于化民

(中國社會科學(xué)院 近代史研究所，北京 100006)

如果說國體決定著國家的本質(zhì)，那么政體則是國家存在的外在形式?！皼]有適當形式的政權(quán)機關(guān)，就不能代表國家?！雹倜珴蓶|：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年版，第677頁，第677頁。正因為國體與政體是不可分割的統(tǒng)一體，所以才有國體與政體是否相適應(yīng)的問題。在領(lǐng)導(dǎo)革命政權(quán)建設(shè)的長期實踐中，中共從未停止過對政體問題的探索，一直在尋求一種與中國基本國情相適應(yīng)、更好地體現(xiàn)廣大人民群眾當家作主的政權(quán)形式。中共繪就的建國藍圖，既確定了人民民主專政的國體，同時也確定了共和國的政體，那就是實行人民代表大會制度。

毛澤東在1940年1月所著的《新民主主義論》中指出，中國革命是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的新民主主義革命，革命的第一步是要改變半封建半殖民地的社會形態(tài)，使之變成一個獨立的民主主義的社會。革命所要建立的新民主主義的共和國，只能是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國。這種新民主主義的共和國，一方面和歐美式的、資產(chǎn)階級專政的、資本主義共和國相區(qū)別，另一方面，也和蘇聯(lián)式的、無產(chǎn)階級專政的、社會主義的共和國相區(qū)別。“各革命階級聯(lián)合專政”，這就是新民主主義共和國的國體。他強調(diào)，這種制度即是民主集中制，如果沒有真正的民主集中制，就叫做政體和國體不相適應(yīng)②毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年版，第677頁，第677頁。?？箲?zhàn)勝利前夕，毛澤東在為中共七大所作的《論聯(lián)合政府》報告中正式提出：新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。也就是要“建立一個聯(lián)合一切民主階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治制度”③毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1057、1056頁。。

應(yīng)該指出的是，毛澤東上述論著所闡明的有關(guān)國體和政體的主張，并非僅僅針對抗戰(zhàn)時期或抗戰(zhàn)以后的國內(nèi)政局而言，而是中共在整個新民主主義革命時期的基本政綱。雖然，各抗日根據(jù)地在新民主主義政權(quán)建設(shè)方面進行了開創(chuàng)性的探索，比如，各根據(jù)地的參議會事實上具備了人民代表會議的性質(zhì)④《中共中央西北局文件匯集(1943年)》第1冊，北京：中央檔案館、陜西省檔案館，1994年編印，第49頁。，但受大的客觀環(huán)境所限，并不能完全體現(xiàn)中共對于政權(quán)問題的意志和主張。所以，關(guān)于新民主主義共和國國體和政體的設(shè)想，也只有到新民主主義革命取得最后勝利時，才真正有了變?yōu)楝F(xiàn)實的可能性。對于實行人民代表大會制，在中共領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部沒有不同觀點或認識上的反復(fù)。1947年12月會議后，中共中央作出《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》的決定，將“中華人民共和國的權(quán)力機關(guān)是各級人民代表大會及其選出的政府”，正式寫入黨內(nèi)文件。決定還提出：現(xiàn)在時期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會選舉鄉(xiāng)村政府；召集區(qū)農(nóng)民代表大會選舉區(qū)政府。縣、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會，選舉各級政府。在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應(yīng)當由各級人民代表大會選舉*毛澤東：《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》，《毛澤東選集》(第4卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1272-1273頁。。1948年的“五一口號”，向各民主黨派發(fā)出迅速召開政治協(xié)商會議的號召，并把召集人民代表大會、成立民主聯(lián)合政府列為政協(xié)會議應(yīng)予討論的內(nèi)容*《中共中央發(fā)布紀念“五一”節(jié)口號》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第17冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第146頁。。其后，在9月會議上，在七屆二中全會上，毛澤東都在講話中明確表示，新中國的政權(quán)制度將采用人民代表大會制，而不采用資產(chǎn)階級的議會制，也不用“蘇維?！边@個外來名詞*毛澤東：《在中共中央政治局會議上的報告和結(jié)論》、《在中共七屆二中全會上的總結(jié)》?！睹珴蓶|文集》(第5卷)，北京：人民出版社，1996年版，第136、265頁。。

實行人民代表大會制度的國家政體，是中共堅持馬克思主義國家學(xué)說的基本觀點，綜合考慮各種主觀和客觀、歷史與現(xiàn)實等因素，比較權(quán)衡世界近代國家各種政體形式的利弊優(yōu)劣，從中國的基本國情、政治生態(tài)和和長遠發(fā)展出發(fā)，對國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和政權(quán)形式做出的歷史性選擇?！爸挥羞@種人民代表大會的形式，才能符合新民主主義的要求?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，北京：人民出版社，1985年版，第218-219頁。人民代表大會制是一種既非西方國家的議會制，亦有別于蘇聯(lián)蘇維埃制的新型的國家政權(quán)制度，這一具有中國特色的政體樣式，在實踐中充分展示了它的優(yōu)越性和強大生命力。

一、人民民主專政國家的一切權(quán)力屬于人民，由人民選舉產(chǎn)生國家權(quán)力機關(guān)是人民主權(quán)原則的直接體現(xiàn)

人民代表大會制是一種代議制的民主政治。代議制是世界各主要民主國家普遍采用的制度，這是因為，人民掌握國家權(quán)力總要通過一定的組織形式和制度來實現(xiàn)，而作為公民的個人，每人都要直接行使國家權(quán)力是不現(xiàn)實的，只能采取間接民主的形式即代議制的形式，選舉出一定數(shù)量的代表組成代議機關(guān)，通過他們表達自己對于國家事務(wù)的意志，代替自己行使管理國家的權(quán)力。尤其是在中國這樣一個疆域遼闊、人口眾多的大國，人民群眾的文化教育水準相對偏低，除基層單位的各種事務(wù)可以由人民群眾直接參與決定外，屬于國家和全社會的事務(wù)，每一個人都參與決定是難以做到的，只能通過代議制形式行使自己的民主權(quán)利。代議制的組織形式可以是多樣的。中共早已明確表示，中國不能走西方議會民主的道路。還在抗戰(zhàn)時期，毛澤東即曾指出：像現(xiàn)在的英、法、美等國，所謂憲政，所謂民主政治，實際上都是吃人政治。許多國家都掛起了共和國的招牌，實際上卻是一點民主也沒有*毛澤東：《論新民主主義的憲政》，《毛澤東選集》(第2卷)，第736頁。。吳玉章也說過，歐美的所謂立憲民主國家根本就是資產(chǎn)階級少數(shù)人的民主，現(xiàn)在更露骨地表現(xiàn)出極少數(shù)的財政資本家專政。資本主義國家的憲法，就是反映資本主義制度，以經(jīng)濟私有制度為基礎(chǔ)把它用立法的方法鞏固起來，以保證少數(shù)資本家對于社會實行國家領(lǐng)導(dǎo)(專政)。他們的選舉是以財產(chǎn)、居住、學(xué)識等等來限制，使廣大勞動群眾不能參加。這是假民主，不是真民主，因此，我們不能采取這種憲政*吳玉章：《在延安各界憲政促進會成立大會上的講話》，《吳玉章文集》(上冊)，重慶：重慶出版社，1987年版，第202-203頁。。舊政協(xié)期間，一些資產(chǎn)階級的政治人物熱衷于西方式的民主政治，鼓吹走所謂的“第三條道路”。然而，頑固堅持專制獨裁的國民黨撕毀政協(xié)決議，取締民主同盟，鎮(zhèn)壓愛國民主運動，其結(jié)果是，“資產(chǎn)階級的民主主義，資產(chǎn)階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產(chǎn)”*毛澤東：《論人民民主專政》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1471頁。。同時，“在中國的現(xiàn)階段，在中國人民的任務(wù)還是反對民族壓迫和封建壓迫，在中國社會的必要條件還不具備時，中國人民也不可能實現(xiàn)社會主義的國家制度?！?毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，第1055頁。西方式的議會民主道路行不通，而建立蘇聯(lián)式的蘇維埃國家制度條件又不具備，中國只能選擇適合自己國情和需要的政體類型。

