戚建剛

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在政府行政管理中，我們可以發(fā)現(xiàn)一種反常現(xiàn)象：經(jīng)政府合法許可或者雖然尚未完成許可程序，但已經(jīng)被政府選中的企業(yè)項(xiàng)目卻遭到項(xiàng)目所在地的公眾阻止，而結(jié)局通常是在政府考慮到“市民不同意，項(xiàng)目堅(jiān)決不上”后[1]，項(xiàng)目被中止、流產(chǎn)或者搬遷。事實(shí)上，此類現(xiàn)象在國外也時(shí)常發(fā)生。比如，美國可口可樂公司在印度喀拉拉邦建有工廠，但2009年該地區(qū)遭遇干旱，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的活躍分子發(fā)動(dòng)一場(chǎng)抵制該公司過多使用瓶裝水的運(yùn)動(dòng)，可口可樂公司被迫中止生產(chǎn)[2]。顯然，美國可口可樂公司是在取得印度當(dāng)?shù)卣S可情況下才經(jīng)營該項(xiàng)目。對(duì)于此類現(xiàn)象，國際上一些從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的學(xué)者提出“社會(huì)性許可”概念來解釋，大意指，企業(yè)項(xiàng)目要想生存，除了取得國家許可之外，還要取得來自受項(xiàng)目影響的社會(huì)公眾的許可[3]（P83-90）。這一概念雖然已經(jīng)成為國際上諸多企業(yè)年報(bào)和官方文件中的高頻詞，并且我國學(xué)者也開始引入使用，但面臨著“過于神秘、難以捉摸、邊界不清”等問題[4]（P355-359）。由此，國際上有學(xué)者，比如賈森和斯考特認(rèn)為，可以從權(quán)利角度來認(rèn)識(shí)社會(huì)性許可[5]（P348）。

筆者贊同賈森等學(xué)者的觀點(diǎn)，即把社會(huì)性許可視為一套權(quán)利體系，或者更簡(jiǎn)潔地表達(dá)為社會(huì)性許可權(quán)。理由在于：一方面，經(jīng)驗(yàn)表明社會(huì)性許可本身隱含著否決權(quán)的意思或者事實(shí)上的否決權(quán)；另一方面，社會(huì)性許可權(quán)這一表達(dá)，既能保留社會(huì)性許可固有的解釋力，也具有相應(yīng)的可操作性。因?yàn)閺姆ɡ砩隙?，?quán)利是一種行為規(guī)范[6]（P140-143），只有具備了作為行為規(guī)范的社會(huì)性許可才能全面發(fā)揮其解釋、規(guī)范和預(yù)測(cè)功能?？墒?，對(duì)于社會(huì)性許可權(quán)的基礎(chǔ)性問題，比如，到底由哪個(gè)部門法來規(guī)范？社會(huì)性許可權(quán)的主要類型是什么？國際上鮮有學(xué)者探討，對(duì)其的認(rèn)識(shí)依然停留在極為粗糙的感性階段。本文的基本命題就是如何從行政法角度來建構(gòu)社會(huì)性許可權(quán)。圍繞著該命題，文章的分析框架為：探討社會(huì)性許可權(quán)的屬性，分析社會(huì)性許可權(quán)形成的理據(jù)并闡釋它的主要內(nèi)容，以期為解決我國行政管理中的困局提供新的制度遵循。

一、社會(huì)性許可權(quán)屬于以公共利益為主的新興權(quán)利

所謂社會(huì)性許可權(quán)，是指受到項(xiàng)目影響的社會(huì)性許可被申請(qǐng)人對(duì)作為社會(huì)性許可申請(qǐng)人的項(xiàng)目企業(yè)以及對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)所享有的某種主張或者資格。社會(huì)性許可的被申請(qǐng)人是受到項(xiàng)目影響的各類利害關(guān)系人，既可以是直接利害關(guān)系人，即自身的合法權(quán)益受到項(xiàng)目徑直影響的主體，比如，行政機(jī)關(guān)許可某企業(yè)在某居民區(qū)建造一個(gè)垃圾焚燒廠需要征用該居民區(qū)的房產(chǎn)和土地，房產(chǎn)和土地被征用的居民就是直接利害關(guān)系人；也可以是間接利害關(guān)系人，即除直接利害關(guān)系人之外的對(duì)項(xiàng)目感興趣的主體，比如，行政機(jī)關(guān)許可某企業(yè)在一個(gè)棲息著大量猴子的國有森林公園內(nèi)建設(shè)一個(gè)大型游樂場(chǎng)，猴類保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)此高度關(guān)注，該協(xié)會(huì)就屬于間接利害關(guān)系人。社會(huì)性許可的申請(qǐng)人是項(xiàng)目企業(yè)和對(duì)項(xiàng)目實(shí)施許可權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)。所謂項(xiàng)目，是指具有特定目標(biāo)，有特定開始和終止日期，具有一定約束條件（比如資金有限、消耗資源）的活動(dòng)和任務(wù)。項(xiàng)目企業(yè)通常承擔(dān)項(xiàng)目的啟動(dòng)、計(jì)劃、執(zhí)行、控制和結(jié)束等工作。享有許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)通常對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)考察、審查、審批、監(jiān)督等職責(zé)，有的是國家環(huán)境保護(hù)方面的行政機(jī)關(guān)，有的是安全生產(chǎn)方面的行政機(jī)關(guān)，有的是土地管理方面的行政機(jī)關(guān)。他們共同構(gòu)成社會(huì)性許可申請(qǐng)人。從屬性上分析，社會(huì)性許可權(quán)屬于以公共利益為主的新興權(quán)利。

（一）社會(huì)性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利

從學(xué)理上探討社會(huì)性許可權(quán)屬于公共利益還是私權(quán)利，不僅是明確其部門法歸屬，而且還是確定其保障和救濟(jì)途徑的前提性問題。這就需要運(yùn)用公法，特別是行政法上的私人公共利益理論。從歷史角度來分析，現(xiàn)代行政法上的私人公共利益概念，最早由德國學(xué)者C.F.V.哥伯在1852年所著的《公權(quán)論》中提出，意指當(dāng)個(gè)人與全體相結(jié)合時(shí)對(duì)國家具有的權(quán)利就是公權(quán)利，最主要的公權(quán)利是參政權(quán)，尤其是選舉權(quán)[7]（P26）。德國學(xué)者奧托·邁耶認(rèn)為，真正的公法上的權(quán)利是從授予個(gè)人參與權(quán)開始的[8]（P116）。日本學(xué)者美濃布達(dá)吉指出，公權(quán)是國家或共同團(tuán)體本身居于當(dāng)事者或義務(wù)者地位[9]（P124）。我國學(xué)者的典型觀點(diǎn)則是，私人公權(quán)，不僅是為保護(hù)權(quán)利主體自身的個(gè)人利益而賦予的，而且是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而確認(rèn)的[10]（P190）。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)私人公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究，無疑為我們分析社會(huì)性許可到底屬于公共利益還是私權(quán)利提供了重要啟發(fā)價(jià)值。筆者認(rèn)為，根據(jù)私人權(quán)利所對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是否行使公共行政權(quán)力，特別是國家行政權(quán)力，私人權(quán)利的目的是為了追求公共利益還是私人利益，私人權(quán)利主體的意志和行為所指向、影響和作用的客觀對(duì)象是否是國家和社會(huì)公共事務(wù)，在學(xué)理上可以將私人權(quán)利分為公共利益與私權(quán)利。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利。對(duì)此可以從四個(gè)層面來理解。

