吳 波

(安徽行政學院教務處，安徽合肥 230059)

一、引 言

有效有序地推進農業(yè)轉移人口市民化，既是進一步深化解決“三農問題”的持續(xù)動力，也是實現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)?！秶摇笆濉币?guī)劃綱要》已明確將“統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，健全常住人口市民化激勵機制，推動更多人口融入城鎮(zhèn)”作為進一步推進農業(yè)轉移人口市民化的方向和途徑。其中，戶籍改革在制度層面的藩籬已逐漸破除，但基本公共服務均等化在實踐層面一時還難以解決。儼然，市民化成本已構成了阻礙“更多人口融入城鎮(zhèn)”的最直接的顯化因素，也是影響市民化意愿的最關鍵的心理預期。

二、文獻梳理與評析

基于農業(yè)轉移人口市民化的成本是影響市民化進程的關鍵因素，農業(yè)轉移人口市民化成本的研究約在2000年后就逐漸增多?？梢哉f，全國(除港澳臺外)31個省，每一個省都有相關文獻對本省農業(yè)轉移人口市民化問題進行研究。如果從省際市民化成本的測度視角，全國除天津、內蒙古、山西、寧夏、浙江、海南、貴州、西藏未有明確成本測算研究外，其他23個省(市)都有對本省(市)市民化成本的測度研究(由于新疆、四川、湖北、陜西、重慶等省(市)未有本省(市)市民化成本的研究，就相應選擇烏魯木齊市、成都市、武漢市、西安市、攀枝花市的市民化成本作為代替)。由此，筆者以“表格”匯總的方式，將各省市民化成本測度的研究成果對比展現(xiàn)出來(見表1)，以冀推動農業(yè)轉移人口市民化成本問題的深入系統(tǒng)研究。

表1 農業(yè)轉移人口市民化分省測度成本問題研究情況

續(xù)表1

(一)研究的邏輯架構

除魏后凱等[1]、石憶邵等[2]、徐建榮[10]、鐘亮等[11]、眭海霞等[21]外，大多數(shù)學者在研究農業(yè)轉移人口市民化成本問題時的邏輯架構一般都循著“市民化含義解釋—成本分類—成本測度方法—成本分擔”這樣一條主線漸次展開。即，先對“農業(yè)轉移人口及農業(yè)轉移人口市民化”的含義分別進行辨識；然后，通過對“農業(yè)轉移人口市民化成本”的分析和歸類，依據(jù)有關統(tǒng)計資料或構建實證模型，對農業(yè)轉移人口市民化的成本進行量化測度；最后，提出建立“農業(yè)轉移人口市民化成本”的分擔機制。

(二)研究的內容模塊

1.農業(yè)轉移人口及農業(yè)轉移人口市民化的內涵界定

學者們在對“農業(yè)轉移人口”及“市民化”內涵界定方面基本是以時間、空間的變化為軸，從中央文件或學術論文中找出“概念”的“源”提出時間，并從概念內涵的演化過程進行漸進意義上的界定。如，“農業(yè)轉移人口”的稱謂最早可以追溯到2009年12月召開的中央經濟工作會議，經歷了“農業(yè)剩余勞動力—農民工(新生代農民工)—農業(yè)轉移人口”的稱呼變化，同時，也生發(fā)出內涵的變化。學者們在對農業(yè)轉移人口市民化內涵表述上雖然不盡相同，但多是以身份轉換、職業(yè)變化、生活方式、思想文化、制度認同、社會支持、遷移理論等為界定要素。經濟學博士邱鵬旭[27]較為全面的總結可以作為參考：一是戶籍所在地發(fā)生變動；二是綜合素質得以提升；三是價值觀念逐漸轉變；四是就業(yè)狀態(tài)趨于穩(wěn)定；五是生活方式和行為習慣漸次轉變；六是社會地位不再邊緣化。換句話說，農業(yè)轉移人口市民化，就是指農村人口在經歷生產生活地域空間的轉移、戶籍身份的轉換、綜合素質的提升、市民價值觀念的形成、職業(yè)與就業(yè)狀態(tài)的轉變、生活方式與行為習慣的轉型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受，這樣一個過程和結果。

