肖京林

（曲靖師范學(xué)院，云南 曲靖 655011）

公立大學(xué)內(nèi)部治理模式轉(zhuǎn)型是組織發(fā)展的必然要求，是解決當(dāng)前公立大學(xué)內(nèi)部治理“碎片化”的內(nèi)在需求，是實現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，建立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建具有中國特色的大學(xué)治理模式，已成為當(dāng)前我國高等教育面臨的重要任務(wù)。

一、公立大學(xué)“碎片化”治理模式的類型和特征

“碎片化”是針對所研究領(lǐng)域存在問題零散、治理失效、不統(tǒng)一等現(xiàn)象的描述。［1］隨著我國公立大學(xué)的轉(zhuǎn)型，公立大學(xué)內(nèi)部治理形成了“碎片化治理模式”。它指的是在公立大學(xué)內(nèi)部治理過程中，在相互沖突的治理理念的指導(dǎo)下，治理結(jié)構(gòu)的裂化、治理功能的分割、治理過程的破碎，最終導(dǎo)致內(nèi)部治理的低效。根據(jù)治理工具的不同，在此將公立大學(xué)“碎片化治理模式”分為壓力型治理模式、科層式治理模式和運動式治理模式。

（一）壓力型治理模式

壓力型治理最初源于政府治理領(lǐng)域，是指“一級組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”。［2］壓力型治理模式指的是以管理主義為理論依據(jù)，以目標(biāo)管理為治理工具，以行政壓力為動力機制，以量化指標(biāo)為考核機制，以經(jīng)濟或精神獎勵為激勵機制的治理模式。壓力型治理模式具有以下特征：第一，從治理理念來看，壓力型治理模式強調(diào)效率、效能、效果，倡導(dǎo)競爭、分權(quán)與激勵。第二，從治理工具來看，目標(biāo)管理責(zé)任制是壓力型治理模式的具體體現(xiàn)。目標(biāo)管理指的是公立大學(xué)管理者根據(jù)國家宏觀教育發(fā)展政策與改革目標(biāo)，結(jié)合本校實際情況，將組織發(fā)展目標(biāo)化約成一項項具體的指標(biāo)，通過與院系（職能部門）簽訂目標(biāo)責(zé)任書將總體目標(biāo)分解到各部門和個人。第三，從權(quán)力的運行向度來看，壓力型治理模式強調(diào)權(quán)力的“自上而下”單向運行模式，將工作任務(wù)層層分解，以行政攤派的形式保證目標(biāo)管理的實施。第四，從治理結(jié)果的考核與評價機制來看，壓力型治理模式將治理目標(biāo)數(shù)字化，以目標(biāo)完成數(shù)量為考核指標(biāo)。根據(jù)各部門和個人完成治理目標(biāo)的量化程度對其進(jìn)行物質(zhì)化或精神性的獎懲，以實現(xiàn)對公立大學(xué)內(nèi)部部門和個人的監(jiān)督與激勵。

（二）科層式治理模式

科層式治理模式指的是以理性、效率與穩(wěn)定為價值準(zhǔn)則，以職位、職權(quán)等法理型權(quán)威為權(quán)力基礎(chǔ)，以等級分明的組織結(jié)構(gòu)為運行載體，以專業(yè)化分工、規(guī)章制度為運行保障的治理形式。其特征是：第一，法理型的權(quán)威基礎(chǔ)?？茖邮街卫砟Ｊ降淖铒@著特點就是以法理型權(quán)威來治理組織內(nèi)部事務(wù)。第二，治理結(jié)構(gòu)的等級化。科層式治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“金字塔”狀，組織成員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分為不同的層級。組織運行、信息的流轉(zhuǎn)等完全按照等級鏈條進(jìn)行，下級機構(gòu)或成員服從上級組織或領(lǐng)導(dǎo)的安排與計劃，上級有權(quán)監(jiān)督下級活動的開展。第三，非人格化的治理形式。為了實現(xiàn)組織的理性與效率，克服人類行動的隨機性、不確定性，科層式治理通過制定一系列規(guī)章制度來約束組織與成員的行為方式，使之標(biāo)準(zhǔn)化并具有穩(wěn)定性、可預(yù)測性。［3］科層式治理模式排除個體情感因素，規(guī)則體系是組織得以運行的保障。第四，專業(yè)化的治理功能?？茖邮街卫砟Ｊ綖榱颂岣呓M織的效率，按照組織中的不同職責(zé)與功能將成員分配到不同的崗位，實行組織部門和個人的專業(yè)分工，進(jìn)而提高組織的工作效率。

