郭 偉

（福州大學(xué)至誠學(xué)院，福建福州 350001）

隨著改革開放的不斷深入，我國僅用了短短40年就迅速走完了西方發(fā)達(dá)國家一百多年的工業(yè)化之路，并一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，人民群眾的物質(zhì)生活水平得到了前所未有的提高。當(dāng)然，我們還應(yīng)該看到發(fā)展和巨變過程中存在的矛盾和問題，特別是在經(jīng)濟社會高速發(fā)展造成的社會治理領(lǐng)域的諸多棘手問題，僅依靠政府和公共部門已經(jīng)不能滿足社會公眾對社會治理和公共服務(wù)的實際需求[1]。因此，如何構(gòu)建符合我國國情實際的公眾參與社會治理路徑，使社會治理更為有序和有效，就成為十分必要和緊迫的課題。

一、公眾參與社會治理價值的內(nèi)在邏輯

隨著人類社會的不斷發(fā)展和社會民主化進程的不斷加快，公眾對社會治理的參與度也在迅速提高。事實上，在現(xiàn)代社會背景下，僅憑政府主導(dǎo)進行社會管理、解決社會矛盾的社會治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢，而必須要在管理措施和行動上取得較大突破，體現(xiàn)公眾參與社會管理的制度創(chuàng)新。對我國而言，社會公眾作為社會治理的基本主體，同樣在社會治理領(lǐng)域占據(jù)著重要地位，對社會治理發(fā)揮著極為重要的影響和作用。

1.有助于民主行政的推進和發(fā)展

現(xiàn)代民主行政是傳播較廣的思想，以羅伯特·丹哈特為代表的管理理論學(xué)者以新公共管理理論為基礎(chǔ)，提出了“新公共服務(wù)理論”和“社會治理理論”。上述理論認(rèn)為，以政府為主導(dǎo)的權(quán)威式、命令式和控制式管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展需求，應(yīng)該逐步淡化和消除，而社會公眾完全有能力，也應(yīng)該有權(quán)限將自身的事務(wù)做好[2]。因此，社會公眾不僅在社會治理中扮演著日益重要的角色，更是社會治理的主要參與者，所以，直接民主是現(xiàn)代社會治理的最好模式，也就是應(yīng)該讓社會公共直接參與到社會治理中來。由此可見，社會治理的公眾參與不僅是社會民主的重要保障，亦是社會民主的充分表征和體現(xiàn)。

2.有助于降低社會公共服務(wù)成本

現(xiàn)階段，政府制定公共政策的直接目的是實現(xiàn)對社會問題的可靠、高效解決，同時能夠?qū)ι鐣怖婧蛢r值進行具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)、劃分和分配。顯然，要實現(xiàn)上述目標(biāo)，首先要能夠?qū)ι鐣矄栴}進行及時發(fā)現(xiàn)，但是，政府基于自身的諸多局限，往往難以做到對公共決策信息的及時、準(zhǔn)確掌控。如果在公共政策制定過程中有公眾的廣泛參與，就可以為政府提供大量的相關(guān)信息，以彌補政府在信息獲取領(lǐng)域的不足，從而降低政府的公共決策信息成本，提高政府的行政工作效率。另一方面，社會公眾作為公共決策的主要受益者，其對公共政策的決策的參與往往可以使政策本身更能夠反映社會公共利益訴求。因此，社會公眾能否廣泛、有效地參與社會管理，對公共政策制動的及時性、科學(xué)性和有效性具有重要影響。