第一，社會(huì)性許可權(quán)所對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是享有對(duì)項(xiàng)目行使國家行政許可權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)以及從事項(xiàng)目開發(fā)和建設(shè)的企業(yè)。在我國行政法語境中，行使國家行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)無疑是享有公共行政權(quán)力的主體，而項(xiàng)目企業(yè)雖然不享有行政權(quán)力，但在公有制占主導(dǎo)地位的當(dāng)下中國，許多項(xiàng)目企業(yè)是國有企業(yè)，擁有大量人、財(cái)、物、資本、信息和技術(shù)資源，屬于郭道暉教授所說的社會(huì)權(quán)力主體[11]（P4）。比如，于2013年5月發(fā)生在云南省昆明市的“對(duì)二甲苯事件”中，項(xiàng)目企業(yè)就屬于中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中石油）。由此，社會(huì)性許可權(quán)所對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體主要是享有公共行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的主體，而不是純粹的私人主體。

第二，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使社會(huì)性許可權(quán)利的目的不僅是為了維護(hù)個(gè)體利益，更是為了維護(hù)社區(qū)集體利益，還為了保障公共利益。從社會(huì)性許可權(quán)實(shí)踐來觀察，受到國家行政機(jī)關(guān)許可項(xiàng)目影響的直接利害關(guān)系人通常是某一社區(qū)或集體的復(fù)數(shù)意義上的公民。他們既為了維護(hù)個(gè)體利益，比如，因私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)而主張權(quán)利，也為了保護(hù)社區(qū)或集體的權(quán)利，比如，社區(qū)或集體的清潔水源、干凈空氣、有益的投資環(huán)境等，還為了促進(jìn)更大范圍內(nèi)的社會(huì)公共利益，比如，確保項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)下一代人的生存環(huán)境等。而對(duì)國家行政機(jī)關(guān)許可項(xiàng)目感興趣的間接利害關(guān)系人，諸如各類環(huán)保公益組織，通常為了維護(hù)社會(huì)公共利益，為了保障生態(tài)環(huán)境資源來主張權(quán)利。比如，前述發(fā)生在云南省昆明市的“對(duì)二甲苯事件”中，作為直接利害關(guān)系人的昆明市民的訴求就是潔凈的水、新鮮的空氣，而作為間接利害關(guān)系人的綠色河流與綠色家園的訴求則是保障昆明的美麗[12]（P87-109）。由此，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使社會(huì)性許可權(quán)利的目的主要是為了維護(hù)和促進(jìn)社區(qū)的、公共的利益。

第三，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人意志和行為所指向的對(duì)象是國家行政機(jī)關(guān)許可的項(xiàng)目，包括已經(jīng)履行完畢許可程序或者尚未履行完畢許可程序的項(xiàng)目。從功能來分析，這些項(xiàng)目通常是為了實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而由國家安排或扶持的社會(huì)公共事業(yè)，比如，2014年5月10日浙江省杭州市余杭區(qū)市民反對(duì)處于前期規(guī)劃公示階段的中泰垃圾焚燒廠項(xiàng)目就屬于杭州市2014年規(guī)劃重點(diǎn)工程項(xiàng)目[13]。

第四，社會(huì)性許可權(quán)也具有私權(quán)利的特征。雖然社會(huì)性許可權(quán)主要屬于公共利益，但并不排斥或者否定其具有私權(quán)利特征。理由在于，作為社會(huì)性許可權(quán)主體的利害關(guān)系人，特別是直接利害關(guān)系人行使該權(quán)利也包含著對(duì)個(gè)體利益的追求。這符合經(jīng)典馬克主義作家的觀點(diǎn)。馬克思曾經(jīng)說過：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[14]（P82）利害關(guān)系人之所以要行使社會(huì)性許可權(quán)也是為了實(shí)現(xiàn)自身利益，滿足自身的需要。

以上四個(gè)方面合而言之，社會(huì)性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利。揭示社會(huì)性許可權(quán)的公共利益屬性的法律意義在于：一是為行政法規(guī)范社會(huì)性許可權(quán)提供客觀基礎(chǔ)，即社會(huì)性許可權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為公法的行政法來規(guī)范，而不應(yīng)當(dāng)由作為私法的民商事法律來調(diào)整。這意味著社會(huì)性許可權(quán)中的各方主體應(yīng)當(dāng)遵循行政法基本原則和制度。二是將社會(huì)性許可權(quán)與私人的私權(quán)利區(qū)分開來，即社會(huì)性許可權(quán)的主體在行使此類權(quán)利時(shí)候，需要以促進(jìn)社會(huì)公共利益為主要出發(fā)點(diǎn)，以保障某一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為旨?xì)w，不能為了一己私利而濫用權(quán)利。

（二）社會(huì)性許可權(quán)是新興權(quán)利

明確社會(huì)性許可權(quán)是以公共利益為主的權(quán)利是從實(shí)質(zhì)角度來分析其屬性，而闡釋其是一種新興權(quán)利則是從形式層面來明確其屬性。根據(jù)法學(xué)理論界關(guān)于新興權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)性許可權(quán)無疑屬于新興權(quán)利。對(duì)此，可以從如下三方面來論證。

第一，從時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)來分析，我國過去的法律文本以及當(dāng)前的法律文本尚未對(duì)社會(huì)性許可權(quán)有任何明確的規(guī)定。在我國目前的法律文本中，特別是在行政法中，立法者尚未規(guī)定社會(huì)性許可權(quán)。與之在名稱上相近的一個(gè)概念是行政許可權(quán)，即作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織依法向履行國家行政許可職責(zé)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)從事某種活動(dòng)的資格。但社會(huì)性許可權(quán)與行政許可權(quán)在內(nèi)容上根本不同，它們之間存在本質(zhì)差異。社會(huì)性許可權(quán)是不具有國家行政權(quán)力的、但受國家行政許可項(xiàng)目影響的社會(huì)公眾––利害關(guān)系人––允許國家行政許可機(jī)關(guān)和企業(yè)實(shí)施某一項(xiàng)目的權(quán)利。換言之，在社會(huì)性許可權(quán)利關(guān)系中，社會(huì)公眾占主導(dǎo)地位。他們有權(quán)授予國家行政許可機(jī)關(guān)和企業(yè)開展項(xiàng)目。而在行政許可權(quán)關(guān)系中，具有國家行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位。他們依法授予公民、法人和其他組織從事某種活動(dòng)的資格?？梢姡鐣?huì)性許可權(quán)不同于行政許可權(quán)，而我國目前行政法中沒有對(duì)之加以規(guī)定。

第二，從空間標(biāo)準(zhǔn)來看，我國境內(nèi)的法律沒有明確規(guī)定社會(huì)性許可權(quán)，但國際上的法律文件對(duì)此隱含地作了規(guī)定。比如，2007年9月13日聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)第107次會(huì)議通過了《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》。該宣言第10條規(guī)定，如果未事先獲得有關(guān)土著人民的自由知情同意和商定公正和公平的賠償，并在可能時(shí)提供返回的選擇，則不得進(jìn)行遷離；第11條第2款規(guī)定，對(duì)未事先獲得他們自由知情同意，或在違反其法律、傳統(tǒng)和習(xí)俗的情況下拿走的土著文化、知識(shí)、宗教和精神財(cái)產(chǎn)，予以補(bǔ)償，包括歸還原物。這就是著名的“事先的、自由的、知情的同意原則”。依據(jù)該原則，政府或企業(yè)的項(xiàng)目影響了土著人的財(cái)產(chǎn)，需要事先獲得土著人自由的和知情的同意。雖然該原則主要針對(duì)土著人，但國際上一些學(xué)者認(rèn)為這一原則其實(shí)隱含著社會(huì)性許可權(quán)[15]（P1-5）。盡管我國是聯(lián)合國常任理事國，并且我國政府公開承諾支持該宣言[16]，然而，我國畢竟不是該宣言的締約國，因此該宣言對(duì)我國政府沒有約束力。

