蔡 振 亞

(中原工學(xué)院，河南 鄭州 450007)

作為基層群眾自治制度的開拓者和主要部分，以“四大民主”和“三個(gè)自我”為特征的村民自治，深刻影響著我國(guó)民主政治的基本內(nèi)涵并規(guī)定其發(fā)展方向。黨的十八大報(bào)告提出要健全民主制度、豐富民主形式，黨的十八屆三中全會(huì)提出要促進(jìn)群眾在基層社會(huì)治理中行使自治權(quán)利，這些新理論、新論斷指導(dǎo)村民自治制度持續(xù)創(chuàng)新。一方面農(nóng)民在自治實(shí)踐的歷練中嘗到了行使權(quán)利的甜頭，另一方面各地在發(fā)展村民自治制度的過程中更注重將農(nóng)民權(quán)利落到實(shí)處。其中首要的權(quán)利就是決定自治成敗的政治參與權(quán)利*公民參與權(quán)有廣義、狹義兩種。廣義的公民參與權(quán)貫穿于公民權(quán)利活動(dòng)的全程，奠定公民行使表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，即沒有參與就不會(huì)有表達(dá)、知情和監(jiān)督；狹義的公民參與權(quán)按我國(guó)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012——2015)》的表述，是指通過某種形式和渠道對(duì)民主決策和民主管理實(shí)現(xiàn)參與的權(quán)利，它和表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)并列，且一起構(gòu)成完整的政治參與權(quán)利。。

比較政治學(xué)的研究表明，是否存在廣泛的政治參與，是傳統(tǒng)政治和現(xiàn)代政治的基本區(qū)別[1]。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人,保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，宣告了政治參與權(quán)利是由知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的一組權(quán)利，其行使范圍涵蓋各重要資源的協(xié)調(diào)配置。從本質(zhì)上說，政治參與權(quán)利與其說是知識(shí)，毋寧說是經(jīng)驗(yàn)，是具體的、創(chuàng)造性的實(shí)踐；農(nóng)民政治參與權(quán)利在村民自治層面主要體現(xiàn)為：參加村委會(huì)選舉意味著村民行使表達(dá)權(quán)，村務(wù)公開活動(dòng)直接促進(jìn)知情權(quán)實(shí)現(xiàn)，對(duì)村務(wù)開展監(jiān)督是行使監(jiān)督權(quán)，而參與村務(wù)決策和管理則體現(xiàn)參與權(quán)。黨的十八大以來，村民自治實(shí)踐的持續(xù)創(chuàng)新推動(dòng)了農(nóng)民政治參與權(quán)利的蓬勃發(fā)展。

一、村委會(huì)選舉的創(chuàng)新體現(xiàn)著表達(dá)權(quán)的勃興

村委會(huì)選舉是村民自治運(yùn)行的起點(diǎn)，選舉和投票“類似直接民主制下公民們的決定權(quán)”[2]，是代議制下在政府組成或者重大決策等事項(xiàng)中表達(dá)個(gè)人意志并由此形成公共意志的法定形式?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》等制度日益科學(xué)嚴(yán)密，村委會(huì)選舉取得的成績(jī)有目共睹，但仍“存在候選人由上級(jí)指定和干預(yù)的情況，村委會(huì)換屆過程中的拉票賄選也比較普遍”[3]。在挑選帶頭人這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，廣大村民的表達(dá)權(quán)還沒能自由、真實(shí)地行使。黨的十八大以來，各地從完善選舉程序、提高選舉實(shí)效兩方面對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行了創(chuàng)新。

(一)完善選舉程序的創(chuàng)新

第一，以公信機(jī)構(gòu)監(jiān)督提高村委會(huì)選舉的權(quán)威性。近年來許多地方推行村委會(huì)選舉觀察員制度，“旨在通過運(yùn)用第三方力量，對(duì)換屆選舉工作進(jìn)行有效監(jiān)督，保證選舉過程的公開、公正、公平”[4]；還有地方由派出所對(duì)村委會(huì)選舉全面進(jìn)行精心部署并采取有效措施，切實(shí)保障選舉工作順利進(jìn)行[5]；或者檢察機(jī)關(guān) “立足檢察預(yù)防職能，采取有效措施，為換屆選舉工作提前打好預(yù)防針，確保村兩委換屆選舉工作的順利進(jìn)行”[6]。這在很大程度上提高了選舉的權(quán)威性。

