劉艷紅 夏 偉

法治反腐視域下國(guó)家監(jiān)察體制改革的新路徑

劉艷紅 夏 偉

由政策反腐向法治反腐進(jìn)階，是建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定反腐機(jī)制，消除政策反腐弱效能問(wèn)題的必然選擇。實(shí)施法治反腐、推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵在于形成內(nèi)外互補(bǔ)的異體監(jiān)察權(quán)，明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)與行政監(jiān)督權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)三者之間的關(guān)系，優(yōu)化國(guó)家監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多職能一體的反腐敗專門機(jī)構(gòu)。目前，國(guó)家監(jiān)察體制雛形已然形成，但其體制定位等問(wèn)題仍需探討。正確定位國(guó)家監(jiān)察體制，前提是要理清紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)“三權(quán)”之間的關(guān)系，重點(diǎn)在于制定成熟的反腐敗《監(jiān)察法》以及恪守人權(quán)保障的底線要求，以確保反腐法治階段的順利推進(jìn)。

國(guó)家監(jiān)察體制； 政策反腐； 法治反腐； 人權(quán)保障； 《監(jiān)察法(草案)》

一、 引 言

在中國(guó)備受矚目的腐敗治理，已經(jīng)由疾風(fēng)驟雨式的政策反腐轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效穩(wěn)定性的法治反腐新階段。在反腐余溫尚未完全消退之際，以中共中央辦公廳于2016年11月7日印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和2016年12月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)的出臺(tái)為契機(jī)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)與監(jiān)察立法準(zhǔn)備工作正式啟動(dòng)，這兩部規(guī)范性文件也是我國(guó)腐敗治理機(jī)制走向法治反腐新階段的標(biāo)志。2017年6月24日《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》)在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上審議，并于2017年11月7日公布，向社會(huì)公開征求意見，表明國(guó)家監(jiān)察體制改革的法律基礎(chǔ)正在孕育，為出臺(tái)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)做足準(zhǔn)備。2017年10月19日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中更加清晰地描繪了國(guó)家監(jiān)察體制改革的宏偉藍(lán)圖，指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”緊接著，2017年11月4日，根據(jù)2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)試點(diǎn)決定》)，著手在全國(guó)范圍內(nèi)有序布局、推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革。正確處理政策反腐與法治反腐、治標(biāo)策略與治本方略、短效機(jī)制與長(zhǎng)效機(jī)制這三組關(guān)系，明確國(guó)家監(jiān)察體制的功能定位，破解腐敗“進(jìn)化”的謎題與腐敗治理效果不彰的難題，是建立高效能《監(jiān)察法》必須認(rèn)真對(duì)待的基本問(wèn)題。

二、 中國(guó)式腐敗“進(jìn)化”的謎題與政策反腐的低效能化

腐敗治理必須將政策與法治相結(jié)合、微觀策略與宏觀方略相配合，才能逐步完成短期治標(biāo)的階段目標(biāo)與長(zhǎng)期治本的最終目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)表明，以“懲治”、“效率”為基本價(jià)值理念的政策反腐，在短期內(nèi)確實(shí)能夠有效壓縮犯罪黑數(shù)、遏制腐敗滋長(zhǎng)，形成有針對(duì)性的反腐敗外在斗爭(zhēng)機(jī)制[1](P2-5)，有效減少腐敗存量、降低腐敗增量。然而，政策反腐*政策反腐有兩重含義：一是反腐敗規(guī)范的政策化，即在反腐敗的過(guò)程中，根據(jù)既定的政策規(guī)范來(lái)界定何為腐敗以及如何反腐；二是反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的運(yùn)動(dòng)性與選擇性。本文在后者意義上使用政策反腐的概念。具有即時(shí)性、階段性、偶然性等特點(diǎn)，腐敗在政策影響消弭后容易反彈，腐敗分子的“抗性”也在政策高壓下 “進(jìn)化”*需要說(shuō)明的是，不論是采用政策反腐還是法治反腐策略，腐敗現(xiàn)象都會(huì)隨著反腐生態(tài)的變化而進(jìn)化。不過(guò)，政策的周期性決定了政策反腐效能的周期性，即反腐政策放寬之后腐敗犯罪容易快速反彈；而作為長(zhǎng)效機(jī)制的法治反腐，在規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作、預(yù)防腐敗犯罪上更具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。。

現(xiàn)實(shí)表明，高壓政策是腐敗“進(jìn)化”的“催化劑”。一般而言，腐敗“進(jìn)化”有兩條路徑：一是在摸清反腐規(guī)律的基礎(chǔ)上，游走于腐敗政策的灰色地帶，由“明腐敗”走向“暗腐敗”。我國(guó)當(dāng)前反腐策略帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式特點(diǎn)，這種非常態(tài)化的反腐機(jī)制，將國(guó)家治理資源大幅度集中在反腐層面[2](P219)，確實(shí)在短期內(nèi)取得較為顯著的腐敗治理效果，提升了公權(quán)力運(yùn)作的純潔性。高壓的反腐政策彰顯出我國(guó)反腐“零容忍”的決心，但在反腐力度強(qiáng)化之高壓下，腐敗分子抗制反腐政策的能力也在不斷升級(jí)，容易催生更加隱蔽的腐敗方式，滋生懶政、惰政等不良心態(tài)。一方面，腐敗方式愈發(fā) “邊緣化”，公職人員不直接參與腐敗，腐敗利益鏈逐漸拉長(zhǎng)，腐敗的形式也會(huì)隨之愈發(fā)隱蔽*1978年以來(lái)，腐敗分子偽裝能力逐漸增強(qiáng)，腐敗“潛伏期”明顯增加，從最初的1.4年左右增長(zhǎng)到如今的平均8-10年左右，其中甚至有不少腐敗“潛伏期”高達(dá)20年左右。[3](P14-15)。另一方面，在高壓反腐政策之下，不少官員怕?lián)?zé)、怕惹事，在行使職權(quán)時(shí)過(guò)分謹(jǐn)慎，甚至推卸責(zé)任。二是腐敗攻守同盟愈發(fā)穩(wěn)固，司法機(jī)關(guān)突破腐敗防線的難度加大。如果將官場(chǎng)比作生態(tài)系統(tǒng)，那么可以說(shuō)，官員之間自始就存在群體關(guān)聯(lián)[4](P243)，尤其是形成腐敗利益共同體之后，這種群體關(guān)聯(lián)就愈發(fā)緊密。在高壓反腐政策下，腐敗利益共同體有意識(shí)地強(qiáng)化群體生態(tài)聯(lián)系，因?yàn)橹挥行纬蓮?qiáng)有力的攻守同盟，才能夠避免陷入囚徒困境，保持最大化的既得利益。而且，歷史也無(wú)數(shù)次證實(shí)，政策性反腐具有周期性，當(dāng)高壓政策周期過(guò)后，腐敗分子可能“逃過(guò)一劫”、“繼續(xù)逍遙”、“邊腐邊升”。這種僥幸心理源于政策反腐的階段性與偶然性，即高壓反腐政策亦給腐敗分子以錯(cuò)誤的心理暗示，腐敗攻守同盟的強(qiáng)化也提升了官員群體的安全感。

