崔總合

（北京大學(xué)，北京 100039）

一、對當(dāng)前我國學(xué)前教育需求結(jié)構(gòu)的分析

學(xué)前教育需求是指在一定時期內(nèi)整個社會對各種類型和形式的學(xué)前教育服務(wù)購買的愿望和能力。［1］不同時期內(nèi)的學(xué)前教育需求并不相同，其與一定時期對學(xué)前教育的認(rèn)識、支付能力及學(xué)前教育發(fā)展的水平等有關(guān)系。

（一）當(dāng)前我國學(xué)前教育需求的基本類型

隨著學(xué)前教育本身的發(fā)展，整個社會學(xué)前教育認(rèn)知水平的提升和對學(xué)前教育要求的增加以及社會支付水平的分化，當(dāng)前我國學(xué)前教育需求已經(jīng)超越了看護孩子的水平，出現(xiàn)了更多類型和層次的學(xué)前教育需求。從學(xué)前教育需求的服務(wù)水平上分析，當(dāng)前我國學(xué)前教育需求主要有如下三種基本類型。

1.看護服務(wù)

看護服務(wù)是學(xué)前教育需求中最低層次的服務(wù)需求?？醋o服務(wù)基本不考慮所供給的學(xué)前教育質(zhì)量狀況如何，對學(xué)前教育的形式、環(huán)境、內(nèi)容、服務(wù)水平等考慮非常少，僅僅希望幼兒能夠有一個地方得到較好的看護而不出現(xiàn)安全問題。當(dāng)前，我國在部分發(fā)達(dá)地區(qū)為流動兒童設(shè)置了許多看護點就屬于典型的這種服務(wù)，其服務(wù)的對象主要是流動人口。

2.教育服務(wù)

教育服務(wù)是當(dāng)前教育需求中最主要的需求形式。學(xué)前教育中的教育服務(wù)需求對學(xué)前教育的環(huán)境、內(nèi)容、形式等有一定的質(zhì)量要求，希望幼兒能夠在這樣的服務(wù)中健康地成長，各種素養(yǎng)、習(xí)慣等能夠較好地養(yǎng)成。這種服務(wù)需求雖然是學(xué)前教育最主要的類型，但是不得不注意的是這一類型的服務(wù)中其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也異常復(fù)雜。這是因為這部分需求的目的差異較大，有的需求注重兒童的基本素養(yǎng)，有的注重兒童的藝術(shù)素養(yǎng)，有的注重兒童的語言素養(yǎng)等。

3.個性服務(wù)

個性服務(wù)是當(dāng)前我國學(xué)前教育需求中發(fā)展最快的一部分需求。家長隨著對學(xué)前教育認(rèn)知的提升，對學(xué)前教育中的環(huán)境、內(nèi)容、形式、教師等要素的重視程度也迅速提高。這種環(huán)境下，家長開始關(guān)注學(xué)前教育服務(wù)中是否考慮幼兒的成長、教師的專業(yè)水平、服務(wù)的內(nèi)容和形式等。在這部分需求中，家長希望能夠按照每個幼兒的興趣、愛好、發(fā)展水平等設(shè)計和開發(fā)學(xué)前教育服務(wù)的形式和內(nèi)容，而不是按照學(xué)前教育機構(gòu)的現(xiàn)有條件設(shè)計出學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容和形式從而供幼兒選擇。

當(dāng)前，隨著學(xué)前教育本身的發(fā)展，學(xué)前教育的需求結(jié)構(gòu)開始逐漸分化。從最基本的看護服務(wù)到最為普遍的教育服務(wù)再到較高層級的個性服務(wù)都存在，并且其內(nèi)在結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整和變化中。比如，隨著家長對學(xué)前教育的認(rèn)識的提升教育服務(wù)可能會逐步向個性服務(wù)需求發(fā)展和轉(zhuǎn)變。

（二）當(dāng)前我國學(xué)前教育需求急劇增長的原因

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》發(fā)布以來，學(xué)前教育的總量幾乎增長了一倍，但是學(xué)前教育的供需矛盾并沒有減弱。當(dāng)前我國學(xué)前教育需求急劇增長的原因有以下幾個方面。

