梁丹娜，常 莉

(長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安 710064)

我國目前正處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)高度繁榮發(fā)展的同時(shí)，也面臨著頻發(fā)的危機(jī)事件。當(dāng)前，危機(jī)的級(jí)別、種類、層次等都不同程度地發(fā)生了變化，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面，對(duì)社會(huì)安穩(wěn)、人民幸福構(gòu)成了較大威脅，因此，在處理危機(jī)事件時(shí)就要求應(yīng)對(duì)主體具有高效、高能、高速的反應(yīng)能力。然而縱觀我國公共危機(jī)管理主體，從中央到地方僅模糊表述為“政府部門”，雖然國家從2007年11月1日起就施行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[1]，也提倡建立公共危機(jī)應(yīng)對(duì)平臺(tái)，但是模糊的界限設(shè)置、職能部門“非專業(yè)”的人員構(gòu)成等，均嚴(yán)重影響了我國公共危機(jī)處理的效率。因此制定科學(xué)的危機(jī)管理方案并使其高效實(shí)施，都離不開明確的危機(jī)管理主體。

一、設(shè)置公共危機(jī)管理主體的必要性

(一)概念介紹

對(duì)于公共危機(jī)的概念，國內(nèi)有不同的解釋。李燕凌等認(rèn)為,公共危機(jī)是指對(duì)社會(huì)公眾具有巨大現(xiàn)實(shí)或潛在危險(xiǎn)(危害或風(fēng)險(xiǎn))的事件。[2]張小明認(rèn)為，公共危機(jī)管理“是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過程,政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī),在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng),以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)?！盵3]張瀾等認(rèn)為，“公共危機(jī)”通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定和需要迅速?zèng)Q策等不利情境的匯聚。馬建珍指出，“公共危機(jī)”是指社會(huì)遭遇嚴(yán)重天災(zāi)、疫情，或出現(xiàn)大規(guī)?；靵y、暴動(dòng)、武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)等，社會(huì)秩序遭遇嚴(yán)重破壞，人民生命財(cái)產(chǎn)和國安全遭遇直接威脅的非正常狀態(tài)。[4]筆者概括為公共危機(jī)要點(diǎn)就是：突然出現(xiàn)的對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和人類生活具有重大影響的需要政府部門積極迅速做出反應(yīng)的事件。而公共危機(jī)管理主體是危機(jī)管理的實(shí)施者，是危機(jī)管理機(jī)制或體系的重要組成部分，是在處理危機(jī)事件時(shí)起主導(dǎo)作用的機(jī)構(gòu)單位，現(xiàn)在一般情況下默認(rèn)為“政府”，但是也強(qiáng)調(diào)主體的多元化，企事業(yè)單位、非政府組織、媒體、公民、社區(qū)等。

(二)必要性分析

政府作為公共權(quán)力的行使主體，在處理公共危機(jī)時(shí)理應(yīng)發(fā)揮主體性作用，但政府是一個(gè)寬泛的概念，包含眾多部門、人員，在處理危機(jī)時(shí)往往暴露出許多局限性，在只強(qiáng)調(diào)部門之間協(xié)同合作而沒有明確到具體哪個(gè)政府部門是第一反應(yīng)機(jī)構(gòu)，沒有強(qiáng)調(diào)哪個(gè)部門具備強(qiáng)有力的主體性，沒有拿出專業(yè)化的能力，更沒有形成體系化建設(shè)的前提下，只是根據(jù)危機(jī)大小進(jìn)行各個(gè)部門(公安、消防、醫(yī)療等)的調(diào)派增援，并上報(bào)上一級(jí)政府，臨時(shí)成立應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)行危機(jī)處理。此做法已無法適應(yīng)當(dāng)下的嚴(yán)峻形勢(shì)，現(xiàn)今危機(jī)的復(fù)雜性決定了應(yīng)對(duì)主體必須有快速、高效、專業(yè)的反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)對(duì)能力，設(shè)置專業(yè)化、高效化、清晰化的公共危機(jī)管理主體是基于現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

