李愛(ài)云 鐘慧玲

海運(yùn)附加費(fèi)指班輪公司為彌補(bǔ)其在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的額外成本而向貨主收取的除基本海運(yùn)費(fèi)之外的費(fèi)用。[1]在國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)操作中，往往難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)燃油、匯率等成本，將這些成本單列并以海運(yùn)附加費(fèi)的形式收回有助于班輪公司控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。自2001年班輪公司開(kāi)始向我國(guó)貨主收取碼頭作業(yè)費(fèi)以來(lái)，業(yè)內(nèi)關(guān)于規(guī)范海運(yùn)附加費(fèi)的呼聲不斷，特別是在當(dāng)前國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)輸市場(chǎng)運(yùn)力過(guò)剩、運(yùn)價(jià)低迷的情況下，海運(yùn)附加費(fèi)占總運(yùn)費(fèi)（包含基本海運(yùn)費(fèi)和海運(yùn)附加費(fèi)）的比重不斷攀升，導(dǎo)致海運(yùn)附加費(fèi)成為貨主與班輪公司之間的矛盾焦點(diǎn)。本文分析海運(yùn)附加費(fèi)亂象及其成因，回顧我國(guó)對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)的監(jiān)管歷程，并從我國(guó)現(xiàn)有的法律制度出發(fā)，提出加強(qiáng)對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)法律監(jiān)管的建議，以期維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的航運(yùn)市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)航運(yùn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1 我國(guó)海運(yùn)附加費(fèi)亂象

（1）海運(yùn)附加費(fèi)名目繁多且金額龐大。中國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)前班輪公司設(shè)立的海運(yùn)附加費(fèi)多達(dá)23項(xiàng);按最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，班輪公司每年向我國(guó)貨主收取的海運(yùn)附加費(fèi)總計(jì)2 000多億元（人民幣，下同）[2]，其中僅碼頭作業(yè)費(fèi)就高達(dá)1 400億元 [3]。

（2）海運(yùn)附加費(fèi)占總運(yùn)費(fèi)的比重較高。通常情況下，班輪公司只要有貨源，就能輕易地向貨主收取海運(yùn)附加費(fèi)，而不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力;因此，在運(yùn)力過(guò)剩而貨源不足的市場(chǎng)條件下，班輪公司往往采取壓低基本運(yùn)價(jià)、抬高附加費(fèi)率的方式來(lái)吸引貨源并確保收益。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在我國(guó)，班輪公司收取的海運(yùn)附加費(fèi)占總運(yùn)費(fèi)的比重平均為30%～50%，個(gè)別航線高達(dá)80%[4]，某些近洋航線甚至出現(xiàn)“零運(yùn)價(jià)”、“負(fù)運(yùn)價(jià)”、高附加費(fèi)率的情況，既不規(guī)范也不合理。

（3）臨時(shí)性的海運(yùn)附加費(fèi)成為長(zhǎng)期固定的收費(fèi)項(xiàng)目?！?974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》第16條第1款明確規(guī)定：班輪公會(huì)因費(fèi)用的突然增加或異常增加或收益減少而收取的附加費(fèi)，應(yīng)視為臨時(shí)性質(zhì);上述附加費(fèi)應(yīng)隨著班輪公會(huì)所面臨局勢(shì)或條件的改善而減少，并應(yīng)在促使其收取此項(xiàng)費(fèi)用的局勢(shì)或條件不再存在時(shí)立即撤銷。然而，在航運(yùn)實(shí)踐中，不少附加費(fèi)一旦開(kāi)始征收就長(zhǎng)期存在且只升不降，如戰(zhàn)爭(zhēng)附加費(fèi)、緊急燃油附加費(fèi)等。