一是社會教育偏好的轉(zhuǎn)向。社會教育偏好的轉(zhuǎn)向主要有兩個方面的表現(xiàn)：一是當(dāng)前我國整個教育系統(tǒng)中學(xué)前教育是其中的短板。中小學(xué)以及大學(xué)的入學(xué)和接受教育問題已經(jīng)基本較好解決了。因此家長教育偏好的轉(zhuǎn)向幾乎是一個必然趨勢。二是家長對早期教育認(rèn)知的改變和提升使其對學(xué)前教育重要性的認(rèn)識進一步增加，對學(xué)前教育進行更大的投入和投資的愿望增加。

二是整個社會收入水平的提升使得家長支付能力提升。這其中有兩個方面因素的影響。一是當(dāng)前我國整個社會收入的絕對水平在快速提升。在整個家庭收入中能夠投入到幼兒早期教育階段的費用有了增加的可能和條件。我國整個基礎(chǔ)教育階段免費政策的實施使得當(dāng)前我國學(xué)前教育費用的支付空間增加。按照經(jīng)濟學(xué)的基本規(guī)律，一個家庭一般在某一方面的預(yù)算是基本確定的。當(dāng)基礎(chǔ)教育階段的費用降低之后，家庭能夠投入到學(xué)前教育階段的費用自然就會增加，支付能力和支付水平就會提升。

三是學(xué)前教育需求的流動導(dǎo)致地域?qū)W前教育資源失衡。學(xué)前教育需求在總體不變的情況下，由于學(xué)前教育供給能力的不同導(dǎo)致學(xué)前教育需求產(chǎn)生了流動。比如在發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育需求一般能夠滿足當(dāng)?shù)厝说娜雸@需求，但是由于其學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量較好，周圍的學(xué)前教育人口為了接受較好的學(xué)前教育往往流動到這一區(qū)域，導(dǎo)致這一區(qū)域?qū)W前教育資源的緊張。

四是社會對學(xué)前教育價值的認(rèn)知提升。在經(jīng)濟學(xué)中有這樣一個概念——效用。其用來分析在一定價格下某一商品或者服務(wù)給購買者帶來的滿足程度。隨著學(xué)前教育研究的深入和廣泛傳播，家長對學(xué)前教育效用價值的認(rèn)識和認(rèn)可快速提升。在早期教育階段為孩子增加教育方面的投入比花費在其他方面能夠更有大的效用已經(jīng)成為一種普遍的認(rèn)識。因此，整個社會對學(xué)前教育效用價值認(rèn)識的提升是學(xué)前教育需求提升的一個重要原因。

五是學(xué)前教育的外部效應(yīng)。在經(jīng)濟學(xué)中有兩個效應(yīng)原理，其雖然和服務(wù)或者商品本身并沒有什么必然關(guān)聯(lián)，但是對個體的消費行為卻有非常大的影響。一個是攀比效應(yīng)，一個是虛榮效應(yīng)。前者是指每一個個體都想獲得其他每一個人都有的那種服務(wù)或者商品，后者是指每一個人都想獲得其他人很少有或者沒有的商品或者服務(wù)。在學(xué)前教育需求中這兩種效應(yīng)表現(xiàn)得非常明顯。攀比效應(yīng)很好地解釋了教育服務(wù)需求的增加，虛榮效應(yīng)很好地解釋了個性服務(wù)需求的增加。

此外，學(xué)前教育服務(wù)或者產(chǎn)品具有較強的不可替代性。學(xué)前教育的供給只能夠通過既定的方式、既定的資源和既定的程序進行供給。其較強的不可替代性也是當(dāng)前學(xué)前教育需求難以得到較好滿足的重要原因之一。

二、當(dāng)前我國學(xué)前教育供給結(jié)構(gòu)的分析

學(xué)前教育供給是指學(xué)前教育服務(wù)或者產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。學(xué)前教育的總供給是指各個供給主體供給的疊加。當(dāng)前，我國學(xué)前教育供給從來源上分析主要有兩個主體：一個是政府，另一個是市場。政府和市場在學(xué)前教育供給中到底各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用、扮演怎樣的角色在學(xué)界仍存在較大的爭議。

（一）當(dāng)前我國學(xué)前教育供給的主體及其作用

有需求就有供給。按照經(jīng)濟學(xué)原理，產(chǎn)品和服務(wù)的供給最終應(yīng)該由有效需求決定。供給量的大小取決于產(chǎn)品和服務(wù)供給中的邊際成本和邊際收益的最小化和最大化。［2］由于學(xué)前教育需求中存在著需求層次上的差異，并且支付水平也存在不同，因此，在當(dāng)前學(xué)前教育需求強勁的條件下按照市場機制進行供給是學(xué)前教育服務(wù)供給的一個重要思路。按照這個思路，在學(xué)前教育供給中，不同的需求，邊際成本和邊際收益也不同，從而服務(wù)的內(nèi)容、層次不同，其收費也不同。這樣，不同的需求在其各自的條件下都能夠得到較好的滿足。學(xué)前教育需求和學(xué)前教育供給似乎在這種條件下能夠?qū)崿F(xiàn)或者達(dá)到一種內(nèi)在的平均和均衡狀況。

