劉曉紅

[摘要]隨著中國特色社會主義進入新時代和全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義新思想，青海、四川、甘肅和云南等四省藏區(qū)按照中央“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”新要求，面臨加快全面發(fā)展的重要機遇。四省藏區(qū)受相似的自然生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定關系和民生改善訴求等多因素的交織影響，導致區(qū)域社會治理更加重要、復雜和艱巨，因此亟需轉(zhuǎn)變由政府包攬的社會治理方式。在分析四省藏區(qū)社會治理特殊性的基礎上，基于人本管理提出四省藏區(qū)社會治理的新理念；綜合人本管理和社會系統(tǒng)管理觀點，提出四省藏區(qū)社會治理的系統(tǒng)觀；借鑒平衡記分卡理論，從利益、主體、環(huán)境和學習等四個維度提出優(yōu)化四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的對策建議。

[關鍵詞]社會治理；人本管理；復雜系統(tǒng)；四省藏區(qū)

中圖分類號：C93文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2018）01-0009-10

我國是一個多民族統(tǒng)一的國家，黨和國家長期以來高度重視民族工作和民族團結(jié)。在新的國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段，“民族問題是影響國家安全的重要變量”[1]（P.12-21）。青海、四川、甘肅和云南等藏族與其它民族共同聚居的地方（簡稱四省藏區(qū)）與西藏共同組成我國藏區(qū)。由于我國藏區(qū)具有獨特的自然人文環(huán)境，以及經(jīng)濟社會發(fā)展總體相對滯后，加快我國藏區(qū)社會發(fā)展顯得十分緊迫[2]（P.3-14）。四省藏區(qū)與西藏在宗教、文化、生活習俗和社會發(fā)展等多方面有緊密的關聯(lián)性。同時，四省藏區(qū)以藏族自治州或自治縣為主要行政區(qū)域，其行政級別低于西藏，四省藏區(qū)和西藏在細分的自然環(huán)境、生產(chǎn)生活方式、社會發(fā)展和行政管轄等多方面有明顯差異性，所以四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會治理具有整體性，又具有有別于西藏的特殊性。

黨的十九大報告和習近平新時代中國特色社會主義思想包含了深邃的人本管理思想和明確的人本管理要求，為我國社會治理能力現(xiàn)代化指明了正確方向。社會治理在國家管理體系中具有越來越重要的地位和作用[3]（P. 93-104），國家治理能力現(xiàn)代化要求“推進社會治理創(chuàng)新”[4]（P.242-243），主要包括“創(chuàng)新社會治理體制”[5]（P.24-28）“社會治理協(xié)同創(chuàng)新”[6]（P.98-120）和“重視社區(qū)治理及服務”[7]（P. 95-105）。隨著信息技術的飛速發(fā)展，新媒體（如微博、微信和QQ等互聯(lián)網(wǎng)即時交流工具）對我國社會治理帶來新機遇和挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)代社會治理雖然起步相對較晚，但是總體發(fā)展快速，成效顯著。東西部省域之間經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特征，尤其是四省藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，社會穩(wěn)定結(jié)構(gòu)相對弱化，導致四省藏區(qū)社會治理能力與其社會問題不相匹配的矛盾較為突出。本文在分析四省藏區(qū)社會治理特殊性的基礎上，提出基于人本管理建立由政府引導和有社會力量廣泛參與的社會治理新理念；按照人本管理和社會系統(tǒng)管理觀點，提出四省藏區(qū)社會治理的系統(tǒng)觀；借鑒管理學的平衡記分卡理論[8]，從利益、主體、環(huán)境和學習等四個維度提出優(yōu)化四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的對策建議。

一、四省藏區(qū)社會治理的特殊性

四省藏區(qū)既是推動建立藏、漢、蒙、回等多民族相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境的重點地區(qū)，又是加快改善民生、調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式和注重生態(tài)環(huán)境保護的高原連片扶貧藏區(qū)。做好四省藏區(qū)社會治理，不僅有利于本區(qū)域的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟社會發(fā)展，而且有利于我國藏區(qū)全面建成小康社會和實現(xiàn)社會長治久安。

我國藏區(qū)是西部地區(qū)社會治理的重點、難點。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的歷史階段和基于長期以來積累的治藏興藏的歷史經(jīng)驗，國家重視統(tǒng)籌西藏和四省藏區(qū)發(fā)展的幫扶政策[9]（P. 140-146）。如2008年10月15日國務院常務會議審議并原則通過《關于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》，2010年和2015年中央分別召開第五次西藏工作座談會和第六次西藏工作座談會，均對加快西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出重要的總體部署，這極大地促進了四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和提升了社會協(xié)同治理水平。

四省藏區(qū)發(fā)展和社會治理有明顯相似的特殊性，主要表現(xiàn)為受脆弱的自然生態(tài)環(huán)境、敏感的社會穩(wěn)定關系和緊迫的民生改善訴求等多因素的交織影響，因此有必要將其作為社會治理的整體對象開展研究。