3.有助于提升政府在社會治理領(lǐng)域的執(zhí)行力

在傳統(tǒng)意識里，政府是社會管理的主導(dǎo)者，而社會公眾積極參與社會治理，無疑是政府還權(quán)于社會的重要體現(xiàn)，這對于社會公眾與政府增進溝通、協(xié)商與合作，增加社會公眾對政府的信任度，提高政府的社會治理能力是大有裨益的。對我國而言，受到傳統(tǒng)政治體制和管理觀念的影響，政府在社會治理中具有更為“強勢”的地位和表現(xiàn)。政府和社會公眾的廣泛對話和協(xié)作始于改革開放初期，但是由于政治和經(jīng)濟體制改革尚屬于探索階段，諸多相關(guān)的政策措施尚未到位，造成社會公眾參與社會治理的進展不明顯。在進入新時期以來，“服務(wù)型政府”和“執(zhí)政為民”等新型公共行政理念逐步成為政府的執(zhí)政理念，政府和社會的關(guān)系也逐步由“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。因此，隨著我國政府對公眾參與社會治理的重視，必將不斷增強公眾對政府的信任，也必將有效推動政府執(zhí)政能力的提升。

4.有助于構(gòu)建現(xiàn)代公民社會

在新時代背景下，社會公眾的利益訴求日益呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的特點，這也是當(dāng)前社會事務(wù)處理中問題和矛盾不斷增多的重要原因。公民作為社會管理的基本主體和主要參與者，其具有對公共權(quán)利和義務(wù)的良好感知，而這也是衡量公民“資格”的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與社會治理有助于公民形成公共權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)意識，有助于培育積極的公民資格，進而建成現(xiàn)代公民社會。

二、公眾參與社會治理的創(chuàng)新路徑

在新時代背景下，人們的民主意識得到前所未有的提高，管理思想和管理理念也實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。因此，傳統(tǒng)的社會管理已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要，要構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須要實現(xiàn)從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，并以此為主要途徑解決新時期的各種社會矛盾。因此，社會治理改革的制度供給是一項整體性工程，需要全社會的積極參與和支持。因此，要實現(xiàn)社會的有效治理，必須要打破傳統(tǒng)的“管制”思想和“人治”模式，充分發(fā)揮社會公眾的參與力量，使社會充滿活力、有序運作。

1.強化頂層設(shè)計，為公眾參與社會治理提供制度保障

雖然頂層設(shè)計是當(dāng)前深化政治經(jīng)濟體制改革的必然要求，但是，社會是由所有的個體元素構(gòu)成的一個復(fù)雜整體，其任何變革和創(chuàng)新，必然會影響到每個社會個體的親身利益，因此，社會公眾不能置身于社會改革之外，而其參與程度也影響著社會改革的進程和成敗[3]。所以，政府作為社會的管理者以及改革的倡導(dǎo)和引領(lǐng)者，必須要解放思想、主動放權(quán)、廣泛吸納民意，積極強化頂層設(shè)計，并以此為基礎(chǔ)形成科學(xué)、合理的制度安排。

第一，要積極推進社會共治導(dǎo)向下的政府職能改革。黨的十八大以來，轉(zhuǎn)變政府職能成為行政體制改革的重要內(nèi)容。我黨提出，在政府職能改革中要堅持好簡政放權(quán)，充分發(fā)揮政府、市場和社會相互制約、相互促進的復(fù)雜關(guān)系，充分發(fā)揮社會主義市場的重要價值和作用，形成經(jīng)濟增長的新動力。在這一背景下，各級政府要在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域從原來的承擔(dān)行為逐步向購買和轉(zhuǎn)移變革，堅持以社會共治為導(dǎo)向，逐步發(fā)揮市場和社會組織在社會治理中的作用，不斷推進社會公眾的參與度，構(gòu)建起政府與社會共治的良好格局。

第二，在社會治理領(lǐng)域要堅持社會自治導(dǎo)向，以有效協(xié)調(diào)社會利益格局。隨著改革步入深水區(qū)以及國際大環(huán)境的變遷，我國逐步步入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。同時，受到經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹兴僭鲩L，各種社會矛盾逐步凸顯甚至集中爆發(fā)，并且日益呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化和深刻化的特點。另一方面，隨著社會主義精神文明建設(shè)的深入，社會公眾的民主意識穩(wěn)步提高，對自身利益遭受損害時也能夠積極抗?fàn)?。因此，在社會新常態(tài)背景下，頂層設(shè)計必須要重視社會自治導(dǎo)向，通過居民自治、社區(qū)自治、地方自治、行業(yè)自治以及社會組織自治等多種形式，為公眾參與社會治理提供必要的方式和渠道，使公眾能夠充分表達(dá)自己的利益訴求。