1.危機(jī)防范的體系化建設(shè)依賴于明確的管理主體

公共危機(jī)頻發(fā)性和危機(jī)事件本身的復(fù)雜性，要求必須建設(shè)一支強(qiáng)有力的專業(yè)化隊(duì)伍，設(shè)置明確的危機(jī)管理主體，形成公共危機(jī)管理的系統(tǒng)化建設(shè)。2003年“非典”的發(fā)生，是我國真正有“危機(jī)”意識(shí)的時(shí)期，突如其來的疫病席卷整個(gè)中國，手足無措的應(yīng)戰(zhàn)，防范意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，只能臨時(shí)成立應(yīng)急預(yù)案小組進(jìn)行危機(jī)處理。雖然舉全國之力抗擊成功，但我們也付出了不小的代價(jià)，這次危機(jī)的處理形成了“非典模式”：危機(jī)爆發(fā)——成立臨時(shí)小組——“政府”帶頭——積極募捐——八方支援——危機(jī)解決——不了了之這樣的一個(gè)常態(tài)化模式。但是，近幾年大型危機(jī)事件的爆發(fā)已經(jīng)表現(xiàn)出“非典模式”的種種缺陷，再也不是萬能公式。每一次的突發(fā)危機(jī)事件我們都缺乏一支強(qiáng)有力的專業(yè)化危機(jī)隊(duì)伍，畢竟“政府”不能包辦一切，許多危機(jī)事件表明，要是政府稍微早點(diǎn)預(yù)知或者積極有效應(yīng)對(duì)是可以大大降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的。除此之外，政府在應(yīng)對(duì)時(shí)體現(xiàn)出來的無力，表明不能再抱著“拆東墻補(bǔ)西墻”“頭疼灸頭，腳疼灸腳”的理念，必須制定完善的危機(jī)應(yīng)急體系，從危機(jī)的預(yù)警預(yù)防到制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案再到危機(jī)善后，我們都需要條條把關(guān)，嚴(yán)格進(jìn)行體系化操作，設(shè)置清晰明確的危機(jī)處理部門而不再只是籠統(tǒng)地歸為“政府”，成立專業(yè)化危機(jī)管理部門對(duì)提高危機(jī)處理能力以及效率、減少人民生命安全財(cái)產(chǎn)損失有重要作用。

2.應(yīng)急法的落實(shí)需要強(qiáng)有力的管理主體

為了更好地完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等一系列應(yīng)急法，提高法律理論與現(xiàn)實(shí)操作的配合度，我國一直在制度立法方面進(jìn)行創(chuàng)新突破。自新中國成立迄今，我國在公共危機(jī)管理領(lǐng)域制定了大量法律、法規(guī)，形成了覆蓋各個(gè)法律層級(jí)的公共危機(jī)管理體系，而基本立法就是國家在2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，根據(jù)我國公共危機(jī)管理法律、法規(guī)，按其引發(fā)誘因分為社會(huì)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故四類，也根據(jù)不同的危機(jī)事件有不同的應(yīng)對(duì)法規(guī)。例如社會(huì)安全方面的《中華人民共和國憲法》《人民防空法》《中華人民共和國國家安全法》等;自然災(zāi)害方面的《森林法》《森林防火條例》《防震減災(zāi)法》《防洪法》;公共衛(wèi)生方面的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》;生產(chǎn)事故方面的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)法》《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》等，[5]法律法規(guī)逐漸在完善，但是具體的實(shí)施落實(shí)卻值得深思，尤其是由誰來執(zhí)行落實(shí)，怎樣執(zhí)行落實(shí)都需要一個(gè)明確的實(shí)施主體依法進(jìn)行。

3.明確的公共危機(jī)管理主體有利于塑造政府形象

進(jìn)一步規(guī)范提高公共危機(jī)的科學(xué)管理能力，強(qiáng)化危機(jī)應(yīng)對(duì)意識(shí)，有利于明確責(zé)任、提高政府公信力。化解公共危機(jī)需要強(qiáng)有力的主體引導(dǎo)，不管在能力方面還是責(zé)任方面都有很高的要求，因此明確主體至關(guān)重要。從我國危機(jī)爆發(fā)伊始至今，政府總是以主體身份出現(xiàn)，從增派人員、制定方案、協(xié)調(diào)矛盾到化解危機(jī)，看似合情合理，但卻忽略作為主體應(yīng)有的專業(yè)化能力表現(xiàn)，因非專業(yè)降低危機(jī)處理效率，非科學(xué)化處置原則影響危機(jī)應(yīng)對(duì)進(jìn)程，并且互相推諉應(yīng)負(fù)責(zé)任，以致引發(fā)民眾指責(zé)，甚至導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步惡化，從而降低政府在社會(huì)上的公信力。