第三，從權(quán)利內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)來看，現(xiàn)行法律尚未對(duì)社會(huì)性許可權(quán)的主體和客體加以規(guī)定，屬于純粹的新興權(quán)利[17]（P8-9）。凡權(quán)利都是一定社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)[18]（P92）。社會(huì)性許可權(quán)的主體是社會(huì)性許可被申請(qǐng)人和社會(huì)性許可申請(qǐng)人。其中，申請(qǐng)人是積極提出要求，能促進(jìn)被申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)或順應(yīng)自己要求的主體，即項(xiàng)目企業(yè)和對(duì)項(xiàng)目實(shí)施許可職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)。而被申請(qǐng)人是消極順應(yīng)申請(qǐng)人的要求的主體，即受項(xiàng)目影響的直接或者間接利害關(guān)系人。社會(huì)性許可權(quán)的客體則是社會(huì)性許可當(dāng)事人的行為和意志作用的對(duì)象––通常屬于國家和社會(huì)公共事業(yè)的項(xiàng)目。對(duì)于具有這樣一種內(nèi)容的權(quán)利，我國現(xiàn)行法律，特別是行政法律尚未明確加以規(guī)定。

以上三個(gè)層面合而言之，可以判斷社會(huì)性許可權(quán)屬于新興權(quán)利。當(dāng)然，有學(xué)者可能會(huì)提出質(zhì)疑，認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境行政法所規(guī)定的利害關(guān)系人基于環(huán)境權(quán)或環(huán)境利益主張的參與權(quán)（下文簡(jiǎn)稱“環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)”）與社會(huì)性許可權(quán)存在相似之處，因而可能否定社會(huì)性許可權(quán)作為新興權(quán)利的屬性。筆者認(rèn)為，這兩種權(quán)利至少存在兩大區(qū)別。一是義務(wù)主體不同。環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)所針對(duì)的義務(wù)主體是國家環(huán)保行政機(jī)關(guān)，而社會(huì)性許可被申請(qǐng)人所針對(duì)的義務(wù)主體是項(xiàng)目企業(yè)以及對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)––環(huán)保行政機(jī)關(guān)僅僅是其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)。二是權(quán)利類型不同。環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)的類型到底包括哪些，學(xué)理上存在諸多爭(zhēng)議，但可以明確的是，現(xiàn)行環(huán)境行政法（主要是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第53條第1款的規(guī)定，下文簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）中的利害關(guān)系人參與權(quán)的類型要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于筆者在下文所建構(gòu)的社會(huì)性許可權(quán)類型，特別是環(huán)境利害關(guān)系人并沒有表決權(quán)––有權(quán)否決一項(xiàng)已經(jīng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)許可的項(xiàng)目。也有學(xué)者可能會(huì)提出質(zhì)疑，社會(huì)性許可權(quán)與行政法上的利害關(guān)系人參與權(quán)是什么關(guān)系？為何不使用行政法上利害關(guān)系人參與權(quán)①為簡(jiǎn)潔起見，筆者沿用行政法上作為通說的“參與權(quán)”來與社會(huì)性許可權(quán)加以比較。，而使用社會(huì)性許可權(quán)？筆者認(rèn)為，這兩種權(quán)利也存在三大區(qū)別。首先，兩種權(quán)利所針對(duì)的義務(wù)主體不同。前者的義務(wù)主體是項(xiàng)目企業(yè)以及對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)；后者的義務(wù)主體是國家行政機(jī)關(guān)––對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)僅僅是其中的一種類型。其次，兩者所指向的客體不同。前者所指向的客體是屬于國家和社會(huì)公共事業(yè)的項(xiàng)目，而后者所指向的客體要廣泛得多，除了項(xiàng)目之外還包括人事、財(cái)政等方面事項(xiàng)。最后，兩者權(quán)利類型不同。行政法上參與權(quán)[19]（P84-87）主要包括批評(píng)和建議權(quán)、控告與檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、知政權(quán)和行政契約權(quán)。但筆者下文所建構(gòu)的社會(huì)性許可權(quán)包括兩項(xiàng)核心權(quán)利––表決權(quán)和動(dòng)議權(quán)，這是行政法上的參與權(quán)所無法涵蓋的?？梢?，不論是環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)或行政法上參與權(quán)與社會(huì)性許可權(quán)均存在重大差異，特別是它們都沒有包括社會(huì)性許可權(quán)的核心權(quán)利類型––對(duì)項(xiàng)目的表決權(quán)。而正是在核心權(quán)利類型上的差異，使得它們難以充分解釋當(dāng)前我國行政管理的難題––諸多項(xiàng)目雖然已為國家行政機(jī)關(guān)所選中或者已為國家行政機(jī)關(guān)依法許可，但最終被社會(huì)性壓力否決，也正是這種差異使得社會(huì)性許可權(quán)可以表征為一種新興權(quán)利。

揭示社會(huì)性許可權(quán)的形式屬性是新興權(quán)利的主要法律意義在于：從形態(tài)分析，社會(huì)性許可權(quán)是一種法外權(quán)利，即它雖非由國家法律規(guī)定，但它是特定領(lǐng)域的社會(huì)公眾實(shí)際上在行使的權(quán)利；它也是特定國家行政機(jī)關(guān)在面對(duì)公眾壓力的情況下有時(shí)不得不承認(rèn)的權(quán)利。

二、將社會(huì)性許可權(quán)納入行政法具有充分的理據(jù)

筆者已從實(shí)質(zhì)和形式兩個(gè)層面揭示了社會(huì)性許可權(quán)的屬性，并將它與環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)和行政法上參與權(quán)做了區(qū)分，不難發(fā)現(xiàn)它是一種具有獨(dú)立內(nèi)涵的權(quán)利，但它目前仍然是一種法外權(quán)利。由于在極端情況下，它將產(chǎn)生巨大的爆發(fā)力和破壞作用，因而，它是行政法的立法者和實(shí)施者以及項(xiàng)目企業(yè)都應(yīng)當(dāng)予以重視的權(quán)利。行政法的立法者通常有兩種選擇：一是順勢(shì)而為，通過行政法機(jī)制來及時(shí)確定此類法外權(quán)利，規(guī)定當(dāng)事人，特別是規(guī)定社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使權(quán)利的合理程序，將此類權(quán)利所具有的潛在破壞性控制在法律軌道之內(nèi)，揚(yáng)其善，遏其惡。二是徹底禁止或者否定這種法外權(quán)利?？墒?，從社會(huì)性許可實(shí)踐來分析，國家行政機(jī)關(guān)若選擇徹底禁止或否定，則不僅將拋棄社會(huì)性許可權(quán)的積極功能，還將付出巨大的合法性代價(jià)?？梢?，行政法的立法者做出第一種選擇是明智之舉。這恰如美國法哲學(xué)家博登海默所說的，法律對(duì)于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，對(duì)于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器[20]（P290）。但將一種法外權(quán)利轉(zhuǎn)化為行政法上的權(quán)利，則是需要加以充分論證的。這是因?yàn)?，如果沒有基于客觀的共同條件生活需要，“我要”永遠(yuǎn)只是“我要”，永遠(yuǎn)變不成“權(quán)利”[21]（P336）。由此，需要從深層次的學(xué)理和法理層面來闡釋社會(huì)性許可權(quán)納入行政法的依據(jù)。