人民代表大會并非單純的代議機構(gòu)，而是國家的權(quán)力機關(guān)，是一切國家機器的核心。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的真正主人，這是人民民主專政國家制度的根本要義。在新中國，作為國家政權(quán)組織形式的人民代表大會，必須服從和服務(wù)于上述國體的要求。權(quán)力的來源決定權(quán)力的合法性、正當性。那么，人民代表大會是如何獲得管理國家事務(wù)的權(quán)力的？或者說，原來屬于人民所有的權(quán)力是如何轉(zhuǎn)移到人民代表大會那里的？實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換的根本途徑只有民主選舉，這也是民主政治的通則。在人民民主專政條件下，人民通過行使自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選舉產(chǎn)生各級人民代表大會，并賦予他們選出的代表以管理國家事務(wù)的權(quán)力。由此可見，人民代表大會的權(quán)力來自于人民，人民是國家權(quán)力的所有者，人民代表大會的代表是權(quán)力的行使者。只有由人民選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會，才能代表人民群眾的利益和意志，代表人民行使管理國家的權(quán)力。在這里，人民主權(quán)的最高原則，廣大人民群眾所享有的政治民主權(quán)利，首先和主要地表現(xiàn)為人民擁有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。它不只是一種簡單的程序民主，而是人民群眾作為國家主人地位的集中體現(xiàn)，是共和國國體的必然要求。正如董必武曾經(jīng)指出的，“委派的形式總不如選舉的形式使人民感覺更為親切。全國各地人民解放后獲得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的實質(zhì)必須有一個民主的組織形式把它固定下來，否則民主生活是不鞏固的?！?董必武：《論加強人民代表會議的工作》，《論社會主義民主和法制》，北京：人民出版社，1979年版，第31-32頁。因此，在國家政權(quán)的產(chǎn)生過程中，人民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)能否得到切實保障，選舉是否依法、公正、有序地進行，直接關(guān)系到選舉結(jié)果的合法性，也就是直接關(guān)系到各級人民代表大會作為各級國家權(quán)力機關(guān)的合法性。

中共一向重視民主選舉在政權(quán)建設(shè)中的作用，并在法律和制度方面進行了一系列探索和嘗試，積累了豐富的經(jīng)驗。蘇維埃時期，根據(jù)地的工農(nóng)群眾不分男女、種族、宗教，在蘇維埃法律前一律平等，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。各級蘇維埃政權(quán)通過選舉產(chǎn)生。進入抗戰(zhàn)階段后，各根據(jù)地進一步放寬對選舉權(quán)和被選舉權(quán)的限制。毛澤東在抗戰(zhàn)初就提出：“抗日與民主是互為條件的”，“民主對于中國人是缺乏而不是多余”?！皻v史給予我們的革命任務(wù)，中心的本質(zhì)的東西是爭取民主”*毛澤東：《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而斗爭》，《解放》第1卷第4期，1937年5月24日。。他還公開提出了普選制的主張，認為“只有普選制才能徹底的表現(xiàn)民意”。而召開臨時國民大會“僅是到普選制橋梁”*毛澤東：《與英國記者貝特蘭之談話》，《解放》第1卷第23期，1937年11月13日。。他在為中共六屆六中全會所作的政治報告中進一步提出：國內(nèi)人民，政治地位一律平等；各級官吏是民選的；政治制度是民主集中制；設(shè)立人民代表會議的國會與地方議會；凡十八歲以上的公民，除犯罪者外，不分階級、男女、民族、信仰與文化程度，都有選舉與被選舉權(quán)。國家給予人民以言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由，并在政治上物質(zhì)上保護之*毛澤東：《論新階段》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》(第11冊)，北京：中共中央黨校出版社，1991年版，第634頁。。各根據(jù)地根據(jù)這一原則制定了選舉法，除極少數(shù)漢奸和罪犯外，廣大民眾不分階級、政黨、財產(chǎn)和文化程度的差別，一律享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)參議會通過《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，確定邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議為人民管理政權(quán)的機關(guān)。之后，一些老區(qū)在土改中建立了區(qū)、村(鄉(xiāng))兩級人民代表會議。毛澤東將其視為人民代表大會的過渡形式加以肯定和推廣。他在1948年1月提出：“中華人民共和國的權(quán)力機關(guān)是各級人民代表大會及其選出的各級政府”?！艾F(xiàn)在時期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會選舉鄉(xiāng)村政府，召集區(qū)農(nóng)民代表大會選舉區(qū)政府?？h、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會，選舉各級政府。在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應(yīng)當由各級人民代表大會選舉?！?毛澤東：《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1272-1273頁。后來又曾說：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)?！?中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949》(下卷)，北京：人民出版社、中央文獻出版社，1993年版，第548頁。劉少奇在中共七屆二中全會上也指出：“人民代表會議是人民政權(quán)的主要組織制度、組織形式，有整個的代表會的系統(tǒng)，由代表會選出各級政府委員會。這就是民主的形式?！?劉少奇：《關(guān)于城市工作的幾個問題》，《劉少奇選集》(上卷)，北京：人民出版社，1981年版，第424-425頁。

人民民主專政是對人民民主和對敵人專政兩個方面的有機結(jié)合，這就決定，在新中國，只有人民才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！叭嗣袷鞘裁?？在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級?！薄斑x舉權(quán)，只給人民，不給反動派。”*毛澤東：《論人民民主專政》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1475頁。周恩來解釋了“人民”與“國民”兩個概念的差別。他說：“‘人民’是指工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產(chǎn)階級在其財產(chǎn)被沒收和地主階級在其土地被分配以后，消極的是要嚴厲鎮(zhèn)壓他們中間的反動活動，積極的是更多地要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬于人民范圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權(quán)利，卻需要使他們遵守國民的義務(wù)。這就是人民民主專政?！?周恩來：《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點》，《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第368-369頁。“反動的封建階級、官僚資產(chǎn)階級的分子不能列入人民的范圍。等到他們徹底悔悟和改造后才能取得人民的資格?！?周恩來：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》，中共中央文獻研究室編：《中華人民共和國開國文選》，北京：中央文獻出版社，1999年版，第238頁。被剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)的官僚資產(chǎn)階級和地主階級，只占總?cè)丝诘臉O少數(shù)，絕大多數(shù)的工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級，只要符合選舉法的規(guī)定，都依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉權(quán)利的平等性，使每個公民都能充分表達自己的意愿，選舉自己滿意和信任的人參加人民代表大會。依據(jù)上述原則，華北解放區(qū)率先進行了民主建政的實踐。1948年12月制定的《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例(草案)》規(guī)定：村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會議代表，由選民用普遍、平等、直接、無記名秘密投票法選舉；除有反革命行為經(jīng)政府緝辦有案者，或經(jīng)軍法或法院判決褫奪公權(quán)尚未復(fù)權(quán)者外，所有年滿十八歲的人民，不分性別、民族、階級、職業(yè)、宗教信仰、財產(chǎn)及教育程度的差別，均有同樣之選舉權(quán)與被選舉權(quán)*《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例(草案)》，中央檔案館編：《共和國雛形：華北人民政府》，北京：西苑出版社，2000年版，第200頁。。作為基層政權(quán)的村(或鄉(xiāng))、縣兩級政權(quán)，“由當?shù)厝w選民經(jīng)選舉組織之”。由全體選民選舉產(chǎn)生的村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會議，為國家政權(quán)之村(或鄉(xiāng))、縣機關(guān)，對上級政府及村(或鄉(xiāng))、縣人民負責；由村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會議選舉產(chǎn)生的村(或鄉(xiāng))、縣政府委員會，對上級政府及村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會議負責*《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例(草案)》，《共和國雛形：華北人民政府》，第194頁。。

