霍雨慧

（濟(jì)寧學(xué)院，山東 曲阜 273155）

公共政策是政府實(shí)現(xiàn)自身職能的關(guān)鍵，對(duì)于整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。政府合理界定公共政策決策的科學(xué)性與理性維度，將有效完善政府的行政職能。從公共政策決策主體構(gòu)成看，政府的決策包括公眾參與和精英決策兩種基本的模式，就一般公共政策制定的流程來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家采用精英決策模式，精英決策是一種自上而下制定政策的模式，掌握著社會(huì)公共權(quán)力的政治精英制定公共政策。這種決策方式雖然在效率上相對(duì)較高，但是在社會(huì)多元利益的現(xiàn)代社會(huì)，公眾的參與度相對(duì)較低，可能影響公眾對(duì)公共政策決策的支持、認(rèn)同、理解和接受，進(jìn)而影響公共政策決策的執(zhí)行。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)明確提出就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及人民群眾根本利益的問(wèn)題必須進(jìn)行廣泛協(xié)商，增強(qiáng)合力。黨的十九大報(bào)告指出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！雹僬谶M(jìn)行公共政策決策時(shí)，必須回應(yīng)社會(huì)需求，重視公眾參與。

一、基于邊界的公共政策決策中公眾參與價(jià)值分析

（一）公共政策決策權(quán)力邊界：公眾參與的基礎(chǔ)

權(quán)力資源在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展中有著重要影響，政府是凌駕于社會(huì)之上的公共權(quán)力集合，當(dāng)其需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的兌現(xiàn)時(shí)，一般采取公共政策決策的方式來(lái)進(jìn)一步推行。公共政策決策權(quán)力是公共權(quán)力重要的一種，它的本源是來(lái)自人民的委托，直接來(lái)源于法律的授權(quán)，任何公共政策決策的制定和執(zhí)行都必須符合國(guó)家法律規(guī)定，也必須得到人民的認(rèn)同、理解和支持。政府實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力，執(zhí)行和執(zhí)行公共政策決策中，權(quán)力的邊界主要是體現(xiàn)在政府廣泛的介入到公眾人群的生活中，公共體將干預(yù)個(gè)人活動(dòng)的幾乎所有的領(lǐng)域，在這個(gè)過(guò)程中，公共權(quán)力的產(chǎn)生以及公共權(quán)力對(duì)私人生活的廣泛介入，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，個(gè)人利益與集體利益之間并不存在比較明顯的邊界與差別。

在氏族公社以及奴隸制社會(huì)中，權(quán)力幾乎是不受約束的，凌駕于社會(huì)之上的公權(quán)力在實(shí)現(xiàn)公共政策決策的過(guò)程中，不需要考慮私人領(lǐng)域的各項(xiàng)權(quán)利，可以直接將權(quán)力介入到任何私人空間中。但是這種行政模式是比較落后的，尤其是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，個(gè)人利益的逐步呈現(xiàn)要求公共權(quán)力的擁有者需要考慮個(gè)人權(quán)利與公共權(quán)力之間的邊界。這也就是政府在實(shí)現(xiàn)公共政策決策的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)權(quán)力的邊界進(jìn)行界定。由此可見(jiàn)，權(quán)力的邊界實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)公眾參與的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

在大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家中，對(duì)社會(huì)公共權(quán)力規(guī)定更為廣泛并且有明確的界限，通常是采取憲法的制定與實(shí)施的方式，也就是用憲法去限定政府的公共政策決策范圍。公共政策決策不能夠隨意的介入到私人領(lǐng)域中，公民具備一定的自由空間。因此，從邊界的角度上看，公共政策決策是納入到依法治國(guó)的維度中，行政權(quán)力的邊界也就是相關(guān)的法律以及憲法。任何政府在實(shí)現(xiàn)公共政策決策時(shí)，不得違反憲法和法律的規(guī)定，這也就是依法行政的基本原則，這從權(quán)力的邊界上看，也是公眾參與的基礎(chǔ)。