（三）運動式治理模式

運動式治理模式指的是占有一定的行政權(quán)力（政治權(quán)力）的治理主體，以超強的組織網(wǎng)絡(luò)體系為前提，通過自上而下的組織動員，對組織內(nèi)部某些重大的、突發(fā)的或者久拖不決的治理問題，在特定的時期，集中資源采取專項行動的重點治理過程。［4］其特征是：第一，治理權(quán)力的集權(quán)性。運動式治理模式的權(quán)力基礎(chǔ)是集權(quán)式的專斷權(quán)力。在公立大學(xué)中，由于行政權(quán)力和政治權(quán)力主體擁有著組織內(nèi)部的決策權(quán)、資源配置權(quán)和人事權(quán)等，致使黨政權(quán)力主體擁有動員群眾、貫徹落實、施加控制的強大權(quán)力基礎(chǔ)。第二，治理運行機制的非制度化。運動式治理模式針對的多為組織中出現(xiàn)的非程序性、意外的問題，如組織危機、重大的環(huán)境突變等。由于治理問題的特殊性、治理資源的集中性、治理成本的高昂性，決定著運動式治理模式的非持續(xù)性。第三，治理工具的特殊性。在治理工具方面，運動式治理模式主要采用非正式的、以意識形態(tài)感召的、特事特辦的“動員（運動）”為治理工具。由此，運動式治理模式形成了一套固有的行動模式，即治理問題出現(xiàn)—提上決策議程—擬定實施方案—成立專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組—召開動員大會—貫徹執(zhí)行—總結(jié)評估—運動結(jié)束。

二、公立大學(xué)碎片化治理模式的困境

（一）治理理念的斷裂

大學(xué)治理理念是在治理實踐中形成的穩(wěn)定的價值判斷、總體看法和基本觀念。碎片化治理模式具有典型的“工具理性”特征，而公立大學(xué)在本質(zhì)上要求“價值理性”的回歸。隨著工具理性的膨脹，價值理性的迷惘，使得“理性的發(fā)展走向了形式化和工具化的歧路”［5］。強調(diào)“績效主義”“行政管制”的工具主義價值理念與倡導(dǎo)“人本主義”“學(xué)術(shù)自由”的價值理性理念，必然導(dǎo)致公立大學(xué)治理價值的矛盾與治理目標(biāo)的斷裂。

第一，治理價值的矛盾。首先，績效主義與人本主義價值的沖突。在“績效主義”的主導(dǎo)下，壓力型治理模式的邏輯起點是“計劃目標(biāo)”，科層式治理模式的邏輯起點為“效率”，運動式治理模式的邏輯起點為“問題的解決”，它們或?qū)⒐⒋髮W(xué)的年度工作計劃化約為量化的、冰冷的數(shù)字，或?qū)⒐⒋髮W(xué)的治理問題化約為各種聲勢浩大的運動。然而，公立大學(xué)在本質(zhì)上是育人的場所，其邏輯起點為“人的全面發(fā)展”。同時，公立大學(xué)中的育人、科研等活動需要較長周期，難以用量化的評價方式來衡量績效。以“數(shù)字化”“績效化”的目標(biāo)責(zé)任管理代替人格化的大學(xué)目標(biāo)，以各種“運動”代替大學(xué)的常規(guī)活動，忽視大學(xué)的本真，使得公立大學(xué)內(nèi)部治理出現(xiàn)價值理念的矛盾。其次，行政管制與學(xué)術(shù)自由的沖突。碎片化治理模式的權(quán)力運行呈現(xiàn)自上而下的特征，以行政權(quán)力（政治權(quán)力）為動力機制，強調(diào)目標(biāo)的達(dá)成與效率的提高，這與學(xué)術(shù)自由、民主參與的大學(xué)治理理念相背離。碎片化治理模式的行政規(guī)制性阻滯著大學(xué)“學(xué)術(shù)自由”精神的弘揚，阻礙著學(xué)術(shù)的 創(chuàng)新。