評析：“農業(yè)轉移人口”概念較為含蓄和中性，具有“階段性”的特征，是從“農民工”逐漸演化而來，但外延要比“農民工”寬泛?！稗r業(yè)轉移人口”就是潛在的“市民”，在成為市民之前的“農民”或者具有成為“市民”意愿的“農民”，均可認為是“農業(yè)轉移人口”。由此，戶籍仍在農村，但已經從農村遷移到城鎮(zhèn)工作生活或在農村與城鎮(zhèn)之間流動的農業(yè)人口是“農業(yè)轉移人口”最有可能實現(xiàn)市民化的主體。當然，農業(yè)轉移人口“市民化意愿”的強弱也直接決定著“市民化”進程的快慢。但由于目前“農業(yè)轉移人口”在“內涵與外延”的界定上還缺乏一個權威的統(tǒng)一解釋，因而，在官方文件及學者研究中也還不能統(tǒng)一，農業(yè)轉移人口往往與農民工、農民等概念未嚴格區(qū)分，存在著相互替代混用的現(xiàn)象；或者說，區(qū)分的界限并不明顯，需要在一定的語境下方能意會其意，如在筆者梳理的測度市民化成本的文獻中，高仲秋[6]、徐建榮[10]、鐘亮等[11]、周春山等[12]、張欣[14]、張廣裕[16]、王志燕等[18]、李長生等[19]均使用“農業(yè)轉移人口”概念，其他學者使用的是“農民工”概念。

2.農業(yè)轉移人口市民化成本的分類

綜合已有研究成果，構成農業(yè)轉移人口市民化的成本有多種，但學者們多從成本性質上將農業(yè)轉移人口市民化的成本分為兩大類：公共成本和個人成本。按照成本承擔的對象不同，分為政府、企業(yè)、個人三方承擔。政府承擔的公共成本是指政府向農業(yè)轉移人口市民化后的新居民提供公共服務所需支出的相關費用，主要包括市民化所需的保障性住房支出、社會保障成本、城市基礎設施增加成本、社會治理費用、教育成本及其他成本(如殘疾人補助支出)等；企業(yè)承擔的主要包括社會保障成本和員工職業(yè)技能培訓、工資待遇提升成本等；農業(yè)轉移人口個人承擔主要包括社會保障成本、住房成本和日常生活成本、子女教育成本。鐘亮等[11]、董瑩[20]、眭海霞等[21]還提出要考慮機會成本，機會成本主要是指農業(yè)轉移人口成為市民后放棄來源于農村或農業(yè)方面收入，具體包括農地帶來的收益和兼業(yè)經營收益。但蔡翼飛等[28]等認為農民工市民化成本就是屬于城鎮(zhèn)化成本，并將城鎮(zhèn)化的成本定義為：為支持城鎮(zhèn)規(guī)模擴張和居民生活水準提高，而進行的物質與資金的增量投入。不過，在所有市民化成本中，因城市房價的高企及住房的剛性需求，住房成本被認為是農業(yè)轉移人口市民化的最大支出，這一點基本達成共識。

評析：不論從成本承擔的對象來分類，還是從成本自身的性質來分類；不論是考慮了可以量化的有形成本，還是考慮了機會成本；也不論是考慮了即期成本，還是考慮了遠期成本。各學者對農業(yè)轉移人口市民化的成本構成異議并不大?？傊?，學者們研究的市民化成本側重于經濟角度，而且是以“市民化”后(即假定成為新市民)的成本據(jù)實來推算。這些成本存在著必需發(fā)生的可能性，包括日常生活成本、居住成本和社會保障成本，力爭做到成本可測度、更全面。但因采集數(shù)據(jù)的難度，也存在著將城鎮(zhèn)運行成本等同于城鎮(zhèn)化成本，城鎮(zhèn)化成本等同于市民化成本的簡單替代情況。

3.農業(yè)轉移人口市民化成本的測度方法和結果

學者對農業(yè)轉移人口市民化的成本測算主要分為兩種，一種是利用有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分類加總測算方法，一種是采用實證研究的方法，構建成本-收益模型進行測算。兩種方法沒有本質的區(qū)別，都是基于一定的數(shù)據(jù)基礎，如區(qū)域內的成本指標的平均水平，先分項測算再匯總計算市民化成本。有20多位學者對農業(yè)轉移人口市民化具體需要多少成本進行了測算，其結果見表1。

