左合君+姜飛躍+邱長亮+包亮+王桂華

摘要：土地是我們賴以生存的地方，不能沒有同時(shí)也不能再生，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快的背景下，我們對(duì)于土地是需求量不斷增加，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做得好壞關(guān)系到我們未來發(fā)展的速度。本文在本著土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)力不減弱、農(nóng)民利益不受損失的前提下，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性、演變過程和現(xiàn)狀進(jìn)行介紹，遵循黨的十七屆十八屆會(huì)議精神，針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)行法律法規(guī)和實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行分析，并提出合理的建議和完善創(chuàng)新之處。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體經(jīng)營性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)

Study on the circulation of rural collective construction land

Zuo Hejun1Jinag Feiyue2Qiu Changliang1Bao Liang1Wang Guihua1

1. Inner Mongolia Agricultural University，Hohhot，0100192. The Inner Mongolia Autonomous Region land and Resources Institute；Hohhot，010018

Abstract：Land is the place where we live. We cannot live without it and it can not be regenerated. With the rapid economic development and the accelerated process of urbanization，our demand for land is increasing，and the quality of collective construction land transfer is closely related to the speed of our future development. This paper based on the public ownership of land property does not change，do not break the grain productivity of arable land，not weaken the interests of farmers are not affected by the loss of the premise. This paper introduces the necessity，evolution process and current situation of the rural collective construction land transfer. In accordance with the spirit of the seventeen session of the eighteen session of the party，this paper will analyzed the problems existing in the current laws，regulations and practices in rural collective constructive land use，and put forward reasonable suggestions and improve innovation.

Key words：rural area；Collectively operated land for construction；transfer

1.前言

土地是我們賴以生存的地方，不能沒有同時(shí)也不能再生，可是在社會(huì)快速發(fā)展的今天，我們對(duì)于土地是需求量不斷增加，盡管說我們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中做得還可以但是還存在很多不盡人意的地方，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做得好壞關(guān)系到我們未來發(fā)展的速度。新中國成立至今，我國土地所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)民私人所有權(quán)到農(nóng)民集體所有權(quán)的變化，在變化到農(nóng)民集體所有權(quán)的同時(shí)，我國集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題成為我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度還有許多方面有待完善，究其原因，即有政策方面，又有經(jīng)濟(jì)方面。從政策方面來講，我國應(yīng)當(dāng)制定并細(xì)規(guī)范相應(yīng)的法律法規(guī)，讓土地流轉(zhuǎn)有法可依，減少流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不必要的矛盾與糾紛，與此同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，增強(qiáng)對(duì)違法人員的懲罰力度，嚴(yán)格規(guī)范我國土地流轉(zhuǎn)違法行為；從經(jīng)濟(jì)方面來說，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不完善與發(fā)展的相對(duì)滯后嚴(yán)重影響著我國土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，盤活農(nóng)村中存量土地資產(chǎn)，使閑置和使用率低的土地得到有效的利用，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的效率對(duì)國家和農(nóng)民來說都是有利的，以達(dá)到雙贏的效果。

1.1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的概念

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)營組織使用土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地[1]。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方法有：出讓、出租、入股、聯(lián)營。

1.2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性

在實(shí)踐中我們明確，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是全黨的重中之重，堅(jiān)持把三農(nóng)問題作為首要的問題，在改革的過程中，保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，我們要堅(jiān)持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，在保障農(nóng)民最基本的利益與權(quán)利的基礎(chǔ)上，才能幫助農(nóng)民們發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同發(fā)展[2]。

