王桂華+吳全+姜劍鋒+張弈愷

摘要：研究目的：破解和林格爾縣集體建設用地在征收補償過程中遇到的難題。研究方法：運用理論結合實際、定性定量分析、系統(tǒng)分析，案例分析等研究方法，以相關土地征收理論為指導，將國內(nèi)外土地征收制度做比較，努力探索集體建設用地征收補償改革路徑，加強改革的力度，不斷完善體制機制建設。研究結果：公平合理的補償標準與科學完善的補償政策，可以保護農(nóng)民的基本權益，使農(nóng)民可以獲得更加為理想的補償，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。研究結論：現(xiàn)行征收補償中存在問題的原因是相關法律法規(guī)不完善、社會保障力度不夠，政府農(nóng)民溝通不暢，導致出現(xiàn)就業(yè)保障機制不健全、征收補償標準不精準，征收補償制度不完善的問題，解決問題的改革路徑為規(guī)范征收補償程序、完善征收補償安置辦法、推進社會保障體系的建設，確保全局監(jiān)督。

關鍵字：和林格爾縣；集體建設用地；征收補償

Research on the Reform of the Collective Construction Land Expropriation Compensation---Take Helingeer County as an Example

Abstract：Research purposes：to solve the problem of collective construction land in Helingeer County in the process of compensation and expropriation. Research methods include combining theory and practice，qualitative and quantitative analysis，system analysis，case analysis and other methods. Under the guidance of the relevant land expropriation theory，comparing the land expropriation system at home and abroad. Efforts should be made to explore the reform path of collective construction land expropriation compensation，strengthen the reform efforts，and improve the system and mechanism construction constantly. The results of the study：fair and reasonable compensation standards and scientific and perfect compensation policy can protect the basic rights and interests of farmers so that farmers can get more satisfactory compensation，and promote economic development and social stability. The conclusion of the study：the existing problems in the collection compensation are due to imperfect laws and regulations and inadequate social security. The poor communication between government and farmers leads to imperfect employment security mechanism，inaccurate collection compensation standards and imperfect compensation system. The reform way of solving the problem is to standardize the procedure of collection and compensation，to perfect the method of levying compensation and resettlement，to promote the construction of social security system，and to ensure the overall supervision.

Key words：Helingeer Country；Collective Construction Land；Expropriation Compensation

1.前言

1.1研究背景及意義

當下和林格爾縣集體建設用征收補償過程中存在很多的問題，為了解決這些問題，為了維護農(nóng)民土地權益與保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需結合和林格爾縣實際情況進行集體建設用地征收補償改革研究。

通過研究制定出臺的相關制度辦法，探索實踐改革試點項目，做到將理論與實踐相結合，完善體制機制建設。公平合理的補償標準與科學完善的補償政策，可使農(nóng)民獲得更加公平合理的補償，促進社會經(jīng)濟發(fā)展及維護社會。

1.2研究的理論基礎

1.2.1.馬克思主義地租地價理論

馬克思認為土地的價格是資本化的地租[1]，有了地租后才產(chǎn)生了土地價格[2]，這個購買土地的價值是土地提供的地租的購買價格[3]，并不是土地的購買價格而是地租資本化的表現(xiàn)。

1.2.2產(chǎn)權制度理論

現(xiàn)代經(jīng)濟學認為產(chǎn)權清楚明晰的界定是商品進行交換和轉移的前提，產(chǎn)權明晰了才能夠明確各個權利主體之間權、責，利[4]。地價為土地產(chǎn)權的交易價格，產(chǎn)權的讓予為土地交易的實質(zhì)[5]。endprint

1.2.3征地補償理論

各國土地征收的法律依據(jù)都具有以下三個顯著的特征：

（1）土地征收是政府特有的權力；

（2）征收土地只能用于公共目的；

（3）在行使土地征收的權利時，必須給予農(nóng)民以合理補償[6]。

1.3研究內(nèi)容、方法及技術路線

1.3.1研究內(nèi)容

本文從和林格爾縣集體建設用地征收補償入手，首先從闡明為什么要進行集體建設用地征收補償研究。其次借鑒國外土地征收補償先進經(jīng)驗，和集體建設用地征收補償研究的相關理論。然后了解集體建設用地征收補償現(xiàn)狀，提出集體建設用地征收補償?shù)母母锫窂?，最后對全文論述的主要觀點進行總結和提煉。