4.利于調(diào)整我國政府部門結(jié)構(gòu)，將人員進(jìn)行合理分流

政府部門本身就是集冗官、冗位于一體的組織，而專門組建獨(dú)立的應(yīng)急隊(duì)伍又會(huì)出現(xiàn)財(cái)政支出、權(quán)利分配等問題，一定程度上會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大部門規(guī)模，從而引發(fā)行政效率低下的惡現(xiàn)象。因此，為了節(jié)約成本、提高工作效率，部門之間的人員抽調(diào)往往是最佳選擇。挑選出在歷次公共危機(jī)事件中積累豐富經(jīng)驗(yàn)以及掌握特殊技能的人，組建成班進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，不但對(duì)之前部門的人員冗余有所緩解，而且還對(duì)人員的工作熱情、工作效率有促進(jìn)作用，推進(jìn)加快行政部門的體制規(guī)模創(chuàng)新和加快部門人員分流。

二、我國公共危機(jī)管理主體機(jī)構(gòu)中存在的問題

2003年“非典”危機(jī)事件的出現(xiàn)我們才意識(shí)到危機(jī)管理的重要性，但至今我國的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)仍是以中央國務(wù)院為首類呈金字塔狀，下轄各省市自治區(qū)等地方政府，并未明確形成一套獨(dú)立的危機(jī)管理體系，只是2014年響應(yīng)國務(wù)院號(hào)召，從中央到地方開始制定國家應(yīng)急管理工作組織體系(領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——辦事機(jī)構(gòu)——工作機(jī)構(gòu)——地方機(jī)構(gòu)——專家組)。很明顯，在危機(jī)管理的主體界定上還是以國務(wù)院為主，各地方政府響應(yīng)配合。不可否認(rèn)因?yàn)楝F(xiàn)在危機(jī)的復(fù)雜性，在處理危機(jī)時(shí)應(yīng)積極倡導(dǎo)多方參與共同處理，但主心骨至關(guān)重要。然而縱觀我國出現(xiàn)的一系列危機(jī)事件，尤其是人禍?zhǔn)录?，原本不?huì)惡化升級(jí)甚至可以避免的危機(jī)事件，卻因?yàn)闄?quán)責(zé)主體不明，傳統(tǒng)官僚思想的影響，“不求無功但求無過”“不做就不會(huì)錯(cuò)，錯(cuò)了也有大家一起承擔(dān)”這樣的落后意識(shí)，才使得最終要讓人民和國家來承擔(dān)后果，并為之付出慘痛的代價(jià)。

綜合考量我國公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，呈現(xiàn)出的現(xiàn)狀如下：

(一)沒有清晰劃定公共危機(jī)管理主體，只是籠統(tǒng)歸為“政府”

在經(jīng)歷了數(shù)次與危機(jī)的“斗爭(zhēng)”過后，可喜的是，作為表率，國務(wù)院辦公廳已經(jīng)設(shè)置了應(yīng)急管理辦公室，但只是辦公廳下屬的一個(gè)分支，從中央到地方仍然缺乏獨(dú)立的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)在仍然沒有一套完整清晰的公共危機(jī)管理理論和實(shí)踐操作可以借鑒，其最主要原因是缺乏明確的管理主體。政府范圍的廣泛根本無法具體確定到某個(gè)負(fù)責(zé)部門，這使得當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)踢皮球現(xiàn)象加劇，導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步惡化。如2008年貴州爆發(fā)的甕安事件，就是因?yàn)闆]有明確的責(zé)任主體，責(zé)任無法直接指向哪一個(gè)部門，使得情況惡化，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的誤解加劇，公安、法院、縣政府等部門均被群眾圍追堵截、拆燒毀砸，將事件推向了不可控制的局面。假若主體設(shè)置明確，可以制定一套完整的可操作性規(guī)劃，就可以避免無序、無章法的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(二)缺乏全面的法規(guī)體系，相互之間難以配套銜接