2.加強平臺建設(shè)，構(gòu)建公眾參與社會治理的暢通渠道

第一，要建設(shè)完善公共訴求的表達(dá)平臺。改革開放四十年來，我國在推進社會民主方面取得了巨大成就，“市長熱線”、“信訪機關(guān)”以及基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)新媒體的網(wǎng)絡(luò)問政平臺對增強社會主義民主政治建設(shè)，為廣大公眾勇于問政，積極參與社會治理提供了必要平臺[4]。但是，受到行政條塊化的影響，上述諸多平臺之間缺乏有效整合，同時在持久度方面仍顯不足。因此，在增強公眾參與社會治理視角下，公眾訴求平臺建設(shè)必須要抓住權(quán)威性、整合性和長效性三個重點，不斷提升這些平臺在反映公眾訴求方面的便捷性和權(quán)威性。

第二，要建立健全完善的公眾利益博弈公共平臺。面對社會公共利益的多元化和復(fù)雜化，公眾利益博弈公共平臺建設(shè)就顯得尤為重要。因此，建議在強化聽證會這一公共利益博弈平臺建設(shè)，不斷發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)上，進一步加強商會、行業(yè)協(xié)會、社會組織等其他各種形式的公共利益博弈平臺建設(shè)，充分發(fā)揮各種博弈主體的積極作用。

3.加強信息技術(shù)的運用，構(gòu)建動態(tài)化治理機制

由于特殊國情背景以及改革開放以來經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的影響，當(dāng)前我國社會呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會以及信息化社會相互并存的特殊特點，這必然會給政府的社會治理帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。面對互聯(lián)網(wǎng)時代數(shù)據(jù)的快速傳播，有必要加強信息技術(shù)的運用，構(gòu)建動態(tài)化治理機制。

第一，要不斷加大網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)，不斷促進公眾對社會治理的實質(zhì)性參與。具體而言，面對互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速發(fā)展以及對社會各個層面的廣泛而深刻的影響，要從國家戰(zhàn)略的高度制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，對現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)信息平臺進行深度整合，逐步建成全國一張網(wǎng)，通過強大的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)支撐，不斷提升公眾參與社會治理的廣度、深度和效度。

第二，要加強信息數(shù)據(jù)的采集和提煉，不斷完善社會管理應(yīng)急機制。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展逐步消解了公眾表達(dá)社會訴求時在渠道、空間、時間方面的制約，可以實現(xiàn)瞬時、低成本的訴求表達(dá)。因此，政府要基于上述信息，做出更為科學(xué)和準(zhǔn)確的決策，就需要在上述海量信息中發(fā)現(xiàn)和提煉出有價值的信息。因此要強化社交網(wǎng)絡(luò)、移動互聯(lián)網(wǎng)之間的數(shù)據(jù)整合并構(gòu)建起社會治理大數(shù)據(jù)決策輔助系統(tǒng)。此外，政府要基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐，積極構(gòu)建和完善社會管理應(yīng)急機制，形成主動防控和應(yīng)對式的社會治理模式。

4.加強基層社會自治機制建設(shè)

基層社會治理是國家治理的重要構(gòu)成，在新時期的國家治理領(lǐng)域具有重要的價值和作用[5]。因此，要提高公眾的社會治理參與度和成效，就必須將社會治理的重心下移，不斷提升以社區(qū)為主要代表的基層自治意識和能力。