1.3.2研究方法

本文用到的研究方法有文獻調(diào)查、定性定量分析、系統(tǒng)分析、案例分析，理論結合實際。閱覽相關學術著作，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，摸索出自己的研究方向。查閱比較和分析相關資料。設計論文大綱，理順研究的思路，找到寫作難點和重點，分析和林格爾縣集體建設用地征收補償存在的問題，探索解決問題的對策。以和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場改革試點項目為案例，探索出更加利于經(jīng)濟發(fā)展的新路徑。

1.3.3技術路線

具體研究思路見下圖1，即和林格爾縣集體建設用地征收補償改革研究技術路線。

2.集體建設用地征收補償現(xiàn)狀

2.1研究區(qū)概況

2.1.1地理位置

和林格爾縣是內(nèi)蒙古自治區(qū)首府呼和浩特市所轄旗縣之一，占地總面積達3436hm2，處于內(nèi)蒙古自治區(qū)的中南部，北邊靠著和林格爾縣市賽罕區(qū)和土默特左旗，西面連著托克托縣，往南與清水河縣接壤，東南方向是山西省右玉縣，再往東便能與涼城縣和山西省左云縣相鄰[7]。

2.1.2社會經(jīng)濟條件

以下（見表1）是和林格爾縣2016年底在社會經(jīng)濟增長方面的情況統(tǒng)計：

2.1.3土地利用現(xiàn)狀

和林格爾縣土地類型比例如圖2所示：

2.2征收補償標準

遷補助費：按1000元/戶給予補助。臨時安置補助：按照200元/月/戶、貨幣補償臨時安置期8個月給予補助，產(chǎn)權調(diào)換臨時安置期24個月給予補助，因特殊原因不能如期產(chǎn)權調(diào)換，每延期一月，按300元/月/戶給予補助。具體按表2和表3的標準來補償。

一類裝修補償300元/平方米、二類裝修補償200元/平方米，三類裝修補償150元/平方米。具體按表4的分類來補償。

土地征收涉及房屋裝飾裝修中一等裝修補償200元/平方米，二等裝修補償150元/平方米。具體按表6的分類來確定補償價格。

2.3征收補償存在不足的原因

2.3.1相關法律法規(guī)不完善

和林格爾縣政府臺了一些關于土地征收補償?shù)霓k法和規(guī)定，但效果并不理想，在對于處理集體建設用地征收補償問題時，政府一般只考慮到農(nóng)民目前受到的損失，只把征收面積作為確定補償標準的因素，卻沒有考慮農(nóng)民失業(yè)的潛在風險和失去生活來源這些因素[8]，最終還是不能確切的為維護農(nóng)民利益提供有力的政策依據(jù)。

2.3.2社會保障力度不夠

一些評估機構，并沒有用公平公正的態(tài)度來對和林格爾縣的土地進行評估，于是就有了近年來因拆遷導致的悲劇。農(nóng)民文化程度普遍不高，就業(yè)的觀念也比較落后，即使有些地方開展了農(nóng)民工技能培訓研討會，但并沒有好的效果。另外在征收補償過程中，農(nóng)民養(yǎng)老保險方面也存在著補償安置不到位的問題，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善是農(nóng)民今后依靠基本生活的重要保證。

2.3.3政府農(nóng)民溝通不暢

有時政府在公告發(fā)布之后農(nóng)民卻不知情，一是很多農(nóng)民沒有看公告的意識，二是政府相關部門對于農(nóng)民能否看到以及了解公告內(nèi)容沒有足夠的重視。政府發(fā)布公告的目的就是征求農(nóng)民的意愿，所以政府發(fā)布公告與農(nóng)民了解公告是一個政民溝通的過程，倘若這個過程沒能達到它的作用[34]，政府沒有辦法及時的了解農(nóng)民的訴求，以至于對農(nóng)民利益的維護更加困難。

