文/王增寶

近年來，長江流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水生生物資源持續(xù)衰退，物種瀕危程度加劇，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民生活生產(chǎn)需要的矛盾日益突出。為此，相關部門也采取了諸如設立禁漁期、加強增殖放流、嚴格漁政執(zhí)法等措施，那么究竟是什么原因?qū)е铝碎L江流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀？長江流域漁政管理中增殖放流公證的缺失是原因之一。江蘇省沿海三市增殖放流實踐表明，公證在這一過程中能夠發(fā)揮積極作用，本文通過總結其特點及具體實施機制和成效，以新視角分析漁業(yè)資源增殖放流過程中的問題和出路，重點論述公證介入漁政管理的可能性、可行性、必要性，并試圖尋找公證價值與漁政管理的結合點，從而對改善長江流域生態(tài)環(huán)境、水生生物資源等現(xiàn)狀提出自身的建議。

古人云：“授人以魚，不如授人以漁，授人以魚只救一時之急，授人以漁則可解一生之需?！币郧?，我們大多將此奉之圭臬，然而時過境遷，隨著科學技術和經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，造船業(yè)和捕魚技術的發(fā)展已經(jīng)讓“授人以漁”變的微不足道，漁業(yè)捕撈能力的提升甚至讓一些漁場的漁業(yè)資源一度近乎枯竭，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民民生的矛盾日益突出，反而是“授人以魚”讓漁業(yè)重獲希望，漁民喜獲豐收。當然，這里的“授人以魚”不同于狹義上的“授人以魚”。它是指用人工方法向天然水域投放魚、蝦、蟹、貝等水生生物的幼體（或者成體或卵等）。此類“授人以魚”被統(tǒng)稱為“增殖放流”。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)加大生態(tài)文明建設的部署，特別把長江生態(tài)環(huán)境的修復擺在了非常重要的位置，這也從更高的層面上提出了對長江流域漁政監(jiān)督管理的新要求，以往漁政管理工作中亟需解決的問題也提前提上日程。而漁業(yè)資源增殖放流作為國家加強生態(tài)文明建設、實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展、促進漁區(qū)和諧穩(wěn)定的重要手段，在漁政管理過程中發(fā)揮著越來越明顯的作用，成為漁政管理提升的重要助推力量。

一、漁業(yè)資源增殖放流的主要特點

本文對于漁業(yè)資源增殖放流的討論僅限于長江流域，尤其以江蘇省沿海三市（連云港、南通和鹽城）的情況為主，以筆者的親身參與、經(jīng)歷為限度，并且考慮到社會變遷，僅選取近一年來的增殖放流活動作為考察對象。

自2005年始，江蘇省海洋漁業(yè)指揮部即負責組織、實施江蘇省沿海三市近海漁業(yè)資源增殖放流活動。為進一步公示增殖放流活動及項目經(jīng)費使用情況，自2014年9月始，江蘇省海洋漁業(yè)指揮部向我處申請對其組織、實施的增殖放流活動進行公證，實施依法監(jiān)督。接獲公證申請后，南通市公證處即組織公證人員重點研習《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》《水生生物增殖放流管理規(guī)定》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，并認真研究江蘇省海洋漁業(yè)指揮部在其歷年組織、實施的增殖放流活動中的項目規(guī)劃、資金來源、組織體系、放流品種、苗種采購、驗收投放等放流環(huán)節(jié)和流程，明確公證監(jiān)督的可行性，確定公證監(jiān)督的切入點，找準公證監(jiān)督的疑難點，預判公證監(jiān)督的風險點，預設公證監(jiān)督實施方案，預擬公證監(jiān)督公示結果（公證書）。

