徐昕

二戰(zhàn)之后，美國一手創(chuàng)立了以關(guān)貿(mào)總協(xié)定、世界銀行和國際貨幣基金組織為三駕馬車的國際經(jīng)濟秩序。美國通過其中的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，包括后來在此基礎(chǔ)上成立的WTO倡導自由貿(mào)易和市場經(jīng)濟。長期以來，美國以其占壓倒性的經(jīng)濟優(yōu)勢，承擔了這一體制的領(lǐng)導者和擔保者的角色，為其在全球范圍內(nèi)推行自由貿(mào)易保駕護航。

然而，自特朗普總統(tǒng)上臺后，美國開始旗幟鮮明地奉行“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略。特朗普總統(tǒng)在多種場合下明示或暗示現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體制對美國不公平，甚至認為美國可以考慮退出該機制。種種跡象表明，美國已經(jīng)修正了其對WTO多邊貿(mào)易體制的立場。

美國對WTO多邊貿(mào)易體制調(diào)整立場的現(xiàn)實根源

美國之所以發(fā)生如上立場的調(diào)整，原因是多方面的。但究其本質(zhì)，根源在于美國在全球范圍內(nèi)經(jīng)濟實力的相對下降。這一本質(zhì)性原因同時導致兩個結(jié)果，而這兩項結(jié)果最終都推動美國調(diào)整了對WTO多邊貿(mào)易體制的立場。

首先，經(jīng)濟實力的相對下降導致美國對自由貿(mào)易政策的理解和執(zhí)行發(fā)生了變化?；仡櫄v史，我們可以清晰地看到，美國對自由貿(mào)易的理解和執(zhí)行是與其不同時期的經(jīng)濟全球競爭力緊密相關(guān)的。當其經(jīng)濟實力不足以支持“徹底”的自由貿(mào)易時，美國就會通過所謂的公平貿(mào)易主張來收縮其對自由貿(mào)易支持的幅度。例如，從上世紀80年代初開始，鑒于美國經(jīng)濟開始向后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，美國傳統(tǒng)制造業(yè)的國際競爭力大幅下降，為此，里根總統(tǒng)于1985年正式提出了“自由且公平的貿(mào)易”口號。此后，伴隨著新興經(jīng)濟體的進一步強大，特朗普政府在向國會提交的《2017年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》中明確提出了“公平貿(mào)易”政策。該項政策的核心在于確保美國在開展對外貿(mào)易過程中享有充分的公平競爭機會。很顯然，當前美國對WTO的立場調(diào)整，正是其以上政策調(diào)整的延續(xù)和反映。

其次，經(jīng)濟實力的相對下降導致美國無法再像過去那樣完全控制WTO多邊貿(mào)易體制。WTO成員方整體出現(xiàn)“南升北降”的局面，以美國為首的發(fā)達國家無法再像過去那樣主導多邊貿(mào)易體制的發(fā)展。兩大陣營在立場上有對立，在實力上僵持不下。按照結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義者的觀點，如果大國無法主導多邊貿(mào)易體制，則勢必會選擇拋棄這一體系，最終導致體系走向崩塌。在很大程度上，這也是推動美國或選擇在體制內(nèi)不作為，或挑戰(zhàn)現(xiàn)有體制，甚而可能最終離開體制的重要因素。

美國對WTO多邊貿(mào)易體制調(diào)整立場的動態(tài)發(fā)展

首先，美國日益冷淡處理多哈回合談判，不愿投入更多的領(lǐng)導力以實現(xiàn)盡早結(jié)束多哈回合的既定目標。在阿根廷布宜諾斯艾利斯剛剛結(jié)束的WTO第十一屆部長級會議上，美國充分表達了如上立場。美國將規(guī)則談判重點置于WTO-plus的新議題，包括電子商務(wù)、漁業(yè)補貼、服務(wù)規(guī)制等。對于多哈最艱難的焦點議題，則幾乎不作發(fā)聲。事實上，基于“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，美國已在多種場合表示，未來將主要通過雙邊路徑與全球主要市場國家談判新的且更優(yōu)的貿(mào)易協(xié)定。