具體的選舉形式的確定，也要從實際情況出發(fā)，充分考慮和照顧人民群眾的文化水平。董必武1948年10月提出，人民代表大會“代表的產(chǎn)生，在基層，在鄉(xiāng)一級，由人民直接選舉直接撤換為最好。因為鄉(xiāng)與鄉(xiāng)離三到五里，頂多十里八里路，人們也都較熟識，是完全可以做到的。但縣的，省的，全國的代表大會的代表怎樣產(chǎn)生就比較復(fù)雜，大家可以議論，留待以后解決?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，第219頁。新政協(xié)第一屆全體會議召開前，周恩來就選舉問題向政協(xié)代表作出如下的說明：將來人民代表大會，是要普選方式來產(chǎn)生的。關(guān)于普選，本來應(yīng)該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對中國現(xiàn)在的情況來說，是非常困難的。在資本主義國家里，有許多不是普遍選舉的現(xiàn)象，例如根據(jù)階級、民族、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)、性別等給普選加以種種限制。這種選舉我們不要，我們要做到真正的普選，不分性別，不搞種族歧視，不分宗教信仰，不論財產(chǎn)多寡和教育程度的高低，只要達到適當年齡，沒有其他特別原因，便可參加普遍的選舉。關(guān)于直接選舉的問題，中國是全世界人口最多的國家，直接選舉目前實在不容易辦到。至于平等這一項，假如按人口做比例也不行，農(nóng)民占全國人口的百分之八十，那么選出來的代表就會大多數(shù)是農(nóng)民，這種情形還不能夠適應(yīng)于今天革命的形勢和要求。不記名的秘密投票方式，依照目前人民的文化程度來說，也是做不到的，許多地方只能用舉手或投豆的方式?！坝捎谟猩鲜龇N種的情況，我們只能強調(diào)提出普選一點，三年后能不能真正做到，還是一個難題。中國革命的發(fā)展是不平衡的，我們只能逐步由客觀條件成熟的地區(qū)先行普選。”*周恩來：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》，《中華人民共和國開國文選》，第239-240頁。雖然因受各種條件的制約，目前要完全做到普遍的、平等的、直接的選舉并不現(xiàn)實，但此乃民主選舉的基本原則和長遠目標，應(yīng)該循序漸進地加以推進。

人民代表大會制度下的選舉與資產(chǎn)階級議會制的選舉存在著本質(zhì)的不同。僅看選舉的形式是不夠的，更重要的是看選舉的內(nèi)容。劉少奇強調(diào)，要教育和引導(dǎo)人民善于用代表會議的形式來解決他們自己的問題。資本主義國家的選舉“采取公民登記，大家選舉，議會制，這是形式，實際上是資產(chǎn)階級一個階級民主，工農(nóng)是沒有民主沒有自由的。我們?nèi)嗣翊頃h是工農(nóng)勞動人民真正有自由，不是形式，因為它的專政是靠群眾積極性，靠保護群眾利益，來把群眾積極性發(fā)揚起來，去解決它自己切身的問題?！彼f，那些形式的東西也可以搞，但是是次要的，要保證內(nèi)容，如果流于形式主義就不好。關(guān)鍵在于人民代表真正能夠代表大多數(shù)人民的利益?！百Y產(chǎn)階級人民議會裝樣子，我們不是裝樣子，而是能夠真正解決問題，保護人民群眾的利益，而且經(jīng)過人民代表會議啟發(fā)人民積極性，教育群眾。所以人民代表會議是人民政府和人民的最好形式?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會問題》，中共中央文獻研究室、中央檔案館《黨的文獻》編輯部編：《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，北京：中央文獻出版社，1991年版，第96頁。對于那些生平第一次拿到自己選票的普通勞動群眾，如何讓他們懂得選舉的意義，積極參加民主選舉，行使好自己的民主權(quán)利，是董必武十分關(guān)注的問題。他深有感觸地說：“怎樣才能使人民選好他們的代表，要很好地研究。因為舊中國，根本沒有進行過選舉。清朝末年也辦過參議會，那首先沒有戶籍登記，選民登記，總是幾個與人民不相干的人當選。農(nóng)村有幾個人能投票呀!因為不識字的人和婦女，他們的選舉權(quán)，都被剝奪了。資產(chǎn)階級國家的選舉還有一定的財產(chǎn)限制。我們的選舉法，就要把不利于人民行使自己的權(quán)利的那些東西統(tǒng)統(tǒng)廢掉，我們的選舉法，決不能要這些東西，這是很重要的。還要注意，選舉法一定要簡單明了，使人民易懂易行。假如選舉辦法，我們的老百姓還不懂得，那就不能夠通用。只有這樣的適合廣大群眾的選舉法，人民才能選舉出他們的代表來，行使他們的民主權(quán)利”?！安幌敕ㄗ邮谷嗣翊泶髸拇懋a(chǎn)生得好，這樣的人民代表大會是不能夠充分代表人民的意志的，也是不可能代表人民意志的?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，第220、219頁。

創(chuàng)建一個民主、自由的新中國，是中共為之長期奮斗的政治目標。毛澤東在中共七大上曾經(jīng)指出：“我們實行革命人民的民主，它和資產(chǎn)階級的民主、舊民主是不同的，它是更廣泛的民主。”*毛澤東：《在中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會上的口頭政治報告》，《毛澤東在七大的報告和講話集》，北京：中央文獻出版社，1995年版，第141、142頁。人民民主專政條件下的民主選舉，就其廣泛性、普遍性、公平性、合理性而言，在中國的歷史上是前所未有的。一方面，它為廣大人民群眾通過人民代表大會制實現(xiàn)當家作主提供了必要的前提條件，使人民群眾作為國家主人的地位得到制度和法律的保障；另一方面，使國家權(quán)力機關(guān)得到人民群眾的擁護和支持，保持與人民群眾的緊密聯(lián)系，從而擁有廣泛和雄厚的群眾基礎(chǔ)和行政資源，為了人民群眾的根本利益更加高效地開展工作。這充分說明，建立在民主選舉基礎(chǔ)上的人民代表大會制度，與人民民主專政的國體是高度統(tǒng)一的。劉少奇指出，人民民主專政“是以無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的，工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，團結(jié)小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級的人民民主專政，以及政協(xié)會議，人民代表會議這一套形式?！?中共中央文獻研究室編：《劉少奇?zhèn)鳌?下冊)，北京：中央文獻出版社，1998年版，第655頁?！耙⑦@樣政權(quán)、這樣形式，人民民主專政才算完全。如果人民代表會議沒有建立起來，所有問題不是經(jīng)過人民代表會議解決，名字是人民民主專政，實際上沒有完全做到。我們不僅要基本上做到，同時形式上要建立完備。建立人民民主專政有它的內(nèi)容，有它的形式，用資產(chǎn)階級議會制表示不出來人民民主專政，只有人民代表會才能充分表現(xiàn)出人民民主專政的主要內(nèi)容。”*劉少奇：《關(guān)于人民代表大會問題》，《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，第98頁。人民代表大會制鮮明體現(xiàn)了新中國一切權(quán)力屬于人民的本質(zhì)屬性，正是這種適合中國國情的、與人民民主專政國體相匹配的政權(quán)組織形式。

二、真正代表人民的根本利益、保持與廣大人民群眾的緊密聯(lián)系，是人民代表大會制的政治優(yōu)勢和力量源泉

在醞釀建國的過程中，隨著新中國國家結(jié)構(gòu)的日漸明晰，人民代表大會制作為國家根本政治制度的地位也得到進一步確認。劉少奇在建國前夕曾以不容質(zhì)疑的口吻說：“人民代表大會，這是以后的國家制度，政權(quán)組織形式，這個制度是肯定的?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會問題》，《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，北京：中央文獻出版社，1991年版，第96頁。1948年10月，董必武的《論新民主主義政權(quán)問題》一文對人民代表大會的地位作了這樣的闡述：新民主主義“政權(quán)機關(guān)的組織形式就是人民代表大會，全國的政權(quán)機關(guān)是全國人民代表大會。這個代表大會，就是一切權(quán)力都要歸它”?！爸挥羞@種人民代表大會的形式，才能符合新民主主義的要求?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，第218-219頁。后來他又深刻地指出，人民代表大會制之所以成為新中國的根本制度，是因為：一、我們國家有很多制度，如婚姻制度，稅收制度，司法制度，軍制、學(xué)制等等，但這些制度都只能表示政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉。二、我國人民代表會議或人民代表大會是由人民革命直接創(chuàng)造出來的，不是依靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的。人民代表會議或人民代表大會一經(jīng)宣告成立，它就可以創(chuàng)造各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過人民代表會議或人民代表大會批準，或它所授權(quán)的機關(guān)批準，才能生效。*董必武：《論加強人民代表會議的工作》，《論社會主義民主和法制》，北京：人民出版社，1979年版，第30頁?？梢?，人民代表大會制度全面反映并代表我國的整個國家生活，它綜合并囊括了國家政治、經(jīng)濟、法律、文化教育、外交、軍事等各個方面。同時，以上各種具體制度都是由人民代表大會制度決定并在其基礎(chǔ)上建立起來的。人民代表大會制作為新中國的根本制度，是由人民代表大會在國家政治生活中的至高地位和實際作用所決定的，而這種地位和作用是其他任何社會政治組織所無法替代的。