與一般公證業(yè)務不同的是，江蘇省近海漁業(yè)資源增殖放流具有以下特點：一是項目多，包括江蘇省近海漁業(yè)資源增殖放流項目、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)資源保護專項海洋經(jīng)濟物種增殖放流項目和江蘇省蔣家沙竹根沙增殖放流項目；二是資金大，項目資金來源既有歷年漁業(yè)資源及生態(tài)保護中央財政補助資金600萬元，又有江蘇省省級海洋與漁業(yè)專項財政補助資金500萬元，還有占相關資源增殖保護費30%的列入農(nóng)業(yè)部年度財政預算資金，各項目總資金多達1000余萬元；三是品種廣，多達十五六種，覆蓋魚類、蝦類、水母類、蟹類、貝類，各苗種生長特性、洄游規(guī)律、適應環(huán)境、培育情況均不一樣；四是數(shù)量多，中央財政項目涉及連云港海州灣中國對蝦8000萬只、鹽城射陽河口外海蜇6000萬只、呂四漁場三疣梭子蟹800萬只、黑鯛200萬尾、半滑舌鰨7.5萬尾、大黃魚288萬尾、曼氏無針烏賊50萬只、大竹蟶4000萬粒、蔣家沙竹根沙泥螺文蛤國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)文蛤稚貝1600萬粒，江蘇省省級財政項目涉及連云港海州灣中國對蝦8000萬只、鹽城射陽河口外海蜇8000萬只、呂四漁場三疣梭子蟹1000萬只、黑鯛80萬尾、半滑舌鰨12.5萬尾、大黃魚50萬尾、蔣家沙竹根沙泥螺文蛤國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)大竹蟶4000萬粒，還有經(jīng)濟效益好放流價值大的牙鲆，每年放流苗種總數(shù)多達6～8億尾（只、粒等）；五是海域廣，北起連云港海州灣海域，中有鹽城射陽河口外海域，南至南通長江口外呂四漁場海域；六是時間長，放流季自4月下旬始，長至10月止，人員在途時間長，經(jīng)常是長途跋涉，苗種起裝、陸運、驗收、海運、投放時間長；七是次數(shù)多，整個放流季，放流次數(shù)多達20余次，一次放流長達多天，多項目、多個供苗單位；八是人員眾，每次放流涉及領導小組、監(jiān)督小組、技術小組、實施人員、供苗企業(yè)、漁民代表等六方參與，共計四五十余人。

二、公證在漁業(yè)資源增殖放流中的實施

中國漁政管理發(fā)展可謂歷史悠久，新中國成立后，在新制訂的漁業(yè)法規(guī)中，對漁政管理作了規(guī)定，建立了各級漁政管理機構，配備了相應的人員和設施。1979年頒發(fā)的《漁政管理工作暫行條例》是我國目前漁政管理現(xiàn)行法律依據(jù)，目前由中華人民共和國農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局進行漁政管理。而總結我國的漁政管理經(jīng)驗，其中心任務主要體現(xiàn)為以下四點：①保證國家漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行；②合理利用和保護、增殖水產(chǎn)資源；③對內(nèi)維護漁業(yè)生產(chǎn)的正常秩序；④對外代表國家保護中國的漁業(yè)權益。并且我國現(xiàn)行漁政工作的具體職責主要分為：①監(jiān)督、檢查漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行；②對漁業(yè)資源狀況和與資源相關的有關事項，向本級或上級水產(chǎn)行政領導部門提出建議；③負責漁業(yè)許可證的審核和發(fā)放；④監(jiān)督和檢查國際漁業(yè)協(xié)定的執(zhí)行，協(xié)助有關部門處理漁政管理方面的涉外事宜；⑤維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序，協(xié)助有關部門處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛；⑥協(xié)助有關部門維護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，保護珍稀貴有水生物。農(nóng)業(yè)部對于加強漁政管理的高要求對中心任務中的“合理利用和保護、增殖水產(chǎn)資源”及漁政工作具體職責中的“協(xié)助有關部門維護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，保護珍貴稀有水生動植物”提出了新的要求，迎來了新機遇，長江流域各地漁業(yè)資源增殖放流的活動日益增多，并逐漸呈現(xiàn)與江蘇省沿海三市的漁業(yè)資源增殖放流活動態(tài)勢接近的趨勢，尤其是項目、資金、品種、數(shù)量，以及人力、物力的投入方面更是呈現(xiàn)一致性的趨勢特征，為增殖放流的具體實施提供了基礎保障。

