減負(fù)”政策難以落實(shí)的因素眾多，從宏觀層面的考試評價(jià)制度到微觀層面中教師的教學(xué)方式、家長的教育觀念等都會影響“減負(fù)”政策的落實(shí)程度和執(zhí)行效度。由于當(dāng)前的“減負(fù)”政策基本上為“自下而上”的改革，即從學(xué)校、教師開始著手解決學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)問題，沒有上層建筑的配合，則更加難以實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”政策的目標(biāo)。因此，“減負(fù)”政策的落實(shí)需要相匹配的考試評價(jià)權(quán)制度的變革來為“減負(fù)”政策提供支持，但自我國1977年恢復(fù)高考制度以來，我國的考試評價(jià)權(quán)制度難以實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的變革，以致“減負(fù)”政策也難以真正落實(shí)。而考試評價(jià)制度難以變革的原因究其根本是因?yàn)樯鐣袃?yōu)質(zhì)資源較少以及資源分配不均所造成的社會競爭機(jī)制。對于“減負(fù)”問題，改革不能僅僅糾纏于限定學(xué)生的書包重量、限定作業(yè)時間等表層現(xiàn)象，而是需要通過深入分析，認(rèn)識到就業(yè)市場的激烈競爭以及優(yōu)質(zhì)資源的短缺才是造成“減負(fù)”困難問題的根源[6]。因此“減負(fù)”不是片面地去縮短學(xué)校的教學(xué)時間、減少學(xué)生的作業(yè)量、禁止各種課外輔導(dǎo)，而是需要思考學(xué)生負(fù)擔(dān)的根本來源，制定科學(xué)的人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，改革考試評價(jià)制度，最重要的是要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡配置，降低“狼多肉少”的狀態(tài)，才能減輕由競爭帶來的身心壓力，才能從根本上解決學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的問題。

其次，“減負(fù)”對象全部一刀切。自我國開始頒布“減負(fù)”政策以來，不管是國家層面還是地方層面的文件，都將“減負(fù)”的對象定義為全部中小學(xué)生，這就意味著所有的中小學(xué)生都面臨著過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，都有“減負(fù)”的需求。通過對部分學(xué)生及其家長進(jìn)行訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)：不同的學(xué)生對于自身課業(yè)負(fù)擔(dān)是否過重、是否需要“減負(fù)”有不同的看法和感受，這主要取決于學(xué)生個體的主觀感受、學(xué)習(xí)能力以及家長的教育觀念。在學(xué)生方面，訪談對象中學(xué)習(xí)成績較好、寫作業(yè)速度較快的同學(xué)沒有作業(yè)過多、負(fù)擔(dān)和壓力很大的情況；相反對于學(xué)習(xí)成績較差、寫作業(yè)速度較慢的同學(xué)會有作業(yè)很多、很難、很累的感受。在家長方面，訪談對象中對孩子期望較高、強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)成績的家長會認(rèn)為學(xué)校里所執(zhí)行的“減負(fù)”增加了家長的負(fù)擔(dān)，家長需要承擔(dān)更多幫助孩子學(xué)習(xí)的任務(wù)，主要表現(xiàn)為參加學(xué)習(xí)輔導(dǎo)班、私下購買大量的練習(xí)試卷等；而對于對孩子學(xué)習(xí)成績不過分關(guān)注的家長則認(rèn)為“減負(fù)”政策可以使孩子有更多的課余時間進(jìn)行實(shí)踐、體育活動等。所以并不是所有的中小學(xué)生都需要“減負(fù)”、都有負(fù)擔(dān)過重的感受。但“減負(fù)”政策卻是面向全部中小學(xué)生，這必然會帶來政策在操作和實(shí)行中會由于意見不統(tǒng)一而導(dǎo)致政策執(zhí)行障礙。