長期以來，我國危機(jī)法律法規(guī)體系滯后于現(xiàn)實(shí)需要，仍然跟不上國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，以至于在危機(jī)的善后方面不盡善盡美。即使頒布了法規(guī)體系，相互之間的配套也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，各項(xiàng)法規(guī)之間形成了“我行我素”的獨(dú)立狀態(tài)。比如出現(xiàn)大型公共交通危機(jī)時(shí)，我們不僅需要道路安全法，還需要公共安全法、醫(yī)療衛(wèi)生法等一系列法規(guī)，不能把危機(jī)事件作為一個(gè)獨(dú)立的事態(tài)來處置，而是完整的一個(gè)鏈條，需要彼此之間的相互配合。

(三)意識(shí)薄弱，創(chuàng)新不足，缺乏長遠(yuǎn)眼光

由于意識(shí)上的不重視，主動(dòng)性不強(qiáng)，因此在處理危機(jī)事件時(shí)并未有長遠(yuǎn)眼光和積極創(chuàng)新意識(shí)。2003年危機(jī)意識(shí)的蘇醒也只是存在于專家學(xué)者層面，也就是理論層面的研究，在實(shí)際操作指導(dǎo)方面仍然不夠重視，應(yīng)對(duì)危機(jī)方式傳統(tǒng)單一，在處理過程中只顧解決當(dāng)前最緊要問題，忽略長遠(yuǎn)規(guī)劃。因此為了有效加強(qiáng)對(duì)危機(jī)的科學(xué)高效處理，有必要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)處理的主動(dòng)性，積極地去預(yù)防預(yù)警危機(jī)、制定預(yù)案，分析研究可能存在的每一個(gè)危機(jī)隱患，最大程度地減少危機(jī)的損害。

(四)缺乏與監(jiān)督機(jī)制的相互配合

任何一個(gè)機(jī)制的運(yùn)作都是需要監(jiān)督的。公共危機(jī)部門作為特殊部門，危機(jī)本身的爆發(fā)在社會(huì)上就是一個(gè)話題，它的處理過程、處理結(jié)果、后續(xù)發(fā)展等都是焦點(diǎn)，因此對(duì)于公共部門的監(jiān)督十分必要。在確定公共危機(jī)部門主體的同時(shí)必須確定相應(yīng)的監(jiān)督部門，只有讓危機(jī)管理部門處于透明陽光監(jiān)督之下，才會(huì)有高效公平的運(yùn)作，獲得民眾的理解和支持，也同時(shí)會(huì)有民眾的信服。

三、針對(duì)當(dāng)前存在問題提出的建議策略

當(dāng)前我國正處于“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型”時(shí)期，公共安全管理的復(fù)雜性和艱巨性日益凸顯。[6]為了國家的發(fā)展和人民生活的安穩(wěn)，作為人民公仆的政府部門是可以盡量減少甚至避免危機(jī)事件出現(xiàn)的頻率的。結(jié)合我國實(shí)際情況，在關(guān)于公共危機(jī)管理主體的設(shè)置方面提出如下建議：

(一)從上至下，形成一套專業(yè)化的公共危機(jī)管理體系

由中央國務(wù)院辦公廳做典范，直到地方省市區(qū)縣，設(shè)置一套可獨(dú)立的公共危機(jī)管理體系，配備專業(yè)人員專門從事危機(jī)管理工作，不涉及其他行政事務(wù)。首先必須嚴(yán)格規(guī)范做好國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦工作，其次由國務(wù)院主導(dǎo)進(jìn)行行政審批，成立由中央到地方專業(yè)化、規(guī)范化、制度化、合法化的應(yīng)急正式機(jī)構(gòu)，在處理危機(jī)事件時(shí)，在以損失最小化、利益最大化為原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行獨(dú)立操作，不管是在危機(jī)的預(yù)防預(yù)警還是危機(jī)的應(yīng)急過程，甚至危機(jī)恢復(fù)善后都由應(yīng)急機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，制定符合實(shí)際工作的預(yù)案以及可行性計(jì)劃，由他們自己進(jìn)行人員分工，合理分配救助資源，高效高質(zhì)地完成危機(jī)的處理應(yīng)對(duì)。