首先，四省藏區(qū)承載著重要的生態(tài)保護責任。四省藏區(qū)涉及10個藏族自治州和2個藏族自治縣①，分別是青海的海北、黃南、海南、果洛、玉樹藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，四省阿壩藏族羌族自治州和甘孜藏族自治州，甘肅甘南藏族自治州，云南迪慶藏族自治州等10個自治州以及甘肅天祝和四省木里2個藏族自治縣。四省藏區(qū)面積有105萬平方公里，根據(jù)2010年全國第六次人口普查結(jié)果②，四省藏區(qū)藏族總?cè)丝跒?56.58萬人，占全部藏族人口的56.76%，比2000年全國第五次人口普查結(jié)果增長19.3%，與西藏藏族人口增長率基本相等，遠高于全國總?cè)丝?.26%的增長率。四省藏區(qū)平均人口密度大于西藏，自然環(huán)境和人居環(huán)境條件總體上優(yōu)于西藏。相對于全國范圍來講，四省藏區(qū)屬于地廣人稀、自然環(huán)境特殊和人居環(huán)境比較艱苦的區(qū)域。從自然地理講，四省藏區(qū)主要地處青藏高原，平均海拔高，氣候干燥，生態(tài)多樣且脆弱，是長江、黃河和瀾滄江等江河的發(fā)源地及水源涵養(yǎng)區(qū)，也是我國重要的高原生態(tài)屏障。在我國自然保護區(qū)中，占陸地面積比例最大的前四位分別是西藏（33.91）、青海（30.13%）、四川（18.54%）和甘肅（16.42%）[10]（P. 259-299）。因此，四省藏區(qū)作為我國的重要“三江源”和高原生態(tài)屏障，承載著重要的生態(tài)保護責任。

其次，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對四省藏區(qū)有重要影響。2014年，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，逐步徹底改變傳統(tǒng)的依賴消耗資源數(shù)量的粗放式經(jīng)濟增長方式，轉(zhuǎn)向依靠提高生產(chǎn)要素質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展方式。按照鄧小平先生關于東西部共同富裕的“兩個大局”戰(zhàn)略，改革開放以來，四省藏區(qū)為國家經(jīng)濟建設做出了重要貢獻，為東部地區(qū)發(fā)展提供了寶貴自然資源和廉價農(nóng)產(chǎn)品。2000年，黨的十五屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，提出實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，幫助西部地區(qū)實現(xiàn)“共同富?！?。四省藏區(qū)多數(shù)地方政府財政收入主要依靠國家轉(zhuǎn)移支付，當?shù)亟?jīng)濟收入主要源于農(nóng)牧業(yè)和觀光旅游業(yè)，其中農(nóng)牧業(yè)過渡依賴自然資源的消耗，觀光旅游業(yè)嚴重受制于天氣狀況，經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力明顯不足。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，四省藏區(qū)一些農(nóng)牧民家庭收入因此而減少，生產(chǎn)生活壓力增大；一些少數(shù)民族大學畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量不夠理想，有的甚至未能及時有效實現(xiàn)就業(yè)，給這些大學生及其家庭帶來了暫時性困難。區(qū)域內(nèi)既有少數(shù)的絕對貧困群眾，又有因為相對貧困而產(chǎn)生的多種類型利益群體。不同群體利益相互交織，導致突發(fā)公共事件依然多發(fā)易發(fā)，社會穩(wěn)定狀態(tài)依然相對比較脆弱。對此，建議繼續(xù)加大精準扶貧力度，密切關注因病、因災和因?qū)W等返貧的困難群體，及時采取有效預防措施，從根本上拓寬四省藏區(qū)社會穩(wěn)定的群眾基礎。endprint

第三，民生改善是四省藏區(qū)社會穩(wěn)定的基石。從區(qū)域內(nèi)的歷史縱向發(fā)展講，四省藏區(qū)民生改善成效顯著；但從國家整體發(fā)展的橫向比較看，四省藏區(qū)仍亟待提升公共服務水平。國家從政策層面大力支持四省藏區(qū)改善民生，主要有推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療、重視民族教育發(fā)展、退耕還林、退牧還草和牧民定居工程等。在此基礎上，四省藏區(qū)地方政府按照中央要求并結(jié)合本地實際情況，分別制訂了相關的改善民生和促進社會事業(yè)發(fā)展的政策和行動方案，尤其在義務教育和職業(yè)教育銜接方面開展了卓有成效的工作，如四川省2009年啟動藏區(qū)9+3教育行動計劃、青海省2011年秋開始在藏區(qū)試點實施“1+9+3”教育補償政策，甘肅-天津2012年秋季實施 “9+3”藏區(qū)免費中等職業(yè)教育項目，云南迪慶藏區(qū)2014年小學適齡兒童入學率和初中毛入學率均接近100%；四省藏區(qū)還關心藏區(qū)牧民的生產(chǎn)問題，如青海藏區(qū)2007年率先開展藏羊系、牦牛保險試點，截止2012年末，支付賠款5243.88萬元，31278戶次牧民受益[11]（P. 75-80）。為了實際了解四省藏區(qū)的公共服務水平狀況，2015年7月至8月，我們對四川藏區(qū)紅原縣等地進行了實地調(diào)查和訪談，在收回的81份有效問卷中，涉及對本地社會治理效果五級滿意度的調(diào)查中，選擇非常滿意、滿意、一般、不滿意和非常不滿意分別是6份、33份、31份、5份和3份，比例分別為7.4%、40.6%、38.3%、6.2%和3.7%，這表明受訪者認為地區(qū)社會治理有較大的改進和提升空間。在涉及醫(yī)療、義務教育、養(yǎng)老、社會服務、社會治安和社會公平等方面的五級滿意度調(diào)查中，選擇不滿意和非常不滿意的分別有24份、10份、6份、13份、9份和14份，前三位分別是醫(yī)療（29.6%）、社會公平（17.3%）和社會服務（16%）等，三項合計占比為62.9%；其次是義務教育（12.3%）、社會治安（11.1%）和養(yǎng)老（7.4%）等，這從一個側(cè)面說明四省藏區(qū)的公共服務水平亟待提升。