（4）海運(yùn)附加費(fèi)在成本不變的情況下快速、大幅上漲。以鉛封費(fèi)為例：在鉛封成本僅2～3元/個(gè)的情況下，馬士基（中國(guó)）航運(yùn)有限公司廈門(mén)分公司于2004年4月將鉛封費(fèi)從10元/個(gè)上調(diào)至20元/個(gè)，同年8月又上調(diào)至45元/個(gè)，導(dǎo)致廈門(mén)口岸相關(guān)企業(yè)增負(fù)4 000多萬(wàn)元。此舉遭到廈門(mén)市國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)、廈門(mén)市集裝箱運(yùn)輸協(xié)會(huì)和廈門(mén)市對(duì)外經(jīng)貿(mào)企業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)合抵制。最終，在經(jīng)過(guò)數(shù)月交涉無(wú)果之后，上述三大協(xié)會(huì)于2004年12月20日分別向廈門(mén)市人民政府、福建省人民政府、商務(wù)部和原交通部正式遞交建議書(shū)，請(qǐng)求政府介入解決馬士基（中國(guó)）航運(yùn)有限公司廈門(mén)分公司不合理收費(fèi)問(wèn)題。換單費(fèi)和電放費(fèi)同樣發(fā)生過(guò)類似情況。時(shí)至今日，持續(xù)上漲的鉛封費(fèi)、換單費(fèi)和電放費(fèi)等海運(yùn)附加費(fèi)已經(jīng)成為我國(guó)貨代企業(yè)和出口企業(yè)難以承受之重負(fù)。

2 我國(guó)海運(yùn)附加費(fèi)亂象的成因

2.1 班輪公司濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位

大部分巧立名目、違法違規(guī)的海運(yùn)附加費(fèi)都是班輪公司濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的結(jié)果：如果貨主拒絕支付海運(yùn)附加費(fèi)，班輪公司就扣發(fā)提單或不允許貨主換單提貨，迫使處于弱勢(shì)地位的貨主屈從。這表明班輪公司在我國(guó)向貨主收取海運(yùn)附加費(fèi)時(shí)遇到的制度阻力相對(duì)較小，我國(guó)國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)公平交易和反壟斷法律法規(guī)體系亟待完善。

2.2 班輪公司壟斷性經(jīng)營(yíng)行為未得到有效糾正

2001年12月，泛太平洋運(yùn)價(jià)穩(wěn)定協(xié)議組織、西行泛太平洋運(yùn)價(jià)穩(wěn)定協(xié)議組織、亞洲區(qū)域內(nèi)運(yùn)價(jià)協(xié)議組織和遠(yuǎn)東班輪公會(huì)等面向我國(guó)港口在同一時(shí)間、以同一標(biāo)準(zhǔn)向我國(guó)貨主收取碼頭作業(yè)費(fèi)。此舉引發(fā)我國(guó)貨主的強(qiáng)烈抗議。貨主認(rèn)為，這是違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的協(xié)同一致行為，具有壟斷性質(zhì);但我國(guó)《國(guó)際海運(yùn)條例》并未對(duì)這種協(xié)同一致行為作出明確規(guī)定[5]。此外，由于我國(guó)《反壟斷法》并未集中、明確地規(guī)定反壟斷豁免制度，僅在壟斷協(xié)議和經(jīng)營(yíng)者集中等相關(guān)條款中有適用除外的規(guī)定，并且缺乏明確、具體的實(shí)體判斷標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)密的程序性規(guī)定，導(dǎo)致航運(yùn)業(yè)的反壟斷豁免缺乏可操作性，作為歷史產(chǎn)物的班輪公司收取碼頭作業(yè)費(fèi)的行為至今未得到有效糾正。

2.3 船貨雙方尚未建立有效的協(xié)商機(jī)制

海運(yùn)附加費(fèi)成為貨主與班輪公司之間矛盾焦點(diǎn)的重要原因之一是：海運(yùn)附加費(fèi)的設(shè)立名目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往是由班輪公司單方面決定的，貨主只能被動(dòng)接受?！?974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》第16條第3款規(guī)定：不論全面地或僅對(duì)某一港口收取附加費(fèi)，均應(yīng)事先發(fā)出通知并按照該公約規(guī)定的程序進(jìn)行協(xié)商。原交通部于2007年3月12日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織監(jiān)管的公告》要求：“國(guó)際班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織應(yīng)當(dāng)與中國(guó)境內(nèi)的托運(yùn)人或托運(yùn)人組織建立有效的協(xié)商機(jī)制，對(duì)調(diào)整收費(fèi)項(xiàng)目、運(yùn)價(jià)、附加費(fèi)等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行充分有效的協(xié)商?！比欢?，由于班輪公司占據(jù)明顯的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，其與貨主之間的溝通和協(xié)商往往難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。[6]航運(yùn)實(shí)踐中，班輪公司在新設(shè)、調(diào)漲海運(yùn)附加費(fèi)前，既不與貨主溝通和協(xié)商，也不在報(bào)備時(shí)提交設(shè)立或調(diào)漲海運(yùn)附加費(fèi)的理由和依據(jù)，導(dǎo)致船貨雙方的協(xié)商機(jī)制形同虛設(shè)。