人民代表大會制從一開始就是作為資產(chǎn)階級議會制的對立物提出來的，它既是政權(quán)的代表機關(guān)，也是政權(quán)的工作機關(guān)，其權(quán)限遠大于三權(quán)分立下的資產(chǎn)階級議會或國會。確立人民代表機構(gòu)在國家政權(quán)系統(tǒng)的至高地位，是中共政權(quán)思想的核心內(nèi)容。無論是大革命時期的國民會議，或者內(nèi)戰(zhàn)中的蘇維埃，或者抗戰(zhàn)中的根據(jù)地民主政權(quán)，都體現(xiàn)了這個鮮明的特點。中共所主張的國民會議，已不再是只對政府負有監(jiān)督責任的議政機構(gòu)，它同時兼具執(zhí)政的職能。用陳獨秀的話說，“國民會議應(yīng)有權(quán)決定國家一切問題，他的權(quán)限，應(yīng)該比國會更要擴大”*陳獨秀：《愚弄國民的國民會議條例》，《陳獨秀著作選編》(第3卷)，上海：上海人民出版社，2009年版，第431頁。。上海工人第三次武裝起義中所建立的市民代表會議，即承擔了“事實上之臨時革命政府”*瞿秋白：《上海二月二十二日暴動后之政策及工作計劃意見書》，《瞿秋白文集》(政治理論編)，北京：人民出版社，1993年版，(第4卷)。的使命?！耙磺袡?quán)力歸蘇維?！钡目谔枺『谜f明了蘇維埃作為根據(jù)地最高權(quán)力機構(gòu)的屬性?！疤K維埃不是群眾大會，也不是少數(shù)委員會而是代表會議，蘇維埃是新的國家政權(quán)形式，是被壓迫工農(nóng)自己管理政事鎮(zhèn)壓舊統(tǒng)治階級的政權(quán)組織。”*《中共閩西第一次代表大會關(guān)于蘇維埃政權(quán)的決議案》，江西檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室騙：《中央革命根據(jù)地史料選編》(下冊)，江西人民出版社，1982年版，第16頁。1931年第一次全國蘇維埃代表大會通過的憲法大綱規(guī)定，全國工農(nóng)兵會議(蘇維埃)的大會為中華蘇維埃共和國的“最高政權(quán)”*《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》(第1卷)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1981年版，第9頁。，它還擁有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在整個國家權(quán)力體系中起著主導(dǎo)的決定性的作用，政府和司法、監(jiān)察機關(guān)都要對其負責并接受領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1948年8月，在解放區(qū)召開的第一個大區(qū)一級的人民代表大會──華北臨時人民代表大會，就擔負了討論并決定晉冀魯豫邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)合并為華北解放區(qū)，制定華北人民政府組織法，選舉華北人民政府委員會及主席、副主席，決定華北人民政府的施政方針，制定各級人民代表會議的組織法、選舉法等項重大使命*《晉冀魯豫邊區(qū)政府、晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于召開華北臨時人民代表大會暨代表選舉辦法的決定》?！豆埠蛧r形：華北人民政府》，第75頁。。一屆全國人大召開之前，中共領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合對人民代表大會的職權(quán)也分別有所論述。例如，有關(guān)重大事項的決定權(quán)，毛澤東在1950年6月強調(diào)指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動都是錯誤的?！?毛澤東：《為爭取國家財政經(jīng)濟狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》?！督▏詠砻珴蓶|文稿》(第1冊)，北京：中央文獻出版社，1987年版，第395頁。毛澤東說：有關(guān)任免政府工作人員的權(quán)力，董必武指出：“我們由人民代表大會選舉政府，政府的權(quán)力是由人民代表大會給的，它的工作要受人民代表大會的限制，規(guī)定了才能做，沒有規(guī)定就不能做。如果有緊急措施，做了要向人民代表大會作報告，錯了要受到批評，一直受到罷免的處分?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，第218-219頁。人民代表大會是全權(quán)性的國家機關(guān)，在各級國家政權(quán)機構(gòu)中處于首要地位。各級國家行政、審判、檢察機關(guān)都由各同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對它負責，受它監(jiān)督，從而保證各級國家行政、審判、檢察機關(guān)切實遵守憲法、法律，認真執(zhí)行人民代表大會的決議。這樣就把國家的立法權(quán)和行政權(quán)集中于全國人民代表大會手中，使它成為真正有權(quán)威的“議行合一”的立法機關(guān)和工作機構(gòu)。

實行人民代表大會制，能夠更好地保持和加強國家權(quán)力機關(guān)與人民群眾的緊密聯(lián)系。這是人民民主專政的國家權(quán)力機關(guān)特有的政治優(yōu)勢。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會通過制定憲法、法律和其他規(guī)范性文件，對廣大人民享有的政治、人身、經(jīng)濟、文化、社會和家庭等各個方面廣泛的真實的自由和權(quán)利，作出嚴肅明確的規(guī)定，并且嚴格監(jiān)督憲法和相關(guān)法律的實施，維護憲法和法律的尊嚴，保障人民群眾充分行使自己的民主權(quán)利。人民政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，維護廣大人民群眾的根本利益是其一切工作的出發(fā)點?！拔覀兯蟮恼?，必須是能夠真正代表民意的政府?！?毛澤東：《和英國記者貝特蘭的談話》，《毛澤東選集》(第2卷)，第383頁。政府工作的好壞，必須接受人民的檢驗。中共領(lǐng)導(dǎo)人非常重視人民代表大會對于政府工作的監(jiān)督作用。1945年，毛澤東在與黃炎培有關(guān)“歷史周期率”的著名問答中就說過：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會政亡人息?！?黃炎培：《延安歸來》，《八十年來》，北京：文史資料出版社，1982年版，第149頁。人民代表大會制度下，政府不再是高高在上大權(quán)獨攬的舊式衙門，人民代表會議和人民代表大會就是人民群眾監(jiān)督政府工作的主要渠道。1949年1月10日，毛澤東在一個文件上批注：“各地均應(yīng)發(fā)揮此種民主精神，均應(yīng)建立人民代表大會及代表會議制度”?！案鞯匦聟^(qū)外均應(yīng)建立人民代表會議制度，首先是區(qū)、村人民代表會議，方能防止命令主義與官僚主義?！?《毛澤東年譜(1893-1949)》(下卷)，第432頁。董必武說：“我們還要規(guī)定，當選代表還須向選民報告工作，這是資產(chǎn)階級沒有的”*董必武：《論新民主主義政權(quán)問題》，《董必武選集》，第219-220頁。?！百Y產(chǎn)階級國會議員候選人一經(jīng)騙得當選，就和選民脫離關(guān)系；我們的選民對于不稱職的代表，則可以隨時把他撤換?！?董必武：《論加強人民代表會議的工作》，《論社會主義民主和法制》，第30頁，第29、30頁。劉少奇也說：“對于被人民選舉出來的各級人民代表會議的代表，要責令他們經(jīng)常地、密切地聯(lián)系自己的選民，向政府反映人民的要求和意見，并將政府的政策、人民代表會議的決議向人民作解釋?！薄笆垢骷壢嗣裾芮械芈?lián)系人民，切實地為人民服務(wù)，而廣大的人民也就可以經(jīng)過各級人民代表會議和人民政府來管理自己的事務(wù)和國家的事務(wù)。這是我們在目前就能逐步地達到的?！?劉少奇：《在北京市人民代表會議第三次會議上的講話》，《人民日報》，1951年3月23日。有了來自人民群眾的經(jīng)常性監(jiān)督，將使一切國家機關(guān)都努力按照人民群眾的意志去辦事，有利于國家機關(guān)不斷地清除官僚主義作風，成為具有高度工作效率的為人民服務(wù)的機關(guān)。各級人民代表大會不僅負有監(jiān)督政府和其他國家機關(guān)工作的法定義務(wù)，各級人大代表自己也必須接受人民群眾的監(jiān)督。各級人民代表都是民主選舉產(chǎn)生的，是人民群眾中的一員，其職責是傾聽并反映人民群眾不同階層和群體的呼聲，根據(jù)大多數(shù)人民群眾的利益和愿望制訂有關(guān)法律和決定。同時，人民代表大會及其代表還要經(jīng)常深入群眾，廣泛地動員和組織人民群眾，努力貫徹人民代表大會通過的決定，同人民群眾一起共同管理和建設(shè)國家。