當(dāng)前，改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段。眼抓住和用好重要的戰(zhàn)略機(jī)遇，加快推進(jìn)社會(huì)主義城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，毫不動(dòng)搖的推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展。在農(nóng)村改革發(fā)展中，我們應(yīng)該勇于創(chuàng)新，不應(yīng)墨守成規(guī)，融入新的思路理念，在農(nóng)村發(fā)展中，使用理論與實(shí)際相結(jié)合，推動(dòng)黨的改革創(chuàng)新。同時(shí)我們應(yīng)該堅(jiān)持改革開放的思想理念，把農(nóng)村改革的問題努力解決，在此之上不斷改革創(chuàng)新，同時(shí)將發(fā)展中心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，集思廣益為農(nóng)村的未來發(fā)展提供原動(dòng)力，積累經(jīng)驗(yàn)同時(shí)獲取新思路使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)共同前進(jìn)共同發(fā)展。endprint

1.3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的演變過程

新中國成立初期，頒布了《中華人民共和國土地改革法》提出“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路?！钡?952年底，以使3億無地的農(nóng)民獲得了6700萬公頃土地，建立起以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制。

1952年，中國工業(yè)化、城市化過程剛剛開始。1953年，新一輪的農(nóng)村土地制度變遷便啟動(dòng)了。為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，建立起了相配套的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、人民公社制度和城鄉(xiāng)分割制度，具體體現(xiàn)在土地制度的變遷上，則是建立起了傳統(tǒng)的土地集體所有制——“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”[3]。

農(nóng)村將聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)責(zé)任制在20世紀(jì)70年代末在全國展開，廣大的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性重新被喚起。農(nóng)業(yè)效率大大提升。這時(shí)期的農(nóng)村地權(quán)內(nèi)容由原來高度集中的土地所有權(quán)分化出了集體土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等各權(quán)種。這種地權(quán)制度的內(nèi)容包括安排由于適應(yīng)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)特性并有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，其經(jīng)濟(jì)效益是最顯著的。

1.4農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

首先，不是所有的集體所有建設(shè)用地均可入市，也不是集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)都能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)中，允許入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，堅(jiān)守耕地紅線不突破的底線。

二是要符合規(guī)劃、用途管制。在取得土地使用權(quán)后，在所取得的土地上想要建什么，不得擅自做主，必須服從國家的統(tǒng)一管理。在使用中，獲得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人，不得擅自主張，必須嚴(yán)格地按照國家規(guī)定的土地利用總圖規(guī)劃確定土地用途來進(jìn)行使用土地。

3.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及法律法規(guī)及政策

3.1涉及的有關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國憲法》第9條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，及全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”“國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄耙磺惺褂猛恋氐慕M織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?/p>

《中華人民共和國物權(quán)法》第60條“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列法律行駛所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”

第180條“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：（1）建筑物和其他土地附著物；（2）建設(shè)用地使用權(quán)；（3）以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)；（4）法律、行政法規(guī)為禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)?！?/p>

3.2涉及的政策規(guī)定

十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》“中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議全面分析了形式和任務(wù)，認(rèn)為在改革開放三十周年之際，系統(tǒng)回顧總結(jié)我國農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步統(tǒng)一全黨全社會(huì)認(rèn)識(shí)，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)于全面貫徹黨的十七大精神，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利、開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。全會(huì)研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題，做出如下決定?！?/p>

“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的‘三農(nóng)問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期，我們堅(jiān)持吧馬克思主義基本原理同我國具體實(shí)際相結(jié)合，始終高度重視、認(rèn)真對(duì)待、著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，成功開辟了新民主主義革命勝利道理和社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展道理[10]?！?/p>

《十八大中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11年12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了全面深化改革的若干重大問題，做出如下決定。十八大決定涉及深化土地改革相關(guān)內(nèi)容摘錄：

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理體改個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”

3.3法律法規(guī)和政策進(jìn)行分析

3.3.1從法律方面分析

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的供方主體問題。《民法通則》第74條第2款和《土地管理法》第8條第1款規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，有村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第4條第3款規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其財(cái)產(chǎn)?！薄段餀?quán)法》第60條規(guī)定“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照以下規(guī)定行使所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體形式所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行駛所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體形式所有權(quán)?！痹谏鲜龇治鲋校r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)是土地的出讓方，但是根據(jù)《全國人大常委法制工作委員會(huì)對(duì)關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請(qǐng)示的答復(fù)》，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)經(jīng)營、管理[11]。endprint