(二)落實(shí)現(xiàn)有的應(yīng)急管理政策以及配套法律法規(guī)

建議憑借行政手段落實(shí)從中央到地方的國家應(yīng)急管理政策以及配套相應(yīng)法律，不僅僅停留在文件的匯報(bào)上，更要有實(shí)踐的操作性。不僅是在國務(wù)院辦公廳，從各省市自治區(qū)縣都必須設(shè)置國家應(yīng)急機(jī)構(gòu)，對(duì)于國務(wù)院提出的設(shè)置應(yīng)急機(jī)構(gòu)的方案進(jìn)行完善。在成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)之后，要做的就是落實(shí)應(yīng)急體系，成立監(jiān)督巡查小組，定期檢查應(yīng)急機(jī)構(gòu)工作開展情況，對(duì)危機(jī)事件處理結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，確保每一次公共危機(jī)都是嚴(yán)格按照具體預(yù)案、科學(xué)規(guī)劃有序進(jìn)行，特殊緊急情況除外。[7]

(三)培育危機(jī)管理專業(yè)人才，組建專業(yè)化危機(jī)管理隊(duì)伍

人才在任何時(shí)候都是最重要的資源，對(duì)于一個(gè)危機(jī)處理隊(duì)伍來講，人員的構(gòu)成在很大程度上決定著公共危機(jī)事件處理的成敗。因此，為了有效地實(shí)施危機(jī)預(yù)案，必須配備專業(yè)人員，從人員的挖掘、培訓(xùn)、實(shí)踐、上崗建立專業(yè)有序的過程。在理論上進(jìn)行課程講解培訓(xùn)，實(shí)踐上模擬危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)救援，甚至可以去公共危機(jī)真實(shí)現(xiàn)場(chǎng)去學(xué)習(xí)、操作，培養(yǎng)出一批高質(zhì)量的人才隊(duì)伍。

(四)加強(qiáng)宣傳，提高各級(jí)政府主體的危機(jī)意識(shí)

從中央到地方，讓所有的政府主體意識(shí)到科學(xué)的危機(jī)管理至關(guān)重要。一次科學(xué)有效的危機(jī)管理對(duì)于危機(jī)發(fā)生地的政府、民眾以及其他相關(guān)群體都有很好的保護(hù)以及教育作用，會(huì)使得政府在以后的工作中樹立更積極的信心和公信力，也會(huì)使得民眾更加相信政府，利于促進(jìn)政府工作開展的有效性。但是因?yàn)楹枚嗟貐^(qū)危機(jī)管理意識(shí)薄弱，只有在危機(jī)到來時(shí)才緊張部署，不僅不能起到積極作用甚至還會(huì)惡化危機(jī)，因此加強(qiáng)宣傳至關(guān)重要?？梢蚤_展危機(jī)管理的講座、會(huì)議、培訓(xùn)等，或以張貼海報(bào)、下發(fā)文件等形式，以政府為主體，以政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)為核心開展宣傳活動(dòng)，盡量做到活學(xué)活用，不僅進(jìn)行理論學(xué)習(xí)還要注重實(shí)踐操作，確保學(xué)習(xí)宣傳的有效性。

四、結(jié)論

公共危機(jī)事件越來越多發(fā)，對(duì)危機(jī)處理的要求也越來越高，而明確的危機(jī)處理主體對(duì)危機(jī)處置效率以及危機(jī)管理的科學(xué)性具有重要的作用。要求在明確主體之后，更要明確主體責(zé)任，機(jī)制構(gòu)建的重要性，通過完善機(jī)制、法律，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)各要素相互配合，最終實(shí)現(xiàn)危機(jī)與機(jī)遇的完滿轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)危為安的二次發(fā)展。

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