第二，以選舉前的培訓(xùn)提高選舉質(zhì)量。培訓(xùn)對(duì)象既包括村選舉委員會(huì)成員，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、各包村組組長(zhǎng)、村支部、現(xiàn)任村委會(huì)成員，培訓(xùn)內(nèi)容主要是相關(guān)法律法規(guī)和選舉紀(jì)律。通過事前培訓(xùn)，增強(qiáng)了法律意識(shí)，豐富了選舉知識(shí)，奠定了選舉工作的基礎(chǔ)，掃清了可能對(duì)選舉產(chǎn)生消極作用的障礙。

第三，以候選人承諾制提高村委會(huì)選舉的道德約束。村委會(huì)選舉出現(xiàn)的賄選拉票、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，多和熟人社區(qū)里的家族矛盾、派系糾紛等糾纏在一起，僅依靠剛性制度并不容易徹底解決。北京懷柔區(qū)村委會(huì)換屆選舉首推競(jìng)選承諾制，以個(gè)人承諾加強(qiáng)對(duì)候選人道德約束，夯實(shí)選舉的誠(chéng)信基礎(chǔ)。承諾書公開張貼，載明“我鄭重承諾……嚴(yán)守選風(fēng)選紀(jì)各項(xiàng)要求，公平有序參加選舉，嚴(yán)格遵守村級(jí)組織換屆選舉相關(guān)法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定”[7]。

第四，建立自薦人集中回避制度減少選舉干擾因素。村委會(huì)選舉自薦人為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一方面在治村構(gòu)想上需要有所創(chuàng)新，另一方面會(huì)利用各種途徑和關(guān)系加強(qiáng)自身影響。這就容易產(chǎn)生兩種現(xiàn)象：自薦人之間相互敵視并封鎖消息，投票選舉過程因自薦人在場(chǎng)而受到干擾。自薦人集中回避制度要求：自薦人自覺遵守選舉回避制度，服從選舉工作人員管理，不在投票站、唱計(jì)票場(chǎng)所、村內(nèi)公共場(chǎng)所及選民家中逗留；需集中回避的自薦人，應(yīng)服從選舉委員會(huì)的安排到指定場(chǎng)所集中回避[8]。 “集中”創(chuàng)造了自薦人交流發(fā)展思路、增進(jìn)互相了解的機(jī)會(huì)，“回避”則有效維護(hù)了選舉投票的現(xiàn)場(chǎng)秩序。

(二)提高選舉實(shí)效的創(chuàng)新

首先，創(chuàng)新工作方式和內(nèi)容，提高村委會(huì)選舉參選率。隨著城市化進(jìn)程的加速，“空心村”“空掛戶”現(xiàn)象增多，許多地方村委會(huì)選舉的參選率不高。為此，內(nèi)蒙古鄂爾多斯東勝區(qū)以“一次宣傳到位、二次進(jìn)家門登記、三次單向溝通”的“123工作法”提高村民委員會(huì)換屆參選率；海南省臨高縣則利用本地獨(dú)具特色的傳統(tǒng)文化劇目，將選舉政策、選舉紀(jì)律融入進(jìn)去，這樣的宣傳更容易讓選民接受；有些地方對(duì)大學(xué)生村官、長(zhǎng)期在本村的務(wù)工經(jīng)商人員放寬登記條件，賦予其選舉權(quán)和被選舉權(quán)[9]；還有些地方對(duì)經(jīng)濟(jì)能人通過采用“一對(duì)一”跟蹤聯(lián)系、組織專程訪問的方式發(fā)動(dòng)他們參選任職。