2.4現(xiàn)行征收補償中存在的問題

2.4.1就業(yè)保障機制不健全

在和林格爾縣集體建設用地征收補償?shù)倪^程中，政府總是對農(nóng)民采取貨幣安置的補償政策，農(nóng)民在享受貨幣補償安置方式帶來財產(chǎn)瞬間猛增的同時，還承擔了很多風險，政府未考慮農(nóng)民未來會遇到的風險?，F(xiàn)行的集體建設用地征收補償沒有健全的就業(yè)保障機制，農(nóng)民大多都沒有勞動技能和技術特長，從勞動向就業(yè)的轉變非常困難。便靠著原來的土地補償款和搬遷補助費來生活，一些農(nóng)民肆意揮霍，影響了自己將來生活的同時也擾亂了社會。

2.4.2征收補償標準不精準

據(jù)資料顯示和林格爾縣的征地補償費從2006年平均每畝為7401.3元，提高到了2011年每畝23113.57元，而同期土地出讓金由每畝平均1.6萬元提高到每畝5.9萬元，根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以了解到，直觀上來看補償費似乎是提高了，但其實政府從農(nóng)民集體手中拿走了更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)民并沒有在真正意義上獲得更高的補償款。endprint

2.4.3征收補償制度不完善

關于集體建設用地征收補償?shù)姆蓢乐厝笔В挥猩贁?shù)通用的規(guī)則，這種情況使得和林格爾縣農(nóng)民的權益很難得到保障，土地問題是一個反映深層次矛盾和問題，極為敏感突出和復雜，然而關于和林格爾縣農(nóng)民社會保障的文件，都是一些立法層次較低的行政法規(guī)、規(guī)章，法律級次太低，缺乏指導農(nóng)民社會保障工作的綱領性文件[9]。

3.集體建設用地征收補償改革路徑

3.1改革的原則

第一是必須公平透明，審批、規(guī)劃、補償都要公開。

第二是必須以農(nóng)為本，所有利益均與農(nóng)民共建共享。

第三必須是依法辦事，政府務必尊重農(nóng)民所擁有的權利。

3.2改革的具體路徑

3.2.1規(guī)范征收補償程序

出臺集體建設用地征收補償制度的相關法律法規(guī)，涵蓋調(diào)解矛盾糾紛的相關條款，以及政府如何監(jiān)管條款。征收人弄虛作假，提供偽造、涂改收土地有效證明文件，騙取補償款的，調(diào)查屬實后將已領補償款全部依法追回，所簽訂的征收補償協(xié)議也依法作廢，并追究相關責任人。

3.2.2完善征收補償安置辦法

對和林格爾縣集體建設用地征收補償安置辦法和和林格爾縣集體宅基地補償辦法的補償方式、補償內(nèi)容、補償標準、安置標準，補助及獎勵這五個方面來探索更加公平的補償機制；強調(diào)政府責任，遵循市場原則，確定較高的征收補償標準。

3.2.3推進社會保障體系的建設

就業(yè)是農(nóng)民通過自我保障提高生活水平的最可靠的出路。在促進就業(yè)的過程中最主要的是提高和林格爾縣農(nóng)民的職業(yè)技能，政府部門應強化對農(nóng)民就業(yè)的培訓力度，加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的就業(yè)培訓[10]。提高失地青壯年農(nóng)民的轉崗就業(yè)能力，積極為他們拓展就業(yè)渠道，同時應加強他們的思想引導，鼓勵他們進城創(chuàng)業(yè)，并在一定程度上給予創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的優(yōu)惠政策[11]。

3.2.4確保全局的監(jiān)督

首先要采取有效措施解決矛盾，做好本職工作的同時還要注重與農(nóng)民的溝通，保證拆遷工作順利開展。其次為提高農(nóng)民的生活環(huán)境，生活水平及生活品質(zhì)，必須加快對基礎設施建設的完善，再次要堅持完善集體建設用地征收補償制度，使農(nóng)民獲得更加公平合理的補償。