（二）公眾參與對(duì)公共政策決策的價(jià)值分析

公眾參與實(shí)際上是相對(duì)比較推崇的一種決策方式，這主要是基于公眾參與對(duì)公共政策決策所形成的價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，公眾參與明確了公共政策決策的邊界，由于政府作為公共政策決策的主體，在考慮自身決策的制定與實(shí)行的過(guò)程中，往往是從自身的利益出發(fā)，包括決策的效率性以及結(jié)果的有效性。因此，在政府主導(dǎo)的公共政策決策行為中，往往會(huì)忽略一部分人的個(gè)人權(quán)益，或者是以其他的方式要求個(gè)人利益在一定條件下進(jìn)行讓渡。這種模式實(shí)際上是可能侵犯到個(gè)人權(quán)益的。公眾參與更能夠?qū)Ω黜?xiàng)權(quán)益進(jìn)行介入，尤其是針對(duì)公共政策決策的主體所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行約束，而且對(duì)傳統(tǒng)的行政決策過(guò)程進(jìn)行彌補(bǔ)。這能夠最大程度上避免公共政策決策主體和普通的公眾之間產(chǎn)生利益沖突，也能夠保障公眾對(duì)于自身利益的訴求與保護(hù)。

第二，公眾參與對(duì)公共政策決策的彌補(bǔ)機(jī)制。這種彌補(bǔ)機(jī)制實(shí)際上是從決策的科學(xué)性以及決策的有效實(shí)行的角度上體現(xiàn)出來(lái)的。公共政策決策最終的目的是作用于社會(huì)公眾群體，公共參與將有效的提高公眾代表對(duì)于公共政策決策的知情權(quán)，而且也能夠讓公眾廣泛的參與到討論過(guò)程中，對(duì)公共政策決策可能出現(xiàn)的缺陷，尤其是對(duì)私人領(lǐng)域的情況，以及要求個(gè)人所做出來(lái)的權(quán)利讓渡上，能夠?qū)€(gè)人權(quán)利進(jìn)行保障。

第三，公眾參與保障了決策信息互動(dòng)性，以及公共政策決策的程序完善。公眾參與能夠提高公共政策決策的程序完善性，主要是公眾的知識(shí)構(gòu)成豐富，特別是公眾從自身利益或所屬群體利益出發(fā)，可以為政府在實(shí)現(xiàn)公共政策決策的過(guò)程中提供決策參考。同時(shí)，政府在公共政策決策過(guò)程中加入公眾參與機(jī)制，更降低了公眾在接受公共政策決策過(guò)程中的阻力，提高公共政策決策的認(rèn)受程度，將有助于提高公共政策決策施行的效率。

二、公共政策決策中公眾參與的基本影響模式

（一）公共政策決策擬定階段的公眾參與

公眾參與在公共政策的擬定階段主要是發(fā)揮其多元化信息資源供給的作用。由于公共政策在決策的過(guò)程中，公眾參與可以對(duì)公共政策的決策者擁有更為廣泛的信息資源，從而在決策擬定階段對(duì)可能存在的問(wèn)題進(jìn)行全面的盤(pán)點(diǎn)與分析。在公共政策的決策擬定過(guò)程中，決策者往往是反復(fù)進(jìn)行探索，對(duì)公共政策所存在的問(wèn)題以及不科學(xué)的部分進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而提高公共政策的決策精度。政府在公共政策的決策擬定階段，不一定能夠全面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這時(shí)候的公眾參與就有非常重大的價(jià)值，公眾是從自身利益的角度對(duì)公共政策決策進(jìn)行審視，對(duì)決策者而言，可以對(duì)原有比較局限性的信息進(jìn)行整合并拓展，從而解決信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的公共政策導(dǎo)向問(wèn)題。

在公眾參與與公共政策決策的相互影響中，公共政策決策的制定維度需要公眾參與的積極影響。社會(huì)公眾的廣泛參與，能夠最大程度上改變決策群體對(duì)信息了解不全面的問(wèn)題。決策群體在與公眾進(jìn)行廣泛交流的過(guò)程中，可以直接面對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，最了解現(xiàn)實(shí)的狀況，而且在傳遞的相關(guān)信息上也更加全面和真實(shí)。公共政策決策實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與，能夠?yàn)檎蜎Q策者的相關(guān)信息提供一條捷徑，在具體的社會(huì)問(wèn)題將成為一項(xiàng)公共政策決策的過(guò)程中，首先就是需要公眾參與和討論，才能夠最終進(jìn)入到正式議程，最終形成政府的決策。其中，公眾的議程實(shí)際上就是公眾對(duì)于公共政策決策的參與，通過(guò)這一種維度上的影響，能夠解決政策不科學(xué)的現(xiàn)實(shí)狀況。