其次，推廣自主競(jìng)選、組合競(jìng)選等形式，提高選舉的民主程度。自主競(jìng)選，也稱為“自薦海選”“自薦直選”。“組合競(jìng)選”是指村委會(huì)主任候選人根據(jù)提名名單組合競(jìng)選班子，不同競(jìng)選班子之間展開選舉競(jìng)爭(zhēng)。這些頗具特色的“草根民主”形式，探索了農(nóng)村基層“協(xié)商民主”和“競(jìng)爭(zhēng)民主”的互動(dòng)發(fā)展，孕育了最基層的民主制衡機(jī)制，把以往長(zhǎng)期存在卻不被看好也不受規(guī)制的自薦競(jìng)選、組團(tuán)競(jìng)選行為規(guī)范化、公開化，有利于抑制選舉中的違規(guī)違法行為，同時(shí)也充分實(shí)現(xiàn)了選舉人和被選舉人兩個(gè)意愿的結(jié)合。黨的十八大以來，許多地方提出擴(kuò)大自主競(jìng)選范圍，推行組合競(jìng)選等新方式。

最后，推廣定崗選舉制，提高村委會(huì)選舉的質(zhì)量。定崗選舉，是指在村民委員會(huì)選舉中確定某一或多個(gè)特定崗位作為定崗，由登記參加的村民依據(jù)選舉“雙過半”的原則選舉產(chǎn)生[10]。安徽省霍邱縣根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際需要，在年齡、文化層次方面設(shè)置一定的門檻，在競(jìng)選人確定方面，引導(dǎo)符合條件的大學(xué)生村官主動(dòng)報(bào)名參選，確保參選人員的綜合素質(zhì)符合崗位設(shè)置要求。定崗選舉和村委會(huì)其他成員選舉同步進(jìn)行，將定崗選舉的選票單列，便于印發(fā)、統(tǒng)計(jì)、投票，確保有序競(jìng)爭(zhēng)和選民公正投票，既讓優(yōu)秀的人選有機(jī)會(huì)，也防止出現(xiàn)走過場(chǎng)現(xiàn)象。

二、村務(wù)公開的創(chuàng)新保障了知情權(quán)的落實(shí)

村務(wù)公開是村民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的重要形式，也是基層民主發(fā)展的重要標(biāo)志。在村民自治范圍內(nèi)的土地權(quán)益流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)、政策性補(bǔ)貼以及社會(huì)福利待遇分配等事項(xiàng)中，如果沒有村務(wù)公開保證村民的知情權(quán)，極易產(chǎn)生違法違紀(jì)現(xiàn)象。黨的十八大報(bào)告提出推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化，完善各領(lǐng)域辦事公開制度。由此各地積極完善村務(wù)公開制度，比如浙江省杭州市余杭區(qū)出臺(tái)了中國(guó)首部地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《村務(wù)公開和民主管理規(guī)范》，廣東省則以《省財(cái)政補(bǔ)助定點(diǎn)聯(lián)系縣(市、區(qū))村務(wù)公開工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》提供財(cái)政補(bǔ)助。在此背景下，村務(wù)公開在技術(shù)和形式方面產(chǎn)生了許多創(chuàng)新。

(一)村務(wù)公開的技術(shù)創(chuàng)新

黨的十八大以來，農(nóng)村信息化工作在注重實(shí)踐、面向?qū)嶋H、堅(jiān)持實(shí)干、講求實(shí)用、務(wù)求實(shí)效原則下，和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代工業(yè)化相互促進(jìn)、相生相成，村務(wù)公開借技術(shù)創(chuàng)新的東風(fēng)也更加高效、便捷。