然而，當(dāng)政策進(jìn)入“衰減期”后，政策反腐的效能也會(huì)大大減弱。作為反腐治標(biāo)之策，十八大以來(lái)制定的各項(xiàng)反腐政策在我國(guó)反腐藍(lán)圖中具有先導(dǎo)性的作用，即預(yù)先通過(guò)嚴(yán)厲的反腐政策，快速清理腐敗黑數(shù)，初步遏制腐敗增長(zhǎng)勢(shì)頭，總結(jié)反腐客觀規(guī)律，為治本策略的生成奠定基礎(chǔ)。然而，隨著腐敗的“進(jìn)化”以及政策壓力放緩，政策反腐的效能也會(huì)逐漸弱化，這主要是由于：第一，反腐政策具有周期性。我國(guó)反腐政策實(shí)踐表明，高壓反腐政策的具有突擊性特點(diǎn)，容易造成“人人自?！钡牟涣己蠊炊鴷?huì)影響反腐的整體大局。因此，非常態(tài)的高壓反腐措施最終總要轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的反腐機(jī)制。第二，政策反腐具有階段性與偶然性，反腐功能的持續(xù)性偏弱。以政策推動(dòng)反腐，選擇性傾向較為明顯，況且政策的彈性空間較大，同樣的政策在不同的地區(qū)適用效果可能存在很大差異，以政策施加的反腐壓力并不能高效地轉(zhuǎn)化為反腐動(dòng)力，難以形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的反腐機(jī)制。第三，反腐政策容易遭遇瓶頸。政策高壓是腐敗“進(jìn)化”的催化劑，腐敗治理已不單是政策寬嚴(yán)的表象性問(wèn)題，而更多的是腐敗監(jiān)管、定性、預(yù)防等深層次的問(wèn)題，這些問(wèn)題牽動(dòng)法治反腐的目標(biāo)設(shè)定與方向選擇。況且，當(dāng)前反腐高壓政策基調(diào)已然形成，在短期內(nèi)也很難有新的突破，在這種情況下，腐敗越是“進(jìn)化”，政策就越顯得“落伍”。

由政策反腐向法治反腐進(jìn)階，是建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定反腐機(jī)制，消除政策反腐弱效能問(wèn)題的必然選擇。法治反腐具有穩(wěn)定性、預(yù)防性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，在總結(jié)政策反腐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成集中、統(tǒng)一的反腐敗國(guó)家立法，最終建立起腐敗治理的常態(tài)機(jī)制。在反腐敗國(guó)家立法體系中，刑事立法最為活躍、適用也最為頻繁，2009年2月28日《中華人民共和國(guó)刑法修正案(七))》增設(shè)《刑法》第388條之一利用影響力受賄罪以及2015年8月29日《中華人民共和國(guó)刑法修正案(九)》增設(shè)《刑法》第390條之一對(duì)有影響力的人行賄罪等，都是從實(shí)體法上照應(yīng)刑事政策“嚴(yán)”的一面。這是因?yàn)?，?guó)家工作人員的近親屬、其他關(guān)系密切的人以及已經(jīng)離職的國(guó)家工作人員利用職務(wù)或者職務(wù)形成的便利條件索取或者非法收受財(cái)物等行為，“敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，社會(huì)影響十分惡劣，為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)懲腐敗行為，無(wú)論這些人受賄還是向這些人行賄，都有必要納入刑法”[5](P790)。但刑事懲治并非腐敗治理的最終目標(biāo)，即便是“寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策也內(nèi)含懲治與防范兩種因素，而且寬嚴(yán)相繼刑事政策將防范因素置于更加突出的重要地位，僅僅將懲治因素作為防范因素的補(bǔ)充”[6](P180)。故此，構(gòu)建科學(xué)的反腐敗治理機(jī)制，就是要跳脫極端化的反腐政策，以嚴(yán)密、多元的法治思維代替片面、狹隘的政策思維，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法戰(zhàn)略。

三、 期待與隱憂：國(guó)家監(jiān)察體制的探索

行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督是我國(guó)腐敗監(jiān)督體系的主要組成部分，三者在法律依據(jù)、職能范圍以及運(yùn)行程序上均有較大差異。盡管自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直未停止過(guò)監(jiān)督體制改革，其間不乏“建立雙重領(lǐng)導(dǎo)”、“健全責(zé)任規(guī)范”等成功經(jīng)驗(yàn)，但監(jiān)督權(quán)分散于不同國(guó)家機(jī)關(guān)的弊端始終沒有得到根本改善。一方面，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性難以保障，同體監(jiān)督的效果有限。另一方面，上述三個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)各自獨(dú)立，多數(shù)情況下也能夠相互補(bǔ)充和配合，但卻難以有效整合監(jiān)督資源。黨和國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到，提升腐敗治理效能的關(guān)鍵在于，“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”。

(一) “三權(quán)合一”：高效能的反腐體制生成

將行政權(quán)、司法權(quán)、紀(jì)檢權(quán)相融合，形成國(guó)家監(jiān)察權(quán)，能夠塑造科學(xué)的反腐功能：

首先是法治建構(gòu)功能。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，我國(guó)并不缺乏腐敗監(jiān)察法律規(guī)范，但有法可依并不等同于法治。不論是行政監(jiān)督、是司法監(jiān)督抑或是紀(jì)檢監(jiān)督，本質(zhì)上屬于同體監(jiān)督，這種監(jiān)督模式缺乏外部正當(dāng)性，監(jiān)督實(shí)效性偏弱?！侗O(jiān)察法》具有法治建構(gòu)功能，這主要體現(xiàn)在：第一，由部門法轉(zhuǎn)變?yōu)榉锤瘮?guó)家立法，監(jiān)察權(quán)的法律地位大大提高。有效監(jiān)察的前提是，監(jiān)察權(quán)的行使是否受到被監(jiān)察者或者其他人員的恣意干涉。在我國(guó)，人民檢察院兼具“法律監(jiān)督”與刑事追訴的職能，但“‘法律監(jiān)督’與刑事追訴之間有著不可調(diào)和的矛盾和沖突”[8](P216)，檢察機(jī)關(guān)的雙重法律地位不利于控辯審三方地位的平衡。從《監(jiān)察法(草案)》的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察權(quán)乃是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的第四種國(guó)家權(quán)力，具有監(jiān)督、調(diào)查、處置公職人員違規(guī)、違法、犯罪行為的職責(zé)，異體監(jiān)督更有助于提升監(jiān)察效果。第二，由反腐敗附屬立法進(jìn)階為反腐敗專門立法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察資源的集約化利用。制定反腐敗專門立法，將徹底擺脫以往反腐敗規(guī)范附屬于具體部門法的格局，有助于全面整合反腐立法資源，解決反腐資源分散、利用效果不佳的問(wèn)題。從零散立法到統(tǒng)一立法，更有助于克服傳統(tǒng)監(jiān)督模式的弊病。例如，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)督存在的“黨政不分”困境與違背程序正當(dāng)性的嫌疑[9](P151-152)，而“三權(quán)合一”后這些基本問(wèn)題都會(huì)被拉至前臺(tái)，在后續(xù)的《監(jiān)察法》中得到有效回應(yīng)和解決。國(guó)家監(jiān)察體制改革既在整體上做了“加法”，增加了腐敗監(jiān)察立法專門規(guī)范，又在局部做了“減法”，實(shí)現(xiàn)建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察系統(tǒng)與優(yōu)化配置反腐資源的目標(biāo)。