最后，“減負(fù)”政策的教育產(chǎn)權(quán)利益主體存在沖突。“減負(fù)”政策的利益主體沖突主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面是政策的制定者與不同階層和區(qū)域的政策所指對象的利益產(chǎn)生沖突，另一方面是政策所指對象內(nèi)部的利益存在沖突?！皽p負(fù)”政策的制定者與擁護(hù)者包括政府和上層階級群體之間存在利益沖突，不同階層、不同區(qū)域的人民對于“減負(fù)”政策為他們帶來的利益差距過大。處于發(fā)達(dá)城市的人民占據(jù)著優(yōu)質(zhì)的教育資源，這些家庭的孩子可以通過“減負(fù)”政策獲得更多的自由發(fā)展的空間；然而處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的人民本身處于薄弱學(xué)校、優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏的境況下，這些家庭的孩子則會因?yàn)椤皽p負(fù)”政策喪失更多學(xué)習(xí)的機(jī)會。因此“減負(fù)”政策需要考慮所有的利益主體，有分別、有計(jì)劃地進(jìn)行“減負(fù)”。

政策所指對象包括學(xué)校、教師、家長、學(xué)生等教育產(chǎn)權(quán)行為主體，這些行為主體主要是指“被動”接受“減負(fù)”政策的對象，他們以及社會各界教育利益相關(guān)者在“減負(fù)”過程中會根據(jù)自身利益情況對“減負(fù)”政策進(jìn)行“變通”，從而使得“減負(fù)”政策很難順利有效得到實(shí)施。政府希望學(xué)校可以做到“減負(fù)增效”，學(xué)校則為升學(xué)率而擔(dān)憂，教師也為學(xué)生成績焦慮，家長和學(xué)生為了獲得更好的分?jǐn)?shù)和進(jìn)入更好的學(xué)校，對政策產(chǎn)生懷疑，采取消極抵抗策略[7]。由于這些教育產(chǎn)權(quán)行為主體的利益難以統(tǒng)一，從而成為導(dǎo)致政策的執(zhí)行效度降低的重要因素。

三、改革教育產(chǎn)權(quán)制度，走出“減負(fù)”教育治理困境

眾所周知，我國現(xiàn)代教育服務(wù)的產(chǎn)出與職責(zé)其實(shí)是一種模糊的體制，教育占社會總資源的比例，教育資源在教育系統(tǒng)內(nèi)部的分配、在各級各類教育間的分配以及其他子系統(tǒng)之間的分配，多數(shù)也是模糊的。尤其在義務(wù)教育階段，長期以來學(xué)校被看作國家財(cái)產(chǎn)，政府對學(xué)校的管理過多過死，使得學(xué)校缺乏一定的自主性。雖然現(xiàn)在政府鼓勵中小學(xué)民辦學(xué)校和私立學(xué)校的發(fā)展，但是由于政府產(chǎn)權(quán)不明晰，政府有一定的干涉權(quán)利，民辦學(xué)校和私立學(xué)校良性發(fā)展依然舉步維艱。

在深化教育治理體系背景下，明晰和重組改革傳統(tǒng)的基礎(chǔ)教育產(chǎn)權(quán)制度，意義重大。在教育所有權(quán)和管理權(quán)的制度安排上，我國政府不僅是管理主體，也是辦學(xué)主體。學(xué)校的招生計(jì)劃及入學(xué)考試、課程設(shè)置和教學(xué)規(guī)范全由政府統(tǒng)一計(jì)劃安排和管理，學(xué)校沒有調(diào)配人財(cái)物等教育資源的自主權(quán)。所以必然會導(dǎo)致政府的過度干預(yù)，使投資者、辦學(xué)者、管理者與學(xué)校教職工各方在財(cái)產(chǎn)方面的責(zé)權(quán)利關(guān)系難以完全平衡。因此，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論來看，對我國的基礎(chǔ)教育產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行多元化和社會化改革是解決中小學(xué)生“減負(fù)”困境的治本之策。

首先，在學(xué)校教育外部的國家頂層治理方面，一方面，要在法律上明晰各級政府組織機(jī)構(gòu)與中小學(xué)校法人之間的責(zé)權(quán)利邊界。其次，學(xué)校教育的中觀治理層面，要厘清中小學(xué)校法人合法地位以及與家庭組織、社會機(jī)構(gòu)之間的教育責(zé)權(quán)利邊界。在義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，政府一方面通過應(yīng)試教育制度選拔精英式人才，另一方面又希望學(xué)校實(shí)行素質(zhì)教育培養(yǎng)大眾化人才，而學(xué)校一方面要保持升學(xué)率，另一方面又要提高學(xué)生素質(zhì)，在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，只能是上有政策下有對策。而本該由社會各界和家庭個人進(jìn)行多元化投資、自主辦學(xué)的民辦教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，卻因政府部門的壟斷控制供給不足，致使教育的供給和社會需要迂回曲折。所以進(jìn)行學(xué)校教育產(chǎn)權(quán)的多元化和社會化改革，就可以對公立學(xué)校進(jìn)行大膽的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以積極探索新的多元化辦學(xué)模式和辦學(xué)體制。不再像過去那樣基本由國家包攬，應(yīng)當(dāng)弱化政府的干預(yù)，鼓勵民辦教育、私立教育的發(fā)展。