首先，村務(wù)公開的信息技術(shù)平臺(tái)多有創(chuàng)新。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是專門系統(tǒng)軟件的使用更加廣泛。近年來各地多媒介村務(wù)信息公開平臺(tái)的建設(shè)如火如荼，“村務(wù)公開由單向度轉(zhuǎn)為雙向度、多向度，村務(wù)公開理念得以轉(zhuǎn)變，村務(wù)公開效果得以提升”[11]。海南省萬寧市實(shí)行村務(wù)公開電子化后，避免了“一些村干部做兩套報(bào)表，欺上瞞下，對(duì)下對(duì)上兩套說法的情況”[11]。二是移動(dòng)互聯(lián)平臺(tái)成為助推村務(wù)公開的得力技術(shù)。廣東省佛山市順德區(qū)在全區(qū)推廣“手機(jī)村務(wù)通”建設(shè)，設(shè)置了資信類、查詢類、互動(dòng)類三大功能板塊，由此避免了“傳統(tǒng)村務(wù)公開少人看、效果不理想、民主決策群眾參與度不高、群眾意見難上達(dá)且解決不及時(shí)等問題”[12]。

其次，村務(wù)公開的信息技術(shù)方式不斷創(chuàng)新。最突出的就是“互聯(lián)網(wǎng)+”和多種村務(wù)公開手段有機(jī)結(jié)合，達(dá)到全面、即時(shí)、深入、公開的目的。如四川省綿竹市廣濟(jì)鎮(zhèn)2015年以來，逐漸形成了“一欄、一卡、一網(wǎng)、一短信”的系統(tǒng)化陽光村務(wù)模式。通過“三資”公示欄、“三資”明白卡、“‘三資’互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)、村級(jí)資金變動(dòng)短信提醒這四種方式，使“互聯(lián)網(wǎng)+”理念融入村務(wù)公開尤其是村財(cái)務(wù)管理中，村民可使用多種途徑隨時(shí)隨地行使村務(wù)知情權(quán)。而天津市側(cè)重利用”互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新對(duì)村務(wù)公開的監(jiān)督檢查，通過“ QQ群或微信群，每月定期上傳各村自查影像資料，實(shí)現(xiàn)了即傳即查。在此基礎(chǔ)上，為各鎮(zhèn)、村建立電子檔案，實(shí)行督查通報(bào)反饋制度，督促村務(wù)公開工作落到實(shí)處”[13]。

(二)村務(wù)公開的形式創(chuàng)新

形式創(chuàng)新有利于直觀地宣傳村務(wù)公開的重要性，切實(shí)提高村務(wù)公開的實(shí)效性。黨的十八大以來各地在村務(wù)公開形式方面有如下創(chuàng)新。

首先，村務(wù)公開日趨規(guī)范化、程序化。有通過公開形式的規(guī)范化來保證真實(shí)性的，如重慶銅梁區(qū)改革村務(wù)公開形式，把過去的張貼式改進(jìn)為袋裝式，這樣群眾就能查看連續(xù)多年的賬目情況，財(cái)務(wù)情況的可靠性大大提高；有加強(qiáng)公開環(huán)節(jié)的程序化來提高實(shí)效性的，如?？谑忻捞m區(qū)靈山鎮(zhèn)橋東村設(shè)置了“六化”村務(wù)公開欄——落實(shí)事項(xiàng)責(zé)任化、公開方式表格化、內(nèi)容情況詳細(xì)化、依法監(jiān)督制度化、告知村民及時(shí)化、點(diǎn)題答復(fù)明白化；還有以單項(xiàng)制度推進(jìn)村務(wù)公開向縱深發(fā)展的綜合性創(chuàng)新，如天津市津南區(qū)開展“村務(wù)開放日”活動(dòng)，“探索基層民主協(xié)商新形式，搭建干群溝通、村務(wù)監(jiān)督的新平臺(tái)，提高村務(wù)工作透明度”[13]；恩施市則通過財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、出臺(tái)《“村務(wù)公開日”制度工作手冊(cè)》、錄制光碟視頻等方式保證制度行之有力和有效。