其次是系統(tǒng)監(jiān)察功能。構(gòu)建多功能一體的反腐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法資源的有效銜接，是國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本目標(biāo)，這也決定了該新型體制具備系統(tǒng)的監(jiān)察功能。第一，監(jiān)察內(nèi)容的全面性。依照《全國(guó)試點(diǎn)決定》第2條的規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)具有如下權(quán)限：(1)對(duì)違紀(jì)、違規(guī)、違法、犯罪問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)察，涉嫌職務(wù)犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)；(2)為配合調(diào)查工作的展開，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施。可見，監(jiān)察委員會(huì)囊括違紀(jì)、違法與犯罪監(jiān)察的權(quán)力，其與紀(jì)檢部門、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制也較為通暢。第二，監(jiān)察對(duì)象的廣泛性。《全國(guó)試點(diǎn)決定》第2條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，其監(jiān)察范圍較之于部門立法更加廣泛。例如，《公務(wù)員法》調(diào)整的對(duì)象僅限于在編國(guó)家工作人員，無(wú)法有效規(guī)制授權(quán)執(zhí)法人員的違規(guī)、違法行為。《監(jiān)察法》以“公務(wù)說(shuō)”作為認(rèn)定公職人員身份的依據(jù)，有效克服部門法律規(guī)范對(duì)主體身份的限制，同時(shí)與《刑法》第93條的規(guī)定相照應(yīng)。

每種國(guó)家權(quán)力在整個(gè)權(quán)力體系中都應(yīng)有各自獨(dú)立的位置，獨(dú)立性是發(fā)揮國(guó)家權(quán)力作用的重要前提?！斑@些權(quán)力中的每一種都自成一個(gè)整體，因?yàn)槊恳环N權(quán)力實(shí)際上都包含著其余的環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)完整地包含在國(guó)家的理想性中并只構(gòu)成一個(gè)單個(gè)的整體”[10](P322)?，F(xiàn)代國(guó)家權(quán)力體系架構(gòu)愈發(fā)注重發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的作用，尤其在制約公務(wù)行為時(shí)，監(jiān)察權(quán)的作用越大就越能夠體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力體系配置的科學(xué)性與合理性。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的預(yù)設(shè)中，監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種現(xiàn)代公共權(quán)力[11](P4-6)，這種國(guó)家權(quán)力體系的設(shè)置奠定了權(quán)力制衡的客觀基礎(chǔ)。因?yàn)閺臋?quán)力性質(zhì)和權(quán)力行使的目標(biāo)設(shè)定來(lái)看，公職人員應(yīng)確保公權(quán)力的為民性、有效性與純潔性，不得濫權(quán)、惰政，更不能侵犯公民的合法權(quán)益。然而，在行政權(quán)膨脹與司法權(quán)濫觴的現(xiàn)實(shí)背景下，行政機(jī)關(guān)懈怠執(zhí)法、濫用執(zhí)法權(quán)，司法機(jī)關(guān)怠于司法、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象并不罕見，若不能很好約束，很可能會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力運(yùn)作的阻滯與國(guó)家公信力的下降。因此，為了保證行政權(quán)、司法權(quán)等的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有必要提升國(guó)家工作人員實(shí)施違規(guī)、違紀(jì)、違法、犯罪行為的成本。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)將與行政權(quán)、司法權(quán)同級(jí)別并列，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的平行監(jiān)督。在獨(dú)立運(yùn)作之下，監(jiān)督委員會(huì)與行政權(quán)、司法權(quán)之間屬于監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，監(jiān)察委員會(huì)也不會(huì)受制于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，避免了監(jiān)察權(quán)不獨(dú)立所帶來(lái)的監(jiān)督無(wú)效、低效的問(wèn)題，這也是“三權(quán)合一”所帶來(lái)的最直接的收益。

(二) “三權(quán)合一”的法治隱憂：以調(diào)查權(quán)對(duì)人權(quán)保障的背離為線索

“三權(quán)合一”確實(shí)從形式上整合多種反腐權(quán)力，從實(shí)質(zhì)上減少權(quán)力運(yùn)行的阻力，提升反腐機(jī)制運(yùn)行的效能。然而，“三權(quán)合一”畢竟關(guān)涉不同性質(zhì)權(quán)力的融合，而紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)原本屬于三套不同的權(quán)力體系，即便只是從中抽取部分權(quán)力，也會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的后果，進(jìn)而可能動(dòng)搖現(xiàn)有的腐敗監(jiān)督法律體系。在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力體系配置中，調(diào)查權(quán)屬最具爭(zhēng)議的權(quán)力之一，調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、調(diào)查結(jié)論的法律效果以及調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的關(guān)系等問(wèn)題，都直接或間接挑戰(zhàn)刑事法理上的人權(quán)保障原則。

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)，學(xué)理上主要圍繞監(jiān)察委員會(huì)的犯罪調(diào)查權(quán)與傳統(tǒng)刑事偵查權(quán)之間的關(guān)系展開，形成如下三種主要觀點(diǎn)：一是認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)并非司法機(jī)關(guān)，“監(jiān)察委員會(huì)享有調(diào)查權(quán)，這一調(diào)查權(quán)與檢察院享有的偵查權(quán)有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權(quán)”[12](P16)。二是主張監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)，認(rèn)為“監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查措施的性質(zhì)是刑事偵查行為，應(yīng)無(wú)疑義；對(duì)職務(wù)違法行為采取非刑事偵查措施，系行使行政性權(quán)力，也不難形成共識(shí)”[13](P97)。三是提倡調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)相同，但不受《刑事訴訟法》的約束，即“當(dāng)調(diào)查范圍覆蓋刑事案件的時(shí)候，這種調(diào)查權(quán)就與‘刑事偵查權(quán)’有著相同的實(shí)質(zhì)，只是不冠以‘偵查’之名，規(guī)避了《刑事訴訟法》的約束”[14](P65)。毋庸諱言，明確調(diào)查權(quán)的性質(zhì)是準(zhǔn)確行使調(diào)查權(quán)的前提。《全國(guó)試點(diǎn)決定》強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查職務(wù)犯罪后有處置行為人的權(quán)利，并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，而非交由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，同時(shí)排除適用“《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件偵查的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)”有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的規(guī)定，顯然有意讓監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)替代檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)。然而，一方面，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)兼具紀(jì)檢調(diào)查、行政違法調(diào)查、刑事犯罪調(diào)查的特征，但另一方面，監(jiān)察委員會(huì)也非刑事偵查權(quán)的適格主體，在涉及職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，其調(diào)查犯罪的權(quán)力可謂“有實(shí)而無(wú)名”。換言之，監(jiān)察委員會(huì)借助犯罪調(diào)查權(quán)之名行刑事偵查權(quán)之實(shí)，其在性質(zhì)上不屬于刑事偵查權(quán)，而是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的一部分。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)違法、犯罪行為所適用的是監(jiān)察法律規(guī)范，而非《刑事訴訟法》。