但是，市場在學(xué)前教育服務(wù)和產(chǎn)品的供給過程中出現(xiàn)了一個問題，即政府的管控。如果按照市場運行的規(guī)則，市場按照有效需求進行有效供給，其中各類需求均能夠得到較好的滿足。但是政府為了維護社會的公平和正義的考慮，會對學(xué)前教育的服務(wù)和產(chǎn)品設(shè)置準(zhǔn)入門檻。這一準(zhǔn)入門檻實際上是一個學(xué)前教育供給者的最低要求。這樣雖然社會存在一定的需求，同時市場也存在供給的能力，但是由于政府最低準(zhǔn)入門檻的設(shè)置讓這部分市場供給能力無法發(fā)揮。這種條件下，這部分需求并沒有改變，其支付能力也沒有改變。如果市場按照準(zhǔn)入門檻以上的標(biāo)準(zhǔn)和水平進行供給就意味著虧損，市場便失去了供給的動機。這樣整個學(xué)前教育的供給開始出現(xiàn)了一個巨大的缺口。［3］這個缺口應(yīng)該由誰來供給呢？有學(xué)者提出這部分供給應(yīng)該由政府來供給，其依據(jù)是按照公共產(chǎn)品理論，學(xué)前教育應(yīng)該屬于公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，其供給方應(yīng)該是政府。尤其是這部分需求主體是支付能力較弱的社會弱勢群體，政府有義務(wù)為其提供基本的服務(wù)以保證整個社會的正義和公平。但是這一觀點也受到部分學(xué)者的質(zhì)疑，因為按照薩繆爾森公共產(chǎn)品理論的基本觀點，判斷一個物品是否公共產(chǎn)品的基本依據(jù)分別是非競爭性、非排他性和不可分割性。如果仔細(xì)分析這幾個依據(jù)會發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育根本不具備其中任何一個。［4］一個幼兒能否接受學(xué)前教育具有極強的競爭性，在技術(shù)上也完全可以將一個幼兒排除在學(xué)前教育服務(wù)的范圍之外，學(xué)前教育的服務(wù)也是完全可以分割實施的。因此，以此為依據(jù)認(rèn)為學(xué)前教育的供給應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)并不科學(xué)。

那么是不是意味著學(xué)前教育的供給方就完全應(yīng)該是市場，如果完全是市場那么在準(zhǔn)入門檻以下的那部分學(xué)前教育需求應(yīng)該由誰來供給呢？答案是應(yīng)由政府供給。理由在于學(xué)前教育雖然不是公共產(chǎn)品，但是學(xué)前教育卻有著巨大的外部性。在經(jīng)濟學(xué)中，外部性是指一方的行為讓另一方收益，但是另一方在收益的同時并未付出任何的成本。學(xué)前教育的這種外部性使收益的不僅僅是個體，并且整個社會同樣是收益的一方。這種條件下，政府設(shè)置學(xué)前教育基本準(zhǔn)入門檻的依據(jù)在于這種門檻的存在可以更好地維護社會的公平和正義。但是如果學(xué)前教育準(zhǔn)入門檻設(shè)置后不但沒有增加社會的公平和正義，反而讓準(zhǔn)入門檻以下的學(xué)前教育需求者失去了享受學(xué)前教育的機會，則會造成更大的學(xué)前教育不公。因此，政府承擔(dān)這部分學(xué)前教育需求的滿足既是政府的職責(zé)所在，同樣也是充分發(fā)揮市場作用的一種內(nèi)在要求，更是促進學(xué)前教育服務(wù)體系完善和發(fā)展的一種現(xiàn)實路徑。

（二）當(dāng)前我國不同學(xué)前教育供給主體的供給成本及其效果

如果沒有政府的管控，按照上述的分析其實學(xué)前教育的供需會處于一個較為穩(wěn)定的狀態(tài)之中。政府的管控打破了這種平衡，造成了在管控水平以下的學(xué)前教育公共服務(wù)供給的缺失問題。