第二，治理目標(biāo)的分散化。首先，科層式治理模式導(dǎo)致公立大學(xué)治理目標(biāo)的異化。在科層式治理模式中，組織成員被視為組織機器運轉(zhuǎn)的“零件”，壓抑成員的個性，無視成員對工作、生活的意義探尋與價值思考，導(dǎo)致人的“異化”。同時，過分強調(diào)對規(guī)章制度的遵守、非人格化的管理模式，使得組織目標(biāo)從“目標(biāo)的實現(xiàn)”異化為“遵守規(guī)章制度”。其次，壓力型治理模式加劇著治理目標(biāo)的碎片化。壓力型治理模式以目標(biāo)責(zé)任制為主要治理工具，將治理目標(biāo)打包層層分解到各機構(gòu)、個人。在目標(biāo)責(zé)任制的壓力下，各部門、個體逐漸淪為“掙工分”的機器，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)、成員只重視短期目標(biāo)、硬指標(biāo)和量化目標(biāo)，忽視長遠(yuǎn)目標(biāo)、軟指標(biāo)和質(zhì)化目標(biāo)。再次，由于公立大學(xué)是一個利益相關(guān)者組織，不同部門、個人追求的利益有所不同。利益的多元化使得治理目標(biāo)支離破碎，難以形成合力。壓力型治理模式強調(diào)競爭，將各部門、個人完成的年度任務(wù)進(jìn)行量化評比與考核，使得部門之間以競爭代替合作，以評比代替整合，加劇著治理目標(biāo)的碎片化。

（二）治理結(jié)構(gòu)的分化

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)指的是為實現(xiàn)組織內(nèi)部各權(quán)力主體之間的制衡關(guān)系，在組織內(nèi)部形成的一種權(quán)力配置機制和制度體系。強調(diào)專業(yè)分工、行政主導(dǎo)以及競爭等的壓力型治理、科層式治理和運動式治理模式導(dǎo)致公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)“碎片化”。

第一，縱向治理結(jié)構(gòu)的集權(quán)化。公立大學(xué)縱向治理主體分為校級治理主體與院級治理主體。首先，“等級制”是公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)集權(quán)化的主要表現(xiàn)形式。在科層式治理模式的影響下，我國公立大學(xué)形成了集權(quán)化的治理結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“金字塔”狀，組織成員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分為不同的層級。公立大學(xué)又是一個單位組織，組織成員按照行政級別、專業(yè)職稱等居于不同的地位，獲得不同的經(jīng)濟待遇。在這樣的層級結(jié)構(gòu)中，組織運行、信息的流轉(zhuǎn)等完全按照等級鏈條進(jìn)行，下級服從上級組織或領(lǐng)導(dǎo)的計劃與安排，上級負(fù)責(zé)監(jiān)督下級活動的開展。此種治理結(jié)構(gòu)決定了公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的集權(quán)化。校級層面治理主體控制大部分決策權(quán)、管理權(quán)和聘用權(quán)等，院（系）只有較少的自主管理權(quán)。其次，碎片化治理模式以權(quán)力的自上而下運行向度、治理主體的單一性為特征，更加強化了治理結(jié)構(gòu)在縱向上的集權(quán)化。公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)在縱向上呈現(xiàn)出集權(quán)化的特征，進(jìn)而導(dǎo)致校級層面治理主體與院（系）治理主體的對立、分離和權(quán)力的失衡。