根據(jù)實踐經(jīng)驗，增殖放流公證監(jiān)督的實施可歸納為四個環(huán)節(jié)：公證申請、現(xiàn)場監(jiān)督公證、資料提交及補全、公證書出具。具體而言，一是公證申請。針對江蘇省海洋漁業(yè)指揮部申請的漁業(yè)資源增殖放流活動的特殊性，江蘇省南通市南通公證處為區(qū)別該公證與傳統(tǒng)公證業(yè)務的不同，采取了統(tǒng)一申請、分次實施的辦法，申請資料主要包括項目下達文件、項目實施方案、招投標材料、苗種采購合同、放流企業(yè)資料等，每次驗收投放提前3天～5天，通知公證機構派員參加；二是現(xiàn)場監(jiān)督公證。驗收及投放時，公證機構派不少于兩名公證員現(xiàn)場監(jiān)督，指揮部派專人按照公證機構的要求全程攝像，放流苗種投放完成后，公證人員在驗收表上簽字確認；三是資料提交。驗收投放結束后的七日內(nèi)，向公證處補充提交資料，主要包括：驗收表、攝像光盤、驗收人員身份證復印件、投放船舶及人員確認表等，其中驗收表和攝像光盤是證據(jù)保全的主要材料；四是公證書出具。為切實保障公證效率的最大化，同時具體適應增殖放流的特殊性，公證處在同一項目中同一品種只出具一份公證書，公證書如實記錄了殖放流驗收投放的實施過程，以驗收表和攝像光盤作為附件，對投放的品種、數(shù)量及規(guī)格等進行公證。公證書一式三份，一份公證處留檔，一份項目留檔，一份承辦處室留檔。

江蘇省海洋漁業(yè)指揮部在海洋漁業(yè)資源增殖放流活動中主動引入公證法律監(jiān)督，得到了江蘇省海洋漁業(yè)局和國家農(nóng)業(yè)部的充分肯定。增殖放流公證的現(xiàn)場監(jiān)督，有效促進漁業(yè)資源及生態(tài)保護中央補助資金及江蘇省省級海洋與漁業(yè)專項資金的足額有效投入、確保中央和江蘇省省級漁業(yè)資源保護項目的順利實施，取得了促進海洋漁民增收、漁業(yè)增產(chǎn)、漁區(qū)增效的實際效果，歸納起來，主要體現(xiàn)在三個方面：一是以國家作證和干預的形式，通過法律文書對合法的行為給予確認和證明，對不合法的給予否認和揭露，促使供苗企業(yè)和項目實施單位正確履行供苗、驗收、投放行為。供苗企業(yè)真實把握好苗種的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)格、約束和投放行為，促使其符合項目要求；項目單位抽樣、檢測、計數(shù)、程序等方面更加符合預先設定的規(guī)范或規(guī)則。二是公證不僅是體現(xiàn)作證，作為非訴訟預防性的法律機制，還可以充分發(fā)揮自身預防糾紛，化解矛盾的價值功能，在糾紛發(fā)生前，公證介入審查該行為的真實性、合法性，給予確認或否認，將整個增殖放流活動納入依法管理軌道，使之健康運行，將糾紛消除在萌芽階段。三是現(xiàn)場監(jiān)督公證在保全證據(jù)等活動中有力保護國家、集體、公民的合法利益，在預防糾紛、減少訴訟中發(fā)揮作用。

公證機構的參與，為增殖放流的驗收結果提供了法律上的證據(jù)效力，有力保障了實施單位和企業(yè)雙方的合法權益，企業(yè)保質(zhì)保量完成供苗任務，督促實施單位進一步規(guī)范程序、完善制度，提升增殖放流工作的整體水平。指揮部在引入現(xiàn)場公證監(jiān)督機制后，增殖放流工作從未因現(xiàn)場驗收投放而發(fā)生任何糾紛，沒有一起訴訟事件發(fā)生。同時，在增殖放流的重點海域，海蜇大豐收，魚蝦滿載而歸的現(xiàn)象也逐漸增多，漁民們從大自然的恩賜中獲得不再只是天然的、野生的魚蝦等海產(chǎn)品，更大比例的人工放流的水生生物被捕獲。透過每一年度的《江蘇省近海重要漁業(yè)水域水生生物增殖放流效果評估》，我們不難發(fā)現(xiàn)增殖放流的效果顯著：增殖漁業(yè)品種所占總資源的比例呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，增殖放流的大黃魚、中國對蝦等回捕率保持較高水平，有些魚類的投入產(chǎn)出比例甚至超出預期，總體上都取得了較好的產(chǎn)值和效益。