第二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用期限是個(gè)問題。按正常的情況來講，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓年限中工業(yè)用地五十年；教育、科技文化、衛(wèi)生、體育用地同樣五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。但是在我國規(guī)劃中，幾乎沒有出現(xiàn)一塊用地能夠用到四五十年的先例，在沒到期時(shí)候就已經(jīng)又更改了規(guī)劃，所以期限屆滿時(shí)是否可以續(xù)期則不明確。所以在租賃中，租賃期時(shí)間的確定有待進(jìn)一步考量。根據(jù)《合同法》第214條規(guī)定，“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。”在《合同法》中可以看到，租賃期少于20年比較合理，并且對(duì)出租人與租賃人雙方都較好的一個(gè)方案，否則會(huì)出現(xiàn)一些不必要的法律糾紛。

第三，地上建筑物的問題。在這里就出現(xiàn)了一個(gè)很棘手的問題，出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上是否有建筑物？在出讓的規(guī)定中并沒有明確的支持出讓的土地上能不能有建筑，但是有告示說明讓出讓方和購買雙方就地上的建筑進(jìn)行協(xié)商解決。在出讓的時(shí)候的問題算是有所解決，但是出讓到期后的地上建筑又該怎么辦也沒有確定的辦法，不同的地方對(duì)到期后的地上建筑解決辦法也不盡相同，所以怎樣解決到期后的地上建筑也是個(gè)很大的問題，建議在出讓時(shí)就應(yīng)讓雙方商量好并簽訂相關(guān)協(xié)議以防止將來不必要的麻煩發(fā)生[12]。

3.3.2從政策方面分析

十七大《決定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！币晟妻r(nóng)村宅基地制度。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》中規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，這顯然與《憲法》第13條的規(guī)定：“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”和《物權(quán)法》第64條的規(guī)定：“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)?！敝g相互矛盾。在這些矛盾中，弱勢(shì)方就是農(nóng)民，然而農(nóng)民怎樣才能讓自己的合法權(quán)益得到保障，其實(shí)可以從政府政策中少許修改，來對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保障，例如禁止農(nóng)村的農(nóng)民想城市居民進(jìn)行出售的規(guī)格，同時(shí)也可以允許讓農(nóng)民對(duì)住房有自己的處理方法，例如出售或是出租可以有相應(yīng)的政策，這樣一方面可以讓低收入城鎮(zhèn)居民可以有條件住房，另外一方面也讓農(nóng)民有另外收入縮小城鄉(xiāng)收入差距[13]。

現(xiàn)在的城鎮(zhèn)居民允許擁有兩套及以上的住宅，但是在農(nóng)村農(nóng)民被限定“一戶一宅”這對(duì)農(nóng)民很不公平，然而國家在同時(shí)還希望建立“同地、同權(quán)、同價(jià)”和“城鄉(xiāng)一體化”但是對(duì)農(nóng)民的不平等待遇和國家政策相矛盾，所以應(yīng)該在農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)水平上升的同時(shí)也應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行的政策規(guī)定進(jìn)行修改，消除“一戶一宅”的限制，允許農(nóng)村居民在自己原來的用地范圍內(nèi)，就像城鎮(zhèn)居民允許買兩套以上房子一樣有償?shù)氖褂昧硪惶渍豙14]。

4.存在的問題和原因

4.1土地征收權(quán)濫用，公共利益范圍模糊

土地的征收征用自從開始就一直有爭議，雖然在我國《憲法》第10條中規(guī)定了：國家為公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收。是可以征收了，但是在什么是為公共利益卻沒有明確的規(guī)定，在這個(gè)問題上沒有規(guī)定就使的在土地征用中存在著很大的問題，在沒有規(guī)定的情況下，使得很多濫用職權(quán)的事情發(fā)生，由于沒有明確的規(guī)定，使得當(dāng)?shù)卣f了算，所有完善相關(guān)的法律政策才是重中之重。