真正代表人民利益，與廣大人民群眾保持緊密聯(lián)系，這是人民代表大會制的一個基本特征，也是與西方國家的議會制的明顯區(qū)別。董必武對此有非常深刻的論述，他說：“我們的政權(quán)所以具有這種優(yōu)越性，是由于它直接和億萬人民相聯(lián)系，集中人民群眾無限的力量和智慧，以進行革命的和建國的工作。我們的政權(quán)機關(guān)是由廣大人民群眾的代表人物組成的，這些代表人物受人民群眾的委托，能夠高度發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造力，能夠領(lǐng)導(dǎo)人民群眾把國防、經(jīng)濟、政治、文教諸方面的建設(shè)工作做好。人民群眾和他們的代表人物，也只有在人民民主政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，才能把他們所蘊藏著的無限力量發(fā)揮出來，管理國家的事務(wù)和他們自己的事務(wù)。我們的政權(quán)機關(guān)是各級人民代表會議或人民代表大會及各級人民政府。這樣的政權(quán)組織形式，是最好的基本的組織形式。它是最民主的能包括一切人民群眾的組織?！薄叭嗣翊泶髸腿嗣翊頃h是最便利于廣大人民參加國家管理的組織”，能夠“表示我們政治力量的源泉”⑥董必武：《論加強人民代表會議的工作》，《論社會主義民主和法制》，第30頁，第29、30頁。。劉少奇亦曾指出，“人民代表會議是保護人民利益，代表人民利益的，這個和資產(chǎn)階級國家不同。他們不可能做到這點?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會問題》，《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，第97頁。人民代表大會制具有強大的生命力，就在于它堅持群眾路線的原則，能夠最大限度地動員和組織廣大人民群眾，共同管理和建設(shè)國家，從而真正體現(xiàn)了人民民主的本質(zhì)。

三、依照民主集中制原則組織和運作的國家政權(quán)體系，凸顯出人民代表大會的至上性和全權(quán)性，同時保證了決策民主和行政效能的有機統(tǒng)一

以民主集中制作為國家政權(quán)機關(guān)的組織原則，是中共在抗日戰(zhàn)爭中就已經(jīng)提出來的政治主張。為了推動國內(nèi)政治改革、組織和動員全國民眾投身抗戰(zhàn)，毛澤東《反對日本進攻的方針、辦法和前途》一文提出，要建立真正的國防政府，就一定要依靠民眾，實行民主集中制。這樣的政府既是民主的，又是集中的，“最有力量的政府是這樣的政府”*毛澤東：《反對日本進攻的方針、辦法和前途》，《毛澤東選集》(第2卷)，第347頁。。在同英國記者貝特蘭的談話中，又從政體原則的角度對民主集中制作了集中闡述。他指出，民主共和國“政府的組織形式是民主集中制，他是民主的，又是集中的，將民主與集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來”?！懊裰骱图兄g，并沒有不可跳過的深溝，對于中國，二者都是必需的?！?毛澤東：《和英國記者貝特蘭的談話》，《毛澤東選集》(第2卷)，第383頁。后來，他在《新民主主義論》和《論聯(lián)合政府》中又重申了這一觀點。把無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)生活的根本制度引入國家政治生活領(lǐng)域，是毛澤東政權(quán)建設(shè)思想的一個重要貢獻。新中國政權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計，正是遵循這一思路進行的。

1947年初，中共中央要求中央法律研究委員會起草全國性的憲法草案，以備原擬召開的解放區(qū)人民代表會議之用。參與此項工作的吳玉章，1947年10月25日致信毛澤東說明憲法草案起草的指導(dǎo)原則，其中特別強調(diào)了實行民主集中制對于人民政權(quán)建設(shè)的必要性。他說，未來的國家“必須確定為新民主主義國家。憲法的體裁，不僅內(nèi)容要是新民主主義的，而形式也要是新民主主義的?！薄氨仨氊瀼孛裰骷兄?。中國還是散漫的農(nóng)業(yè)國家，社會各方面組織力量最差，尤其是中國的官僚主義最厲害，貪污腐化者不用說，就是廉潔奉公的人行政效能也是不大，必須要一個強有力的政府發(fā)揚行政效率，組織廣大人民，使我們落后的國家迎頭趕上近代新興的國家”?！懊裰骷兄疲谶@個憲草中是把它特別注意的寫上去了，中央政府的權(quán)力很大，中央與地方的關(guān)系，既不是采中央集權(quán)制，也不是中央與地方均權(quán)制，而是中央與地方都是國家權(quán)力機關(guān)，各級政府均由人民代表大會選舉，實行在民主基礎(chǔ)上的集中，集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主，并且打破官治與自治對立的惡習(xí)慣，從中央一直到鄉(xiāng)村都用民主集中制貫徹到底，中間毫無隔閡，使每一個公職人員都是全心全意為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督、審查、鑒定，這樣不僅肅清了官僚主義，也教育人民，組織人民來參加管理國家?！?《關(guān)于新憲法草案致毛澤東同志信》，《吳玉章文集》(上冊)，第295、295-296頁。這次起草的后甘泉后期憲草初稿，成為1948年10月起草的中華人民共和國臨時憲法草稿的基礎(chǔ)*周國全、郭德宏、李明三著：《王明評傳》，安徽人民出版社，1989年版，第436頁。，其基本精神在政協(xié)共同綱領(lǐng)中也得到充分體現(xiàn)。

毛澤東主張人民代表大會制應(yīng)當貫徹民主集中制的原則，是要把民主和集中兩個方面統(tǒng)一起來，令國家政權(quán)組織兼具民主制和集中制的優(yōu)勢，從而使政府得到廣大人民群眾的支持和擁護，并且有機會去影響政府的政策，又能保證行政權(quán)力必要的集中，當人民要求的政策經(jīng)民意機關(guān)通過后，即由政府順利無阻地去執(zhí)行。“只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對革命的敵人?！?毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，第677頁。新中國的國家政權(quán)架構(gòu)就是按照上述原則組建的。1949年9月7日，周恩來專門就此向政協(xié)的代表們作出解釋和說明：中央人民政府的組織系統(tǒng)，是在中央人民政府委員會下面分設(shè)許多機構(gòu)，按照民主集中制的原則來分工。人民代表大會閉幕期間，最高權(quán)力機關(guān)為經(jīng)過民主方式產(chǎn)生的中央人民政府委員會。下面的組織是政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署。政務(wù)院下設(shè)三十多個部。他強調(diào)說，與舊的議會制度不同，新制度重視事前協(xié)商，長期合作，而不是彼此互相交替。舊中國官場上那種互相沖突、互相牽制的現(xiàn)象，在新中國是不允許的*周恩來：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》，《中華人民共和國開國文選》，第240-241頁。。9月18日，周恩來又在中國人民新政治學(xué)研究會籌備會發(fā)起人會議上說，我們將要建立的政權(quán)“是民主集中制的”、“新民主主義的”，同資本主義國家的“議會制度是對立的”；但又“不完全同于蘇維埃制度”。這一政權(quán)形式是適合中國國情的，“是中國政府制度的一個特點”*中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜(1898-1949)》(修訂本)，北京：中央文獻出版社，1998年版，第862頁。。