（一）社會(huì)性許可權(quán)是合作治理社會(huì)問題的新形式

與第三次科技革命浪潮相伴隨的是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益復(fù)雜化，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)矛盾涌現(xiàn)。而傳統(tǒng)的行政管理模式受到極大挑戰(zhàn)，主要依賴國家行政機(jī)關(guān)來提供公共物品，實(shí)施社會(huì)管理的做法也不斷遭遇合法性危機(jī)，這就是所謂的政府治理危機(jī)。在這種背景下，多層次治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、社會(huì)治理、善治等新的社會(huì)管理模式不斷涌現(xiàn)[22]（P42-46）。雖然這些治理模式名稱各異，但它們一個(gè)基本的共同點(diǎn)是要求政府職能轉(zhuǎn)變：在縱向?qū)用?，國家行政?quán)力向國際組織、基層政府和社區(qū)轉(zhuǎn)移；在橫向?qū)哟危瑖倚姓?quán)力從國家行政機(jī)關(guān)向非政府組織，甚至公民個(gè)體轉(zhuǎn)移。國家行政機(jī)關(guān)被嵌入一個(gè)由各種不同層次的組織、機(jī)構(gòu)、協(xié)議和制度相互交織的網(wǎng)絡(luò)中，成為提供公共物品的諸多權(quán)威形式的一種。由于這種轉(zhuǎn)向，使得公共權(quán)力與私人權(quán)利的界限變得日益模糊，非政府組織和公民個(gè)體的角色也發(fā)生改變，公民社會(huì)與國家的區(qū)別也變得不是很明顯。

社會(huì)性許可權(quán)就是在這種轉(zhuǎn)變中逐漸興起的。在很大程度上，社會(huì)性許可權(quán)是公與私合作治理或者互動(dòng)治理的一種最新的制度化形式。它超越了早期的參與式治理。它既要解決政府失靈和市場(chǎng)失靈，也要克服早期參與式治理本身失靈問題。賦予受行政機(jī)關(guān)許可項(xiàng)目影響的各類利害關(guān)系人一系列權(quán)利，意味著無序和低效參與將轉(zhuǎn)變成一種有序和高效的參與，也意味著各類利害關(guān)系人將以責(zé)任者和主人翁的姿態(tài)參與到復(fù)雜項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、執(zhí)行和操作過程中。作為項(xiàng)目最敏感的治理行動(dòng)者，通過賦權(quán)，他們既能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)決策和靈活監(jiān)管，也能幫助項(xiàng)目企業(yè)提升業(yè)績(jī)；既能阻止那些嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，也能防止掠奪式的開發(fā)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三贏。對(duì)于社會(huì)性許可權(quán)的這種功能，國外學(xué)者也有論述，比如，澳大利亞學(xué)者甘寧漢等認(rèn)為，社會(huì)性許可（權(quán)）能夠敦促行政機(jī)關(guān)及時(shí)執(zhí)法，提高執(zhí)法頻率，增強(qiáng)執(zhí)法效果。雖然行政法律規(guī)定了企業(yè)排放惡臭硫磺的限度，但行政機(jī)關(guān)從來不會(huì)將控制氣味作為其執(zhí)法優(yōu)先事項(xiàng)，因?yàn)闅馕秾?duì)環(huán)境影響很微小[23]（P322）。然而，在紙漿廠項(xiàng)目中，社區(qū)居民卻將惡臭氣味作為最優(yōu)先事項(xiàng)來考慮，這就迫使行政機(jī)關(guān)動(dòng)用執(zhí)法權(quán)力對(duì)氣味加以嚴(yán)格控制。馳萊克則認(rèn)為，社會(huì)性許可（權(quán)）能夠幫助企業(yè)節(jié)省成本，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并有助于項(xiàng)目在沒有遇到社區(qū)沖突情況下持續(xù)運(yùn)作。為此，他引用世界資源研究所的一項(xiàng)研究來佐證，世界著名石油企業(yè)荷蘭殼牌在菲律賓開采天然氣，因該項(xiàng)目獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)同意，為殼牌節(jié)省了7200萬美元費(fèi)用[1]。

（二）社會(huì)性許可權(quán)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑

從20世紀(jì)60年代以來，隨著世界人口不斷增長(zhǎng)，人與自然矛盾日益加劇，國際組織提出了可持續(xù)發(fā)展理論[24]（P415-428）。該理論主張需要一種新的、危害性較小的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展策略，將社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和環(huán)境的問題以一種整體性方式加以解決的發(fā)展策略。在當(dāng)代中國語境中，科學(xué)發(fā)展觀、五位一體總體布局[25]、新發(fā)展理念，既是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理論的繼承，更是對(duì)其的超越。具體到政府對(duì)重大投資項(xiàng)目的行政許可、企業(yè)開展項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域，如何確?？沙掷m(xù)發(fā)展、體現(xiàn)新發(fā)展理念則需要具體途徑。對(duì)于途徑探索，我國政府其實(shí)是在不斷試錯(cuò)中改進(jìn)。早期，以政府為主導(dǎo)，突出國家行政許可活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性，后來強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，要求企業(yè)做文明社會(huì)中的公民。到了21世紀(jì)，隨著我國社會(huì)進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)敏感期，時(shí)而發(fā)生針對(duì)合法項(xiàng)目的反對(duì)活動(dòng)，人們逐漸意識(shí)到如果缺乏作為利害關(guān)系人的社會(huì)公眾的參與，如果沒有給社會(huì)公眾有效賦權(quán)，則不可能做到協(xié)調(diào)和共享式發(fā)展。這是因?yàn)?，在?xiàng)目投資領(lǐng)域，政府、公眾和企業(yè)在價(jià)值取向、利益偏好、長(zhǎng)期利益與短期利益等方面存在差異。政府主要追求便宜的政治和技術(shù)理性，企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)理性，而社會(huì)公眾偏愛社會(huì)理性。在公眾缺場(chǎng)或者形式上存在但實(shí)質(zhì)上缺場(chǎng)的情況下，政府和企業(yè)不可避免地結(jié)成“伙伴關(guān)系”以追求經(jīng)濟(jì)和政治便宜理性最大化。

為了回應(yīng)此類棘手的問題，社會(huì)性許可權(quán)孕育而成。社會(huì)性許可權(quán)不僅能夠增強(qiáng)政府或企業(yè)決策內(nèi)容的科學(xué)性，比如，當(dāng)社區(qū)成員能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與影響他們切身利益的企業(yè)項(xiàng)目，那么政府和企業(yè)就能夠設(shè)計(jì)出實(shí)質(zhì)上更好和更平等的方案，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中的公平和質(zhì)量[26]（P412），而且公眾參與本身就是一種目的。因?yàn)檫@讓整個(gè)決策過程變得更為民主，比如，公眾參與為社區(qū)成員提供機(jī)會(huì)來了解一個(gè)項(xiàng)目的影響和收益，討論項(xiàng)目面臨的潛在挑戰(zhàn)，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中的動(dòng)力[26]（P411）。如果沒有賦予公眾社會(huì)性許可權(quán)，如果沒有給公眾提供實(shí)質(zhì)性學(xué)習(xí)和了解項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，那么他們就不可能同意那些影響其切身利益的企業(yè)項(xiàng)目––即使項(xiàng)目經(jīng)過了國家許可。由此，公眾就不會(huì)支持這些項(xiàng)目的運(yùn)行，這就會(huì)損害可持續(xù)發(fā)展。畢竟，項(xiàng)目的有效運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要載體。同時(shí)，公眾也不能從項(xiàng)目的運(yùn)行中獲得自身的利益，從而也不能體現(xiàn)共享式發(fā)展。

（三）實(shí)定法層面隱含著社會(huì)性許可權(quán)

如果說社會(huì)性許可權(quán)是合作治理社會(huì)問題的新形式以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，主要是從功能角度來為其從法外權(quán)利轉(zhuǎn)變成法上權(quán)利提供正當(dāng)性，那么從實(shí)定法層面來考察，則是從已經(jīng)存在的被立法者隱含認(rèn)可的利益事實(shí)角度來為這種轉(zhuǎn)變提供正當(dāng)性。