2.4 我國(guó)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)則和航運(yùn)監(jiān)管法律制度不完善

航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)則以維護(hù)航運(yùn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)為宗旨，對(duì)調(diào)控航運(yùn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和維護(hù)航運(yùn)市場(chǎng)秩序具有重要作用，是一國(guó)航運(yùn)法律制度的核心;然而，我國(guó)現(xiàn)行航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)則的不完善嚴(yán)重阻礙了我國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展步伐，導(dǎo)致我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序和航運(yùn)事業(yè)利益受損。[7]當(dāng)前“零運(yùn)價(jià)”、“負(fù)運(yùn)價(jià)”、高附加費(fèi)率等亂象從側(cè)面反映了我國(guó)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)則和航運(yùn)監(jiān)管法律制度的缺失以及完善相關(guān)法律制度的迫切性。[8]

3 我國(guó)對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)的監(jiān)管歷程

近年來(lái)，面對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)亂象，我國(guó)政府主管部門(mén)已意識(shí)到規(guī)范海運(yùn)附加費(fèi)征收行為的重要性，并采取了相應(yīng)的監(jiān)管措施。

《1974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》旨在便利世界范圍內(nèi)的海上貨物運(yùn)輸有序發(fā)展，促進(jìn)符合貿(mào)易需要、定期且有效的班輪運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展，保證班輪運(yùn)輸服務(wù)的提供者與使用者之間利益平衡。該公約首次規(guī)定海運(yùn)附加費(fèi)，并明確海運(yùn)附加費(fèi)的臨時(shí)性質(zhì)和協(xié)商程序原則。我國(guó)是《1974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》的成員國(guó)。根據(jù)該公約的規(guī)定，班輪公會(huì)或運(yùn)價(jià)協(xié)議組織向我國(guó)貨主征收海運(yùn)附加費(fèi)應(yīng)當(dāng)與我國(guó)貨主或貨主協(xié)會(huì)協(xié)商，經(jīng)協(xié)商達(dá)成的附加費(fèi)率可作為指導(dǎo)費(fèi)率供各方參考;然而，長(zhǎng)期以來(lái)，班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織并未與貨主充分有效協(xié)商，雙方的協(xié)商機(jī)制已經(jīng)陷入“沉睡”狀態(tài)。此外，雖然《1974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》規(guī)定海運(yùn)附加費(fèi)應(yīng)當(dāng)是臨時(shí)性的，但并未明確解釋哪些費(fèi)用可以作為海運(yùn)附加費(fèi);因此，班輪公司很可能利用信息不對(duì)稱，憑借市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位向貨主收取名目繁多的海運(yùn)附加費(fèi)。

2001年12月5日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)際海運(yùn)條例》，正式確立集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度;2003年1月20日，原交通部頒布《國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)《國(guó)際海運(yùn)條例》和《國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定：班輪公司應(yīng)當(dāng)執(zhí)行運(yùn)價(jià)備案制度;班輪公司之間訂立的班輪公會(huì)協(xié)議、運(yùn)營(yíng)協(xié)議、運(yùn)價(jià)協(xié)議等，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)備案;班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織應(yīng)當(dāng)與中國(guó)境內(nèi)的托運(yùn)人組織建立有效的協(xié)商機(jī)制;對(duì)未履行運(yùn)價(jià)備案手續(xù)或者未執(zhí)行備案運(yùn)價(jià)的班輪公司，責(zé)令其限期改正，并處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款;對(duì)損害公平競(jìng)爭(zhēng)的班輪公司，采取責(zé)令修改有關(guān)協(xié)議、限制班輪航班數(shù)量、中止運(yùn)價(jià)本或者暫停受理運(yùn)價(jià)備案、責(zé)令定期報(bào)送有關(guān)資料等禁止性和限制性措施。