評析：關于農業(yè)轉移人口市民化成本的測算，采用的方法不同，顯現(xiàn)出的結果也不一樣。農業(yè)轉移人口市民化成本的測度方法多是采用一種較為簡單的分類加總法，通過本地區(qū)相關的“統(tǒng)計年鑒”中農業(yè)轉移人口(農民工)數(shù)據(jù)，結合當?shù)叵嚓P指標的標準而進行的一種并不一定十分精確的測算，有的雖然也構建了簡單的實證分析模型，但由于數(shù)據(jù)獲得的困難和片面，使得測算的結果存在著較大的差異，如，同樣對江蘇省農業(yè)轉移人口市民化成本的測算，張繼良等[9]運用AGIL理論，利用第六次全國人口普查資料，依據(jù)區(qū)域內職工工資、房價平均水平，采用核算的方法測算的第一代農民工的市民化成本約11.2萬元，新生代為14.3萬元；而徐建榮[10]通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算每年農民工人均市民化公共成本為48 910元。

統(tǒng)計學者的測算結果(表2)可知，農業(yè)轉移人口市民化的成本“大于5萬元，小于等于10萬元”的相對較多，約占三分之一；30萬元以上的只有京、滬；其他幾個成本段均至少有3個省，且沒有明顯的東中西區(qū)域分布傾向。

表2 22個省農業(yè)轉移人口市民化成本測算結果

4.農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制的建立

在農業(yè)轉移人口市民化成本解決路徑上，已往研究均偏向于建立“政府、企業(yè)、農業(yè)轉移人口個人”“三位一體”的成本分擔機制。具體分擔多大比例，張繼良等[9]認為個人、用人單位、財政三方負擔比例為33.9%：12.2%：53.9%；周春山等[12]認為是32%：22%：46%；眭海霞等[21]認為是22.37%：21.63%：56%。更有細化的，將政府分為中央政府和地方政府，或在“三位”基礎上添加了一個承擔主體“社會組織”，變?yōu)椤八奈灰惑w”。

評析：農業(yè)轉移人口市民化成本分擔對于我們這樣正在推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展中國家似乎是天經地義的，以致大多研究者盡可能地找出需要承擔的對象，盡可能地分擔一部分市民化成本。也就是說，農業(yè)轉移人口市民化并非是哪一方的事，任何一方均有義務承擔其中屬于自己的那一部分。但羅云開[29]卻認為，國內學術界這些年關于建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制的研究，可能沒有多少理論意義和實踐價值。在公共服務供給過程中，政府、企業(yè)和個人應分別承擔哪些支出事項，對相關金額進行估算并分析是否承擔得起等，經濟學家已經做了充分翔實的論述，已給出了比較清晰的答案。羅云開提出研究重點應圍繞政府向全體居民提供的公共服務水平與經濟發(fā)展程度和財政收入水平是否相適應方面。

5.涉及的理論基礎

已有研究多是借鑒國外學者關于農村勞動力轉移理論作為我國農業(yè)轉移人口市民化成本研宄的理論基礎，包括揭示農村勞動力轉移到城市動因的Lewis[30]的二元經濟理論、Todaro[31]的預期收入理論、Schults[32]的遷移收益與遷移成本間的博弈選擇理論；揭示農村勞動力轉移動力的Francois[33]、Bogue[34]、Ravenstein[35]的推—拉理論；另外，在成本測度方面，有的運用了AGIL理論，有的運用了需求層次論，有的運用了成本等經濟學理論和方法。還有，應用了法國社會學家涂爾干的社會融合理論及以大衛(wèi)·休謨、亞當·斯密為代表的公共產品理論等。魯強[36]認為農民工市民化研究是源于發(fā)展經濟學。

評析：雖然我國的城鎮(zhèn)化之路曲折多(模)式，與西方國家一步到位的城市化之路在影響因素、推進機理、實現(xiàn)路徑等方面具有較大的差異性，但農業(yè)轉移人口的市民化目標是一致的，因此，關于農業(yè)轉移人口市民化的理論基礎我國學者會盡可能地從已有的人口遷移理論中力所能及地找到理論的支撐，以最大化佐證中國特色市民化成本研究的固有范式。