我國藏區(qū)社會治理面臨諸多新舊交織的問題，如藏傳佛教寺院社會化管理[12]（P.151-157）、全面依法維護藏區(qū)社會穩(wěn)定[13]（P. 28-31）、社會矛盾與社會治理的關系[14]（P.29-34）等。從學術研究角度講，西藏（包括歷史、宗教、政治、教育、文化和社會等）是過去藏學及其它學科領域研究的重點?，F(xiàn)在，四省藏區(qū)也成為了學界研究的熱點之一，如“通過對2002年至2011年的中國知網(wǎng)（CNKI）的文獻分析，涉及四省藏區(qū)的中文文獻有739篇，文獻數(shù)量排前三位的分別藏區(qū)教育（159篇）、藏區(qū)社會政策研究（102篇）和藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)與生態(tài)經(jīng)濟（92篇）[15]（P. 107-114）?？傊?，四省藏區(qū)社會治理亟需建立后發(fā)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變由政府包攬的傳統(tǒng)社會治理方式。

二、四省藏區(qū)社會治理的新理念

四省藏區(qū)社會治理始終面臨著脆弱的自然生態(tài)環(huán)境和急迫的民生改善需要之間的矛盾，在歷史上特殊的維護社會穩(wěn)定的要求下，為了實現(xiàn)短期社會目標，形成了由政府包攬的社會治理方式，如圖1所示。

黨的十九大報告指出：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。四省藏區(qū)面臨更加繁重的維護社會穩(wěn)定和同全國同步建成小康社會的雙重任務，傳統(tǒng)的社會治理方式已經(jīng)不能勝任時代的需要。對此，本文按照馬克思主義人本思想要求，探討四省藏區(qū)形成社會穩(wěn)定、生態(tài)保護和民生改善相輔相成的社會治理的新思路。

馬克思主義的人學觀包括人的自然屬性和社會屬性，但重點在社會屬性——“人是一切社會關系的總和”[16]（P.270），這奠定了馬克思主義人本管理的主體、需要和自由等維度的基礎和開啟了新的管理實踐[17]（P. 197-199，203）。毛澤東和鄧小平等人結(jié)合我國國情和發(fā)展階段發(fā)展了馬克思主義人本思想[18]（P.43-47）。黨的十七大提出“科學發(fā)展觀”，主要內(nèi)容包括：“第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。黨的十八大提出“2020年全面建成小康社會”和習近平總書記提出“四個全面”重要戰(zhàn)略布局、十八屆五中全會提出“五大發(fā)展理念”。黨的十九大報告明確了中國特色社會主義進入新時代，堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一。這些都充分體現(xiàn)了我國改革發(fā)展的實踐既堅持了以馬克思主義人本思想為指導，又立足于我國國情和發(fā)展階段。

“人本管理從本質(zhì)上符合馬克思關于‘人的全面發(fā)展的思想”[19]（P.90-94）。人本管理是相對于物本管理的概念。人本管理主要以圍繞實現(xiàn)人的全面發(fā)展為管理目標，而物本管理主要以實現(xiàn)物質(zhì)利益為主要管理目標。在人類管理實踐過程中，物本管理早于人本管理，物本管理曾經(jīng)在人類工業(yè)化初期發(fā)揮了不可否認的重要作用。從泰勒科學管理理論（1911年）標志著管理成為科學，發(fā)展到梅奧人群關系理論（1932年）奠定行為科學的理論基礎。從物本管理發(fā)展到人本管理，既是人類管理實踐的不同階段，又是人類管理思想的一次進步。按照“人本管理有助于社會的和諧與穩(wěn)定”[20]（P. 120-124）的觀點，本文提出基于人本管理，建立由政府主導和有社會力量廣泛參與的四省藏區(qū)社會治理的新理念。

首先，四省藏區(qū)社會治理要能有效解決現(xiàn)實社會問題。四省藏區(qū)經(jīng)濟總量相比過去有了很大增長，各族群眾生活水平顯著改善。然而，社會問題卻依然敏感復雜，主要原因是不僅仍有一定數(shù)量的絕對貧困人群（主要受短期內(nèi)難以改變的自然環(huán)境影響），而且更多的是發(fā)展越接近小康社會之后的因貧富差距擴大（相對貧困）所致。由于受自然與社會、歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)與國外等多維關系交叉影響的結(jié)果，四省藏區(qū)社會問題呈現(xiàn)出多樣性和敏感性，分析框架如圖2所示。

圖2顯示引起四省藏區(qū)社會問題的原因為背景原因和直接原因，其中，背景原因是自然環(huán)境決定其社會結(jié)構(gòu)，社會結(jié)構(gòu)反作用于自然環(huán)境；社會結(jié)構(gòu)決定其發(fā)展水平，發(fā)展水平反作用于社會結(jié)構(gòu)；直接原因主要是民生改善、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護相互作用導致其社會進步不協(xié)調(diào)。有社會問題是任何社會的普遍現(xiàn)象，當社會問題處置不妥當時，將會導致社會矛盾，社會矛盾被激化后將會演變?yōu)樯鐣_突。嚴重的社會沖突不僅要消耗包括四省藏區(qū)（甚至涉及更大范圍）的人力、物力和財力，而且對四省藏區(qū)社會穩(wěn)定和社會民生都有極大破壞性。因此，政府的社會治理職責是在分析四省藏區(qū)社會問題形成的主要原因基礎上，采取積極有效的措施及時化解和有效預防社會矛盾，減少或避免產(chǎn)生嚴重社會沖突。endprint