第一，《中華人民共和國憲法》（下文簡(jiǎn)稱《憲法》）為社會(huì)性許可權(quán)提供了根本性的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)《憲法》第 2條第 3款的規(guī)定，我國人民依法通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及社會(huì)事務(wù)。從法解釋學(xué)的角度而言，《憲法》這一條款為社會(huì)性許可權(quán)提供了根本性的規(guī)范依據(jù)。這是因?yàn)?，“國家事?wù)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)和社會(huì)事務(wù)”當(dāng)然包括國家行政機(jī)關(guān)許可的企業(yè)項(xiàng)目，而特定社會(huì)公眾通過行使社會(huì)性許可權(quán)就是他們參與國家事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事業(yè)以及管理社會(huì)事務(wù)的一種途徑。又如，《憲法》第27條第2款規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。在這里，“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”也為社會(huì)性許可權(quán)提供了依據(jù)。因?yàn)?，特定社?huì)公眾行使社會(huì)性許可權(quán)的過程，就是對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督過程，是他們傾聽人民的意見和建議的過程。再如，《憲法》第13條規(guī)定國家依法保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，國家為了公共利益需要，在依法給予補(bǔ)償?shù)那闆r下可以征用公民私有財(cái)產(chǎn)。據(jù)此，如果企業(yè)項(xiàng)目––雖然經(jīng)過行政機(jī)關(guān)許可，將嚴(yán)重侵害某一社區(qū)居民房屋所有權(quán)，那么國家行政機(jī)關(guān)或者企業(yè)在沒有依法給予補(bǔ)償或者補(bǔ)償不足的情況下，該企業(yè)項(xiàng)目能否在該社區(qū)“落戶”，自然應(yīng)當(dāng)征求該社區(qū)居民的同意。因?yàn)樯鐓^(qū)居民的房屋所有權(quán)是受憲法保護(hù)的權(quán)利，如果未經(jīng)居民同意就“落戶”建設(shè)，就是侵犯居民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。而征得社區(qū)居民同意則是社區(qū)居民行使社會(huì)性許可權(quán)的重要內(nèi)容。可見，《憲法》第13條規(guī)定的公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)也為社會(huì)性許可權(quán)提供了依據(jù)。

第二，《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范也為社會(huì)性許可權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第 1條規(guī)定該法的宗旨之一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，該法所規(guī)定的可持續(xù)發(fā)展主要是確保代內(nèi)公平和代際公平。而代內(nèi)公平的要義是，代內(nèi)所有人都有平等利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境的權(quán)利，當(dāng)代一部分人的發(fā)展不能以損害另一部分人的發(fā)展為代價(jià)[27]（P6）。這一規(guī)定直接為社會(huì)性許可權(quán)提供了依據(jù)。社會(huì)性許可權(quán)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最重要途徑之一，賦予受項(xiàng)目影響的特定社會(huì)公眾社會(huì)性許可權(quán)可以有效阻止那些獲得非法許可或者雖然合法但卻是污染環(huán)境的項(xiàng)目，防止污染企業(yè)通過掠奪特定社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利來獲得畸形發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)代內(nèi)平等，進(jìn)而有助于促進(jìn)代際平等?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條第1款規(guī)定，公民、法人和其組織依法享有獲取環(huán)境信息，參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。這一條款所規(guī)定的獲取環(huán)境信息權(quán)、參與和監(jiān)督環(huán)境權(quán)不僅為社會(huì)性許可權(quán)提供了直接的法律依據(jù)，而且它們本身就是社會(huì)性許可權(quán)的重要組成部分。除了《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定之外，《中華人民共和國大氣污染防治法》（下文簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第5條、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（下文簡(jiǎn)稱《環(huán)境噪聲污染防治法》）第7條等法律規(guī)范都為社會(huì)性許可權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)。

三、行政法建構(gòu)社會(huì)性許可權(quán)的主要類型

以上分析表明，將社會(huì)性許可權(quán)納入行政法軌道并不是虛妄的權(quán)利囈語，而是符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀發(fā)展要求以及憲法和法律規(guī)定的選擇。那么接下來需要論述的則是社會(huì)性許可權(quán)在行政法上的主要類型問題。對(duì)此，首先需要明確一個(gè)前提，即社會(huì)性許可權(quán)不是一項(xiàng)單個(gè)權(quán)利，而是一種權(quán)利束。這個(gè)權(quán)利束包含著諸多子權(quán)利。在這個(gè)權(quán)利束中，行政法可以根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，不斷增加或者減少相應(yīng)的子權(quán)利。作為認(rèn)識(shí)事物的一種通常方法，人們一般通過分類來分析事物。由此，可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)社會(huì)性許可權(quán)加以分類。筆者依據(jù)社會(huì)性許可權(quán)行使者––社會(huì)性許可被申請(qǐng)人，依法實(shí)現(xiàn)其意志和利益的方式為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為行動(dòng)型社會(huì)性許可權(quán)和接受型社會(huì)性許可權(quán)[28]（P64-74）。

（一）行動(dòng)型社會(huì)性許可權(quán)

所謂行動(dòng)型社會(huì)性許可權(quán)是指，作為權(quán)利享有者的社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有資格做某事或以某種方式采取行動(dòng)，是對(duì)社會(huì)性許可申請(qǐng)人主動(dòng)作為的權(quán)利。從規(guī)范層面而言，被申請(qǐng)人所享有的行動(dòng)型社會(huì)性許可權(quán)主要包括如下類型。

第一，知情權(quán)。知情權(quán)是指，除依法保密之外，出于正當(dāng)目的，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有權(quán)知曉、查閱和復(fù)制社會(huì)性許可申請(qǐng)人所收集、制作、保留的與項(xiàng)目的行政許可以及項(xiàng)目的建設(shè)和開發(fā)等有關(guān)的信息和資料的資格。何為正當(dāng)目的，則需要做廣義理解，比如，被申請(qǐng)人擔(dān)心項(xiàng)目對(duì)自身健康帶來影響；又如，被申請(qǐng)人基于環(huán)境科學(xué)研究需要等，都屬于正當(dāng)目的。對(duì)于知情權(quán)需要從四個(gè)方面來理解：一是就面向的主體而言，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人既可以向作為社會(huì)性許可申請(qǐng)人之一的國家行政許可機(jī)關(guān)行使知情權(quán)，比如，要求行政許可機(jī)關(guān)公開項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，也可以向項(xiàng)目企業(yè)行使知情權(quán)，比如，要求企業(yè)公開每日排污數(shù)量。二是就覆蓋面而言，知情權(quán)不僅將覆蓋國家行政機(jī)關(guān)考察、審查、許可和監(jiān)督項(xiàng)目的整個(gè)管理過程，也將覆蓋企業(yè)開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)行和結(jié)束項(xiàng)目的整個(gè)過程。換言之，國家行政許可機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)管理過程以及企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)生命運(yùn)作過程所制作和保存的信息，都屬于社會(huì)性許可被申請(qǐng)人知曉的對(duì)象。三是就行使知情權(quán)方式而言，行政法需要規(guī)定社會(huì)性許可被申請(qǐng)人可以通過復(fù)制、摘抄、查閱、拷貝等方式來進(jìn)行。四是就保密與公開關(guān)系而言，行政法需要規(guī)定公開主導(dǎo)下的保密，而不是保密主導(dǎo)下的公開，特別是對(duì)于直接利害關(guān)系人而言，對(duì)于不能知曉的事項(xiàng)需要加以列舉。知情權(quán)是社會(huì)性許可權(quán)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利，是社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使其他權(quán)利的手段。這恰如有學(xué)者所指出的那樣，公民要想成為自己的主人，要想具有行動(dòng)的能力，就必須用可得的知識(shí)中隱含的權(quán)力武裝自己，如果公民沒有知情權(quán)，那么所謂面向公民的社會(huì)性許可權(quán)，也就淪為一場(chǎng)滑稽劇或悲劇的序幕[29]（P265）。