在政府管控水平以上的部分，需求者的支付水平和其服務(wù)要求之間基本成正比曲線。這部分服務(wù)市場供給是自合理的供給方式。這是因為市場按照需求的規(guī)格和要求進行供給，其成本在一定的范圍之內(nèi)，需求者能夠支付起這種規(guī)格和要求的學(xué)前教育服務(wù)。如果政府對這部分學(xué)前教育服務(wù)進行過分的投入反而可能產(chǎn)生一定的低效甚至是浪費。按照預(yù)算理論，一個家庭的學(xué)前教育預(yù)算在一定范圍內(nèi)是一定的，其對學(xué)前教育的要求也是一定的。如果政府對這部分學(xué)前教育的需求進行了過分的投入，那么可能會出現(xiàn)兩種結(jié)果：一種是政府投入會減少家庭的投入，結(jié)果并沒有提高學(xué)前教育的投入水平；二是政府的投入會導(dǎo)致其對學(xué)前教育的投入進一步增加，從而提升學(xué)前教育的規(guī)格，結(jié)果導(dǎo)致學(xué)前教育供需的進一步失衡，加劇學(xué)前教育的供給困難。因此，這部分學(xué)前教育供給的最有效主體應(yīng)該是市場。

在政府管控水平以下的學(xué)前教育供給則是另外一種狀況。這部分學(xué)前教育的成本為政府管控的最低水平，但是這部分學(xué)前教育需求的支付水平則非常低。其支付水平一般在成本以下。這種條件下市場對這部分供給并沒有動機和興趣。但是這部分學(xué)前教育需求的供給是學(xué)前教育最需要的群體，關(guān)乎整個學(xué)前教育的公平和社會正義。因此，對這部分學(xué)前教育的供給政府就成為了必然的供給主體。但是政府供給并不意味著必須是由政府舉辦這樣的學(xué)前教育機構(gòu)。政府是這部分學(xué)前教育供給的主體有兩種基本方式：一是政府可以直接舉辦幼兒園，二是政府可以通過補助的方式彌補由于市場供給這種服務(wù)導(dǎo)致的成本和收益之間的差距。

三、政府責(zé)任與市場機制的耦合：當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的基本路徑

（一）充分發(fā)揮市場機制的作用

在學(xué)前教育發(fā)展過程中，學(xué)前教育服務(wù)的需求形式、內(nèi)容以及規(guī)格異常多樣。多樣化的學(xué)前教育需求如果要得到較好的滿足必須通過多樣化的服務(wù)來滿足。市場在此過程中具有天然的優(yōu)勢。正如前面所分析的，在學(xué)前教育需求中，在政府的管制水平以上的學(xué)前教育服務(wù)其供給的成本和提供這種服務(wù)的收益基本呈現(xiàn)正相關(guān)。并且，這種服務(wù)的需求者本身也具備這種水平供給服務(wù)的支付能力和消費水平。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在這部分學(xué)前教育服務(wù)供給中的作用，運用市場的運作機制來供給這部分學(xué)前教育服務(wù)。

市場機制在學(xué)前教育發(fā)展過程中不僅僅是學(xué)前教育服務(wù)和產(chǎn)品的一種供給方式，同時市場機制的運用可以不斷地培育學(xué)前教育的新形式和新形態(tài)，推動學(xué)前教育服務(wù)的不斷發(fā)展和服務(wù)水平的不斷提升。比如前面所分析的，在學(xué)前教育的發(fā)展中學(xué)前教育的需求是不斷變化的，不同時期、不同條件下學(xué)前教育需求的形式并不相同。學(xué)前教育的需求從最低水平的看護服務(wù)到教育服務(wù)再到更高水平的個性化的服務(wù)是在不斷地滿足學(xué)前教育需求的過程中逐漸發(fā)展起來的。如果僅僅有一個制式化的學(xué)前教育服務(wù)形式，那么學(xué)前教育可能一直在一個特定的水平上，反而可能限制學(xué)前教育的發(fā)展。由于學(xué)前教育發(fā)展過程中市場機制的運用和存在，學(xué)前教育的服務(wù)形式隨著需求不斷發(fā)展和創(chuàng)新，學(xué)前教育的整個水平隨著這種發(fā)展和創(chuàng)新不斷地提升和發(fā)展。

（二）落實政府的職責(zé)