任何形式的民主都必須有相應(yīng)的制度安排，以便國家權(quán)力得到合理的配置和管理，實現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一，建立高效政府。人民代表大會制實行民主集中制的組織原則，主要表現(xiàn)為由人民代表大會統(tǒng)一和集中行使國家權(quán)力，它有權(quán)對國家和社會的重大問題作出決定，并監(jiān)督其實施。主要體現(xiàn)在以下三個方面：

(一)人民與人民代表大會的關(guān)系。人民民主專政的國家，在人民內(nèi)部實行充分的民主。一切權(quán)力不僅屬于人民，而且由人民掌握和行使。絕不允許國家權(quán)力掌握在部分人手中，由部分人所專有、私有。全國和地方各級人大代表均由民主選舉產(chǎn)生，代表人民行使國家權(quán)力。人民代表代表人民的利益與意志，集中群眾的意見反映到人民代表大會，并在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施。在人民代表大會的活動中，法律法規(guī)的制定、修改以及一些重大問題的決策，由人民代表充分討論，實行少數(shù)服從多數(shù)原則，民主決定，再到群眾中宣傳貫徹。各級人大代表必須對選民負責，必須接受選民或原選舉單位的監(jiān)督。對違反人民意志和利益的不稱職的代表，人民有權(quán)依照法定程序予以罷免。

(二)人民代表大會與其他國家機關(guān)的關(guān)系。在新中國，人民權(quán)力的至上性和全權(quán)性，表現(xiàn)為人民代表機關(guān)即國家權(quán)力機關(guān)的至上性和全權(quán)性，其實質(zhì)是人民主權(quán)的不可分割性和國家權(quán)力的統(tǒng)一性。新中國制定的第一部憲法，對人民代表大會的地位、職權(quán)作了更加明確的規(guī)定。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，全部國家機構(gòu)，包括國家最高行政機關(guān)，中央軍委、審判機關(guān)、檢查機關(guān)都是在人大基礎(chǔ)上產(chǎn)生，受其監(jiān)督并對其負責和報告工作。全國人民代表大會擁有廣泛的權(quán)力：最高立法權(quán)，包括修改憲法、制定修改基本法律的權(quán)力；最高任免權(quán)，即選舉、決定和罷免最高國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和有關(guān)組成人員；最高決定權(quán)，包括審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告，以及決定國家其他重大問題；最高監(jiān)督權(quán)，即監(jiān)督憲法的實施，監(jiān)督最高國家機關(guān)的工作。地方各級人大有權(quán)討論和決定本地區(qū)的重大事務(wù)，并擁有部分立法權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。地方其他國家機關(guān)也都對同級人大負責。在這些權(quán)力中，立法權(quán)高于其他權(quán)力，是其他各項權(quán)力的淵源。行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)處在從屬的地位，都由立法權(quán)加以規(guī)定，受立法權(quán)的制約，同時又具有相對的獨立性。人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，但它所決定的事情不是自己直接去辦，而是由國家的行政機關(guān)和司法機關(guān)去貫徹執(zhí)行。國家機構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項工作有條不紊和高效地進行。

(三)中央和地方國家機構(gòu)的關(guān)系。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合理劃分中央和地方國家機構(gòu)的職權(quán)，實行下級服從上級、地方服從中央的原則，保證中央和地方國家權(quán)力的統(tǒng)一，充分發(fā)揮中央和地方的兩個積極性。

誠如董必武所言，“民主集中制原則的提出，正是針對著舊民主主義三權(quán)分立的原則?！?董必武：《中華人民共和國中央人民政府組織法的草擬及其基本內(nèi)容》，《董必武選集》，第246-247頁。在這里，不妨將人民代表大會制與西方國家的議會制作個簡單的比較。議會制是建立在三權(quán)分立原則之上，以分權(quán)制衡為主要特征。立法、行政和司法權(quán)力歸三個不同的國家機關(guān)掌握，各自獨立行使，相互制約。三權(quán)分立的合理性在于避免了權(quán)力的過分集中，但是，這種分權(quán)制是掌握國家機器的統(tǒng)治階級內(nèi)部的權(quán)力分配，因而也就不能從根本上解決國家權(quán)力凌駕于社會之上的矛盾，難以形成人民和社會對國家權(quán)力監(jiān)督制約的制度化機制。在這種體制下，公民權(quán)利與國家權(quán)力呈對立狀態(tài)，國家權(quán)力處在強勢地位，公民權(quán)利經(jīng)常遭到國家權(quán)力的侵犯。而且，權(quán)力之間的相互制約，易于造成互相掣肘、扯皮甚至拆臺的現(xiàn)象，降低甚至喪失了行政效率，使國家機器不能適應(yīng)社會發(fā)展變化的需要。三權(quán)分立作為西方民主政治的組織活動原則，從根本上說，是資產(chǎn)階級內(nèi)部的權(quán)力分工。人民代表大會制所貫徹的民主集中制原則，與三權(quán)分立有著本質(zhì)的不同。民主集中制實行的是在民主的基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，它兼容了民主和集中兩方面的優(yōu)勢，又可以因避免過分民主或過分集中可能產(chǎn)生的弊病，因而是一種科學(xué)、合理和有效的制度。人民代表大會既是立法機關(guān)，又是工作機關(guān)，有權(quán)組織行政機關(guān)、審判機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)督它們的工作并有權(quán)罷免它們的組成人員，各級國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)對各級人民代表大會負責并接受監(jiān)督，決不可脫離人民代表大會或違背人民代表大會的意志而活動。國家機構(gòu)內(nèi)部實行既有分工，又相互協(xié)調(diào)的“議行合一”制度。內(nèi)部目標一致，職責分明，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負責，密切合作，故決策速度快，工作效率高。中國的人大代表也與西方議會的議員不同，他們不是特定利益集團的代表，在各級立法機關(guān)中要反映人民群眾中各個不同群體的意見和要求，更要從全局出發(fā)將人民群眾中各種意見集中綜合起來，使國家的法律法規(guī)、政策措施能夠統(tǒng)籌兼顧各方利益，從而達到人民群眾的局部利益、個別利益與整體利益、根本利益的相互協(xié)調(diào)。人民代表大會制度把民主與集中、民主與效率、民主與法治緊密結(jié)合起來，為國家機構(gòu)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)確立了規(guī)范的政權(quán)架構(gòu)，體現(xiàn)了人民民主制度的政治優(yōu)勢。

四、堅持從客觀實際出發(fā)，有計劃分步驟地推進人民代表大會制建設(shè)，最終形成完全形態(tài)的共和國政權(quán)體系

人民代表大會制從作為中共的政權(quán)主張開始提出，到最終確立為新中國的根本政治制度，經(jīng)歷了一個較長的歷史過程。其在實踐層面的推進，大致遵循了先鄉(xiāng)村后城市、從地方到中央的路徑，是在中共中央指導(dǎo)下分階段逐步完成的。

國共內(nèi)戰(zhàn)初期，解放區(qū)的政權(quán)組織形式繼續(xù)沿用了抗戰(zhàn)時期的“三三制”參議會制，而如何將作為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的參議會制轉(zhuǎn)化為人民民主政權(quán)，以適應(yīng)國內(nèi)基本矛盾和階級關(guān)系的變化，已在中共中央的考慮之中。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)根據(jù)政協(xié)決議中“省得制憲”的條款，制定了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。文件對政權(quán)建設(shè)作出明確規(guī)定：邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議(參議會)為人民管理政權(quán)機關(guān)；人民采取普遍、直接、平等、無記名方式選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員；各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責；人民對各級政權(quán)有檢查、告發(fā)及隨時建議之權(quán)，每屆選舉時進行大檢查；各級政府人員違反人民的決議，或忽于職務(wù)者，應(yīng)受到代表會議的斥責或罷免，鄉(xiāng)村則由人民直接罷免之；鄉(xiāng)代表會每年改選一次，縣代表會每二年改選一次，邊區(qū)代表會第三年改選一次；鄉(xiāng)代表會即直接執(zhí)行政務(wù)機關(guān)。各級代表會大會，應(yīng)檢查上屆大會決議的執(zhí)行情況*《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》(第1冊)，第59-60頁。。其后，邊區(qū)政府和邊區(qū)參議會又擬定了《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》。因當時條件和環(huán)境的限制，這一制憲過程并未最后完成，但已經(jīng)提供了清晰的思路，即“三三制”的參議會制將由民主集中制的人民代表會議制度取代。