第二，橫向治理結(jié)構(gòu)的碎片化。首先，行政權(quán)力與政治權(quán)力的沖突。行政權(quán)力以公立大學(xué)中的行政系統(tǒng)為運行載體，以理性、效率為目標(biāo)；政治權(quán)力以公立大學(xué)中的政黨系統(tǒng)為運行載體，以政治團(tuán)結(jié)、政治穩(wěn)定等為目標(biāo)。然而，在實踐中由于權(quán)力性質(zhì)的差異、制度文本的模糊性等導(dǎo)致兩者在治理過程中常常出現(xiàn)“以黨代政”“以政代黨”“黨政不分”等問題。其次，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡。公立大學(xué)中既有以處理行政事務(wù)為主的行政權(quán)力，又有以處理學(xué)術(shù)事務(wù)為主的學(xué)術(shù)權(quán)力。然而，無論是科層式治理模式的“行政規(guī)制”、壓力型治理模式的“行政推動”，還是運動式治理模式的“行政動員”，無不將行政權(quán)力置于首位。行政權(quán)力的強勢，加之兩種權(quán)力文化的差異、溝通的阻隔，加劇了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分裂。再次，行政權(quán)力之間的分隔?？茖邮街卫砟Ｊ綇娬{(diào)專業(yè)化分工，將組織內(nèi)部部門、個體按照職能劃分到不同的工作崗位，各司其職。然而，專業(yè)分工在提高工作效率的同時，也導(dǎo)致組織形成多元化的利益訴求、分散化的治理功能、內(nèi)部機構(gòu)裂化和狹隘的服務(wù)視野等困境。

（三）治理機制的裂化

大學(xué)治理機制指的是大學(xué)治理各要素之間的相互關(guān)系與運行方式。按照治理機制的表現(xiàn)形式可以將其分為以處理組織日常事務(wù)、保證組織日常運行的“常規(guī)治理機制”，以應(yīng)對組織突變、突發(fā)性問題等為主要任務(wù)的“運動式治理機制”。由于治理理念、治理結(jié)構(gòu)的碎片化，進(jìn)而致使治理機制的裂化。

第一，常規(guī)治理運行機制的“阻滯”。首先，協(xié)調(diào)機制的困境。組織內(nèi)部勞動分工增加了協(xié)調(diào)的難度，由于每個任務(wù)都被分割成許多小部分，人們難以了解整體情況，個體從業(yè)人員很少考慮如何使組織整體運行良好，更多的是考慮如何精通自己所在部門的工作。［6］其次，利益的分化固化著協(xié)調(diào)機制的碎片化。部門利益的多元化、本位主義的考量導(dǎo)致組織內(nèi)部利益分化、協(xié)調(diào)機制的碎片化，由此形成了組織內(nèi)部職能重疊、利益沖突等問題。再次，溝通的信息不對稱。大學(xué)內(nèi)部治理過程就是信息溝通、傳播的過程?！肮倭胖萍瘸惺苄畔⒍倘敝?，也遭受信息泛濫之災(zāi)?！保?］在公立大學(xué)中，各類治理事務(wù)、戰(zhàn)略規(guī)劃等均以公文、通知等“紅頭文件”的形式傳達(dá)到各部門和個人。可以說，公立大學(xué)每天要面對大量的信息。同時，學(xué)校治理中總受到信息短缺之苦。這與碎片化治理模式中的線性溝通機制的制度缺陷有關(guān)。單向度的信息溝通渠道、自上而下的權(quán)力體系等，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部治理信息不對稱。信息溝通的層級化導(dǎo)致信息鏈條較長，影響了信息的時效性。最后，行為監(jiān)督的困難進(jìn)一步強化著信息不對稱的問題。由于治理執(zhí)行主體的層級性，執(zhí)行主體可能會隱藏自己的行動，主要反映“成績”，進(jìn)而希望得到晉升或獎勵。同時，各單位的統(tǒng)計口徑、標(biāo)準(zhǔn)不同將導(dǎo)致“信息孤島”、信息的支離破碎等問題。

第二，運動式治理機制的“非制度化”?？茖邮街卫?、壓力型治理是公立大學(xué)的常規(guī)運行機制，具有穩(wěn)定性、常態(tài)化的特征。運動式治理模式是非常規(guī)治理機制，運動式治理機制是針對常規(guī)型治理機制失敗而產(chǎn)生的（暫時）替代機制或糾正機制。［8］由此，運動式治理模式導(dǎo)致公立大學(xué)治理機制的“非制度化”。首先，運動式治理的非持續(xù)性。運動式治理是在短時間內(nèi)應(yīng)對組織突發(fā)或者是亟待解決的問題所采用的權(quán)宜之計，具有短期性、非常態(tài)性。同時，運動式治理模式以打斷常規(guī)治理機制為代價，建立各部門的協(xié)同合作治理機制，倡導(dǎo)在短時期內(nèi)集中力量資源攻克治理難題，削弱常規(guī)式治理機制的穩(wěn)定性，致使治理機制的碎片化。其次，運動式治理模式的非整體性。從產(chǎn)生機制來看，運動式治理屬于事后的治理機制，只有當(dāng)治理問題或組織內(nèi)部矛盾聚集到一定程度時，運動式治理才得以出現(xiàn)。從治理的效果來看，運動式治理僅僅是對當(dāng)前的、表面的組織問題與矛盾進(jìn)行疾風(fēng)驟雨般的動員式治理，問題一旦解決，運動式治理隨之結(jié)束。此種間歇式、動員式的治理模式只能解決暫時的問題，而未對組織中根本性的問題進(jìn)行探索，缺乏整體性與戰(zhàn)略性。