3.2.5和林格爾縣征收補償改革案例

（1）案例介紹

和林格爾縣發(fā)電廠由中國華能集團北方聯(lián)合電力有限責任公司投資建設，廠址位于新店子鎮(zhèn)境內(nèi)，工程靜態(tài)投資50.57億元，動態(tài)投資55.72億元，于2014年3月正式開工建設，建設規(guī)模為2臺660兆瓦超臨界燃煤間接空冷發(fā)電機組，2016年5月5日，該試點項目集體建設用地使用權轉讓簽約儀式成功舉行。計劃2017年底投產(chǎn)1臺機組。和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場項目作為配套項目，位于新店子鎮(zhèn)浮石山行政村高夭子自然村，占地面積321.33畝，首期啟動280畝。按實際情況給予農(nóng)民青苗補償費500元/畝～1000元/畝，土地使用權轉讓費38000元/畝（其中農(nóng)民補償費17794元/畝、村集體經(jīng)濟組織補償費2500元/畝、耕地占用稅及政府其他收益17706元/畝）。

（2）征收補償過程

政府在充分調(diào)查研究和與村民座談協(xié)商的基礎上，開展了社會穩(wěn)定風險評估工作。在村集體經(jīng)濟組織在與農(nóng)民充分協(xié)商，并給予合理補償?shù)幕A上，簽訂了補償安置協(xié)議，公開項目占用土地信息，農(nóng)民交回了承包土地的使用權。村集體經(jīng)濟組織申請辦理了農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式辦理了農(nóng)用地轉用手續(xù)，解決了建設用地指標。村民代表大會的召開，會上討論土地使用權轉讓的事宜，經(jīng)過村民代表大會討論決定，由村集體經(jīng)濟組織出具集體建設用地使用權轉讓授權委托書，委托和林格爾縣人民政府轉讓屬于本集體經(jīng)濟組織的集體建設用地使用權，用于和林發(fā)格爾縣電廠貯灰場項目用地，并代為處理土地使用權轉讓過程中的一切事宜。和林格爾縣人民政府與中國華能集團北方聯(lián)合電力有限責任公司和林格爾縣簽訂集體建設用地使用權轉讓協(xié)議?？h不動產(chǎn)登記局為用地單位核發(fā)了不動產(chǎn)權證書?？h公證處公證人員對集體建設用地使用權的轉讓簽約進行了現(xiàn)場監(jiān)督和公證，并且出具了公證書。政府委托了有資質(zhì)的評估公司，對該宗土地進行了地價評估，來幫助企業(yè)融資貸款。

（3）征收補償評價

和林格爾縣是農(nóng)村土地征收制度改革試點縣，在實際工作中，和林格爾縣利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場項目空間置換建設用地，通過協(xié)議轉讓方式為和林格爾縣發(fā)電廠提供集體建設用地，從而對集體經(jīng)營性建設用地入市進行了實踐和探索。

4.結論與討論

4.1結論

本文根據(jù)目前因土地征收引發(fā)的社會矛盾，以相關土地征收理論為指導，對將國內(nèi)外土地征收制度做比較，運用系統(tǒng)分析、定性定量分析，案例分析等多種研究方法，分析征收補償不足的原因，找出征收補償過程中出現(xiàn)的問題，提出集體建設用地征收補償?shù)母母锫窂健?/p>

（1）當前在和林格爾縣集體建設用地征收補償過程中存在就業(yè)保障機制不健全、征收補償標準不精準，征收補償制度不完善的問題[12]；

（2）存在這些問題的原因是相關法律法規(guī)不完善、社會保障力度不夠，政府農(nóng)民溝通不暢；

（3）解決這些問題的集體建設用地征收補償改革路徑為規(guī)范征收補償程序、完善征收補償安置辦法、推進社會保障體系的建設，確保全局監(jiān)督。

公平合理的補償標準與科學完善的補償政策，可以保護農(nóng)民的基本權益，使農(nóng)民可以獲得更加公平合理的補償，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。

4.2討論

（1）和林格爾縣部分用地單位的積極性不高的事情如何處理；

（2）和林格爾縣集體建設用地征收補償制度不符合市場規(guī)則的問題如何解決；

（3）集體建設用地入市后，因所有權屬于本集體經(jīng)濟組織，如和林格爾縣集體經(jīng)濟組織農(nóng)民因某種原因要求收回使用權時，如何處置；

（4）和林格爾縣的一些企業(yè)為降低用地成本，不惜侵害農(nóng)民利益，政府如何調(diào)控和監(jiān)管。

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