隨著老區(qū)土地改革的開展，新的政權(quán)形式開始在農(nóng)村中出現(xiàn)。1947年冬，山西崞縣和河北平山縣率先以貧農(nóng)團和農(nóng)會為基礎(chǔ)，由村民選舉代表組成區(qū)、村人民代表會議，由區(qū)、村人民代表會議選出政府委員會，并在代表會上討論決定群眾所關(guān)心的重要問題。正式的政權(quán)機關(guān)組成后，貧農(nóng)團與農(nóng)會便成為政權(quán)機關(guān)的助手。這種基層政權(quán)完全排除了地主、富農(nóng)的參加。中共中央隨即向各解放區(qū)推廣這一經(jīng)驗，于1947年11月12日批轉(zhuǎn)中央工委給冀東區(qū)黨委的指示，對解放區(qū)政權(quán)的形式與職能提出更加明確的要求：目前解放區(qū)各級政權(quán)形式，應(yīng)采取從下至上的代表會議制度。在土地改革中將解放區(qū)政權(quán)改組為人民代表會政權(quán)。各級人民代表會為各級政府最高權(quán)力機關(guān)，一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會。由各級代表會委派各級政府委員會及其他辦事機關(guān)，在代表會的決議與指令之下工作。各級政府委員會所進行的一切工作，也均在代表會通過或批準。各級政府機關(guān)，應(yīng)向代表會報告自己一切工作，并請求審查和批準。代表會對政府的行政、立法、司法、檢察及武裝等一切事項，均有權(quán)決議或否定之，各級政府必須完全遵守并執(zhí)行代表會決議*《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第16冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第590頁。。11月28日，中央工委指示東北局：在一切群眾業(yè)已充分發(fā)動的鄉(xiāng)村和城市，由下而上的建立各級人民代表會，并使之成為各級政府的最高權(quán)力機關(guān)*《中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》，《中共中央文件選集》(第16冊)，第593頁。。從中共中央上述指示看，此時已經(jīng)確認了人民代表會議在解放區(qū)政權(quán)體系中的中心地位。

由于縣以下的鄉(xiāng)村基層政權(quán)主要是由農(nóng)民直接選舉產(chǎn)生的，代表會議的構(gòu)成自然也是以農(nóng)民為主。中央已經(jīng)注意到這種現(xiàn)象，以為縣以上政權(quán)僅僅代表農(nóng)民是不夠的，必須擴大其群眾基礎(chǔ)和代表性。1948年1月16日，中共中央電示晉冀魯豫中央局：“像晉冀魯豫這樣大范圍的政權(quán)機關(guān)不應(yīng)只代表農(nóng)民的，它是應(yīng)當代表一切勞動群眾(工人、農(nóng)民、獨立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動的知識分子)及中產(chǎn)階級(小資產(chǎn)階級、中等資產(chǎn)階級、開明紳士)的，而以勞動群眾為主體。因此，邊區(qū)最高政權(quán)機關(guān)是邊區(qū)人民代表大會及其選出的政府，而不是農(nóng)民代表大會及其選出的政府。盡管現(xiàn)在各解放區(qū)是農(nóng)民占絕大多數(shù)，但是必須顧到工人及其他各階層民眾，在農(nóng)民中則必須顧到中農(nóng)。”*《邊區(qū)政權(quán)機關(guān)不應(yīng)只代表農(nóng)民》，《毛澤東文集》(第5卷)，第33頁。4月初，毛澤東在晉綏干部會議上贊揚了崞縣和平山縣建立人民代表會議的做法，認為是“一項極可寶貴的經(jīng)驗”。在區(qū)村兩級人民代表會議普遍建立起來的時候，就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議，縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了?！爸挥谢谡嬲龔V大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當成為當?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”*毛澤東：《在晉綏干部會議上的講話》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1308頁。

比較起來，城市的情形遠比農(nóng)村更為復(fù)雜，如何接收和管理城市是中共的一個新課題。在那些新解放的城市，存在著一些帶普遍性的問題，如殘存的反革命勢力沒有肅清，遭受戰(zhàn)爭嚴重破壞的經(jīng)濟有待恢復(fù)，下層群體生活窮困，社會秩序較為混亂，人民群眾也未能充分地組織和發(fā)動起來。在這種情況下，立即通過召開人民代表會議的方式建立人民政權(quán)顯然是不現(xiàn)實的。作為一種過渡性的安排，中共中央決定在新解放的城市一律實行軍事管制制度。1948年6月，中共中央東北局總結(jié)城市接管中的經(jīng)驗和問題，最先提出在新收復(fù)城市實行短期的軍事管理制度，得到中央批準*《中央批轉(zhuǎn)東北局關(guān)于保護新收復(fù)城市的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊)，第209頁。。戰(zhàn)略決戰(zhàn)開始后，越來越多的大中城市相繼解放。中共中央于11月15日專門發(fā)布指示，確定在新收復(fù)的城市實行軍事管制。作為臨時政權(quán)的軍事管制委員會，是城市“軍事時期內(nèi)統(tǒng)一的軍政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”，對軍事、行政均有指揮之權(quán)。它有權(quán)發(fā)布戒嚴令，并依據(jù)中共中央及人民解放軍之政綱，發(fā)布臨時法令，同時負有“發(fā)動與組織革命群眾團體，幫助建立系統(tǒng)的人民民主政權(quán)機關(guān)”的任務(wù)。任務(wù)完成后，“即將一切行政權(quán)力移交當?shù)厝嗣衩裰髡途瘋渌玖畈俊?《中國人民解放軍北平市軍事管制委員會組織條例(草案)》，韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》(第2卷)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1981年版，第499、500頁。。當時城市工作中暴露出來的一個突出弱點，是政權(quán)機關(guān)沒有找到與廣大群眾聯(lián)系的適當?shù)慕M織形式和工作方法。為解決這一問題，中共中央指示各中央局，在城市實行軍管的初期，要以各界代表會為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的最高組織形式。各界代表會由軍管會及臨時市政府邀請各界代表若干人組成，為軍管初期傳達政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機關(guān)。軍管會和市政府的各項政策，可向代表會報告，并經(jīng)過其討論和建議，再由軍管會及市政府作出最后決定。各界代表可向軍管會及市政府提出建議，并負責向其所代表的機關(guān)、團體報告和解釋有關(guān)政策。通過各界代表會的方式，保持軍管會、市政府與群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的呼聲和要求，解決群眾亟需解決的困難?！包h所領(lǐng)導(dǎo)的人民代表會議是我們的組織武器，而各界代表會則可看做是人民代表會議的雛形”。在人民代表會議召開之前，它是聯(lián)系群眾、傳達黨的政策、反映群眾意見“最直接而又最廣泛的”組織形式*《中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊)，第533頁。。各界代表會并非由選舉產(chǎn)生，它的職權(quán)也是軍管會和市政府“付與”的，因而只能是臨時性的，但它為召開正式的人民代表會議準備了必要的條件。