第一，要加強基層多元主體參與治理能力建設(shè)。具體而言，在進一步加強社區(qū)居委會建設(shè)，將其建成能夠為廣大群眾服務(wù)、充滿活力的基層群眾自治組織，充分發(fā)揮其在社會公眾參與社會治理方面的平臺和途徑作用。此外，在加強社區(qū)居委會建設(shè)的同時，要進步加強其他社會組織建設(shè)，實現(xiàn)基層社會治理主體的多元化，促進公眾參與社會管理的渠道和方式不斷拓展，最終達(dá)到公眾參與社會治理意識和能力的提高。

第二，要加強基層社會治理法制化建設(shè)。法治是現(xiàn)代社會的重要特征，社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)離不開良好法治的必要支持[6]。因此，要實現(xiàn)社會治理的公眾參與，就離不開基層社區(qū)法治化建設(shè)。當(dāng)然，要實現(xiàn)基層社區(qū)治理的法治化，就要大力推進覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，通過法律供應(yīng)服務(wù)的多元化，滿足社會公眾的法律服務(wù)需求。因此，各級政府要加大政策、人才、資金等方面的支持力度，構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.完善評估機制，強化治理目標(biāo)管理

在社會治理領(lǐng)域引入目標(biāo)管理，加強公眾參與社會治理的成效評估，對公眾參與社會治理的有序進行和發(fā)展是極為有利的。

第一，要進一步明確公眾參與社會治理的目標(biāo)管理導(dǎo)向。顯然，社會治理的公眾參與具有其自身的復(fù)雜性和深刻性，并不是所有層面均可以通過目標(biāo)管理的方式進行績效考核。但是，在該領(lǐng)域可以引入目標(biāo)管理導(dǎo)向，在若干范圍內(nèi)進行改革試驗，然后逐步推廣。例如政府作為公共政策的主要制定者和決策者，其政策實施的效果、效率將對社會治理產(chǎn)生重大影響。因此，必須要政府的公共政策供給進行必要的評價。

第二，要建立科學(xué)的社會治理目標(biāo)設(shè)置機制。受到傳統(tǒng)管理理念的影響，特別是長達(dá)兩千年中央集權(quán)的專制制度的影響，政府在我國社會治理的作用、價值和影響力不容小視。當(dāng)前，雖然政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變正在深入進行，但是社會治理領(lǐng)域的目標(biāo)、規(guī)劃和措施仍主要由政府主導(dǎo)，公眾參與和監(jiān)督極為有限。因此，建議構(gòu)建社會多元參與的社會治理目標(biāo)的制定方式，使社會各方均能表達(dá)自身的訴求，并參與到政策制定的博弈過程，以構(gòu)建起有序、有效參與的社會治理良好局面。

第三，要建立多元系統(tǒng)的社會治理績效評估機制。對社會治理而言，要實現(xiàn)社會公眾的有效參與，就必須要構(gòu)建起多元化的社會治理績效評估機制，以保證社會各界的充分參與[7]。因此，新常態(tài)下的社會治理目標(biāo)管理，必須要通過平等、積極、有效的溝通，促進社會公眾在目標(biāo)管理全程的有效和充分參與。其中，特別要指出的是，必須充分發(fā)第三方和第四方社會組織的作用，不斷強化其在社會治理目標(biāo)方面的全程決策參與和監(jiān)督評估，以凸顯公眾參與的科學(xué)性、有效性。

綜上所述，在不同國家、不同制度背景下，社會治理公眾參與的目標(biāo)、模式和途徑有所差異。但是，治理主體多元化、維護公平正義、堅持依法治理、實現(xiàn)相關(guān)利益方的利益均衡都是社會治理的核心理念和邏輯遵循。面對新常態(tài)背景下我國社會治理面臨的新動向、新問題和新挑戰(zhàn)，公眾參與社會治理的重要價值進一步凸現(xiàn)出來。因此，我們要積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗，立足我國的基本國情，不斷創(chuàng)新和發(fā)展我國社會治理的公眾參與的方式和路徑，加快推進全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的宏偉目標(biāo)。