其次，四省藏區(qū)社會治理還要著眼于區(qū)域持續(xù)發(fā)展和社會長治久安。參照已有研究成果[21]（P. 150-153）[22]（P. 49-53），西部民族地區(qū)社會治理的主要問題有：現(xiàn)有基礎薄弱、體系建設標準不高、發(fā)展不平衡和經(jīng)費保障機制不健全等，面臨地方政府引導經(jīng)濟社會發(fā)展能力不足，公共服務供給不足和供需不銜接、自我管理能力弱和社會治理成本高等問題。民族地區(qū)自然環(huán)境條件惡劣，自然資源過度開發(fā)現(xiàn)象嚴重，自然生態(tài)退化和人為影響加劇了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題；傳統(tǒng)的政府一元治理模式，在一定程度上會加劇對生態(tài)環(huán)境的不良影響，這又會影響至整個國家的社會治理。四省藏區(qū)社會公共服務供給相對不足，決定了未來較長時期內(nèi)，政府對社會治理將起主導作用，同時，需要提高民間組織參與社會治理的程度和更好發(fā)揮其作用。基于多主體的四省藏區(qū)社會治理方式是未來發(fā)展的重要方向，也是促進四省藏區(qū)社會治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安的有效對策。

因此，四省藏區(qū)社會治理從立足當前和著眼于長遠發(fā)展講，相關工作都應圍繞“由人開展”和“為人服務”這兩條主線。人本管理對轉(zhuǎn)變四省藏區(qū)由政府包攬的傳統(tǒng)社會治理方式有重要的理論意義和現(xiàn)實價值，相應地需要進一步轉(zhuǎn)變基于“維穩(wěn)”的社會治理的物本理念，轉(zhuǎn)而樹立有助于各族群眾“共同發(fā)展”的社會治理的人本理念。

三、四省藏區(qū)社會治理的系統(tǒng)觀

綜合人本管理和社會系統(tǒng)管理的基本觀點，四省藏區(qū)社會治理應符合三個有助于的要求：有助于各族群眾獲得更多的社會福利和更高的人格尊重，有助于社會更加公平正義，有助于社會成員自愿參與社會治理。

我們把四省藏區(qū)社會治理作為一個系統(tǒng)來研究。我們主要考慮以下三點：一是協(xié)調(diào)社會治理系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關系；二是促進社會治理系統(tǒng)本身所應具有的增加社會穩(wěn)定和改善社會民生的目標；三是統(tǒng)籌社會治理系統(tǒng)與其它領域治理系統(tǒng)（如經(jīng)濟、生態(tài)和政治等）之間的協(xié)同關系，共同促進實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。歸納起來講，四省藏區(qū)社會治理是一個以人為中心，由人、項目、制度和環(huán)境等要素通過相互作用和相互依存關系所組成的有明確目標和效能的復雜系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有可持續(xù)性和維護社會穩(wěn)定的屬性，能不斷促進實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的能力，如圖3所示。

圖3中，人是四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的最重要的組成要素，是四省藏區(qū)社會治理的實施主體和主要受益者，主要包括四省藏區(qū)內(nèi)的各族群眾和關心支持四省藏區(qū)的其它社會各界人士（簡稱區(qū)域外的利益相關者）；項目要素是四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的主要經(jīng)濟來源，主要包括四省藏區(qū)內(nèi)的各類涉及民生的基礎設施建設項目和化解社會矛盾與沖突的行動方案；制度要素是四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的主要合法保障資源，主要涉及四省藏區(qū)社會治理的各類規(guī)范性文件（包括相關法律、政策、項目和資金管理等方面）；環(huán)境要素是四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的主要生存資源，主要包括影響和支持四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的除人、項目和制度之外的其它因素之和（包括自然環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平和系統(tǒng)外部影響等）。各種組成要素有不同的屬性評價指標，如數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等；同時，各屬性之間應建立相互適應與匹配的關系。

四省藏區(qū)社會治理由于客觀存在的各方力量的非均衡性和短期內(nèi)的社會穩(wěn)定目標，所以導致相關決策容易偏向重視項目、制度和環(huán)境等組成要素的投入，而事實上難以重視人這個最重要的組成要素。四省藏區(qū)傳統(tǒng)的社會治理方式主要由政府包攬，區(qū)域內(nèi)各族群眾參與社會治理的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等有明顯不足，缺少有效吸引和方便其它社會群體關心、支持和幫助開展社會治理的有效方案和措施。因此，需要按照國家法律法規(guī)的要求和社會治理的人本理念，研究四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的優(yōu)化問題。

四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)有特殊的目的性、協(xié)調(diào)性、整體性和穩(wěn)定性等要求。從目的性講，要求有利于促進四省藏區(qū)的社會穩(wěn)定，要求有利于改善當前四省藏區(qū)各族群眾的社會民生和與之相關聯(lián)的其它地區(qū)各族群眾的社會民生。從協(xié)調(diào)性講，要求四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)內(nèi)部的組成要素（人、項目、制度與環(huán)境）之間的協(xié)調(diào)性，要求系統(tǒng)功能與組成要素之間的協(xié)調(diào)性，要求四省藏區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)性。從整體性講，要求四省藏區(qū)社會治理目標局部服從整體，包括四省藏區(qū)內(nèi)部個別地區(qū)服從于四省藏區(qū)，四省藏區(qū)服從于國家戰(zhàn)略，要求四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的整體優(yōu)化效果大于各局部優(yōu)化效果相加的結(jié)果。從穩(wěn)定性講，要求四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)具有一定的自我適應和調(diào)節(jié)能力，能夠增強本地區(qū)或更大范圍內(nèi)的社會穩(wěn)定性。