2006年4月18日，原交通部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、原國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公布國(guó)際班輪運(yùn)輸碼頭作業(yè)費(fèi)（THC）調(diào)查結(jié)論的公告》。針對(duì)2001年12月泛太平洋運(yùn)價(jià)穩(wěn)定協(xié)議組織、西行泛太平洋運(yùn)價(jià)穩(wěn)定協(xié)議組織、亞洲區(qū)域內(nèi)運(yùn)價(jià)協(xié)議組織和遠(yuǎn)東班輪公會(huì)等面向我國(guó)港口在同一時(shí)間、以同一標(biāo)準(zhǔn)向我國(guó)貨主收取碼頭作業(yè)費(fèi)的行為，調(diào)查機(jī)關(guān)形成以下調(diào)查結(jié)論：碼頭作業(yè)費(fèi)在性質(zhì)上屬于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)費(fèi)的組成部分;班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織集體訂立運(yùn)價(jià)應(yīng)當(dāng)備案。

2007年3月12日，原交通部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織監(jiān)管的公告》，相關(guān)內(nèi)容包括：要求班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織與中國(guó)境內(nèi)的托運(yùn)人或托運(yùn)人組織建立有效的協(xié)商機(jī)制，對(duì)調(diào)整收費(fèi)項(xiàng)目、運(yùn)價(jià)、附加費(fèi)等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行充分有效的協(xié)商;要求班輪公司嚴(yán)格履行相關(guān)報(bào)備義務(wù)。

2007年8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā分饕?guī)制以下三種壟斷行為：經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議;經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位;具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。作為適用于各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中壟斷行為的一般法，《反壟斷法》的條文規(guī)定具有原則性和概括性的特點(diǎn)。雖然班輪公司向貨主征收海運(yùn)附加費(fèi)的行為往往涉嫌壟斷，但考慮到航運(yùn)業(yè)的特殊性，歐盟和美國(guó)均實(shí)行特殊規(guī)制;如果我國(guó)簡(jiǎn)單地以《反壟斷法》規(guī)制航運(yùn)市場(chǎng)壟斷問(wèn)題，則缺乏針對(duì)性和可操作性。此外，需要注意的是，在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下，《國(guó)際海運(yùn)條例》與《反壟斷法》在法律適用上存在一定的效力沖突。從適用范圍來(lái)看，《國(guó)際海運(yùn)條例》是專門(mén)規(guī)制航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的特別法，《反壟斷法》是規(guī)制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的一般法;從頒布時(shí)間來(lái)看，《國(guó)際海運(yùn)條例》頒布在先，《反壟斷法》頒布在后;從法律位階來(lái)看，《國(guó)際海運(yùn)條例》是下位法，《反壟斷法》是上位法。作為下位法和特別法，《國(guó)際海運(yùn)條例》本應(yīng)針對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作出專門(mén)而細(xì)致的規(guī)定，以增強(qiáng)上位法和一般法《反壟斷法》的可操作性;但由于《國(guó)際海運(yùn)條例》頒布在先，其條文規(guī)定的詳細(xì)程度反而不如《反壟斷法》，與《反壟斷法》存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，導(dǎo)致《國(guó)際海運(yùn)條例》的適用處于尷尬境地，達(dá)不到規(guī)范航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的。例如，根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)沒(méi)有反壟斷執(zhí)法權(quán)，不能獨(dú)立實(shí)施航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為的調(diào)查，這與《國(guó)際海運(yùn)條例》賦予交通運(yùn)輸部航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷調(diào)查權(quán)的規(guī)定是相悖的。[9]對(duì)此，理論界一直呼吁提高航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)立法效力，制定專門(mén)的航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

2009年6月9日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案實(shí)施辦法的公告》; 2013年10月15日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)精細(xì)化報(bào)備實(shí)施辦法的公告》。根據(jù)上述公告的規(guī)定：班輪公司應(yīng)當(dāng)報(bào)備中國(guó)港口至外國(guó)基本港的出口集裝箱運(yùn)價(jià)（含海運(yùn)運(yùn)價(jià)和海運(yùn)相關(guān)附加費(fèi)率）;班輪公司在新設(shè)、調(diào)漲附加費(fèi)前應(yīng)當(dāng)與收費(fèi)對(duì)象溝通協(xié)商，并在報(bào)備時(shí)提交說(shuō)明調(diào)漲依據(jù)及調(diào)漲幅度合理性的材料;運(yùn)價(jià)備案實(shí)行備案受理權(quán)（歸屬于上海航運(yùn)交易所）與處罰監(jiān)管權(quán)（歸屬于交通運(yùn)輸主管部門(mén)）相分離;對(duì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)共享調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。