三、整體性治理：公立大學(xué)治理轉(zhuǎn)型的新范式

整體性治理理論起源于對科層制理論、管理主義的反思與批判。［9］針對傳統(tǒng)治理模式的“碎片化”現(xiàn)象，整體性治理模式應(yīng)運而生。所謂整體性治理就是以公共需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機制，運用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”的治理形式。［10］

第一，治理理念的工具理性與價值理性的平衡。理念是行動的先導(dǎo)，失衡的治理理念無疑將阻礙治理實踐。傳統(tǒng)的碎片化治理理念過于強調(diào)“效率”“效能”“等級”等，從而導(dǎo)致治理理念的工具理性盛行，遮蔽了價值理性。整體性治理模式不僅堅持“問題導(dǎo)向”“結(jié)果導(dǎo)向”的工具理性理念，更堅守“以公民的需求”為本的價值理念。整體性治理模式反對的是“碎片化”，而非專業(yè)化，科層制仍然是組織運行的基礎(chǔ)。正是建立在科層制有條不紊的運行機制上，組織的效率才能得以保證。同時，整體性治理以“需求導(dǎo)向”，而非“管理驅(qū)動”的邏輯。傳統(tǒng)的碎片化治理模式往往以管理者的方便為出發(fā)點，以管理者的利益為目標(biāo)來開展治理活動。此種治理模式往往導(dǎo)致治理理念的斷裂、治理目標(biāo)的異化。整體性治理則以公民的需求為首，從社會亟需解決的問題著手，堅持“以人為本”“服務(wù)為主”“整合協(xié)同”“民主參與”等治理理念。由此，整體性治理是治理理念的創(chuàng)新，是價值理性的回歸。

第二，治理結(jié)構(gòu)的整合。整體性治理認(rèn)為整合是組織整體運行的基礎(chǔ)。整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。［11］整體性治理針對治理結(jié)構(gòu)的碎片化，采取逆部門化、大部門制，倡導(dǎo)治理層級、治理功能與跨部門的整合。所謂治理層級整合是指不同層級或同一層級內(nèi)部的整合；治理功能的整合是指不同功能機構(gòu)之間重新整合，提供一站式服務(wù)；部門的合作指的是，由于當(dāng)前治理問題的復(fù)雜性，要求不同層級、不同機構(gòu)、不同領(lǐng)域，甚至不同組織之間的合作。［12］不同于科層式治理模式的“權(quán)威式整合”、管理主義的“競爭性整合”，整體性治理模式的整合是一種“整體性整合”“合作性整合”，它并不是機械地將治理結(jié)構(gòu)整合，而是注重結(jié)構(gòu)之間的有機銜接，注重目標(biāo)與手段的增強，注重結(jié)構(gòu)整合的全局性。