問(wèn)題在于，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)不適用《刑事訴訟法》的規(guī)定是否有礙于人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)？《全國(guó)試點(diǎn)決定》強(qiáng)調(diào)用調(diào)查權(quán)代替?zhèn)刹闄?quán)，并且排除適用檢察機(jī)關(guān)自偵自查的規(guī)定，確實(shí)會(huì)在很大程度上影響《刑事訴訟法》的適用。因?yàn)椤缎淌略V訟法》中包含大量關(guān)于“偵查權(quán)”、“偵查人員”的規(guī)定，這些規(guī)定在偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)后可能會(huì)被大幅度架空。當(dāng)然，這并非意味著《刑事訴訟法》在腐敗犯罪調(diào)查階段被完全虛置，如2017年8月18日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九十九次委員長(zhǎng)會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法(修訂草案)》)第13條將人民檢察院“對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查”的職權(quán)修改為“對(duì)依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使偵查權(quán)”，表明檢察機(jī)關(guān)依然保留必要的偵查權(quán)，只是偵查權(quán)的范圍有所調(diào)整。況且，《監(jiān)察法(草案)》中，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的約束也借鑒了《刑事訴訟法》的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法(草案)》第34條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“以違法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”，這顯然吸收了《刑事訴訟法》第50條的內(nèi)容。在此意義上說(shuō)，《刑事訴訟法》并未被完全規(guī)避，只是適用的范圍有所收縮以及適用的方式發(fā)生變化。事實(shí)上，即便是香港著名的反腐機(jī)構(gòu)廉政公署在行使腐敗調(diào)查權(quán)的時(shí)候也受到包括《香港基本法》在內(nèi)的諸多法例的制約，甚至針對(duì)廉政公署設(shè)立了完備的監(jiān)督制約機(jī)制，如廉政公署專員需定期向行政會(huì)議匯報(bào)(行政監(jiān)督)、需出席立法會(huì)議解答相關(guān)問(wèn)題(立法監(jiān)督)、在行使某些權(quán)力前需獲得法庭準(zhǔn)許(司法監(jiān)督)，等等[15](P4)。

盡管我們不能直接斷言監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的確立是為規(guī)避《刑事訴訟法》關(guān)于偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定的適用，且即便正在征求意見的《監(jiān)察法(草案)》與《刑事訴訟法》的規(guī)定相吻合，但從《全國(guó)試點(diǎn)決定》的內(nèi)容以及調(diào)查權(quán)的運(yùn)作機(jī)理來(lái)考量，依然可以發(fā)現(xiàn)調(diào)查權(quán)與人權(quán)保障原則的背離之處：

CRISPR/Cas9系統(tǒng)也有局限性。如存在一定的脫靶效應(yīng)。CRISPR/Cas9系統(tǒng)的特異性取決于sgRNA上的識(shí)別序列。為了避免脫靶效應(yīng)，有必要將Cas9引導(dǎo)至其基因組中精確靶標(biāo)的sgRNA。為了確保Cas9的靶向活性和正常功能，使用Ⅱ型CRISPR/Cas系統(tǒng)和Cas9表征的研究已經(jīng)證明需要與靶基因序列完美匹配[26-28]。有學(xué)者研發(fā)了很多軟件輔助CRISPR/Cas9系統(tǒng)快速篩選特定基因序列靶點(diǎn)，有針對(duì)性地避開可能脫靶的位點(diǎn)，從而降低甚至消除脫靶現(xiàn)象[29]。

首先，非法證據(jù)排除與證據(jù)轉(zhuǎn)化的難題?！缎淌略V訟法》第50條規(guī)定，刑事訴訟中“嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)”，非法證據(jù)不具有刑事證明力。但監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)范圍涵蓋紀(jì)檢、行政違法、刑事犯罪三個(gè)方面，很難判斷哪些證據(jù)是為紀(jì)檢收集的、哪些證據(jù)是為刑事犯罪搜集的，即便通過(guò)非法手段搜集，也可能對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的判斷產(chǎn)生影響。而由于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查之后，直接進(jìn)入到檢察機(jī)關(guān)起訴階段，偵查階段的非法證據(jù)排除規(guī)則在很大程度上被架空。在不同語(yǔ)境下，相似條文所表達(dá)的意涵也會(huì)所不同?！缎淌略V訟法》有關(guān)證據(jù)排除的規(guī)定較為細(xì)致，不僅規(guī)定非法證應(yīng)予排除(《刑事訴訟法》第50條)，還就不同情形下如何排除予以明示，如依照該法第54條的規(guī)定，非法手段獲取的證人證言、被害人陳述等言詞證據(jù)，應(yīng)當(dāng)直接予以排除，而對(duì)于非法搜集的物證、書證等實(shí)物證據(jù)，則在補(bǔ)正或作出合理解釋后，可以作為定案證據(jù)。而縱觀《監(jiān)察法(草案)》，其第34條第2款規(guī)定的“以違法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”，似乎只能理解為只要是非法證據(jù)就不得作為案件處置的依據(jù)。若真如此，在監(jiān)察委員會(huì)將腐敗犯罪證據(jù)移交給檢察機(jī)關(guān)時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致部分不符合法定程序搜集的實(shí)物證據(jù)被排除，難以形成完整的證據(jù)鏈條。除此之外，證據(jù)轉(zhuǎn)化也會(huì)面臨困境。《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。但是，監(jiān)察委員會(huì)并非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，獲取證據(jù)的手段也并非純粹的行政執(zhí)法手段，首當(dāng)其沖的是為紀(jì)檢需要而搜集的證據(jù)能否轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)以及如何轉(zhuǎn)化，這是監(jiān)察委員會(huì)在采納證據(jù)時(shí)所無(wú)法回避的問(wèn)題。對(duì)此，《監(jiān)察法(草案)》第34條第1款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。而為了消除證據(jù)轉(zhuǎn)化的障礙，該條第2款又規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。但是，何為“與刑事訴訟關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”？是強(qiáng)調(diào)證據(jù)的證明力，還是證據(jù)的“三性”(合法性、真實(shí)性、有效性)，抑或兼而有之；監(jiān)察委員處理的所有案件的證據(jù)都需要“與刑事訴訟關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”，是否會(huì)使證據(jù)門檻抬高，不利于打擊腐敗行為。證據(jù)轉(zhuǎn)化如果銜接不當(dāng)，會(huì)使得某些不具有證明力的證據(jù)材料進(jìn)入到審判程序，最終可能會(huì)影響審判的公正性[16](P123)。顯然，不論是架空偵查階段的非法證據(jù)排除規(guī)則，還是將監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查中所獲取的證據(jù)一律“打包”給檢察機(jī)關(guān)提起公訴，都會(huì)與《刑事訴訟法》中的證據(jù)規(guī)則相抵觸，最終違背人權(quán)保障原則。