4.2土地征收程序存在問題，農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利受限

在現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民應(yīng)該處于主要位置，但是在征收過程中，征收程序中存在很嚴(yán)重問題，在政府做出決策后，大部分都是以市級(jí)政府實(shí)施，再實(shí)施過程中并沒有對(duì)農(nóng)民的權(quán)力進(jìn)行保護(hù)，農(nóng)民該有的權(quán)力得不到保障就會(huì)使得發(fā)生糾紛，與此同時(shí)在發(fā)生糾紛后，就算是告到法院，法院按照不屬于民事糾紛案，對(duì)類似的事情不進(jìn)行受理，也讓現(xiàn)在的司法沒有辦法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行保護(hù)。

在現(xiàn)行的《土地管理法》在存在所有權(quán)和使用權(quán)糾紛時(shí)，是由征收部門進(jìn)行裁決，這樣做的同時(shí)就使政府成了主體，即可出讓土地又可對(duì)土地進(jìn)行裁決，這樣沒有給司法一點(diǎn)機(jī)會(huì)使得司法連最基本的保護(hù)農(nóng)民權(quán)利都沒有，一切都要看政府或是上級(jí)部門的臉色，所以應(yīng)該在類似法條中給予農(nóng)民們保護(hù)，同時(shí)授予司法基本的權(quán)力來保障農(nóng)民最基本權(quán)利。

4.3征收補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受損失

最早在江蘇蘇州征收、征用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的時(shí)候，政府采取了低價(jià)征收征用的方法，低價(jià)征收的土地之后，再以高額的價(jià)格出以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式將土地轉(zhuǎn)讓出去，使得政府不費(fèi)很多時(shí)間精力就獲得巨額的利潤，同時(shí)也讓許多地方開始效仿，引起了許多農(nóng)民們的不滿，農(nóng)民自身權(quán)利沒有保障同時(shí)在經(jīng)濟(jì)上也受到嚴(yán)重?fù)p失。在之后出臺(tái)《土地管理法》中也規(guī)定了許多費(fèi)用，如安置補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等等費(fèi)用，但是這些都是地上補(bǔ)償，在農(nóng)民們失去土地同時(shí)也失去了賴以生存的基本，農(nóng)民大多以種地為生，失去了土地可能暫時(shí)會(huì)得到一部分補(bǔ)償，可以錢總有用完的一天，之后又該怎么辦卻沒有明確規(guī)定，于是后來的《土地管理法》中規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)償費(fèi)按照農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行計(jì)算，雖然在法條上進(jìn)行了改進(jìn)，可是并不能算是很科學(xué)，三年的平均收入可能會(huì)受到天氣的影響使得收入增減，因?yàn)槲覀兌贾婪N地一般都考天吃飯的，靠天吃飯就存在著很大問題，而且在種植中使用了一些設(shè)備或者工具應(yīng)該怎么算，這些與收入無關(guān)，而在實(shí)際中，補(bǔ)償一般程度上都與所處的位置與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況相關(guān)，而在這種補(bǔ)償中，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)更大與征收前三年關(guān)系不大，所以在這種征收補(bǔ)償?shù)臈l件下，征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)際中并不能給農(nóng)民多大的利益，所以在征收征用之間存在著巨大的利潤差距。因此在制定法律規(guī)范時(shí)應(yīng)實(shí)際考察，要在不傷害農(nóng)民的基本利益上進(jìn)行對(duì)法條的修改，切實(shí)保障農(nóng)民的切身利益[15]。