第三，治理機制的創(chuàng)新。協(xié)調(diào)機制、信任機制和可持續(xù)性治理機制是整體性治理機制的核心。整體性治理仍然需要科層制，專業(yè)分工是組織運行的基礎(chǔ)，這必然帶來協(xié)調(diào)的問題。整體性治理認(rèn)為“協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性”。［13］協(xié)調(diào)即通過信息溝通、認(rèn)知的一致性以及民主參與等形式，解決組織中多元和沖突的利益問題。由此，協(xié)調(diào)機制包括信息溝通機制、利益協(xié)調(diào)機制、民主參與機制、協(xié)商合作機制等。在具體的治理工具方面，強調(diào)合作而非競爭；堅持信息溝通的雙向性而非信息溝通的等級鏈條；倡導(dǎo)目標(biāo)制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督等民主參與而非集權(quán)式治理等。協(xié)調(diào)機制得以有效運行的保障在于信任機制。信任是任何組織運行必不可少的要素，是治理機制得以有效運行、治理結(jié)構(gòu)得以重構(gòu)的潤滑劑。組織中的信任建基于成員目標(biāo)的認(rèn)同、制度的認(rèn)同以及文化的認(rèn)同。整體性治理在治理過程中堅持“預(yù)防導(dǎo)向”“制度導(dǎo)向”。整體性治理通過建立治理問題的預(yù)警機制、危機應(yīng)對機制等，構(gòu)建完整的問題應(yīng)對的長效機制，進(jìn)而保證組織運行的可持續(xù)性與制度化。

四、公立大學(xué)整體性治理模式的構(gòu)建

整體性治理理論以公眾需求為出發(fā)點，打破了“碎片化治理”的桎梏，契合了公立大學(xué)治理理念的要求，為解決我國公立大學(xué)內(nèi)部治理碎片化問題提供了現(xiàn)實依據(jù)。

（一）治理理念的回歸：由治理者的目的向被治理者的目的轉(zhuǎn)型

治理目的是治理理念的具體體現(xiàn)，公立大學(xué)碎片化治理目的體現(xiàn)著“治理者的合理性”。所謂治理者的合理性指的是以管理者利益、績效等外在理由為準(zhǔn)則，以治理者的目的為原則的治理。在治理者的合理性理念主導(dǎo)下，組織與個人的利益受到壓制，被治理者必須犧牲自身的利益和權(quán)力來滿足外部需求。為實現(xiàn)公立大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型，治理者的合理性應(yīng)讓位于被治理者的合理性。

第一，以人為本的治理理念的復(fù)歸。整體性治理強調(diào)治理理念的“人本性”，根本目的是實現(xiàn)公眾的利益。首先，大學(xué)治理的人本性回歸。大學(xué)治理的本真是“為人而治”。然而，碎片化治理模式將人視為無生命的機器，崇尚效率，強調(diào)理性。在這樣的價值理念響下，我國公立大學(xué)成為制造機器的“流水線”，導(dǎo)致人才培養(yǎng)的同質(zhì)化；公立大學(xué)成為制造科研成果的“工廠”，一味強調(diào)數(shù)量、績效，忽視了質(zhì)量與教師個體的發(fā)展；公立大學(xué)成為“動員”頻發(fā)的場所，導(dǎo)致治理常規(guī)機制的中斷性。要實現(xiàn)公立大學(xué)的本真，要求公立大學(xué)轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揚人文精神傳統(tǒng)。其次，公立大學(xué)治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)向。以人為本的治理理念要求公立大學(xué)治理目標(biāo)的“人本性”。由此，公立大學(xué)在人才培養(yǎng)上，應(yīng)堅持以“以學(xué)生為中心”，在教學(xué)中尊重學(xué)生的差異性，因材施教，實現(xiàn)個性化教育，充分挖掘?qū)W生的潛能。在科學(xué)研究上，尊重教師、尊重知識，給予教師充分的自主性，以質(zhì)量代替量化的指標(biāo)體系來實施評價?？傊?，公立大學(xué)只有秉持以學(xué)術(shù)為志業(yè)、以育人為根本的共同目標(biāo)，才能明確前進(jìn)的方向。

第二，大學(xué)精神的重塑。自由、自治精神是大學(xué)精神的主要內(nèi)涵。大學(xué)自治是指作為獨立法人的大學(xué)能夠不受外部干擾處理自身內(nèi)外部事務(wù)的權(quán)力與制度體系。大學(xué)是研究高深學(xué)問的場所，是傳授普遍知識、探索真知的組織。探索真知要求大學(xué)具有不畏強權(quán)、不受利益誘惑的精神，如此才能夠發(fā)現(xiàn)真理，客觀公正地批判和引導(dǎo)社會。只有重塑大學(xué)自治、自由的精神，才能使公立大學(xué)跳出行政化的泥沼。由此，應(yīng)在公立大學(xué)內(nèi)部營造濃厚的學(xué)術(shù)氛圍，弘揚大學(xué)自治、自由的精神。公立大學(xué)成員應(yīng)以大學(xué)自治、自由的精神為工作理念，以大學(xué)精神激勵、約束自身的行為。