第二，評(píng)論權(quán)。評(píng)論權(quán)是指，出于正當(dāng)目的，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人享有對(duì)國家行政許可機(jī)關(guān)以及企業(yè)做出的涉及項(xiàng)目許可和管理的政策和措施提出建議和發(fā)表意見的權(quán)利。社會(huì)性許可被申請(qǐng)人既可以針對(duì)與自身有直接利害關(guān)系的涉及項(xiàng)目安全的政策和措施加以評(píng)論，比如，對(duì)于垃圾焚燒廠項(xiàng)目，周邊居民有權(quán)向企業(yè)提出要求其使用國際先進(jìn)的消除二惡英的過濾器，也可以出于研究興趣等理由而對(duì)相關(guān)政策和措施加以評(píng)論，比如，要求項(xiàng)目企業(yè)內(nèi)部建立完善的環(huán)境質(zhì)量防控責(zé)任機(jī)制。與知情權(quán)相類似，評(píng)論權(quán)也將貫穿國家行政機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)許可和管理過程以及企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)開發(fā)和建設(shè)過程。對(duì)于評(píng)論的方式，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人既可以運(yùn)用書面形式，也可以使用口頭形式；既可以采用電子數(shù)據(jù)形式，也可以采用傳統(tǒng)的書信形式；既可以向行政機(jī)關(guān)或企業(yè)直接提出建議和評(píng)價(jià)，在不違法的情況下，還可以借助互聯(lián)網(wǎng)等形式來加以評(píng)價(jià)。行政法需要特別規(guī)定，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使評(píng)論權(quán)的法律效果，比如，國家行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)負(fù)有定期反饋和答復(fù)的義務(wù)等。

第三，申請(qǐng)權(quán)。申請(qǐng)權(quán)是指，基于正當(dāng)目的，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人就與項(xiàng)目有關(guān)的事情向社會(huì)性許可申請(qǐng)人提出請(qǐng)求的主張。社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使申請(qǐng)權(quán)的目的是希望參與國家行政許可機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)的管理活動(dòng)，了解項(xiàng)目安全情況。申請(qǐng)權(quán)，同樣覆蓋企業(yè)項(xiàng)目的許可和運(yùn)作整個(gè)過程。被申請(qǐng)人既可以面向國家行政許可機(jī)關(guān)行使該權(quán)利，比如，被申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開某季度對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)法信息，也可以面向項(xiàng)目企業(yè)行使該權(quán)利，比如，被申請(qǐng)人向項(xiàng)目企業(yè)申請(qǐng)參與該企業(yè)內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量安全管理活動(dòng)。申請(qǐng)權(quán)是社會(huì)性許可被申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)深度參與項(xiàng)目治理的重要手段。目前我國環(huán)境法等法律雖然規(guī)定了公民的申請(qǐng)權(quán)，比如，公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲得環(huán)境信息的權(quán)利，但這與筆者所指的申請(qǐng)權(quán)具有很大差異。筆者所指的申請(qǐng)權(quán)不僅包括獲得信息的申請(qǐng)權(quán)，而且還包括其他參與項(xiàng)目管理活動(dòng)的申請(qǐng)權(quán)，不僅包括向國家行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)從事特定活動(dòng)或要求滿足某種需要的權(quán)利，而且還包括向項(xiàng)目企業(yè)行使該權(quán)利。對(duì)于申請(qǐng)權(quán)，針對(duì)不同環(huán)節(jié)的項(xiàng)目管理以及不同的社會(huì)性許可申請(qǐng)人，行政法需要規(guī)定社會(huì)性許可被申請(qǐng)人提出申請(qǐng)權(quán)的條件、方式等內(nèi)容。

第四，動(dòng)議權(quán)。動(dòng)議權(quán)是指，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人向國家行政許可機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)等主體提出建議，要求其依法履行項(xiàng)目安全管理職責(zé)，開展項(xiàng)目治理工作，國家行政許可機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)對(duì)被申請(qǐng)人提出的建議予以審查，并做出相應(yīng)決定。如果社會(huì)性許可被申請(qǐng)人對(duì)他們的處理決定不服，可以依法請(qǐng)求法律救濟(jì)的主張。社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使動(dòng)議權(quán)，不以自身在法律上所享有的權(quán)利受到侵害為必要條件，出于關(guān)心項(xiàng)目安全即可提起。動(dòng)議權(quán)指向?qū)ο笫切姓S可機(jī)關(guān)的法定職責(zé)或者項(xiàng)目企業(yè)的法定義務(wù)。比如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第54條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及行政許可等信息。據(jù)此，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有權(quán)對(duì)縣級(jí)環(huán)保行政主管部門負(fù)有的與項(xiàng)目有關(guān)的職責(zé)提出動(dòng)議，要求他們履行相應(yīng)職責(zé)。又如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。據(jù)此，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有權(quán)對(duì)項(xiàng)目企業(yè)此類義務(wù)提出動(dòng)議。對(duì)于社會(huì)性許可被申請(qǐng)人的動(dòng)議申請(qǐng)，行政許可機(jī)關(guān)或項(xiàng)目企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以審查，如果發(fā)現(xiàn)屬于自身的法定職責(zé)或義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)積極履行。如果認(rèn)為被申請(qǐng)人的動(dòng)議缺乏依據(jù)，動(dòng)議的事項(xiàng)不屬于自身的法定職責(zé)或法定義務(wù)，則可以駁回被申請(qǐng)人的動(dòng)議。對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的駁回決定不服的，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。對(duì)項(xiàng)目企業(yè)駁回決定不服的，被申請(qǐng)人根據(jù)要求項(xiàng)目企業(yè)依法履行義務(wù)的類型為標(biāo)準(zhǔn)，可以向相應(yīng)的主管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決。動(dòng)議權(quán)屬于社會(huì)性許可權(quán)中的一項(xiàng)極為重要的權(quán)利。行政法需要規(guī)定被申請(qǐng)人行使動(dòng)議權(quán)的條件、程序、法律救濟(jì)等內(nèi)容。