市場在學(xué)前教育發(fā)展過程中具有重要作用，但是這并意味著政府在學(xué)前教育發(fā)展中就居于次要或者從屬的地位。前面已經(jīng)分析過，在學(xué)前教育發(fā)展過程學(xué)前教育的需求是不同的，而且并不是所有的學(xué)前教育的需求者都能夠具有與其需求相適應(yīng)的支付能力。此外，政府的管制導(dǎo)致部分學(xué)前教育供給消失，這種狀況下這部分學(xué)前教育需求的滿足政府責(zé)無旁貸。按照公平原則，弱勢群體和弱勢地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展問題，處境不利幼兒的學(xué)前教育問題，均是政府的職責(zé)所系。［5］因此，要加大政府尤其是中央政府對學(xué)前教育的財政支出，增加中央政府學(xué)前教育轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)先保障經(jīng)濟落后地區(qū)、處境不利群體的學(xué)前教育權(quán)利。［6］

除了上述政府的職責(zé)外，學(xué)前教育發(fā)展還具有其內(nèi)在的社會價值和意義。如前所述，學(xué)前教育在解除家長的后顧之憂、解放勞動力等方面具有非常重要作用。如果沒有一個良好的學(xué)前教育系統(tǒng)，那么其雖然具有巨大的正向外部性的社會潛能，但是并不能夠轉(zhuǎn)化為真正的社會外部性。市場機制雖然可以保證學(xué)前教育需求的供給，但是市場機制有其本身的缺陷。通過市場機制無法形成一個良好的學(xué)前教育供給系統(tǒng)，無法形成一個自我監(jiān)管系統(tǒng)，無法保證弱勢群體接受學(xué)前教育的機會。當(dāng)然，市場機制也不負(fù)有這樣的職責(zé)和義務(wù)。但是作為政府，這些其必然的職責(zé)和義務(wù)。因此，在學(xué)前教育發(fā)展中，政府一方面需要進行學(xué)前教育發(fā)展與供給的頂層設(shè)計，確定學(xué)前教育供給的規(guī)格與規(guī)則，另一方面政府還需要對學(xué)前教育需求中那些弱勢群體進行幫扶和資助。政府要對市場供給主體進行質(zhì)量的監(jiān)管，保證其供給的學(xué)前教育的質(zhì)量在一定標(biāo)準(zhǔn)以上。

（三）實現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展中政府責(zé)任和市場機制的耦合

耦合本是一個通信學(xué)科的術(shù)語，用來表示兩個或兩個以上的電路元件或電網(wǎng)絡(luò)等的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，并通過相互作用從一側(cè)向另一側(cè)傳輸能量的現(xiàn)象。耦合一詞引入到社會科學(xué)之中用來說明不同政策、制度等之間的無縫銜接。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在學(xué)前教育發(fā)展過程中政府和市場的作用并不沖突，反而是相互補充的。并且，市場和政府在學(xué)前教育發(fā)展中各自存在著不足。比如市場存在著市場失靈的狀況。如果僅僅通過市場機制來發(fā)展學(xué)前教育，那么可能面臨著一系列的問題。同樣，單一地由政府作為學(xué)前教育發(fā)展的主體其局限性同樣明顯。在學(xué)前教育的發(fā)展過程中，政府的確發(fā)揮著非常重要的作用，但是政府并不必然是學(xué)前教育服務(wù)的唯一提供者。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的基本原理，政府在學(xué)前教育供給中過多或者過少參與都不能使得學(xué)前教育供給產(chǎn)生效益最優(yōu)化。

根據(jù)政府和市場在學(xué)前教育發(fā)展中的作用分析，政府責(zé)任和市場機制的耦合將是學(xué)前教育發(fā)展的基本路徑。政府責(zé)任落實和市場機制發(fā)揮的耦合主要指在學(xué)前教育發(fā)展過程中政府和市場能夠相互取長補短、相互促進，共同構(gòu)成一個完整的學(xué)前教育供給系統(tǒng)，而不是政府和市場各自按照各自的邏輯和規(guī)則分別運行。政府和市場在學(xué)前教育發(fā)展過程中有各自的優(yōu)勢和不足，如果按照各自的規(guī)則和邏輯運行，那么學(xué)前教育的發(fā)展可能陷入無序和混亂。因此，政府職責(zé)的落實和市場機制的運行在各自作用的前提下走向耦合與融合是當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的基本路徑。在這樣的發(fā)展路徑中，政府和市場可以充分地發(fā)揮各自作用，相互促進和推動，從而推動整個學(xué)前教育健康、良性、可持續(xù)發(fā)展。

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