其次，監(jiān)察留置措施有淪為變相“雙規(guī)”的風(fēng)險(xiǎn)，不利于人權(quán)保障。1994 年3 月25 日中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)檢條例》)第28 條規(guī)定,“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序,……要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”,即所謂的“雙規(guī)”。用留置替代“雙規(guī)”，是擺脫紀(jì)法難容困境、整合反腐資源的重要改革舉措。按照《監(jiān)察法(草案)》第24條的規(guī)定，如果被調(diào)查人員涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，且滿足“涉及案情重大、復(fù)雜的”“可能逃跑、自殺的”等條件之一的，即可采用留置措施。但是，在職務(wù)犯罪案件中，留置措施的作用類似于刑事羈押，在嚴(yán)重職務(wù)違法案件中，留置措施的效果接近“雙規(guī)”，但草案卻未就被留置人員的會(huì)見權(quán)、辯護(hù)權(quán)等作出規(guī)定，留置措施欠缺必要的法治約束，存在被濫用的可能。

綜上分析，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)會(huì)帶有部分刑事偵查權(quán)的色彩，但調(diào)查權(quán)不等于偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)也不可能受到《刑事訴訟法》的直接約束。然而，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的實(shí)際運(yùn)作可能與刑事訴訟人權(quán)保障向抵牾，如果不能正確處理這項(xiàng)問(wèn)題，法治反腐工作也很難圓滿。

四、 正確擬定反腐敗國(guó)家監(jiān)察體制的思考路徑

“在監(jiān)察體制重構(gòu)中，反腐資源力量的整合只是第一步，接下來(lái)要研究如何更好的實(shí)現(xiàn)反腐力量的充分磨合，尤為重要的是要協(xié)調(diào)好監(jiān)察體系內(nèi)部反腐力量的關(guān)系”[17](P121)。因此，構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察體制，要求重新組合與優(yōu)化反腐敗監(jiān)察權(quán)，明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，證立以國(guó)家立法為中心的高效能反腐監(jiān)察機(jī)制，推進(jìn)法治反腐的深入。然而，貌似合理的“三權(quán)合一”，在刑事訴訟法理上有背離人權(quán)保障原則之虞，《全國(guó)試點(diǎn)決定》又似乎刻意回避問(wèn)題，對(duì)權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力關(guān)系等關(guān)鍵內(nèi)容語(yǔ)焉不詳。一方面，從程序上排除偵查階段的非法證據(jù)排除規(guī)則，證據(jù)的真實(shí)性、有效性受損；另一方面，紀(jì)檢規(guī)范與刑事訴訟規(guī)范的沖突，意味著監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)行時(shí)存在嚴(yán)重的內(nèi)在矛盾。因此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)并非簡(jiǎn)單的“三權(quán)合一”，只有在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察效能的同時(shí)兼顧人權(quán)保障原則，才能建構(gòu)符合現(xiàn)代人文精神的反腐監(jiān)察體制。

(一) 邏輯起點(diǎn)：“三權(quán)”關(guān)系的重新清理

國(guó)家監(jiān)察體制改革立基于從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的要求，力求全面整合反腐資源，從外部構(gòu)建獨(dú)立、系統(tǒng)的異體監(jiān)督模式。十八大以來(lái)的反腐高壓政策，不僅有效遏制了腐敗滋長(zhǎng)，也推動(dòng)了反腐敗理論體系的架構(gòu)。其中，在反腐敗機(jī)制構(gòu)建方面，也達(dá)成一定共識(shí)：其一，懲罰只能治標(biāo)，治本有賴于預(yù)防，監(jiān)察是預(yù)防的重要內(nèi)容和有效手段，但同體監(jiān)督效能較弱、效果有限；其二，切實(shí)發(fā)揮腐敗監(jiān)督機(jī)制的作用，必須要塑造科學(xué)合理的異體監(jiān)督模式，優(yōu)化反腐監(jiān)督資源配置；其三，頂層設(shè)計(jì)是改變我國(guó)腐敗監(jiān)督機(jī)制不暢的主要思路，但頂層設(shè)計(jì)也需要考慮到現(xiàn)有的權(quán)力體系架構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)與部門權(quán)力應(yīng)相互協(xié)調(diào)、不能抵牾。國(guó)家監(jiān)察體制是反腐敗法律制度的新創(chuàng)舉，但新制度誕生之初往往并不完美，需要與現(xiàn)有的制度進(jìn)行長(zhǎng)期磨合，而磨合的過(guò)程中必然涉及紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)關(guān)系的清理。

監(jiān)察權(quán)具有系統(tǒng)性和全面性，表現(xiàn)為有權(quán)調(diào)查、處置公職人員，對(duì)工作人員是否依法履職、是否秉公用權(quán)、是否堅(jiān)持職務(wù)操守等進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查、處置和移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。改革之后，“一府一委兩院”的組織架構(gòu)使得監(jiān)察權(quán)成為獨(dú)立的權(quán)力單元[18](P165)，紀(jì)檢權(quán)、行政處分權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)均相對(duì)獨(dú)立，且有適用界域的限制。對(duì)于純粹違紀(jì)行為，監(jiān)察委員會(huì)可以徑行適用黨紀(jì)處分，或者由告知黨紀(jì)部門處分，但不能重復(fù)處分。違紀(jì)、行政違規(guī)違法、犯罪等分別適用不同的處理規(guī)則，三種處罰方式是可以同時(shí)存在的。例如，某國(guó)家工作人員實(shí)施職務(wù)犯罪后，既涉及違紀(jì)、行政違法，也觸犯刑法。在開除黨籍、行政職務(wù)之后，也需要追究其刑事責(zé)任。當(dāng)然，監(jiān)察委員會(huì)只具有調(diào)查權(quán)與處置權(quán)，無(wú)權(quán)對(duì)犯罪事實(shí)定性，也無(wú)權(quán)追究他人的刑事責(zé)任。在發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌刑事犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)移交給人民檢察院處理。

從權(quán)力來(lái)源與運(yùn)作機(jī)理來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)內(nèi)容重疊、性質(zhì)類似，故在運(yùn)行的過(guò)程中容易產(chǎn)生沖突。以司法監(jiān)督為例，《全國(guó)試點(diǎn)決定》為了緩和國(guó)家監(jiān)察權(quán)與司法監(jiān)督權(quán)的沖突，明確規(guī)定在試點(diǎn)的“北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用……《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)”。毋庸置疑，暫時(shí)調(diào)整或暫停適用上述規(guī)定，主要是為了更好地將檢察機(jī)關(guān)的腐敗犯?jìng)刹闄?quán)轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委員會(huì)，防止試點(diǎn)過(guò)程中監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)人民檢察院產(chǎn)生權(quán)力重疊與沖突。但如果仔細(xì)分析國(guó)家監(jiān)察權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)的關(guān)系便不難發(fā)現(xiàn)，在腐敗犯罪處理上，調(diào)查權(quán)之與偵查權(quán)、留置權(quán)之與逮捕權(quán)內(nèi)容重疊、性質(zhì)類似，而如果調(diào)查權(quán)、留置權(quán)等不受《刑事訴訟法》的限制，就很有可能違反人權(quán)保障原則。監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)督公職人員職務(wù)行為的專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)具有偵查、查封、凍結(jié)以及依法處分公職人員違規(guī)、違法行為的權(quán)力。然而，國(guó)家監(jiān)察體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，即便在《全國(guó)試點(diǎn)決定》中臨時(shí)排除某些直接沖突的規(guī)范，也不可能完全避免改革過(guò)程中不同權(quán)力之間的博弈。換言之，即便“這一調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)是有效整合監(jiān)察資源，提高監(jiān)察的實(shí)效性，但不同權(quán)力之間的交叉而導(dǎo)致的新的不協(xié)調(diào)、甚至是沖突也是值得我們關(guān)注的問(wèn)題”[19](P15)。按照《全國(guó)試點(diǎn)決定》第3條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)調(diào)查和處置職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為，取代檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)。而監(jiān)察委員會(huì)與黨紀(jì)部門合署辦公，其實(shí)際權(quán)力很容易超越司法機(jī)關(guān)，形成監(jiān)察委員會(huì)一家獨(dú)大的局面。不僅如此，《全國(guó)試點(diǎn)決定》并未對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力類型、權(quán)力范圍等關(guān)鍵性內(nèi)容作出規(guī)定，也沒有明確要求監(jiān)察委員會(huì)在處理腐敗犯罪案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督機(jī)制的闕如也可能導(dǎo)致其權(quán)力被濫用。