三、“農業(yè)轉移人口市民化成本”研究視點的再深入

(一)“農業(yè)轉移人口”特征的再認識

“農業(yè)轉移人口”應視為一個獨立的專有名詞或專業(yè)術語，不宜拆成“農業(yè)的轉移人口”或“農業(yè)轉移的人口”來理解?！稗r業(yè)轉移人口”是指“將從農業(yè)轉移出去的具有農村戶籍的人口”，表示的是一種過程。這個過程本身就是一種意愿的反映，因此，“農業(yè)轉移人口”不是一個孤立的靜態(tài)化概念，具有意愿性、階段性、動態(tài)性的特征?！稗r業(yè)轉移人口”的概念也不能簡單地認為是農民工概念的延伸和替代，可以認為是在農民與市民的中間過渡體，在轉移之前呈現(xiàn)的是農民狀態(tài)，轉移之后呈現(xiàn)的是市民狀態(tài)。二者的邏輯關系：當農民有了市民化的意愿并付諸努力時，就成為了農業(yè)轉移人口，在進入的城鎮(zhèn)被接納并且身份發(fā)生轉變后，就轉換成了市民。而農民工只是在城鎮(zhèn)就業(yè)的農民，如果沒有落戶城市的意愿，若干年后還要回到農村終其一生，那么農民工就不能稱為農業(yè)轉移人口，農民工可以看作是農業(yè)轉移人口的潛在主體。當然，農民工個體已處于農業(yè)轉移人口這個階段，他們的未成年孩子和勞動能力弱的父母因為撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的關系而要依附于農民工，也是具有市民化的可能，也應算作為農業(yè)轉移人口。由此可見，長時間內，農業(yè)轉移人口與農民工這兩個概念還將長期并存，暫時還不能彼此代替。這兩個概念也是歷史長河中的階段性產物，同時，隨著城鎮(zhèn)化的推進，在城鎮(zhèn)化率達到80%以上時，這兩個概念將會逐漸被棄用。但是，除非在確有所指“農民工”的情況下，建議盡量使用農業(yè)轉移人口這個概念，因為大家公認“農民工”概念帶有一種歧視色彩。在“市民化”“城鎮(zhèn)化”等的表述中盡量使用“農業(yè)轉移人口”概念，既避免了歧視的嫌疑，又能表達出以居家市民化(而非“農民工市民化”)為主的現(xiàn)實選擇與政策導向。

農業(yè)轉移人口市民化也是一個動態(tài)概念，重點在“化”這個過程，“化”這個過程的結果就是成為“市民”，而“化”的過程自然就會產生成本。同時，要對“農業(yè)轉移人口市民化”的概念進行厘清。要統(tǒng)一認識農民工市民化成本、農民市民化成本、農村勞動力轉移成本、人口城市化成本等概念的內涵，注意不同語境下的正確使用，而不能隨意地混亂或交織使用，給人造成詞不達意的困惑。

(二)“農業(yè)轉移人口市民化”成本測度可行性的再認識

成本屬于經濟價值范疇，是為了某種目的而投入的人、財、物的貨幣表現(xiàn)或付出的代價。成本核算是指在一定期限內可計量的投入。目前，農業(yè)轉移人口市民化成本的測度研究尚未形成公認度和系統(tǒng)性較強的方法，導致測算結果各不相同。對那些難以計量卻又會實實在在發(fā)生的諸如環(huán)境成本、意愿成本、素質提升成本等，如何測度還值得深入探討。由此，對農業(yè)轉移人口市民化成本的測度需從以下幾個方面再認識：

首先，需明確一個期限。而現(xiàn)有在核算農業(yè)轉移人口市民化成本時，多是以一年為期限的，但有些成本是跨年度的，且逐年投入也不同，如公共基礎設施項目工程；有些成本是依據(jù)當?shù)刎斄Τ惺芏榷鴽Q定是否投入及投入多少，如公共文化建設，因此農業(yè)轉移人口市民化的成本測度也應該以“動態(tài)”的視角，這種“動態(tài)”體現(xiàn)在政策、購買力與時間方面的非靜態(tài)化。

其次，成本因地、因人不同而會產生一定的差異，因而，不能一刀切式進行市民化成本的核算。由于城市規(guī)模不同、區(qū)域經濟發(fā)達程度不同、城市包容力不同、公共財政承受力不同，以及農業(yè)轉移人口個體的生活水平要求、家庭財力基礎、就業(yè)能力等均具有差異性，由此，某種程度上講，農業(yè)轉移人口市民化成本具有不可測與不可比。但這并不意味著就不要測度農業(yè)轉移人口的市民化成本，而是在成本測度時，除了可量化的顯性成本(如衣食住行等日常生活成本與生老病死的基本社會保障成本)，還需要關注難以量化的隱性成本(如就業(yè)成本、新的社會支持網絡構建成本及機會成本等)；要正確認識公共成本的公共福利性，由于公共產品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，因此，不能簡單地將一次性公共成本的投入平攤到市民化的農業(yè)轉移人口個體上，要考慮農業(yè)轉移人口市民化的無限期性與公共成本投入的有限期性。另外，對農業(yè)轉移人口的個體收益與公共收益也應有所考量，農業(yè)轉移人口農村集體資產的收益特別是土地收益，在國家對農村土地三權分置改革的推動下，土地的收益如何準確、公正地核算值得探討。