本文重點從投入和產(chǎn)出兩方面分析促進四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的優(yōu)化。人本管理理念不僅要求四省藏區(qū)社會治理有以人為第一投入要素的理念，而且要求有保障人的各項合法權利的體制機制。雖然人、項目、制度和環(huán)境是組成四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的要素，但是這四種要素的投入比例需要根據(jù)歷史階段和系統(tǒng)目標而動態(tài)調(diào)整。從歷史經(jīng)驗看，四省藏區(qū)難以真正把人作為第一投入要素，這在很大程度上直接影響了社會治理的效果和效率。從要素的能動性角度講，人、項目、制度和環(huán)境等四要素中，只有人的要素具有主觀能動性，如果不尊重人的各項合法權利，則不僅會影響人自身作用的發(fā)揮，而且在一定程度上還將影響項目、制度和環(huán)境這三個要素在系統(tǒng)中發(fā)揮作用，進而影響系統(tǒng)的整體效能。人本管理理念不僅要求四省藏區(qū)社會治理要以各族群眾利益為核心目標，而且還要求在兼顧物質(zhì)利益和精神利益的基礎上，努力擴大滿足各族群眾的精神需求，及時彌補精神需求這塊短板。按照“共建共享”和“兼顧公平”的基本原則，進一步提高四省藏區(qū)基本公共服務均等化水平，不僅要求從縱向比較上進一步改善社會民生，而且還要求從橫向比較上進一步縮小社會事業(yè)的差距。進一步關注四省藏區(qū)基層公務員的激勵和成長環(huán)境，關注四省藏區(qū)各族群眾的切身利益和其它社會力量的自我實現(xiàn)方面的需要。

四、四省藏區(qū)社會治理的對策建議

由于四省藏區(qū)自然環(huán)境條件艱苦、經(jīng)濟社會發(fā)展相對滿后。絕對貧困和相對貧困現(xiàn)象引發(fā)的社會問題和社會矛盾呈交織狀態(tài)，所以建立由政府主導和有社會力量廣泛參與的社會治理方式顯得尤為必要，如圖4所示。endprint

借鑒管理學的平衡記分卡理論，即兼顧當前和長遠、兼顧所有者和其它利益相關者的思想，從治理目的（利益維度）、治理動力（主體維度）、治理適應（環(huán)境維度）和治理持續(xù)（學習維度）等四個維度提出四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的對策建議。

（一）利益維度

利益維度主要指四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的主要目的——滿足區(qū)域內(nèi)各族群眾（受益者和實施者）的現(xiàn)實和發(fā)展需要。按照馬克思主義人本思想要求，四省藏區(qū)面對多目標多約束的復雜社會治理時，逐步提高滿足區(qū)域內(nèi)各族群眾對“公平正義”“效用最大化”“自我實現(xiàn)”和“全面發(fā)展”等不同階段目標的程度。按照先易后難和保證基礎與突出重點相結(jié)合的思路，優(yōu)先滿足各族群眾對社會治理的“公平正義”和“效用最大化”的現(xiàn)實需要，在此基礎上，再關注對各族群眾“自我實現(xiàn)”和“全面發(fā)展”的需要，持續(xù)擴大社會治理的受益者數(shù)量。

為提高四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)滿足各族群眾的現(xiàn)實和發(fā)展需要，提出以下三點建議：

一是樹立社會治理的整體利益觀。四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)要突破“就藏區(qū)治藏族”和“就社會治社會”的局部觀限制。雖然藏族和社會是四省藏區(qū)社會治理的主體，但是藏族和漢族及其它各民族是“你中有我、我中有你”和“誰也不能離開誰”的民族關系，同時，如本文圖2所示引發(fā)社會沖突的直接原因是政治、經(jīng)濟、社會和生態(tài)等系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)關系。在四省藏區(qū)區(qū)域內(nèi)擴大各族群眾利益的共同點和藏區(qū)的整體利益（包括政治、經(jīng)濟、社會和生態(tài)等利益），為實現(xiàn)人的全面發(fā)展目標奠定更加堅實的群眾基礎。

二是促進社會力量參與社會治理。四省藏區(qū)社會治理不僅僅是黨委和政府的事情，尤其是涉及各族群眾利益調(diào)整和社會規(guī)范的問題，有必要通過一定程序向社會公開和采納群眾的合理意見，保證各族群眾依法享有知情權和參與權。對此，首先從制度層面設計和規(guī)范社會力量參與四省藏區(qū)社會治理的正式渠道（如聽證會、咨詢會和公示制度等）。其次，提高社會力量參與四省藏區(qū)社會治理的積極性，通過教育、宣傳和深入細致的群眾工作，鼓勵和引導各族群眾積極參與社會治理；最后，進一步提高社會力量參與四省藏區(qū)社會治理的有效性，尤其發(fā)揮各級人民代表和政協(xié)委員在社會治理中的作用，培養(yǎng)選拔各族群眾代表全程有效參與四省藏區(qū)社會治理過程。