從某種程度上說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力脫胎于其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但在實(shí)際分離與融合的過(guò)程中，可能并沒有充分考慮到與其他權(quán)力配置的關(guān)系。例如，監(jiān)察委員會(huì)有職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與處置權(quán)，但這種調(diào)查權(quán)與處置權(quán)的性質(zhì)為何、是否影響檢察機(jī)關(guān)起訴等都沒有明確，國(guó)家監(jiān)察體制改革初期的不成熟性與隱藏危機(jī)也大多源于此。監(jiān)察委員會(huì)作為專門機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)就職務(wù)違法與犯罪行為作出處置，但是這種調(diào)查和處置不具有刑事司法意義。易言之，在監(jiān)察委員會(huì)處置職務(wù)犯罪嫌疑人之后，依然需要由人民檢察院進(jìn)行起訴。問(wèn)題在于，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)犯罪的定性是否直接影響人民檢察院的判斷，或者說(shuō)當(dāng)人民檢察院的判斷與監(jiān)察委員會(huì)的判斷不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理呢？在處理職務(wù)犯罪案件時(shí)，要想有效發(fā)揮監(jiān)察體制的作用，離不開檢察監(jiān)督機(jī)制的配合。仔細(xì)分析國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作機(jī)理便不難看出，監(jiān)察委員會(huì)最容易出現(xiàn)問(wèn)題的地方在于和其他機(jī)關(guān)權(quán)力銜接之處。以司法權(quán)的銜接為例，當(dāng)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)分離之后，監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)分別獨(dú)立辦案，這就不可避免地會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一案件事實(shí)定性不統(tǒng)一的情況。改革之前，檢察機(jī)關(guān)自偵自查職務(wù)犯罪案件，案件定性與起訴決定是同一的；但在改革后，由于監(jiān)察委員會(huì)本身有對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行初步評(píng)價(jià)的權(quán)力，因而可能會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的定性存在沖突。從檢察獨(dú)立的角度看，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的定性，不應(yīng)影響檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立判斷，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)將案件移送檢察機(jī)關(guān)之后，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)推翻監(jiān)察委員會(huì)的判斷，換言之，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施再監(jiān)督。

(二) 成熟立法：國(guó)家監(jiān)察體制的法律保障

國(guó)家監(jiān)察體制的構(gòu)建不僅僅簡(jiǎn)單地將監(jiān)督權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新配置，還牽涉權(quán)力的聯(lián)合效應(yīng)，即在監(jiān)察委員會(huì)的統(tǒng)籌之下，其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮正向效應(yīng)而不是相反。按照《全國(guó)試點(diǎn)決定》的規(guī)定，在對(duì)職務(wù)行為監(jiān)督、腐敗監(jiān)察這一點(diǎn)上，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是先于其他權(quán)力發(fā)動(dòng)的。監(jiān)察委員會(huì)是防止公職人員實(shí)施濫用職權(quán)、徇私枉法、職務(wù)犯罪等行為的專門機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)的權(quán)力具有廣泛性，涵蓋黨紀(jì)處分、行政處分、與刑事司法追責(zé)三個(gè)方面。這種特征表明監(jiān)察委員會(huì)的腐敗監(jiān)督權(quán)力范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于司法機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察的常態(tài)化是反腐法治化的基本保障。監(jiān)察委員會(huì)是在整合行政資源、黨的資源與司法資源的基礎(chǔ)上建立的，有效地實(shí)現(xiàn)了反腐資源的集中。其中，檢察機(jī)關(guān)不能自偵自查職務(wù)犯罪案件，只能夠通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)移交。但是，將多種監(jiān)督權(quán)力簡(jiǎn)單合一，也產(chǎn)生了不少新的問(wèn)題：其一，多種不同性質(zhì)的權(quán)力統(tǒng)籌于監(jiān)察委員會(huì)，而監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)檢部門合署辦公，由紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委員會(huì)主任，容易導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)察權(quán)與黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)難以區(qū)分。其二，監(jiān)察委員會(huì)并非司法機(jī)關(guān)，其對(duì)于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、留置權(quán)、處置權(quán)的合理性存在疑問(wèn)。盡管監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪行為的處置多為行政處分或黨紀(jì)處分，但國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)以“職務(wù)犯罪”的名義定性國(guó)家工作人員的行為，至少在生效司法判決作出之前，這種處置名義是不合適的。其三，當(dāng)多種權(quán)力融于一身之后，對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督便顯得十分必要。依照《監(jiān)察法(草案)》第6條、第7條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。但同級(jí)人大與常委會(huì)監(jiān)督只是間接監(jiān)督，上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的直接監(jiān)督事實(shí)上屬于內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督效果均比較薄弱。因此，在融合不同權(quán)力的過(guò)程中，既要對(duì)每種權(quán)力按照性質(zhì)進(jìn)行歸類，又要關(guān)注國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他監(jiān)督之間的關(guān)系，明確不同性質(zhì)監(jiān)督權(quán)的適用場(chǎng)域與發(fā)動(dòng)順序。

《全國(guó)試點(diǎn)決定》與《監(jiān)察法(草案)》并未詳細(xì)解釋上述問(wèn)題，內(nèi)容存在諸多不成熟之處，亟待完善。多角度、全方位整合反腐資源，形成多職能聯(lián)動(dòng)的新型反腐體系，是當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制構(gòu)建的首要任務(wù)之一。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)必然吸納行政系統(tǒng)、紀(jì)檢系統(tǒng)以及司法系統(tǒng)的反腐力量，形成集中、高效的反腐專門機(jī)關(guān)?！度珖?guó)試點(diǎn)決定》將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委員會(huì)，勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)有的立法產(chǎn)生影響，故而主動(dòng)屏蔽《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》與《檢察官法》中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)自偵自的規(guī)定，也正是為讓渡職務(wù)犯罪偵查權(quán)做準(zhǔn)備。將偵查權(quán)轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委員會(huì)之后，由于監(jiān)察委員會(huì)并非偵查機(jī)關(guān)，其職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、留置權(quán)等的運(yùn)行規(guī)則很大程度上規(guī)避了《刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，調(diào)查權(quán)、留置權(quán)等也缺乏有效的法律約束。