2015年5月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于清理整頓國(guó)際海運(yùn)附加費(fèi)報(bào)備相關(guān)事宜的通告》，明確規(guī)定：碼頭作業(yè)費(fèi)等海運(yùn)附加費(fèi)僅用于彌補(bǔ)額外增加的成本，在收取的情形和條件不復(fù)存在時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以撤銷或下調(diào);班輪公司對(duì)各自征收的碼頭作業(yè)費(fèi)情況進(jìn)行自查，并按要求向上海航運(yùn)交易所辦理備案。

2015年10月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展清理和規(guī)范海運(yùn)附加費(fèi)收費(fèi)專項(xiàng)督查的通知》，針對(duì)班輪公司違規(guī)收取海運(yùn)附加費(fèi)的行為提出整改要求。

2017年2月9日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于處罰14家班輪公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為情況的通告》，對(duì)法國(guó)達(dá)飛海運(yùn)集團(tuán)等14家班輪公司違反運(yùn)價(jià)備案制度的違法違規(guī)行為作出處罰，并對(duì)其中違法違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的8家班輪公司進(jìn)行約談。

2017年3月1日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《多家船公司主動(dòng)調(diào)整碼頭作業(yè)費(fèi)》，稱有11家班輪公司主動(dòng)承諾規(guī)范碼頭作業(yè)費(fèi)收費(fèi)行為并調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同年3月27日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《第二批7家船公司主動(dòng)調(diào)整碼頭作業(yè)費(fèi)》，稱又有7家班輪公司主動(dòng)承諾規(guī)范碼頭作業(yè)費(fèi)收費(fèi)行為并調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，目前我國(guó)對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)的監(jiān)管依據(jù)局限于相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。與其他海運(yùn)強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)對(duì)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法的研究起步較晚且進(jìn)展緩慢，目前還沒(méi)有專門(mén)的航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法。除了我國(guó)已加入的《1974年班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》外，國(guó)內(nèi)調(diào)整航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的法律法規(guī)主要有《國(guó)際海運(yùn)條例》《國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》和《反壟斷法》等。這些法律法規(guī)組成了效力層次參差不齊、可操作性較差的航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律體系。

4 加強(qiáng)對(duì)海運(yùn)附加費(fèi)法律監(jiān)管的建議

海運(yùn)附加費(fèi)的征收不僅關(guān)乎船貨雙方的合法權(quán)益，而且影響航運(yùn)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。針對(duì)現(xiàn)行海運(yùn)附加費(fèi)征收體系存在的弊端，有必要采取相應(yīng)措施加強(qiáng)法律監(jiān)管，規(guī)范海運(yùn)附加費(fèi)征收行為。

4.1 健全航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，完善有中國(guó)特色的

航運(yùn)反壟斷法律體系

班輪公司為最大限度地獲取利潤(rùn)，有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)去尋求彼此間的橫向合作以限制競(jìng)爭(zhēng)。這在航運(yùn)實(shí)踐中經(jīng)常表現(xiàn)為不同班輪公司在新設(shè)和調(diào)漲附加費(fèi)的時(shí)間和幅度上保持高度一致。出于保護(hù)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的需要，航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷規(guī)制曾長(zhǎng)期游離于一般反壟斷法之外，其中以班輪公會(huì)享有的反壟斷豁免權(quán)最具代表性;但在以航運(yùn)聯(lián)盟為主要特征的時(shí)代背景下，情況正在發(fā)生變化。2008年，歐盟率先宣布取消班輪公會(huì)反壟斷豁免權(quán);在美國(guó)，《1998年美國(guó)航運(yùn)改革法》盡管在形式上保留了對(duì)國(guó)際班輪運(yùn)輸市場(chǎng)的特殊規(guī)制路徑，但對(duì)嚴(yán)重限制或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的航運(yùn)組織協(xié)議仍然予以嚴(yán)格禁止和處罰。作為航運(yùn)大國(guó)和貿(mào)易大國(guó)，我國(guó)不應(yīng)以保護(hù)航運(yùn)業(yè)發(fā)展為由或根據(jù)過(guò)時(shí)的理論對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)中的各種反競(jìng)爭(zhēng)行為給予實(shí)質(zhì)性豁免，而應(yīng)讓公平競(jìng)爭(zhēng)成為國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行的基石。[10]