其次，美國以多種方式挑戰(zhàn)WTO多邊貿(mào)易體制存在的核心。一方面，以特朗普為首的美國政府開始重拾美國歷史上反對WTO的言論，包括WTO削減了美國的國家安全以及對不公平貿(mào)易采取救濟的權(quán)力，導致美國這樣的高收入國家沒有太多的杠桿限制進口或執(zhí)行貿(mào)易報復。在這類言論的指導下，美國更多地依據(jù)國內(nèi)法律采取單邊貿(mào)易救濟行動，包括201條款、301條款以及337條款等。另一方面，美國不滿于WTO爭端解決機構(gòu)頻頻裁決美國貿(mào)易救濟措施違反WTO規(guī)則的現(xiàn)狀，批評WTO目前已經(jīng)演變成專司訴訟的機構(gòu)，為此，美國通過技術(shù)手段拖延上訴機構(gòu)成員的任命，以此阻撓爭端解決機制的正常運轉(zhuǎn)。

再次，在極端的情況下，美國甚至可能退出WTO多邊貿(mào)易體制。按照美國《烏拉圭回合協(xié)定法》第125節(jié)，美國自加入WTO后每五年對美國參加WTO的情況進行審議。具體做法是由總統(tǒng)向國會提交參與情況的報告，在這之后的90天內(nèi)，眾議院和參議院的任一議員可以根據(jù)其對報告的考量，提交退出WTO的議案供審查并投票決定。歷史上，美國分別在2000年和2005年有議員提出過退出WTO的議案，并進入到投票程序，不過最終未能獲得通過。按照這一法律規(guī)定，美國接下來將在2020年由總統(tǒng)提交參與WTO情況的報告。在此之前，美國很有可能將此作為其在國際層面“要價”的威脅。如果各方不能妥善應(yīng)對，不排除美國最終退出WTO的可能。

中國應(yīng)繼續(xù)堅定支持多邊貿(mào)易體制

基于全球經(jīng)濟實力格局的變化，美國調(diào)整了其繼續(xù)充當多邊貿(mào)易體制領(lǐng)導者和擔保者的角色，對多邊自由貿(mào)易體制的支持讓步于“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略。但WTO通過維護一個自由、穩(wěn)定的全球經(jīng)貿(mào)秩序所帶來的好處顯而易見。因此，總體而言，美國目前仍處于觀望和等待的階段，最終對WTO多邊貿(mào)易體制采取何種立場是一個多變量綜合推動的結(jié)果，包含多種可能性。有鑒于此，中國應(yīng)及早跟蹤研究美國的政策調(diào)整趨勢，做出穩(wěn)健的戰(zhàn)略選擇和應(yīng)對方案。

在此基礎(chǔ)上，必須承認，全球經(jīng)貿(mào)治理格局正處于大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時期，WTO多邊貿(mào)易體制也處于適應(yīng)和調(diào)整的新階段。但迄今為止，絕大多數(shù)成員都認為WTO多邊貿(mào)易體制是不可替代的，也都支持WTO在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮更大作用。

有鑒于此，首先，中國應(yīng)繼續(xù)堅定地釋放支持多邊貿(mào)易體制的信號，避免其他成員跟風美國，喪失對多邊貿(mào)易體制的信心。其次，中國應(yīng)采取實際行動支持WTO在現(xiàn)有規(guī)則基礎(chǔ)上繼續(xù)有效運轉(zhuǎn)。除了落實第十一屆部長級會議中已經(jīng)達成的工作計劃外，中國應(yīng)繼續(xù)推動貿(mào)易政策審議工作和爭端解決機制工作的正常開展，確保WTO在全球經(jīng)貿(mào)治理中保持生命力。再次，中國也應(yīng)繼續(xù)保持多邊貿(mào)易和區(qū)域貿(mào)易“兩條腿走路”的模式，增強自由貿(mào)易安排的開放性和包容性，構(gòu)建面向全球的經(jīng)濟合作和自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者為上海對外經(jīng)貿(mào)大學貿(mào)易談判學院副教授，上海對外經(jīng)貿(mào)大學國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員endprint