制定成熟立法是國(guó)家監(jiān)察體制的首要目標(biāo)之一，也是監(jiān)察權(quán)運(yùn)作的法律保障。將國(guó)家監(jiān)察體制改革納入法制軌道，不僅需要進(jìn)行憲法層面的修訂，還要制定專門立法并修改關(guān)聯(lián)法律規(guī)范，為國(guó)家監(jiān)察體制改革奠定法源基礎(chǔ)[20](P9-12)。首先，通過(guò)《監(jiān)察法》明確調(diào)查權(quán)、處置權(quán)、留置權(quán)等類刑事司法權(quán)力的來(lái)源、范圍以及行使限制，規(guī)范這些權(quán)力的運(yùn)行。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的轉(zhuǎn)隸或多或少會(huì)弱化現(xiàn)有刑事訴訟法的反腐功能，而這些權(quán)力在效果上等同于刑事司法權(quán)力，若不加嚴(yán)格限制，就很容易違反法治國(guó)家的要求，形成對(duì)犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)的侵犯。需要進(jìn)一步明確的是，職務(wù)犯罪認(rèn)定并非監(jiān)察委員會(huì)的工作，監(jiān)察委員會(huì)在發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪之后，不能以“職務(wù)犯罪”的名義徑行處置公職人員，但“可以行使公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使的某些刑事強(qiáng)制措施權(quán)和刑事偵查權(quán)”[21](P120)，并將犯罪嫌疑人移交給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)決定是否起訴。換言之，國(guó)家監(jiān)察不能替代檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的犯罪監(jiān)督依然有效，只不過(guò)檢察監(jiān)督在邏輯順序上被延后。其次，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督。《監(jiān)察法(草案)》為監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置同級(jí)人大及其常委會(huì)的間接監(jiān)督、上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督兩種監(jiān)督方式，事實(shí)上所起到的監(jiān)督效果偏弱。因?yàn)椤吧霞?jí)監(jiān)督太軟，同體監(jiān)督太弱”的現(xiàn)象非常普遍，監(jiān)察權(quán)屬于第四種國(guó)家權(quán)力，必須受到強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，才能夠有效預(yù)防其濫用。在立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)制衡的模型中，三種權(quán)力相互監(jiān)督與制約的關(guān)系，是保持權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的重要前提。國(guó)家監(jiān)察權(quán)本與行政權(quán)、紀(jì)檢權(quán)、司法權(quán)緊密關(guān)聯(lián)，甚至從某種程度上說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)主要脫胎于行政權(quán)、紀(jì)檢權(quán)、司法權(quán)，其監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建也可以納入到同級(jí)異體監(jiān)督體系中，由監(jiān)察權(quán)統(tǒng)籌整體監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作。具體而言，監(jiān)察委員會(huì)除了受到同級(jí)人大及其常委會(huì)的間接監(jiān)督與上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)受到同級(jí)地方政府的行政監(jiān)督與同級(jí)人民檢察院的司法監(jiān)督，從而形成內(nèi)外合力的多元監(jiān)督體系。以人民檢察院司法監(jiān)督為例，監(jiān)察委員會(huì)雖然有權(quán)調(diào)查職務(wù)犯罪案件，但同級(jí)人民檢察院有權(quán)對(duì)調(diào)查過(guò)程的合法性、調(diào)查手段的合理性等進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的不當(dāng)行為形成有效司法制約。最后，要注意《監(jiān)察法》與其他法律規(guī)范的銜接。國(guó)家檢察權(quán)屬于“三權(quán)合一”的綜合性權(quán)力，其權(quán)力來(lái)源于《監(jiān)察法》，為保障反腐機(jī)制的協(xié)調(diào)性，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢規(guī)范、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等法律規(guī)范銜接，避免同類權(quán)力運(yùn)行的沖突。

伴隨國(guó)家監(jiān)察體制雛形的塑造與完善，《監(jiān)察法》的輪廓也愈發(fā)清晰?！侗O(jiān)察法》并非超然于其他法律規(guī)范的異物，而是與其他法律規(guī)范緊密聯(lián)系的專門立法，只有正確處理《監(jiān)察法》與紀(jì)檢規(guī)范、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》之間的關(guān)系，才能發(fā)揮反腐敗國(guó)家立法頂層設(shè)計(jì)的作用。

(三) 人權(quán)保障：法治反腐的底線要求

人權(quán)保障是法治藍(lán)圖的核心要素，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的價(jià)值基礎(chǔ)[22](P13)。無(wú)論我們?nèi)绾谓?gòu)法秩序，都必須要符合最低限度的人權(quán)要求，道理很簡(jiǎn)單，沒有人權(quán)就沒有自由，遑論法治。政策反腐強(qiáng)調(diào)反腐的厲度，以嚴(yán)厲政策來(lái)壓縮腐敗數(shù)量，人權(quán)保障自然容易被置于末端；法治反腐區(qū)別于政策反腐的重要特征在于強(qiáng)調(diào)對(duì)人性的尊重與對(duì)人權(quán)的保障，反腐立法的制定、反腐措施的執(zhí)行都以人作為基本考量因素。國(guó)家監(jiān)察體制改革要主動(dòng)回避妨害人權(quán)的因素，尤其避免削減犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)保障機(jī)制的作用，始終恪守人權(quán)保障的底線。