三是客觀認識社會沖突的演變過程。通常情況下，社會沖突主要源于社會矛盾，而社會矛盾又主要起源于社會問題。在社會利益沖突、特殊事件驅(qū)動和處置時間延誤等多因素作用下，社會問題會逐漸演變?yōu)樯鐣?，而社會矛盾可能會被少?shù)關鍵事件迅速激化為社會沖突。當被迫處置嚴重的社會沖突時，社會治理的成本將大幅度上升，人本管理目標難以有效實現(xiàn)。建議區(qū)域內(nèi)的黨委和政府根據(jù)國家法律法規(guī)要求和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，積極引導各族群眾樹立正確的社會利益觀，按照中央民族工作會議精神做好各族群眾的平常交往交流交融和關懷工作，高度關注社會問題和及時化解社會矛盾，提高處置社會沖突的綜合能力。

（二）主體維度

主體維度主要指四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的主要動力——建立調(diào)動由政府主導（規(guī)劃者）和有社會力量廣泛參與（新增實施者）社會治理的激勵機制。主體維度旨在提高四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的發(fā)展動力，核心是做好社會治理規(guī)劃者和新增實施者的激勵工作，即有效滿足政府和社會力量這兩個動力源需要，而且還要提高兩個動力系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。對此，本文分別提出政府部門、社會力量及其耦合激勵的建議。

從政府部門講，關鍵是基層公務員的有效激勵問題。公務員既代表政府履行公共職能和職責，又是社會中的個體成員，因此客觀上存在政府職能、職責和個體需要之間的差異，政府職能要求其代表法律、法規(guī)或公眾的共同利益，同時作為個體來講，有其合法的個體需要（如報酬和社會地位等），這容易導致個體履行公共職能和職責時的個人偏向；如果制度監(jiān)督不到位或者受社會不良風氣影響，個體有從其履行的公共職能和職責中獲取不當利益的機會，這將給社會治理帶來不利影響。事實上，隨著2014年開始我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，四省藏區(qū)部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)受到一定程度的沖擊，區(qū)域內(nèi)居民收入水平受到影響。同時，基層公務員的工作和生活壓力進一步增大，如果不能有效激勵基層公務員，不僅不符合人本管理思想要求，而且還會影響四省藏區(qū)社會治理的實施效果。因此，制度化地提高基層公務員的工資福利待遇和拓寬職業(yè)發(fā)展空間是緊迫的現(xiàn)實需要。

對于社會力量而言，關鍵是識別對四省藏區(qū)社會問題和社會矛盾的支持者、觀望者和反對者，并且盡量增加支持者數(shù)量和減少反對者數(shù)量。對社會矛盾（事項）分別按照緊迫性和重要性進行“高、低”分類，按照“緊迫性——重要性”都就高的原則，優(yōu)先選擇“緊迫性和重要性都高”的事項，其次選擇“緊迫性高但重要性低”或者“緊迫性低但重要性高”的事項，最后選擇“緊迫性和重要性都低”的事項。在此基礎上，須細化優(yōu)先行動事件的各利益相關者和界定態(tài)度類型（如支持、觀望或反對）；分析各利益相關者的關鍵需要，確定其支持或反對的主要原因；通過有效滿足利益相關者的關鍵需要，擴大社會治理的支持者數(shù)量和減少反對者數(shù)量，進一步調(diào)動社會力量積極參加和支持四省藏區(qū)社會治理。

關于四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)中的耦合激勵問題及對策。由于四省藏區(qū)的特殊性，政府部門和社會力量在社會治理中的地位、責任和作用不相同，需要明確的是，政府部門作為規(guī)劃者居主導地位，社會力量是新增的實施者，處于從屬地位。因為政府和社會力量的價值標準和利益訴求不完全相同，由此可能引起兩者在社會治理系統(tǒng)中的不協(xié)調(diào)問題，如政府需要處理某個地方的社會沖突，則自然會要求更大范圍或甚至整個社會的公共管理趨向嚴格，有可能導致局部社會發(fā)展暫時減緩；社會力量呈分散狀態(tài)，更愿意兼顧自身局部所在的社會穩(wěn)定和社會發(fā)展。因此，需要協(xié)調(diào)政府與社會力量之間因職責分工不同而產(chǎn)生的分歧。對此，提出四省藏區(qū)社會治理的耦合激勵對策：政府提高社會治理的透明度，獲得更多社會力量的理解和支持；通過擴大利益相關者群體增加政府與社會力量之間的利益交匯點。endprint

（三）環(huán)境維度

環(huán)境維度主要指四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的適應能力——主動適應自然環(huán)境和社會環(huán)境的綜合作用。自然環(huán)境相對于全國范圍來講，四省藏區(qū)的自然環(huán)境條件比較艱苦；作為我國長江、黃河和瀾滄江等三條主要江河的發(fā)源地，面臨艱巨的生態(tài)環(huán)境保護和社會民生改善的雙重任務；從社會環(huán)境講，四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)面臨政治（P）、經(jīng)濟（E）、社會（S）和技術（T）（簡稱PEST分析）的挑戰(zhàn)和機遇。