再者，在微觀的學(xué)校教育內(nèi)部治理層面，要厘定學(xué)校內(nèi)部治理校長與教師、學(xué)生之間以及家長與子女之間的教育責(zé)權(quán)利的邊界。把辦學(xué)的權(quán)利交給學(xué)校，教學(xué)的權(quán)利交給教師，學(xué)習(xí)的權(quán)利還給孩子，提倡基礎(chǔ)教育產(chǎn)權(quán)改革社會化和多元化是我國基礎(chǔ)教育產(chǎn)權(quán)制度變革與改進(jìn)的核心，建立健全包括中小學(xué)教師人力資本產(chǎn)權(quán)及其知識產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的教育產(chǎn)權(quán)交易市場,依法保證教育個人資產(chǎn)所有權(quán)和校長、教職工及學(xué)生、家長的教育選擇權(quán)及知情權(quán)、參與權(quán)等合法權(quán)益。同時，要加強(qiáng)中小學(xué)教師專業(yè)責(zé)任的督導(dǎo)和管理。加強(qiáng)中小學(xué)教師的專業(yè)身份認(rèn)同，同時促進(jìn)他們初步學(xué)會如何分析和解決教育教學(xué)問題[8]。重點(diǎn)關(guān)注幾個方面的問題：一是要重視教師教學(xué)方式的變革，教師需要改變傳統(tǒng)的授課方式，進(jìn)行高質(zhì)量的備課和高效率的授課，在減少授課時間的情況下實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)；二是引導(dǎo)學(xué)習(xí)，改變死記硬背、題海戰(zhàn)術(shù)、機(jī)械練習(xí)的學(xué)習(xí)方式，學(xué)習(xí)方法的重點(diǎn)在于理解和思考，使學(xué)生在課程任務(wù)減少的情況下掌握規(guī)定的知識與技能；三是對于減少課程內(nèi)容、縮短教學(xué)時間后的學(xué)生自主發(fā)展，學(xué)校及其家長應(yīng)對其進(jìn)行引導(dǎo)，自由時間不是讓學(xué)生完全放任，應(yīng)積極引導(dǎo)學(xué)生參與社會實(shí)踐活動，在實(shí)踐中有所收獲、有所成長。

總之，構(gòu)建規(guī)范有效的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度的核心是有效界定教育產(chǎn)權(quán)主體(教育者、受教育者以及教育管理者之間)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，完善教育產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，以公正有效的教育產(chǎn)權(quán)制度激勵和規(guī)范學(xué)校產(chǎn)權(quán)主體的行為，尤其要促進(jìn)學(xué)校各教育產(chǎn)權(quán)主體形成合理的教育交易預(yù)期，提高教育資源配置的效率與公平協(xié)同推進(jìn)的水平。以教師和學(xué)生為本，徹底明晰和激發(fā)各教育產(chǎn)權(quán)利益相關(guān)者之間信任合作的教育產(chǎn)權(quán)，在客觀上才會使財(cái)產(chǎn)的責(zé)權(quán)利有機(jī)地統(tǒng)一起來，內(nèi)生出一種基于自身利益需要的財(cái)產(chǎn)營運(yùn)的約束功能。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，競爭意識和合作意識共同提高，才能夠充分調(diào)動社會各界包括企業(yè)、個人、團(tuán)體等制度創(chuàng)新主體的積極性，提高學(xué)校內(nèi)部的辦學(xué)質(zhì)量，給家長和學(xué)生更多選擇優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利，加大學(xué)校自身的辦學(xué)自主權(quán)，形成學(xué)校辦學(xué)和質(zhì)量提升的多樣態(tài)趨勢，屆時中小學(xué)生“減負(fù)”政策失靈問題也會從根本上迎刃而解。

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