如何在構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察體制的同時(shí)有效保障人權(quán)，可謂“三千筆墨難盡”，但《全國(guó)試點(diǎn)決定》的部分內(nèi)容已初現(xiàn)不利于人權(quán)保障之端倪。刑事偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的主要困局在于，調(diào)查權(quán)的運(yùn)作容易規(guī)避《刑事訴訟法》、虛置刑事偵查權(quán)、產(chǎn)生內(nèi)部權(quán)力沖突，最終侵犯犯罪嫌疑人的人權(quán)。第一，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作不適用《刑事訴訟法》，而適用專門的《監(jiān)察法》，這必然涉及兩部法律規(guī)范的對(duì)接問(wèn)題。例如，《全國(guó)試點(diǎn)決定》中明確賦予監(jiān)察委員會(huì)有調(diào)查權(quán)，并為有效展開調(diào)查配置了十二項(xiàng)措施，其中，留置措施涉及人身自由的限制，若行為人因涉嫌犯罪而被監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查并被采取留置措施，那么監(jiān)察委員會(huì)留置的期限是否能夠折抵刑期呢？再如，在調(diào)查權(quán)行使的過(guò)程中，如果腐敗分子向監(jiān)察委員會(huì)如實(shí)供述罪刑，在后續(xù)刑事訴訟的過(guò)程中能否認(rèn)定為坦白？這些涉及人權(quán)保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都是《監(jiān)察法》制定過(guò)程中必須斟酌的內(nèi)容。第二，虛置刑事偵查權(quán)，是同體監(jiān)督向異體監(jiān)督轉(zhuǎn)換的“后遺癥”，是國(guó)家監(jiān)察體制改革搖擺期需要解決的問(wèn)題?！度珖?guó)試點(diǎn)決定》傾向于將腐敗犯罪刑事偵查權(quán)完全轉(zhuǎn)隸為調(diào)查權(quán)，試圖架空刑事偵查權(quán)，以調(diào)查權(quán)取代偵查權(quán)。然而，腐敗犯罪偵查已經(jīng)形成較為完備的橫向與縱向監(jiān)督體系[23](P112-113)，若刑事偵查權(quán)大幅度轉(zhuǎn)隸，恐怕不僅刑事訴訟法需要大幅度修改，檢察監(jiān)督的功能也會(huì)受到很大影響?！度珖?guó)試點(diǎn)決定》試圖“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，將紀(jì)檢調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、刑事偵查權(quán)囊括于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)內(nèi)，實(shí)際上只做到了形式上的統(tǒng)一，卻引發(fā)實(shí)質(zhì)的沖突。如前分析，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)難以銜接，尤其表現(xiàn)為監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查獲取的證據(jù)如何轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)、證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)察委員會(huì)對(duì)案件的處置是否決定檢察機(jī)關(guān)的定性判斷等問(wèn)題上。《全國(guó)試點(diǎn)決定》試圖以調(diào)查權(quán)大幅度取代檢察機(jī)關(guān)刑事偵查、對(duì)案件事實(shí)初步定性的權(quán)力并非理想方案，將腐敗犯罪偵查權(quán)不假思索地交給監(jiān)察委員顯然屬于改革跨度過(guò)大。從世界范圍來(lái)看，“職務(wù)犯罪偵查權(quán)大體經(jīng)歷了由警察機(jī)構(gòu)行使到由檢察機(jī)關(guān)行使再到由專門機(jī)構(gòu)行使的演進(jìn)過(guò)程”[24](P49)。例如，新加坡1993年3月15日通過(guò)的《防止腐敗法》第17條第1款也有類似規(guī)定，即“對(duì)下列犯罪的調(diào)查應(yīng)視為警方調(diào)查，其中該局長(zhǎng)或者專門調(diào)查員視為景觀，且該調(diào)查同樣適用《刑事訴訟法典》第122條關(guān)于調(diào)查方式和調(diào)查范圍的規(guī)定”。顯然，《全國(guó)試點(diǎn)決定》實(shí)際以專門機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān))模式作為參照，最終在《刑事訴訟法》之外構(gòu)建專門的腐敗調(diào)查權(quán)，但監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的構(gòu)成具有特殊性，其權(quán)力運(yùn)作存在明顯的內(nèi)部沖突。這就進(jìn)入到第三個(gè)問(wèn)題，即紀(jì)檢調(diào)查權(quán)與犯罪調(diào)查權(quán)之間的沖突問(wèn)題。從人權(quán)保障的視角來(lái)看，強(qiáng)行融合紀(jì)檢調(diào)查權(quán)與犯罪調(diào)查權(quán)的結(jié)果只能是，刑事訴訟的人權(quán)保障精神受挫，反腐的法治功能受阻。要想改變這種現(xiàn)狀，可行的方案是在國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使的過(guò)程中，限制留置措施的適用，明確監(jiān)察委員會(huì)犯罪調(diào)查時(shí)應(yīng)遵守原屬于刑事偵查的規(guī)則*即并非調(diào)查權(quán)完全替代偵查權(quán)，而是偵查權(quán)融入調(diào)查權(quán)中，轉(zhuǎn)隸后其性質(zhì)發(fā)生變化、適用的規(guī)范有所變更，但新的規(guī)范(《國(guó)家監(jiān)察法》)應(yīng)當(dāng)與《刑事訴訟法》中有關(guān)刑事偵查權(quán)的規(guī)定相吻合。，確立監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化的規(guī)則，暢通監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與刑事司法權(quán)的溝通機(jī)制，才能切實(shí)減少改革的阻力。

當(dāng)然，人權(quán)保障問(wèn)題不僅體現(xiàn)在調(diào)查權(quán)的設(shè)置上，還表現(xiàn)在留置權(quán)、各種監(jiān)察措施運(yùn)用等一系列問(wèn)題上。事實(shí)上，不論反腐藍(lán)圖如何完美、計(jì)劃如何周詳，一旦在人權(quán)保障上打開缺口，反腐體制的漏洞只會(huì)越來(lái)越大。可見，與人權(quán)保障有關(guān)的問(wèn)題沒有小問(wèn)題，法治反腐最有效的檢驗(yàn)標(biāo)尺之一就是是否堅(jiān)守人權(quán)保障底線。

五、 結(jié) 語(yǔ)

腐敗治理的復(fù)雜性決定了法治反腐的必然性。以政策為推動(dòng)力的反腐機(jī)制，在策略上具有偶然性，在力度上具有階段性，其效能伴隨著腐敗的“進(jìn)化”而不斷弱化?！侗O(jiān)察法》是法治反腐在監(jiān)察領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，表明我國(guó)反腐工作進(jìn)入到頂層設(shè)計(jì)的新階段。監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，塑造多功能的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，構(gòu)建反腐敗專門機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì)，是反腐敗國(guó)家立法的主要制度成果。然而，《全國(guó)試點(diǎn)決定》中“三權(quán)合一”模式只是強(qiáng)行系統(tǒng)化的產(chǎn)物，至少在沒有厘清紀(jì)檢權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)關(guān)系之前，盲目將“三權(quán)合一”未免顯得操之過(guò)急，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革寄期望過(guò)高。構(gòu)建系統(tǒng)、高效、權(quán)威的國(guó)家監(jiān)察體制，必須要認(rèn)真做好權(quán)力配置的基礎(chǔ)工作，扎實(shí)推進(jìn)成熟立法的系統(tǒng)任務(wù)，堅(jiān)持尊重和保障人權(quán)，這樣才能真正找到法治反腐的正確路徑。

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ExplorationandAmendment:LegalPathofNationalSupervisionSystemReform

LiuYanhong&XiaWei
(Southeast University)

At present,China's Anti-corruption has shifted from policy anti-corruption to the new stage of legal anti-corruption.Legal anti-corruption requires to establish a unified and efficient anti-corruption mechanism in order to cope with the growing corruption and build a long-term mechanism for combating corruption.The complexity of anti-corruption determines that we should choose legal anti-corruption.Policy anti-corruption mechanism is occasionality and periodicity,whose effectiveness will be weaker with the development of corruption.National supervision legislation is the concentrated reflection of anti-corruption in the field of supervision,which indicates that China's anti-corruption work has entered a new stage of top-level design.However,the reform of national supervision system at present is problematic. This has not clarified the relationship between the power of discipline inspection,administrative supervision and procuratorial supervision.Blindly putting the "three powers into one" appears to be too hasty,which places too much expectation on the national supervision system reform.In the process of the national supervision system reform,we need to optimize the allocation of various powers and establish special anti-corruption institutions with various functions.Firstly,we should reclean the relationship between discipline inspection right,administrative power and judicial power.Secondly,we should formulate a mature surveillance legislation in order to control corruption.Finally,we should adhere to the bottom line of human rights protection.

national supervision system; policy anti-corruption; legal anti-corruption; human rights protection; the draft of Supervision Law

2017-07-23

劉艷紅，法學(xué)博士，東南大學(xué)反腐敗法治研究中心主任、東南大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授；江蘇 南京 211189。

夏 偉，東南大學(xué)法學(xué)院博士生，東南大學(xué)反腐敗法治研究中心特約研究員。

李 媛

10.14086/j.cnki.wujss.2018.01.008

D911;D918

A

1672-7320(2018)01-0089-11

江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“反腐敗法治研究中心”項(xiàng)目(2015JDXM004)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(16AFX002)