進入戰(zhàn)略進攻階段，中共領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)迅速擴大，新解放的城市和鄉(xiāng)村都面臨建立人民政權(quán)的任務(wù)。毛澤東在九月會議上強調(diào)新中國的政權(quán)制度將采取人民代表大會制。爾后，尤其是在三大戰(zhàn)役結(jié)束后，為配合籌備建國工作的進行，中共中央接連發(fā)出指示，部署和督促各地盡快組織召開人民代表會議或人民代表大會。12月20日，中共中央再次向各地推廣崞縣和平山縣的經(jīng)驗，要求各地凡在土改中已經(jīng)建立了臨時人民代表會議或農(nóng)民代表會議的地方，不要因土改結(jié)束而將其擱置起來，必須繼續(xù)保持并加以發(fā)展。“經(jīng)驗證明，人民代表會議的政權(quán)，乃是新民主主義政權(quán)的最好形式?！?《中共中央關(guān)于縣、村人民代表會議的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊)，第591頁。7月31日，中央致電各中央局、中央分局，要求凡三萬以上人口的城市，在解放兩個月至遲三個月后，即應(yīng)召開各界代表會議*《中央關(guān)于迅速召開各界代表會議和人民代表會議給各中央局、分局的指示》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》(第18冊)，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第395頁。。8月13日，毛澤東在北平市各界代表會上說：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機關(guān)，選舉市政府。依北平的情況來說，大約幾個月后就可以這樣做了。這樣做的利益很多，希望代表們加緊準備。”*《毛澤東年譜(1893-1949)》(下卷)，第548頁。從1949年8月到12月，僅毛澤東一人關(guān)于召開各界代表會議的文電，即達19件之多*張積毅：《毛澤東把召開各界人民代表會議當作一件大事來抓》，《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，第108頁。。對于怎樣把各界代表會議開好，中央提出許多明確具體的要求，如：中小城市至少召開一次，大城市每月一次或每兩月一次；每次解決問題不要多，集中在一兩個問題上；要反對形式主義，每次會議要有充分準備，要有中心內(nèi)容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問題，要展開批評和自我批評；代表成份應(yīng)包括各方面人士，代表中的黨員不要太多，黨員及可靠的左翼分子略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子及少數(shù)不反動的右翼分子，爭取他們向我們靠攏；代表每年改選一次，可連先連任，等等。

其實，1948年11月間，中共中央已經(jīng)決定通過召開新政協(xié)而非原來設(shè)想的全國臨時人民代表會議完成建國程序。中央如此三令五申地強調(diào)召開地方人民代表會議的問題，明顯出于這樣一種考慮：中央政府可以通過新政協(xié)的方式產(chǎn)生，但大區(qū)以下地方各級政府仍須通過人民代表大會或人民代表會議的方式產(chǎn)生。所以，毛澤東才在修改新華社社論時以嚴厲的口吻寫道：“老解放區(qū)，凡屬條件成熟的地區(qū)，則應(yīng)召開普選的全權(quán)的人民代表大會；凡屬條件尚未成熟的地區(qū)，亦可召開各界人民代表會議以為過渡?？傊徽撌沁^渡性的各界人民代表會議，或是全權(quán)的普選的人民代表大會，必須召開。召開是正確的，不召開是不許可的?！?《必須召開各界人民代表會議》，《共和國走過的路：建國以來重要文獻選編(1949-1952)》，第103頁。9月23日，中共中央在給東北局的指示中指出，各界人民代表會議與人民代表大會的區(qū)別，只是表現(xiàn)在職權(quán)和代表產(chǎn)生辦法上。前者只有部分權(quán)力，其代表主要由各人民團體選舉；后者是全權(quán)的，其代表主要由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉。但是，兩者的任務(wù)、作用是一致的，所以，“各界人民代表會議與人民代表大會之間，也不應(yīng)再行劃分什么區(qū)別?！?《中央關(guān)于人民代表大會同各界人民代表會議的區(qū)別問題給東北局的指示》，《中共中央文件選集》(第18冊)，第458頁。按照中央的部署和要求，已經(jīng)解放的各大區(qū)先后召開人民代表大會或人民代表會議。1948年8月7日，建政史上具有示范意義的華北臨時人民代表大會召開，選舉董必武等27人為華北人民政府委員會委員。這次大會“成為全國人民代表大會的前奏和雛形”。*董必武：《人民的世紀，人民的會議》，《董必武選集》，第201、199頁。1949年3月，中原解放區(qū)召開臨時人民代表大會，選舉成立中原臨時人民政府。8月，東北人民代表會議在沈陽召開，選舉產(chǎn)生東北人民政府。

中央人民政府成立后，新政協(xié)通過的共同綱領(lǐng)規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民，人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之，各級人民代表大會選舉各級人民政府”?！霸谄者x的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)。”*《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》(第1冊)，北京：中央文獻出版社，1992年版，第4、5頁。1949年12月2日，中央人民政府分別頒布了省、市、縣各界人民代表會議通則，為各級人民代表會議的產(chǎn)生、組織、職能制定了統(tǒng)一規(guī)范*李格：《論“人民代表會議”制度》，《中共黨史研究》，2010年第10期。。1950年6月，毛澤東在中共七屆三中全會的報告中提出：“必須認真地開好足以團結(jié)各界人民共同進行工作的各界人民代表會議。人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行為都是錯誤的?！?毛澤東：《為爭取國家財政經(jīng)濟狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，《建國以來毛澤東文稿》(第1冊)，第395頁。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，到1953年初，全國各省(市)、縣、鄉(xiāng)(村)已先后召開了人民代表會議。全國29個省，除新建的江蘇省和四川省外，都已召開過各界人民代表會議，而江蘇、四川在原先所屬的行政區(qū)也都曾召開過各界人民代表會議。全國159個市、2167個縣，除少數(shù)新設(shè)市、縣外，都已開過人民代表會議*《全國民主建政成就巨大》，《人民日報》，1953年3月1日，第1版。。人民代表會議在建國初期政治生活和社會管理中發(fā)揮了重要作用，廣大群眾積極參加代表選舉，對當選代表進行經(jīng)常性監(jiān)督，當選代表把群眾意見帶到代表會議上進行討論，對政府工作提出意見和建議。經(jīng)過人民代表會議階段的民主生活鍛煉，人民群眾已經(jīng)積累起行使民主權(quán)利的初步經(jīng)驗。

“普選的人民代表大會制度，正是符合中國目前情況最民主的制度?！?董必武：《關(guān)于召開由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級人民代表大會問題》，《董必武選集》，第336頁。人民代表會議畢竟不是由普選產(chǎn)生的，因而權(quán)力也受到一定的限制，只能代行人民代表大會的部分職權(quán)。1952年末1953年初，人民解放軍在大陸上的軍事行動已經(jīng)結(jié)束，全國土改已基本完成，各界人民已經(jīng)組織起來，舉辦全國選舉工作的條件已經(jīng)成熟，同時，為適應(yīng)國家工業(yè)化建設(shè)和社會主義改造全面展開的形勢發(fā)展要求，中共中央認為“抓緊召開全國人民代表大會比較好”*毛澤東：《關(guān)于召開全國人民代表大會的幾點說明》，《毛澤東文集》(第6卷)，北京：人民出版社，1999年版，第258頁。。毛澤東說：“這是中國人民流血犧牲，為民主奮斗歷數(shù)十年之久才得到的偉大勝利。召開人民代表大會，可以更加發(fā)揚人民民主，加強國家建設(shè)和加強抗美援朝的斗爭。人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府，它是對全國人民都有利的?！?毛澤東：《在中央人民政府委員會第二十次會議上討論關(guān)于召開全國代表大會問題的結(jié)論》。1953年1月13日。1953年1月13日，中央人民政府委員會正式作出《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。隨后，依照選舉法進行了全國范圍的普選。毛澤東親自主持了《中華人民共和國憲法(草案)》的起草工作。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議正式召開。至此，新中國國家權(quán)力架構(gòu)從過渡形態(tài)轉(zhuǎn)入正常形態(tài)，人民代表大會制明確載入新中國的第一部憲法，作為人民共和國的根本政治制度得以正式確立。

人民代表大會制的確立，從制度上保證了廣大人民群眾作為國家主人的主體地位，使新中國的國家政權(quán)獲得空前廣大和穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，為人民民主專政國體的鞏固和國家長治久安提供了可靠的制度保障。當然，如同一切新制度的創(chuàng)設(shè)一樣，人民代表大會制也不可能是完美無缺的，也需要在實踐不斷加以改進和完善以適應(yīng)時代和社會發(fā)展的需要。這個過程將是長期的。