再次，成本測算只是一種估算和指導性的測算實驗，在實踐中需要不斷修正和完善。因此，市民化成本的構成方面需要修正：個體成本應重點計算農業(yè)轉移人口能夠立足于城鎮(zhèn)的成本，那首當其沖的便是“安居樂業(yè)”的成本，也就是就業(yè)與住房方面的支出。就業(yè)成本實際上指的是可以在城鎮(zhèn)獲得的工作機會和城鎮(zhèn)收入，住房成本可以考慮放棄農村宅基地給予等價值的補償。政府要在提供就業(yè)能力培訓和就業(yè)機會方面及退出農村宅基地的補償政策方面有所作為。公共成本要考慮城鎮(zhèn)的承載力和公共產品提供的能力，不能急功近利的為“城鎮(zhèn)化率”的提高而趕農民進城，強迫市民化。

另外，在進行市民化成本測度時，測度對象是農業(yè)轉移人口，而且是對市民化存在預期假設的農業(yè)轉移人口，實際上，我們可以換一個角度，跳出農業(yè)轉移人口自身的市民化成本測度圈子，而直接就用城市公共成本平均投入量作為市民化的公共成本，個體成本可以用城鎮(zhèn)居民人均消費支出來考量。

(三)“成本分擔機制”實踐價值的再認識

實踐中，農業(yè)轉移人口市民化與新型城鎮(zhèn)化建設關系緊密、相輔相成的，不解決市民化問題的城鎮(zhèn)化是違背“以人為核心城鎮(zhèn)化”的推進主旨的。因此，農業(yè)轉移人口市民化的順利實現(xiàn)既是新型城鎮(zhèn)化有效推進的基礎，也是二者相得益彰關系的驗證。在農業(yè)轉移人口市民化成本分擔方面，實際上已經建立了較為有效的“成本分擔機制”。如在社會保障支出方面，國家、企業(yè)和個人三方都相應地規(guī)定了五險一金的繳納比例，充分體現(xiàn)出國家、企業(yè)、個人三方負擔的責任。對涉及到公共基礎及兜底性質的公共服務等純公共產品的，均有政府公共財政分擔；對涉及到農業(yè)轉移人口個體生活消費支出方面，屬于私人產品性質的，理應就由市民化個體承擔；對于半公共產品性質的如高等教育、醫(yī)療等，則有政府和私人共同承擔。市民化成本對國家、企業(yè)、個人的支出的敏感度都是不斷提高的，往往牽一發(fā)而動全身，因此，對于農業(yè)轉移人口市民化成本分擔問題不是“要不要分擔”的問題，而是“如何更加合理有效分擔”的問題，如何做好三方負擔的邊界和監(jiān)督落實到位的問題。一方面要防止公共財政的“尋租”行為，另一方面也要杜絕私人過度“搭便車”的行為；既要適當減輕“企業(yè)的負擔”，又要監(jiān)督企業(yè)切實履責防止不負擔或少負擔的投機行為。

(四)“農業(yè)轉移人口市民化成本”與市民化意愿關系的再認識

常態(tài)化來看，農業(yè)轉移人口市民化成本與市民化意愿間存在著負相關的關系，即市民化成本越大，市民化意愿越弱。但從經濟角度綜合來看，市民化成本只是影響意愿的一個重要方面，不能忽略市民化收益問題。市民化收益主要有來自于城鎮(zhèn)(非農業(yè))現(xiàn)實收益和來自農村(農業(yè))預期收益兩大類，即使城鎮(zhèn)(非農業(yè))現(xiàn)實收益較高使得市民化成本相對較為輕松，但如果來自農村(農業(yè))預期收益(主要是農地及宅基地)大于城鎮(zhèn)(非農業(yè))現(xiàn)實收益，市民化意愿仍會較弱，由此，市民化意愿是與市民化成本和收益綜合平衡結果相關的。

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