（二）治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)：由集權(quán)分散式結(jié)構(gòu)向多元整合式結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

整合機制是整體性治理的核心主張。整體性治理強調(diào)不同治理層級的整合、不同治理功能的整合和公私部門的整合。［14］大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是否合理對大學(xué)治理能力的提升、現(xiàn)代大學(xué)制度的建立、大學(xué)自治的完善具有決定性的作用。［15］當(dāng)前公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)分散化困境，導(dǎo)致這一問題的根本原因是組織中整合機制的缺失。整體性治理模式強調(diào)組織運行的整體性與協(xié)調(diào)性，旨在打造無縫隙、協(xié)同式組織。由此，公立大學(xué)應(yīng)進(jìn)行組織設(shè)計與機構(gòu)重組，建立協(xié)同式組織。

第一，縱向治理結(jié)構(gòu)的整合：從集權(quán)式治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向分權(quán)式治理結(jié)構(gòu)。整體性治理理論強調(diào)治理結(jié)構(gòu)的整合，要求組織在縱向?qū)用嫔蠝p少管理層次，擴大管理幅度，倡導(dǎo)分權(quán)與授權(quán)。大學(xué)是“一種以學(xué)科、專業(yè)為基礎(chǔ)的‘底部沉重’的學(xué)術(shù)組織，教育教學(xué)、科學(xué)研究和為社會服務(wù)等職能活動都是由廣大教職員工在學(xué)?；鶎咏M織中進(jìn)行的，基層的自主權(quán)是職能活動健康發(fā)展、興旺發(fā)達(dá)的重要前提”。［16］只有充分給予學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，才能實現(xiàn)公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的有效轉(zhuǎn)型。公立大學(xué)校級層級治理主體應(yīng)轉(zhuǎn)變管理職能，由全能式的事務(wù)管理向有限的戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)變，由過程管理向目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變，由直接的微觀管理向宏觀的政策管理轉(zhuǎn)變，由等級式的行政管理向扁平化的服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。從縱向治理結(jié)構(gòu)來看，公立大學(xué)應(yīng)下放權(quán)力，降低管理重心，給予二級學(xué)院充分的自主權(quán)，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在權(quán)力配置方面，學(xué)校應(yīng)堅持責(zé)任與權(quán)力及財權(quán)、人事權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，使學(xué)院擁有人事管理權(quán)、資源配置權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)等，真正使學(xué)院成為自主決策、自主管理的獨立辦學(xué)實體。由此，通過權(quán)力的合理配置、權(quán)力關(guān)系的理順、權(quán)力的制度化等，使得公立大學(xué)校院兩級治理主體的關(guān)系協(xié)調(diào)與融合，實現(xiàn)縱向治理結(jié)構(gòu)的整體性發(fā)展。

第二，橫向治理結(jié)構(gòu)的融合：從單中心治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多中心的治理結(jié)構(gòu)。首先，政治權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)。當(dāng)前公立大學(xué)要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一根本制度，理順政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，完善公立大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)制度。在權(quán)力配置方面，明確界定政治權(quán)力與行政權(quán)力的運行范圍，合理劃分事關(guān)學(xué)校發(fā)展與改革等“重要事項”的權(quán)力界限，將黨政權(quán)力“清單化”“制度化”。其次，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的整合。加強學(xué)術(shù)權(quán)力的自主性，擴大學(xué)術(shù)權(quán)力的運行范圍，有效地發(fā)揮學(xué)術(shù)機構(gòu)的作用。加強學(xué)術(shù)機構(gòu)的組織建設(shè)，給予公立大學(xué)學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等學(xué)術(shù)權(quán)力主體充分的自主權(quán)。最后，構(gòu)建“大部制”橫向治理結(jié)構(gòu)，建立協(xié)同式組織。從橫向治理結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)當(dāng)借鑒協(xié)同組織的理念，建立“大部制”，將職能相似或相近的部門進(jìn)行合并，設(shè)置管理綜合機構(gòu)，從根本上解決政出多門、職能交叉等問題。對于基層學(xué)術(shù)組織而言，要打破學(xué)科專業(yè)的界限，促進(jìn)跨學(xué)科、院系的合作。由此，在組織結(jié)構(gòu)中建立縱橫整合的治理網(wǎng)絡(luò)，消除部門主義和各自為政的弊病，構(gòu)建不同層次、部門之間的合作關(guān)系，提高組織治理能力。另外，整合治理功能，優(yōu)化治理過程，統(tǒng)一考核與統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，使得每一個治理環(huán)節(jié)緊密相連，打造無縫隙治理流程。