三、漁業(yè)資源增殖放流過程中的問題及出路

長江流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水生生物資源持續(xù)衰退，物種瀕危程度加劇，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民生活生產(chǎn)需要的矛盾日益突出，使得我們對傳統(tǒng)的漁政管理不得不深入的反省，而傳統(tǒng)漁政管理的創(chuàng)新性不足、公證現(xiàn)場監(jiān)督的相對缺失、普通民眾對漁業(yè)管理的“缺席”及漁業(yè)資源保護意識的匱乏是眾多造成問題產(chǎn)生的重要原因。

（一）傳統(tǒng)漁政管理的創(chuàng)新性不足

漁政管理是遵照漁業(yè)法規(guī)對本國管轄范圍內(nèi)的漁業(yè)、漁業(yè)水域和水產(chǎn)資源進行的行政監(jiān)督和管理。漁政管理屬國家行政管理的范疇，是國家對漁業(yè)實施監(jiān)督和管理的重要行政管理行為，也是我國各級人民政府漁業(yè)行政主管部門的一項重要任務。但對漁政管理的概念至今尚未有一個統(tǒng)一的、完整的解釋。一般認為，漁政管理是國家對漁業(yè)實施行政監(jiān)督管理的簡稱，即漁業(yè)行政管理。根據(jù)目前我國對漁業(yè)實施監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，對漁政管理的概念有廣義和狹義的兩種理解。廣義上的漁政管理是國家領導和管理漁業(yè)的法律制度和行政管理活動的總稱，指國家通過立法和執(zhí)法手段，對漁業(yè)活動實施計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等一系列的管理活動。狹義上的漁政管理指經(jīng)法律授權的專門國家機關及有關機構，即各級人民政府漁業(yè)行政主管部門及其所屬漁業(yè)管理機構，按照法定的權限、程序和方式，根據(jù)漁業(yè)法規(guī)，對漁業(yè)活動實施的一系列的監(jiān)督和管理活動。

然而，國家行政管理的行政性質(zhì)決定了漁政管理制度的剛性十足，彈性不足，對漁業(yè)活動實施計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等一系列的管理活動的內(nèi)容從來都不是固定不變的，其需要通過多樣化的管理實踐活動予以充實和發(fā)展，需要針對具體問題量體裁衣。漁政管理事項本身是復雜的，是需要融合漁政執(zhí)法人員的智識和賦予其適度的適法裁決權來解決漁政管理對象的問題并實現(xiàn)其目的。但是，管理者與管理對象的地位不平等，造成二者之間缺乏溝通和交流的制度基礎。漁政管理過程中處罰職能強，主動服務意識差，不能從真正意義上實現(xiàn)管理者與管理對象之間的和諧互動關系。因此，創(chuàng)新漁政管理，淡化管理職能，增強服務內(nèi)容，使?jié)O政管理在內(nèi)容上既包括事先管理，也包括事中服務，還包括事后監(jiān)督。事先管理的內(nèi)容主要是漁業(yè)政策、法規(guī)及漁業(yè)管理措施的制定、漁業(yè)許可、漁業(yè)資源保護措施、對漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查等；事中的服務內(nèi)容，是使?jié)O政管理主體本著以人為本、為民服務的原則，充分發(fā)揮自身的能動性，促使?jié)O業(yè)政策、法律法規(guī)得到有效的落實，漁民對漁政管理有充分的參與權限，漁區(qū)始終保持可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)；事后監(jiān)督主要是指對漁業(yè)違法行為的懲處，也稱事后補救，充分做到執(zhí)法必嚴，違法必究，處罰與教育相結合。

（二）公證等法律助益工具的運用缺失

《中華人民共和國公證法》第二條：“公證是公證機構根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實和書的真實性、合法性予以證明的活動?！睂C的概念及功能作出了有效的說明，同時，我們不難發(fā)現(xiàn)，公證的“啟動”首先需要依據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，而對于漁政管理的實施主體，或者說事實存在的適格的公證申請人并不能完全選擇公證。與公證業(yè)務發(fā)達的一些國家相比，我國公證事業(yè)起步晚，底子薄，更多的依賴于國家從上而下的公權力的強制性，而不是自下而上的自發(fā)選擇，因此，公證在漁政管理過程中常常屬于“缺位狀態(tài)”，隨著近年來社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾公證意識的增強，公證業(yè)務取得了飛速的發(fā)展，但是公證在長江流域漁政管理的過程中所起到的作用還遠遠不夠?；蛟S正如大多數(shù)漁政管理人員所想，漁政管理的工作人員也很懂法，為何還需要公證的介入呢？其實，一個重要的原因就是當下處于社會轉(zhuǎn)型中的中國，很多政府機關及事業(yè)單位等部門、職業(yè)共同體正在遭受“塔西佗陷阱”帶來的痛苦。如此而來，漁政管理的主體，為保持自身的公信力，必須自身切實以身作則，率先垂范，同時必須借助公證的公信力，以更好的補強自身可能缺失的公信力。