4.4補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，說到底應(yīng)該是以集體為中心，可是在相關(guān)法律中卻沒有明確規(guī)定“集體”的確定含義，到底什么是集體現(xiàn)行的法律中并沒有對(duì)此做出嚴(yán)格的定義，在此情況下，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，就會(huì)出現(xiàn)所有權(quán)主體的虛位，在流轉(zhuǎn)中，看似土地人人所有，但是在流轉(zhuǎn)中卻人人無權(quán)，對(duì)土地沒有任何權(quán)利，不能擅自的進(jìn)行各項(xiàng)出讓活動(dòng)，征收的時(shí)候都還好說，但是已到了出讓后，所獲得的利益的時(shí)候，問題就被放大，土地權(quán)屬問題使得資金沒有辦法去分配，這時(shí)候政府或村委會(huì)就當(dāng)仁不讓的充當(dāng)重要角色，層層政府就會(huì)對(duì)征地款進(jìn)行“處理”克扣，在一層層的克扣下，本來也許足量的征地款，最后到農(nóng)民手中的賠償款少之又少，為了避免類似的事情發(fā)生，應(yīng)該從源頭解決問題，在以農(nóng)民為主體的方向上進(jìn)行對(duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行保障。endprint

5.措施與建議

（1）解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法律中存在得障礙

在農(nóng)村集體集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，但是在實(shí)際過程中并沒有相應(yīng)的對(duì)于農(nóng)民的保護(hù)政策，所以建議在以后得到修改法律中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)與流轉(zhuǎn)后使用權(quán)的規(guī)范，使得農(nóng)民有法可依，并且加快農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地相關(guān)法律的修訂。

（2）確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬與權(quán)屬登記

如果流轉(zhuǎn)用地想要入市，一定要確權(quán)，確權(quán)的時(shí)候又要等級(jí)，所以應(yīng)該從源頭入手，先解決確權(quán)問題，然后在入市和登記方面再有所進(jìn)展，在城鄉(xiāng)地區(qū)應(yīng)該建立完善統(tǒng)一的制度，農(nóng)村城鎮(zhèn)至今相互平等，使得有據(jù)可依，同時(shí)在解決土地所有權(quán)歸屬的時(shí)候避免規(guī)數(shù)不清，明確歸屬問題也十分重要。

（3）建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配制度

農(nóng)民們能夠得到好處才是真正目的，所以要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流程，在過程中保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利與應(yīng)得的利益，只有在保障了農(nóng)民權(quán)利與利益的同時(shí)才能夠更好使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)真正的流轉(zhuǎn)起來。

（4）處理好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收的關(guān)系

土地征收入市一直都由國家管理，目的是為了讓農(nóng)村于城鎮(zhèn)共同發(fā)展，在此過程中土地的征收與入市處理的好壞直接影響這這項(xiàng)任務(wù)能不能順利地完成，為了響應(yīng)十八大報(bào)告中“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，在我們征收征用土地是處理好之間的關(guān)系，減少政府的干擾，簡化征收的流程與步驟，打破國家對(duì)一級(jí)土地使用權(quán)的壟斷，在過程中科學(xué)合理的刪減或是取締必須轉(zhuǎn)變集體國有土地后才能再次轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地的現(xiàn)狀，同時(shí)為了保障農(nóng)民利益，要對(duì)征地的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)查，縮小范圍，防止土地的浪費(fèi)，給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地更好地發(fā)展空間[16]。

（5）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易時(shí)序的控制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易一定要有保障，最基本的就是交易平臺(tái)，一個(gè)靠譜的交易平臺(tái)能夠給予農(nóng)民信任，能夠順利地推行土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行的建議平臺(tái)有以政府為背景的交易平臺(tái)，也有一建立引入資本的第三方交易平臺(tái)。第一種包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、承包地交易平臺(tái)等這類的平臺(tái)大部分由政府組織建立，由政府出頭自然在信譽(yù)上有保障，并且成本比較低，可是由于是政府原因，辦事效率慢就成了阻礙，而且在監(jiān)管中也存在很大的漏洞。第二種是建立引入資本的第三方交易平臺(tái)這樣的平臺(tái)，盡管說第三方將以平臺(tái)相比政府更靈活方便，但是與此同時(shí)也缺少了安全性。所以在今后工作中政府應(yīng)該在辦事效率下手，切身實(shí)際的為農(nóng)民著想合理科學(xué)的搭建能夠舒暢交易，并且安全快捷的交易平臺(tái)[17]。

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