其次，村務(wù)公開追求個(gè)性化、互動(dòng)式。有通過“點(diǎn)題公開”來保證公開內(nèi)容的針對(duì)性的，“加強(qiáng)村民和村干部的互動(dòng)，讓村民就關(guān)注但未公開事項(xiàng)集中點(diǎn)題。對(duì)于一般事項(xiàng)，村干部當(dāng)場(chǎng)口頭公開，復(fù)雜事項(xiàng)補(bǔ)充書面公開”[14]；有通過對(duì)個(gè)人事項(xiàng)實(shí)行重點(diǎn)公開來保證公開的個(gè)性化的，“村民不僅能看到與自己息息相關(guān)的信息，還能查看監(jiān)督同村其他人的信息、查看監(jiān)督村里的財(cái)務(wù)支出[15]；有提高村務(wù)公開的互動(dòng)參與效果的，可通過手機(jī)APP、電腦終端、手機(jī)網(wǎng)頁端、微信公眾號(hào)以及二維碼掃描等快捷登錄方式，隨時(shí)隨地與“村兩委”直接溝通交流，對(duì)村級(jí)事務(wù)提出意見建議，朝網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)共治邁進(jìn)一步。

三、村民監(jiān)督的制度化與監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)

監(jiān)督權(quán)是載于憲法、法律的公民權(quán)利，然而其實(shí)施主要采取“批評(píng)、建議、申訴、控告”等抽象、空洞的方式，加上我國(guó)信息公開制度由于存在不足難以提供必要的信息資源支持，公民監(jiān)督權(quán)缺乏可行的實(shí)施方式和必要的實(shí)施手段。2012年中紀(jì)委、中組部、民政部等十二部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見》，要求“全國(guó)各地農(nóng)村都要成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開”。至此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為我國(guó)村民自治體系中的標(biāo)準(zhǔn)配置，并在實(shí)踐中不斷推動(dòng)程序、權(quán)責(zé)、職能方面持續(xù)創(chuàng)新。

(一)村務(wù)監(jiān)督的程序日益規(guī)范化

對(duì)程序的完善，是各地村務(wù)監(jiān)督制度創(chuàng)新的重點(diǎn)，不過有的地方側(cè)重于關(guān)注關(guān)鍵環(huán)節(jié)或重要元素，有的地方則傾向完善整體程序。例如浙江省紹興市重點(diǎn)完善績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，通過“村務(wù)監(jiān)督積分管理系統(tǒng)”實(shí)行“按事計(jì)分，以分定酬”，使考核評(píng)價(jià)奠基于科學(xué)的設(shè)計(jì)和規(guī)范的程序之上；又如山西省忻州市的偏關(guān)縣圍繞村務(wù)監(jiān)督主體這一重要元素，既明確人員選任的資格和程序，構(gòu)建起對(duì)村務(wù)監(jiān)督員的教育培訓(xùn)、日常管理、評(píng)估監(jiān)督等制度；而浙江省湖州市吳興區(qū)則側(cè)重于完善整體程序，構(gòu)建村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“五個(gè)一”的工作機(jī)制，“一會(huì)”即每月例會(huì)，“一賬”即工作臺(tái)賬，“一冊(cè)”即學(xué)習(xí)手冊(cè)，“一欄”即公開欄，“一臺(tái)”即電視公開平臺(tái)；與之類似，貴州省沿河縣也盡力構(gòu)建一個(gè)周密的程序體系，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)選人，確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“能為”，堅(jiān)持高待遇保障，確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“愿為”，堅(jiān)持高要求履職，確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“有為”，最終“確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范、有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”。