在生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設與改造方面，以“退耕還林”“退牧還草”和“牧民定居”為代表工程，實施了大量富有成效的扶貧攻堅政策，取了令人矚目的“山更青、草更多、水更綠”的成績。但是相對于內(nèi)地，尤其是平原地區(qū)講，四省藏區(qū)仍然面臨持續(xù)性的生態(tài)環(huán)境保護壓力。四省藏區(qū)的城市基礎設施總體偏弱，特別是農(nóng)村和牧區(qū)的基礎設施比較落后，缺少合理的整體規(guī)劃，城市基礎設施建設主要依賴國家扶貧項目，導致在一些縣城道路反復出現(xiàn)“修了挖、挖了修”（如供水、污水、供暖、電力和通訊等項目交錯施工），一些群眾由于不知其中事由，對此意見較大。由于缺乏專業(yè)技術人才和持續(xù)的資金支持，四省藏區(qū)的基礎設施建設存在“重建設、輕使用和難維護”的現(xiàn)象，尤其是學校、醫(yī)院和社區(qū)公共服務場所，建設之初效果確實很好，成為樣板工程，但是投入使用之后通常又面臨缺少使用人才和維護資金的困難，使用效率低，浪費現(xiàn)象比較嚴重。

針對四省藏區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設與改造方面的問題，筆者提出三點對策建議：

一是落實生態(tài)補償政策。實踐證明，生態(tài)補償政策不僅對改善和保護我國重要生態(tài)屏障具有十分重要的意義，而且也是社會公平正義的具體體現(xiàn)。生態(tài)補償是四省藏區(qū)家牧民家庭的重要收入來源，也是穩(wěn)定農(nóng)牧區(qū)的基礎性政策。建議按照《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）落實各項政策要求，形成多元化補償方式，切實提高四省藏區(qū)農(nóng)牧民經(jīng)濟收入。

二是整體規(guī)劃分步實施。建議地方政府做好四省藏區(qū)的城市和區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃編制，國家層面優(yōu)先支持四省藏區(qū)的整體基礎設施建設，重點優(yōu)先支持區(qū)域內(nèi)的骨干基礎設施建設，按照“同時設計、同時施工和同時投產(chǎn)”的基本要求開展新建和改建基礎設施項目，避免區(qū)域內(nèi)多種道路反復被“挖、修”的不好現(xiàn)象。

三是資金保障與跟蹤考核。對四省藏區(qū)的新建和擴建基礎設施項目，建立資金保障和跟蹤考核制度，在項目資金預算中列支未來一定時期的使用和維修費用，在對地方政府的考核中增加基礎設施項目的使用績效。著重解決各類基礎設施項目存在“重建設、輕使用、輕維護”的不良現(xiàn)象。

基于PEST分析，國家政治（P）因素完全有利于四省藏區(qū)轉(zhuǎn)變社會治理理念；經(jīng)濟（E）因素中，總體來講有利因素多于不利因素；需要重點指出的是，社會觀念（S）中的“城市化”和“不輸在起跑線”等因素，對四省藏區(qū)社會治理有不利影響，現(xiàn)在很多出生于四省藏區(qū)的年青人，在父輩支持和自己要求下，選擇離開了四省藏區(qū)；加之大學生畢業(yè)生和其它青年人要進入四省藏區(qū)工作面臨實際困難，如公務員要求的“逢進必考”“語言障礙”和“生活困難”等。四省藏區(qū)將面臨人才匱乏的問題，要重視民族地區(qū)雙語司法等人才隊伍建設[23]（P.56-65）。技術因素（T），尤其是現(xiàn)代信息技術對四省藏區(qū)社會治理具有雙重作用，一方面有助于傳播社會正能量，如生活中的電視、電話和網(wǎng)絡等能顯著地提高四省藏區(qū)各族群眾的日常生活質(zhì)量和學習工作效率，使其緊跟時代朝流和現(xiàn)代社會價值觀念；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)絡空間秩序維護的復雜性和困難性，互聯(lián)網(wǎng)不良信息的快速傳播和可能在人群之間形成不良的相互影響，這對四省藏區(qū)社會治理是一個嚴峻考驗。

四省藏區(qū)引進人才、使用人才和留住人才是一項緊迫而重要的系統(tǒng)工程。這不僅僅是為了提高社會治理效果，而且更是為了未來事業(yè)發(fā)展。對此，提出改善社會環(huán)境的兩點建議：

一是進一步營造重視人才和尊重知識的良好氛圍。影響四省藏區(qū)發(fā)展和社會治理的關鍵因素是人才和知識，但是區(qū)域內(nèi)關于重視人才和尊重知識的氛圍發(fā)展不均衡。隨著全球知識經(jīng)濟快速發(fā)展和在國家大力鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的背景下，人才工作已經(jīng)不能停留在傳統(tǒng)的“文件”或“口頭”重視上，現(xiàn)在更需要“真金白銀”的政策和及時兌現(xiàn)（如包括事業(yè)平臺、經(jīng)濟待遇和項目資金等）。因此，建議四省藏區(qū)在國家支持下，從有利于事業(yè)長遠發(fā)展和提高社會治理的實際效果，提供更加系統(tǒng)化和有吸引力的多種人才支持項目，進一步積極營造更加重視人才和尊重知識的良好氛圍。

二是人才柔性引進和有效使用策略。目前四省藏區(qū)面臨人才引進難的實際狀況，尤其在短期內(nèi)更不可能較大規(guī)模地引進高層次人才。因此，需要尋求人才，特別是高層次人才的柔性引進和有效發(fā)揮作用的途徑，即不求人事關系所有，但求解決問題所用。通過梳理四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中面臨的主要問題和關鍵技術，采取“聯(lián)合開發(fā)”和“委托開發(fā)”等方式，充分利用高層人才及其團隊的專業(yè)知識和研究能力，請求其幫助解決問題，提供關鍵技術和幫助培養(yǎng)更多本土人才。