法學家伯爾曼教授有一句名言，“法律必須被信仰，否則它將相同虛設”。而當下的中國恰恰最為短缺的東西是對法律的信仰，這就導致政府工作部門常常被陷入循環(huán)證明的怪圈：假如紀委說自己可以監(jiān)督海洋漁業(yè)指揮部的增殖放流活動，馬上就有人振振有詞地質(zhì)疑，誰來監(jiān)督紀委的工作人員？當下民眾普遍缺乏對公職人員的信任，而且這個問題的解決真的是“路漫漫其修遠兮”，需要社會上的仁人志士不斷的“求索”。因此，漁政管理人員也將在很長的時間內(nèi)無法擺脫陷入循環(huán)證明的窘境。于是，當漁政管理人員面臨陷入循環(huán)證明的窘境時，讓公證員介入確實是一條頗為有效的策略。因此，漁政管理與公證的融合成為提高漁政管理能力的迫切要求，甚至是必然選擇。

（三）普通民眾對漁業(yè)管理的“缺席”及漁業(yè)資源保護意識的匱乏

當前社會，許多在漁政管理圈子里討論激烈的問題，圈子外的人甚至毫不知情。由于，漁政管理知識的普及有限，人民群眾對于漁政管理工作還有很多的不理解，這也是“三無”漁船有增不減，暴力抗法現(xiàn)象增多的重要原因之一。對此，漁政管理應該更多的利用新型傳播媒介，比如新興的微博、微信網(wǎng)絡媒體，充分利用其時效性強、受眾面廣、傳播速度快、人民群眾喜聞樂見的特點，創(chuàng)新漁政管理知識的宣傳方式和思維。具體而言，第一、加V認證或者建立獨立的微信公眾號，利用名人效應，宣傳社會正能量；第二，善用網(wǎng)絡語言，無限拉近與群眾的距離。比如今年奧運會期間的流行的“洪荒之力”，運用到與網(wǎng)友的互動中，既能改變傳統(tǒng)意義上“呆板、生硬”、“官腔十足”的印象，也能最短時間內(nèi)拉近漁政管理圈子內(nèi)外人員的距離；第三，選好主題，緊扣時效，突出典型案例。必須將群眾廣泛關注的問題在第一時間進行公開發(fā)布，既能讓群眾保持新鮮感，又能達到印象深刻的效果。

四、結語

2013年，《國務院關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求“加大漁業(yè)資源增殖放流力度”。2015年，國務院通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，要求通過多措并舉、多管齊下建設美麗中國。對此，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于做好2015年增殖放流工作的通知》中提出了“四項要求”，作為公證人，其中的“監(jiān)管好增殖放流”， 我們責無旁貸。我不敢說自己對漁政管理和增殖放流了然于胸，無所不知，也斷不敢在一無所知的情況下對其說三道四，只是想通過筆者在多次參與增殖放流活動后，結合自身的感悟，表達自己對漁政管理事業(yè)改善的期盼和支持。即使是在深知“隔行如隔山”的情況下，還是憑借著對長江母親河的深深熱愛，努力讓自己站在漁政管理的“門檻上”。我們相信海洋漁民增收、漁業(yè)增產(chǎn)、漁區(qū)增效現(xiàn)象的出現(xiàn)是多部門、多群體共同努力的結果，有盡職盡責的海洋漁業(yè)指揮部、漁政管理人的參與，有普通漁民的艱辛勞動，有紀委的有效監(jiān)督，更有公證人的執(zhí)著與無私的奉獻。我們常說公證工作是一項積善行德的事業(yè)，而這種“善”與“德”的根源，既有普通人所擁有的善良和美德，也有公證人員的客觀、中立和公正。既有每一位公證人員對海洋漁業(yè)生命的敬畏，也有公證人對自身工作情懷的熱愛。我們真誠的期待漁政管理的明天“乘風破浪會有時，直掛云帆濟滄海?！?/p>