(二)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)責(zé)更加專業(yè)化

為增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督實(shí)效，許多地方盡力提升監(jiān)督委員會(huì)權(quán)責(zé)的專業(yè)化程度。首先是明確崗位設(shè)置，普遍的做法是提高村務(wù)監(jiān)督人員的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，有些還將它和地方紀(jì)委結(jié)合起來。浙江省江山市選拔村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委委員，既以科學(xué)周密的選任程序保證人員素質(zhì)，也提供確保正確履職的保障條件，包括落實(shí)政治和經(jīng)濟(jì)待遇、保證工作崗位便利等。村務(wù)監(jiān)督人員兼任鎮(zhèn)紀(jì)委職務(wù)大大提升了村務(wù)監(jiān)督的積極性和有效性，同時(shí)“還能讓鎮(zhèn)紀(jì)委更多地聽到基層聲音，有力推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作觸角向農(nóng)村基層延伸”[16]。明確監(jiān)督內(nèi)容的做法主要是村務(wù)監(jiān)督“清單制度”。如湖北省嘉魚縣推行了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的四項(xiàng)“清單”制度，包括“履職清單”明責(zé)、“實(shí)績(jī)清單”履責(zé)、“月評(píng)清單”評(píng)責(zé)、“民議清單”考責(zé)，不僅明確了具體監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式，而且增強(qiáng)了監(jiān)督的針對(duì)性和可操作性。而浙江省嘉興市則推行了村務(wù)監(jiān)督“十清單”制，清單內(nèi)容包括決策程序、村務(wù)公開、工程項(xiàng)目、貨幣資金、債權(quán)債務(wù)、收支票據(jù)、資產(chǎn)資源、合同履約、印章印鑒、干部廉政等十項(xiàng)內(nèi)容計(jì)六十二條監(jiān)督要點(diǎn)，通過清單化、條目式、一一對(duì)應(yīng)的監(jiān)督，村監(jiān)會(huì)成員可以“看圖說話”、“照單干事”，增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的可操作性和針對(duì)性，有效提高了監(jiān)督績(jī)效。

(三)監(jiān)督委員會(huì)的職能持續(xù)擴(kuò)大化

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能持續(xù)擴(kuò)大化主要體現(xiàn)在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不斷超出制度預(yù)期的“監(jiān)督村務(wù)”的職能，由“監(jiān)督”職能而擴(kuò)展到臧否評(píng)價(jià)職能，由監(jiān)督“村務(wù)”而泛化到監(jiān)督村干部的政風(fēng)私德上。例如有些地方“把村監(jiān)委成員納入村級(jí)后備干部序列，并且與村干部一樣，可以參與全縣評(píng)優(yōu)選先活動(dòng)”[17]，以此作為激勵(lì)村監(jiān)會(huì)成員的重要措施，作為考核獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。再如有些地方明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，同時(shí)受所在村黨組織和上一級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)紀(jì)委對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可以督促村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及時(shí)通報(bào)、反饋監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)監(jiān)督中存在的困難做出說明，有利于消解監(jiān)督的障礙。這時(shí)候村務(wù)監(jiān)督的范圍已不局限于民主理財(cái)和村務(wù)公開，而涉及被監(jiān)督者的各個(gè)方面。這些發(fā)展實(shí)質(zhì)上突破了《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的職能，使其擴(kuò)大到具有決定政治和經(jīng)濟(jì)待遇、影響社會(huì)名望和官聲物議作用的延伸性職能了。

四、 自治程序的創(chuàng)新與參與權(quán)的落實(shí)

2013年中共中央、國(guó)務(wù)院一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出繼續(xù)推廣“四議兩公開”工作法，“四議”即支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，“兩公開”即決議公開、結(jié)果公開，這是村民實(shí)現(xiàn)民主決策和民主管理的有效方式，為村民參與權(quán)的行使指明了程序化、規(guī)范化的方向。黨的十八大以來，圍繞“四議兩公開”工作法，村民自治程序持續(xù)創(chuàng)新。

(一)“一提二審三通過”：自治下沉保證參與

作為“四議兩公開”工作法的發(fā)源地，南陽市不斷對(duì)工作法加以創(chuàng)新，為適應(yīng)當(dāng)前村民小組的發(fā)展需要推出“一提二審三通過”作為“四議兩公開”的簡(jiǎn)化版，提升了實(shí)施效率。村民小組通常以人民公社時(shí)期的“生產(chǎn)隊(duì)”為基礎(chǔ)，按居住地區(qū)劃分，同一行政村中有些事項(xiàng)只涉及個(gè)別村民小組。鄧州市根據(jù)這一情況，在村民小組中成立由本組村干部、組干部、黨員和群眾代表組成的理事組，對(duì)本小組事項(xiàng)依據(jù)“四議兩公開”的基本精神進(jìn)行決策、實(shí)施和監(jiān)督，實(shí)行“一提”即村民小組理事組提議，“二審”即村支部、村委會(huì)審查，“三通過”即村民小組會(huì)議決議通過，既有利于村民自治下沉到村小組一級(jí)，也顯著提高了實(shí)施效率[18]。