（三）治理機制的變革：從應(yīng)急式運行機制向制度化運行機制的轉(zhuǎn)型

整體性治理理論堅持“預(yù)防導(dǎo)向”“制度導(dǎo)向”，在組織運行過程中強調(diào)協(xié)調(diào)機制的作用。所謂協(xié)調(diào)就是指組織內(nèi)部各機構(gòu)間溝通、對話的過程，旨在調(diào)和多元沖突的利益關(guān)系。由此，整合機制建立在協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)之上，只有實現(xiàn)組織內(nèi)部各利益主體的協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)組織的有機整合。

第一，構(gòu)建整體性治理的協(xié)調(diào)機制。首先，建立信息溝通機制，優(yōu)化信息溝通渠道。在整體性治理范式下公立大學(xué)應(yīng)建立完善的信息中樞系統(tǒng)，完善信息的儲存、傳播、使用等系統(tǒng)，建立網(wǎng)絡(luò)信息公開系統(tǒng)，規(guī)范信息收集、加工的格式與標(biāo)準(zhǔn)，完善信息反饋渠道，縮短信息傳遞的層級距離。其次，完善利益協(xié)調(diào)機制。治理目標(biāo)的協(xié)調(diào)是完善利益協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵。利益協(xié)調(diào)機制意味著目標(biāo)管理中的參與、協(xié)商。在目標(biāo)設(shè)置方面，公立大學(xué)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變傳統(tǒng)的自上而下的目標(biāo)制定方式，通過上下互動的廣泛參與、討論，使得組織發(fā)展目標(biāo)與個人發(fā)展目標(biāo)兼容。在目標(biāo)實施過程中，建立動態(tài)監(jiān)控與反饋系統(tǒng)，使得目標(biāo)在實施過程中出現(xiàn)的問題得到及時、有效解決。在目標(biāo)結(jié)果的評估方面，廣泛吸納不同利益群體的成員參與目標(biāo)的考核，充分考慮不同學(xué)科、專業(yè)的特殊性和學(xué)術(shù)活動的規(guī)律性，堅持定量與定性相結(jié)合、理論聯(lián)系實際的原則，建立科學(xué)、合理的目標(biāo)績效評價體系。

第二，構(gòu)建制度化的治理機制。整體性治理強調(diào)治理的可持續(xù)性，它克服了運動式治理的臨時性、非常規(guī)性的缺陷。由此，應(yīng)建立制度化的運行機制，構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急處理機制。首先，完善大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度：由運動式治理轉(zhuǎn)向制度化治理。運動式治理建立在集權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)、集中式的資源配置形式以及卡里斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)之上。制度化治理機制要求分權(quán)、授權(quán)，堅持權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財權(quán)對等的原則，建立以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)的治理運行機制。公立大學(xué)應(yīng)完善內(nèi)部規(guī)章制度，構(gòu)建決策、執(zhí)行與監(jiān)督三位一體的權(quán)力制衡機制，以制度化的形式規(guī)范治理的運行機制。其次，完善組織內(nèi)部的應(yīng)急機制。建立持續(xù)性的治理機制要求公立大學(xué)進(jìn)行頂層設(shè)計、宏觀調(diào)控，制定科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)置常設(shè)的危機管理委員會，以應(yīng)對組織臨時的、突發(fā)的治理問題。同時，在面對突發(fā)事件時，公立大學(xué)應(yīng)建立危機的檢測、預(yù)警、干預(yù)與監(jiān)督機制，廣泛動員與征求意見，建立共同應(yīng)對的治理機制。

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