第五，表決權(quán)。表決權(quán)是社會(huì)性許可權(quán)中最重要、也是最有特色的一項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)然也是在極端情況下才能運(yùn)用的權(quán)利。其含義是，當(dāng)被申請(qǐng)人之間對(duì)是否授予申請(qǐng)人社會(huì)性許可存在爭(zhēng)議時(shí)，直接利害關(guān)系人通過行使表決權(quán)來最終決定。對(duì)于表決權(quán)需要從如下幾個(gè)層面來理解：一是表決權(quán)的行使主體僅限于社會(huì)性許可被申請(qǐng)人中的直接利害關(guān)系人，即自身的合法權(quán)益直接受到行政許可項(xiàng)目影響的主體。此類合法權(quán)益主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命和健康權(quán)、環(huán)境法上的權(quán)利，對(duì)于間接利害關(guān)系人則不享有此類權(quán)利；二是表決權(quán)行使的條件則是特定地區(qū)的直接利害關(guān)系人之間就是否同意某一行政許可項(xiàng)目“落戶”存在分歧，難以通過前期的協(xié)調(diào)和溝通等方式解決時(shí)才能啟動(dòng)。換言之，表決權(quán)是解決項(xiàng)目能否在“我們家后院落戶”的最后手段。如果社會(huì)性許可申請(qǐng)人通過協(xié)調(diào)、開聽證會(huì)和交流會(huì)等形式取得了項(xiàng)目所在地直接利害關(guān)系人同意或默許，直接利害關(guān)系人沒有通過對(duì)抗性手段來表示反對(duì)，那么就無需啟動(dòng)表決權(quán)。只有當(dāng)協(xié)調(diào)和溝通手段難以解決直接利害關(guān)系人之間對(duì)項(xiàng)目的分歧，部分直接利害關(guān)系人出現(xiàn)對(duì)抗性話語和手段，行政機(jī)關(guān)才能依法組織社會(huì)性許可被申請(qǐng)人行使表決權(quán)。三是表決權(quán)的組織者應(yīng)當(dāng)由與項(xiàng)目許可行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目企業(yè)等沒有利害關(guān)系的組織來擔(dān)任。雖然表決權(quán)的行使主體是直接利害關(guān)系人，但由于項(xiàng)目往往影響某一地區(qū)諸多社會(huì)公眾的合法權(quán)益，因而直接利害關(guān)系人的數(shù)量通常比較龐大，由此，讓所有直接利害關(guān)系人自身來組織行使表決權(quán)既無必要，也缺乏可操作性。而比較可行的方法是由一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體來組織直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)。此類主體可以由上級(jí)政府法制部門來擔(dān)任，成員可以由法學(xué)專家、管理專家、人大代表和政協(xié)委員以及普通居民所組成。行政法需要規(guī)定該組織的產(chǎn)生程序、組成人員、法律職責(zé)等問題。比如，該組織在與直接利害關(guān)系人協(xié)商的前提下制定表決權(quán)行使規(guī)則和紀(jì)律；該組織依據(jù)客觀公正的方法產(chǎn)生直接利害關(guān)系人代表等。四是表決權(quán)的主要目的是為了在社會(huì)理性、經(jīng)濟(jì)理性和技術(shù)理性之間獲得一種平衡，促進(jìn)代際和代內(nèi)公平，并不是為直接利害關(guān)系人要挾社會(huì)性許可申請(qǐng)人提供一件法寶。直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)將遵循相應(yīng)的法律規(guī)則或者組織者制定的議事規(guī)則，他們不能借此謀私益。社會(huì)性許可申請(qǐng)人，特別是項(xiàng)目企業(yè)禁止與個(gè)別直接利害關(guān)系人私下交換來獲取他們的表決權(quán)。否則，他們都將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這個(gè)意義上，表決權(quán)并不是直接利害關(guān)系人的一種個(gè)人利益。這印證了法理學(xué)家郭道輝教授的觀點(diǎn)：“有時(shí)行使個(gè)人權(quán)利是出于公心而非私利，有時(shí)甚至要犧牲個(gè)人利益。”[18]（P128）對(duì)于表決權(quán)，一些學(xué)者會(huì)提出質(zhì)疑，如果直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)沒有通過法定多數(shù)，意味著項(xiàng)目將難以獲得社會(huì)性許可，則會(huì)削弱行政許可機(jī)關(guān)代表國家推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)現(xiàn)公共利益的能力。筆者認(rèn)為，這種質(zhì)疑背后依然是行政法管理論所指導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)壟斷性地代表和詮釋公共利益的思維。它與社會(huì)性許可權(quán)的功能相背離，也不符合當(dāng)今我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的新要求。從我國社會(huì)性許可實(shí)踐來分析，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)遭到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾阻止的情況并非罕見。這就表明，即使行政法沒有賦予被申請(qǐng)人表決權(quán)，被申請(qǐng)人事實(shí)上也已經(jīng)在行使這項(xiàng)權(quán)利。如果行政法能夠順勢(shì)而為，賦予被申請(qǐng)人此項(xiàng)權(quán)利，并建立相應(yīng)的行使規(guī)則，那么既可以防止被申請(qǐng)人濫用此類權(quán)利，也能夠?yàn)樯暾?qǐng)人順利取得社會(huì)性許可提供規(guī)則指引。

除了上述五項(xiàng)行動(dòng)型權(quán)利之外，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人所享有的行動(dòng)型權(quán)利還包括發(fā)布項(xiàng)目信息權(quán)，提出申訴、控告權(quán)，申請(qǐng)回避權(quán)以及舉證權(quán)等。

（二）接受型社會(huì)性許可權(quán)

所謂接受型社會(huì)性許可權(quán)是指，作為權(quán)利主體的社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有資格接受某事物或被以某種方式對(duì)待的資格，而社會(huì)性許可申請(qǐng)人則處于給付某物或者做出某種對(duì)待的積極行動(dòng)狀態(tài)。從規(guī)范層面而言，被申請(qǐng)人的接受型社會(huì)性許可權(quán)主要包括以下類型。

第一，獲得通知和參加會(huì)議權(quán)。它是指，社會(huì)性許可被申請(qǐng)人在國家行政許可機(jī)關(guān)、項(xiàng)目企業(yè)等主體制定或做出涉及項(xiàng)目的政策、措施、決定之前，有得到告知有關(guān)內(nèi)容、理由、依據(jù)以及何時(shí)和以何種方式參與項(xiàng)目治理并參加會(huì)議的資格。由于行政許可機(jī)關(guān)和企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的許可和管理涉及諸多環(huán)節(jié)和事項(xiàng)，有的涉及環(huán)境評(píng)價(jià)，有的涉及安全生產(chǎn)，有的涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收或者征用，這諸多環(huán)節(jié)和事項(xiàng)大都需要被申請(qǐng)人參與和開會(huì)討論，因而行政法賦予被申請(qǐng)人獲得通知并參加會(huì)議的權(quán)利就十分必要。被申請(qǐng)人行使此項(xiàng)權(quán)利所面向的主體既包括各類承擔(dān)項(xiàng)目許可職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，比如，環(huán)保行政機(jī)關(guān)、安全生產(chǎn)行政機(jī)關(guān)，也包括項(xiàng)目企業(yè)。比如，履行安全生產(chǎn)許可職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在審查項(xiàng)目企業(yè)安全生產(chǎn)方面的條件、技術(shù)和制度時(shí)，被申請(qǐng)人如果愿意參與此類活動(dòng)，就享有獲得行政機(jī)關(guān)通知并參加會(huì)議的權(quán)利。又如，項(xiàng)目企業(yè)在起草或制定企業(yè)安全生產(chǎn)方面規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知被申請(qǐng)人并邀請(qǐng)被申請(qǐng)人參與討論。對(duì)于被申請(qǐng)人獲得通知和參加會(huì)議的權(quán)利，行政法需要規(guī)定他們獲得通知并參加會(huì)議的事項(xiàng)。從理論而言，所有重要的、涉及被申請(qǐng)人利益的事項(xiàng)，他們都有權(quán)獲得社會(huì)性許可申請(qǐng)人的通知并參加相關(guān)會(huì)議。行政法還需要規(guī)定被申請(qǐng)人獲得通知和參加會(huì)議權(quán)的期限，確保他們有一個(gè)合理期限來做準(zhǔn)備，進(jìn)行高質(zhì)量的參與。此外，行政法還需要規(guī)定公民獲得通知和參加會(huì)議的方式，一般應(yīng)當(dāng)以書面形式，因?yàn)闀嫘问骄哂锌陀^性。當(dāng)然，在緊急情況下，可以采用口頭形式?？傊?，獲得通知和參加會(huì)議權(quán)是被申請(qǐng)人一項(xiàng)基礎(chǔ)性的接受權(quán)利，行政法需要做出詳細(xì)規(guī)范。