(二)“‘四議兩公開’+”：附加環(huán)節(jié)提升效率

首先，在“四議兩公開”的基礎(chǔ)上附加“一服務(wù)”。黨的十八大以來，各地積極探索為村民提供各種行政代理服務(wù)，大大減少了群眾面臨的辦事難、跑冤枉路等現(xiàn)象。如福建省建陽市廣泛設(shè)立鄉(xiāng)村代理服務(wù)點(diǎn)，全面推行為民辦事全程代理服務(wù)制度，僅僅在2013年前8個(gè)月，“全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為民辦事全程代理中心受理各類代理事項(xiàng)28449件”[19]。 其次，在“四議兩公開”的基礎(chǔ)上附加“一監(jiān)督”，四川、山東、甘肅、浙江、吉林等地著重強(qiáng)化村監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。據(jù)四川省什邡市隱豐鎮(zhèn)的介紹，村民監(jiān)督委員會(huì)結(jié)合本地實(shí)際，構(gòu)建起了“管用、簡(jiǎn)潔、高效”的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，對(duì)“四議兩公開”的實(shí)施全程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)了村務(wù)決策和實(shí)施水平的提高。他們?cè)凇八淖h兩公開”的基礎(chǔ)上附加“一審核”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核，在村支部提議、“村兩委”會(huì)商議這兩議環(huán)節(jié)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要對(duì)“村兩委”上報(bào)的商議意見，從合法性、必要性、可行性等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核，強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督，保證以農(nóng)村基層民主的正確方向。

(三)“一定兩議三監(jiān)督”：突出重點(diǎn)保證結(jié)果

黨的十八大以來，山東省平度市在“四議兩公開”基礎(chǔ)上，針對(duì)村民程序意識(shí)快速提高的現(xiàn)狀，順應(yīng)“村兩委”交叉任職的趨勢(shì)，探索形成了 “一定兩議三監(jiān)督”工作法。“一定”即議事范圍的確定；“兩議”一是指由村黨支部會(huì)議和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議對(duì)事項(xiàng)的商議，二是指由黨員和村民代表聯(lián)席會(huì)議或村民會(huì)議對(duì)所議事項(xiàng)做出的決議；“三監(jiān)督”一是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的上級(jí)監(jiān)督，二是指村務(wù)委員會(huì)的專職監(jiān)督，三是指全體村民的群眾監(jiān)督?！耙欢ā苯鉀Q了農(nóng)村議事、決策中事項(xiàng)范圍的模糊，避免了信息不對(duì)稱條件下村民的不信任和少數(shù)村干部鉆空子；“四議”改“兩議”既提高了議事效率，又降低了組織會(huì)議的難度；“三監(jiān)督”雖然形式上表現(xiàn)為監(jiān)督主體的擴(kuò)大，實(shí)質(zhì)上也是監(jiān)督程序更加完善的體現(xiàn)。

自黨的十八大以來，黨和國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程極不平凡，當(dāng)然也體現(xiàn)在公民政治參與的政治治理領(lǐng)域。包括基層鄉(xiāng)村在內(nèi)的社會(huì)治理體系更加完善，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利實(shí)踐有了顯著發(fā)展。其中由知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)組成的政治參與權(quán)利不僅地位不斷提升，而且在權(quán)利發(fā)展中的表現(xiàn)日益突出，這在村民自治層出不窮的實(shí)踐創(chuàng)新中得到了集中的體現(xiàn)。盡管我們?nèi)匀淮嬖谶M(jìn)一步提升的空間，但這些客觀存在并繼續(xù)展現(xiàn)的實(shí)踐創(chuàng)新，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民對(duì)民主、法治、公平、正義的要求日益增長(zhǎng)，反映了自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系初步建立，它奠定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。梳理這些實(shí)踐創(chuàng)新，有助于領(lǐng)會(huì)黨的十八大以來農(nóng)民政治參與權(quán)利所取得的顯著進(jìn)步。

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