（四）學習維度

學習策略主要指四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的持續(xù)能力——促進四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)保持長期優(yōu)勢的能力。學習能力是持續(xù)提高四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的重要措施，其核心是根據(jù)四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，從民族教育角度是“打牢各族師生中華民族共同體思想基礎”③；從社會角度是進一步轉(zhuǎn)變政府和社會力量的觀念、思維和提高適應新形勢和新發(fā)展的要求，為四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)創(chuàng)造有利于實現(xiàn)人本管理思想要求的學習環(huán)境。

學習本身要求具有廣泛性，任何組織和個人都需要不斷加強學習，“學以致用”和“書到用時方恨少”都說明學習實踐和學習內(nèi)容的重要性。四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的學習是一種廣義上的學習，基本要求主要有兩方面：一是結(jié)果導向，通過媒體宣傳、子女學校教育和單位學習等多種途徑，對社會治理典型事件的分析與引導，增強各族群眾的法律意識和對社會共同價值的認同感；二是效率導向，進一步改進學習形式和方法，通過寓教于樂和喜聞樂見的形式，循序漸進和耐心細致的方法，充分考慮各族群眾的實際接受程度和生活習俗，提高學習的實際效果。endprint

對于政府部門的學習策略講，主要深入學習貫徹中央治國理政的新理念、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”和適應國家治理能力現(xiàn)代化要求，以系統(tǒng)化提高政府相關部門“前饋控制能力”[24]（P.20）為重點。首先，要求建立法治思維，要求四省藏區(qū)嚴格按照國家法律法規(guī)和政策開展社會治理工作，正如“法無授權不可為”。其次，轉(zhuǎn)變政府包攬社會治理模式，政府的重點工作是治理規(guī)劃（前饋控制的關鍵）和過程服務、應急處理以及事后監(jiān)督等，有效調(diào)動社會力量參與社會治理。第三，善于分析和判斷四省藏區(qū)社會治理面臨的新形勢和新要求，包括經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、互聯(lián)網(wǎng)+條件下的自媒體和新生代群體對社會治理的正反兩方面的影響。最后，主動營造學習和調(diào)研氛圍，從理論和實踐上深入研究四省藏區(qū)社會治理問題，引導和帶動社會力量學習和參與研究四省藏區(qū)社會治理課題。

對于社會力量的學習策略，主要是提高各族群眾的基本素質(zhì)、法律意識、責任意識和共同價值觀。首先，針對四省藏區(qū)各族群眾，主要通過政府引導、典型學習和自覺認同，進一步提高公民素質(zhì)和文化素質(zhì)，逐步改變不良的生產(chǎn)生活方式；進一步提高公民的學法、知法和守法的法律意識；按照“共建共享”提高社會治理的“主人翁”責任意識；樹立“民族團結(jié)一家親”和促進各民族相互嵌入式發(fā)展的價值觀。其次，針對關心和支持四省藏區(qū)發(fā)展的社會各界，加大普及關于我國民族理論與政策的范圍和力度，尊重各民族的生產(chǎn)生活習俗，遵守民族區(qū)域自治等法律法規(guī)。最后，為社會各界深入藏區(qū)旅游、調(diào)研和考察提供更方便和更安全的保障，幫助其加強對藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和問題的全面了解，增加民族團結(jié)和社會幫扶的自覺意識，提高社會力量支持四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)的針對性和實際效果。

五、結(jié)語

隨著我國日漸臨近全面建成小康社會，四省藏區(qū)各族群眾的生活水平普遍持續(xù)提高，四省藏區(qū)過去長期難以解決的一些社會問題，如義務教育、社會福利和生態(tài)保護等投入不足問題現(xiàn)正逐步得到基本解決。與此同時，四省藏區(qū)社會治理又面臨新問題和新形勢，如醫(yī)療、社會公平和社會服務等社會問題成為各族群眾的重點需要和社會的關注焦點。根據(jù)四省藏區(qū)發(fā)展面臨的新形勢和新任務，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會治理方式，從偏向維護社會穩(wěn)定的物本管理逐步轉(zhuǎn)向偏向促進人全面發(fā)展的人本管理。本文提出基于人本管理的四省藏區(qū)社會治理理念、系統(tǒng)觀和對策建議，主要以馬克思人本管理思想為宏觀指導，結(jié)合本區(qū)域發(fā)展實際，全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和國家社會治理能力現(xiàn)代化的要求，平衡生態(tài)環(huán)境保護、促進經(jīng)濟發(fā)展和改善民生需要相結(jié)合，逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人的全面自由發(fā)展目標。四省藏區(qū)社會治理是一項政策強、涉及面廣、問題復雜和影響深遠的復雜社會系統(tǒng)工程，需進一步從法律、政策、教育和利益分配等多方面研究優(yōu)化社會治理模式的長效機制，需進一步提高四省藏區(qū)社會治理工程的社會滿意程度和服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的能力。④

注釋：

①參見《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊（2015）》，中國地圖出版社，2015年版，第217-218頁、220-221頁。

②參見中國2010年人口普查資料，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexce.htm。

③參見《國務院關于加快發(fā)展民族教育的決定》（國發(fā)〔2015〕46號），中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm。

④本文相關建議獲得四川省民族宗教委采納。

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