就航運(yùn)業(yè)反壟斷規(guī)制的需要而言，我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。我國(guó)應(yīng)秉持反對(duì)壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本立場(chǎng)，健全航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，完善有中國(guó)特色的航運(yùn)反壟斷法律體系。航運(yùn)法以航運(yùn)反壟斷為核心內(nèi)容，其重要性不言而喻，歐盟、美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)均有不同形式的專門(mén)立法。為了有效維護(hù)國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓緊制定《航運(yùn)法》，完善有關(guān)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律制度的頂層設(shè)計(jì)。

4.2 加強(qiáng)航運(yùn)反壟斷執(zhí)法，構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

從監(jiān)管模式來(lái)看，目前我國(guó)對(duì)國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)輸市場(chǎng)的監(jiān)管主要依托運(yùn)價(jià)備案和非常態(tài)化的突擊檢查。這種監(jiān)管模式的局限性在于：運(yùn)價(jià)備案并不能杜絕班輪公司虛報(bào)價(jià)格，臨時(shí)性的突擊檢查也無(wú)法產(chǎn)生長(zhǎng)效和實(shí)效。從監(jiān)管機(jī)制來(lái)看，航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管與綜合市場(chǎng)監(jiān)管未形成常態(tài)化的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，這在一定程度上制約了航運(yùn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，整合國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查和反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法職責(zé)以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室的職責(zé)，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)將由新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷監(jiān)管的統(tǒng)一執(zhí)法職責(zé)，但掌握行業(yè)運(yùn)行規(guī)律和市場(chǎng)信息的航運(yùn)主管部門(mén)并非無(wú)所作為。建議航運(yùn)主管部門(mén)建立預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)行業(yè)預(yù)警啟動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的反壟斷調(diào)查，

4.3 轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，構(gòu)建事前審查與事后監(jiān)管相

結(jié)合的航運(yùn)反壟斷程序機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)有的以備案制度為核心的事前審查程序并不意味著相關(guān)的運(yùn)價(jià)和運(yùn)價(jià)協(xié)議豁免適用《反壟斷法》。根據(jù)我國(guó)《國(guó)際海運(yùn)條例》的規(guī)定，即使運(yùn)價(jià)和運(yùn)價(jià)協(xié)議已在交通運(yùn)輸部備案，交通運(yùn)輸部和反壟斷執(zhí)法部門(mén)仍然可以在運(yùn)價(jià)和運(yùn)價(jià)協(xié)議產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的情況下實(shí)施調(diào)查和處罰。美國(guó)則通過(guò)航運(yùn)立法禁止可能產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的運(yùn)價(jià)協(xié)議和運(yùn)營(yíng)協(xié)議等，要求航運(yùn)組織間達(dá)成的相關(guān)協(xié)議必須在聯(lián)邦海事委員會(huì)備案，并由聯(lián)邦海事委員會(huì)審查所備案的協(xié)議是否存在限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，從而防患于未然，并確保監(jiān)管部門(mén)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)有較為清晰的全局性認(rèn)識(shí)。我國(guó)在完善航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)立法的過(guò)程中可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

以調(diào)查和處罰為核心的事后監(jiān)管主要包括：航運(yùn)主管部門(mén)對(duì)班輪公司履行信息披露義務(wù)的監(jiān)管;航運(yùn)主管部門(mén)對(duì)班輪公司執(zhí)行備案運(yùn)價(jià)和運(yùn)價(jià)協(xié)議的監(jiān)管;航運(yùn)主管部門(mén)和反壟斷執(zhí)法部門(mén)對(duì)班輪公司涉嫌反競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查和處罰。事后監(jiān)管不但能夠防止班輪公司違背備案運(yùn)價(jià)協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，而且能夠督促班輪公司在實(shí)施某些特定行為時(shí)履行報(bào)告義務(wù)。

4.4 開(kāi)展國(guó)際交流，積極參與國(guó)際協(xié)調(diào)與合作

我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他國(guó)家和地區(qū)間的交流與合作，特別是在面臨可能影響國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重大事件或復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)積極開(kāi)展溝通和協(xié)作，力爭(zhēng)達(dá)成共識(shí)。建議定期召開(kāi)全球航運(yùn)監(jiān)管峰會(huì)，建立完善的信息交流和反饋機(jī)制，以吸收國(guó)外航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

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（編輯：張敏 收稿日期：2018-09-01）