第二，獲得不利決定的理由權(quán)。它是指，在項(xiàng)目的許可和啟動(dòng)、生產(chǎn)和管理等環(huán)節(jié)中，當(dāng)國家行政許可機(jī)關(guān)、項(xiàng)目企業(yè)做出不利于被申請(qǐng)人合法權(quán)益的決定時(shí)，被申請(qǐng)人有從其獲得相應(yīng)決定的合法或合理依據(jù)的資格。由于不論是在行政機(jī)關(guān)許可項(xiàng)目過程中，還是在企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營項(xiàng)目過程中，作為分散個(gè)體的被申請(qǐng)人通常處于相對(duì)弱勢(shì)地位，授予其獲得理由權(quán)，既能夠制約行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)濫用權(quán)力（權(quán)利），也能夠促進(jìn)被申請(qǐng)人與他們合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)超出法律規(guī)定的收益。被申請(qǐng)人獲得理由權(quán)的前提是其合法權(quán)益受到行政許可機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)的侵害，比如，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)被申請(qǐng)人同意就做出對(duì)其房產(chǎn)的征收補(bǔ)償決定。又如，項(xiàng)目企業(yè)無故否定被申請(qǐng)人的知情權(quán)和動(dòng)議權(quán)等。被申請(qǐng)人獲得理由權(quán)的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)對(duì)其做出不利決定的合法或者合理的依據(jù)。比如，環(huán)境、生產(chǎn)安全方面的客觀事實(shí)和規(guī)范依據(jù)；國家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，項(xiàng)目企業(yè)的特殊情況、本地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀等。對(duì)于獲得理由權(quán)，行政法需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)違法不說明理由的法律后果，比如，對(duì)于項(xiàng)目企業(yè)而言，行政法可以規(guī)定相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。對(duì)于行政許可機(jī)關(guān)而言，在未說明理由情況下對(duì)被申請(qǐng)人做出的不利決定屬于可撤銷的行政行為，同時(shí)，其工作人員將受到相應(yīng)的行政處分。

第三，不受妨礙權(quán)。它是指，被申請(qǐng)人在行使行動(dòng)型社會(huì)權(quán)利過程時(shí)，有向國家行政許可機(jī)關(guān)、項(xiàng)目企業(yè)等主體主張不得被無故干擾、冷漠對(duì)待、剝奪或者變相剝奪的資格。在項(xiàng)目的許可和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)中，無論是被申請(qǐng)人行使行動(dòng)型社會(huì)許可權(quán)，還是享有接受型社會(huì)許可權(quán)，都會(huì)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)構(gòu)成一種監(jiān)督。由此，行政機(jī)關(guān)或者項(xiàng)目企業(yè)可能會(huì)妨礙被申請(qǐng)人行使權(quán)利。比如，直接利害關(guān)系人在行使表決權(quán)過程中，行政機(jī)關(guān)通過施加不當(dāng)壓力的方式暗示直接利害關(guān)系人服從行政機(jī)關(guān)的意志；又如，在項(xiàng)目企業(yè)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，國家行政機(jī)關(guān)或者項(xiàng)目企業(yè)以專業(yè)術(shù)語來進(jìn)行解釋，致使被申請(qǐng)人無法理解項(xiàng)目的環(huán)境安全問題。被申請(qǐng)人享有不受妨礙權(quán)，其實(shí)是要求項(xiàng)目企業(yè)和行政許可機(jī)關(guān)尊重被申請(qǐng)人在項(xiàng)目治理中的角色，將他們作為一個(gè)具有獨(dú)立意識(shí)和利益的主體來參與項(xiàng)目治理，真正實(shí)現(xiàn)澳大利亞學(xué)者甘寧漢等學(xué)者所期待的“超越合規(guī)”[23]（P307-341）的效果。對(duì)于不受妨礙權(quán)，行政法需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)或項(xiàng)目企業(yè)實(shí)施妨礙行為的具體體現(xiàn)以及相應(yīng)的法律后果，比如，對(duì)于項(xiàng)目企業(yè)實(shí)施妨礙行為的，主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，并處以警告等行政處罰；對(duì)于行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施妨礙行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，并對(duì)相關(guān)工作人員給予相應(yīng)處分。

第四，受到平等對(duì)待的權(quán)利。它是指，具有相同法律地位的社會(huì)性許可被申請(qǐng)人有向行政許可機(jī)關(guān)或項(xiàng)目企業(yè)主張平等機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目治理的資格。所謂法律地位，意指作為直接利害關(guān)系人的被申請(qǐng)人所具有的行政法上的地位和作為間接利害關(guān)系人的被申請(qǐng)人在行政法上的地位。這兩類被申請(qǐng)人的法律地位除了在表決權(quán)上存在差異之外，其他方面是一致的。所謂機(jī)會(huì)，意指被申請(qǐng)人參與項(xiàng)目治理，行使各類社會(huì)性許可權(quán)的空間和余地，是一種資源。機(jī)會(huì)平等涉及被申請(qǐng)人獲得平等資源、平等選擇空間和余地的問題。但機(jī)會(huì)平等并不是絕對(duì)的平均主義，而是一種符合社會(huì)性許可權(quán)的內(nèi)在要求，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)性許可權(quán)作為公私合作治理、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要途徑的目的。由此，這里的機(jī)會(huì)平等僅指向才能開放的平等，而不是羅爾斯所說的民主的平等[30]（P3-45）。所謂向才能開放的機(jī)會(huì)平等意指[31]（P107-108），強(qiáng)調(diào)直接利害關(guān)系人或者間接利害關(guān)系人參與項(xiàng)目治理的能力，而不關(guān)注他們?cè)谄瘘c(diǎn)上是否平等具備參與項(xiàng)目治理的能力。換言之，雖然同是直接利害關(guān)系人或者間接利害關(guān)系人，如果某些個(gè)體不具備參與項(xiàng)目治理能力，因而沒有機(jī)會(huì)參與行政許可機(jī)關(guān)或項(xiàng)目企業(yè)的各類管理活動(dòng)，則不被認(rèn)定為違反平等權(quán)利。由于受行政機(jī)關(guān)許可項(xiàng)目影響的利害關(guān)系人人數(shù)眾多，人人行使社會(huì)性許可權(quán)勢(shì)必帶來巨大的成本，由此，主張向才能開放的平等，既不違反平等的基本要義，也具有可操作性。比如，對(duì)于極端情況下行使表決權(quán)的直接利害關(guān)系人，雖然從規(guī)范意義而言，每一位直接利害關(guān)系人都享有表決權(quán)，但實(shí)際情況則是大部分直接利害關(guān)系人因缺乏相應(yīng)議事和判斷能力而難以行使表決權(quán)。在這種情況下，組織投票的行政機(jī)關(guān)確定具有特定議事能力的直接利害關(guān)系人進(jìn)行表決就不違反平等原則。當(dāng)然，為避免偏私以及確保具有相應(yīng)的代表性，行政機(jī)關(guān)或項(xiàng)目企業(yè)在確定“才能”的問題上，需要根據(jù)不同事項(xiàng)來判斷，并以讓全體被申請(qǐng)人知曉的方式來事先制定相應(yīng)的規(guī)則。由此，行政法在規(guī)范受平等對(duì)待權(quán)利時(shí)，需要引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目企業(yè)從依據(jù)才能的機(jī)會(huì)平等入手，確保被申請(qǐng)人從實(shí)現(xiàn)公共利益和合作共治的角度來行使社會(huì)性許可權(quán)。

除了上述四項(xiàng)接受型社會(huì)性許可權(quán)之外，被申請(qǐng)人所享有的接受型社會(huì)性許可權(quán)還包括獲得行政機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、告知救濟(jì)途徑權(quán)等。

如何破解“諸多項(xiàng)目雖然已為國家行政機(jī)關(guān)所選中或者已為國家行政機(jī)關(guān)依法許可，但卻被社會(huì)性壓力否決”的難題，已經(jīng)成為世界許多國家政府面臨的挑戰(zhàn)。而對(duì)于肩負(fù)多重職責(zé)的我國政府而言，這一挑戰(zhàn)更顯突出。從實(shí)踐來看，社會(huì)性壓力的負(fù)面影響已經(jīng)暴露無遺，而行政機(jī)關(guān)的管理方式也存在合法性困境，過往在該難題的處理上，政府、市場(chǎng)和公眾之間似乎陷入了全輸?shù)木置?。馴服這種社會(huì)性壓力，需要通過賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)。筆者從行政法角度建構(gòu)社會(huì)性許可權(quán)就是為了讓這種法外的力量進(jìn)入行政法治軌道，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公眾之間的多贏，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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