（二）公共政策決策執(zhí)行階段的公眾參與

公眾參與可以提高公共政策決策在執(zhí)行階段的有效性。因?yàn)楣妳⑴c提高了公共政策決策者在擬定政策的合法性，所以公眾在決策執(zhí)行階段，能夠更全面認(rèn)同和接受公共政策決策的執(zhí)行。社會(huì)公眾對(duì)于各項(xiàng)公共政策的廣泛支持，最終推動(dòng)決策的有效實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)公眾的廣泛支持和參與過(guò)程中，各種公共政策決策的信息采集范圍也隨之?dāng)U大，決策者也能夠從中協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益群體所出現(xiàn)的矛盾，進(jìn)一步拓展公共政策的決策土壤，讓公共政策決策體現(xiàn)出對(duì)絕大多數(shù)群體的利益保障，避免公共政策決策在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的利益沖突以及矛盾。

從社會(huì)公眾的心理機(jī)制角度上看，公眾的參與能夠讓公共政策決策迎合社會(huì)公眾大多數(shù)的心理需求，特別是社會(huì)公眾對(duì)于公共政策決策的知情權(quán)，以及公眾參與政治的一種心理需求，增強(qiáng)其政治參與感以及尊嚴(yán)。因此，社會(huì)公眾對(duì)公共政策決策的參與，能夠讓公共政策決策更容易在執(zhí)行的階段中受到社會(huì)公眾的支持和擁護(hù)。這種認(rèn)同感以及尊嚴(yán)的實(shí)現(xiàn)，能夠讓社會(huì)公眾在參與的過(guò)程中，對(duì)政府給予信任與支持，這樣政府在推動(dòng)公共政策決策的執(zhí)行過(guò)程中，便降低了相應(yīng)的成本需求，即政府不需要耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，也能夠推動(dòng)公共政策決策的實(shí)現(xiàn)。而從另外一個(gè)角度上看，社會(huì)公眾也會(huì)對(duì)公共政策決策的執(zhí)行效率進(jìn)一步提升，正是因?yàn)楣妳⑴c，讓社會(huì)公眾對(duì)公共政策決策的合法性沒(méi)有過(guò)多爭(zhēng)議，對(duì)政府的信任度大為提升，所以在公共政策決策的執(zhí)行階段，也會(huì)有更加正面和積極的回應(yīng)，大幅度地提高公共政策決策的執(zhí)行效率。

三、公眾參與在公共政策決策的有限性分析

（一）公共政策決策的公眾參與空間有限性分析

其一，在公共政策決策提供給公眾參與的空間上分析，當(dāng)前大多數(shù)政府讓公眾參與到公共政策的決策空間是有限的。中國(guó)的公共政策決策群體提供給社會(huì)公眾的參與渠道相對(duì)較少，公共政策決策機(jī)制有待完善，公眾的作用也沒(méi)有在公共政策決策的過(guò)程中得以充分發(fā)揮。當(dāng)前公共政策在中國(guó)的決策過(guò)程中，主要還是采取輸出性參與的方式，即政府在實(shí)現(xiàn)公眾參與的過(guò)程中，主要還是采取公眾參與的機(jī)制，對(duì)公共政策決策的科學(xué)性進(jìn)行宣導(dǎo)，但是忽視對(duì)公眾所反饋意見(jiàn)的進(jìn)一步吸收，公眾參與的影響度仍然不高。政府對(duì)公眾意見(jiàn)的吸收，以及對(duì)各種公眾信息的進(jìn)一步整合，仍然缺乏有效機(jī)制，在公共政策決策的過(guò)程中，仍然是呈現(xiàn)出政府與公眾之間的不平衡，在一定程度上對(duì)公共政策決策的穩(wěn)定性造成負(fù)面影響。

其二，當(dāng)前公眾參與決策的渠道相對(duì)比較少。我國(guó)公眾在參與到政府公共政策決策的過(guò)程中，主要是有兩個(gè)正式的渠道，一個(gè)是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，這是公眾通過(guò)選舉人大代表和政協(xié)委員等方式參與到?jīng)Q策的過(guò)程中；另一個(gè)是通過(guò)政府所開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪，以及領(lǐng)導(dǎo)接待等固定的渠道，通過(guò)不定期的座談會(huì)等，接受公眾對(duì)公共政策決策的參與。這兩種模式實(shí)際上都能在一定程度上發(fā)揮公眾的參與度，但是前者作為一種主要渠道，普通的公民直接參與的機(jī)會(huì)相對(duì)比較少，而后者作為輔助性的渠道，則主要是黨和政府密切聯(lián)系群眾的機(jī)制，而不定期的座談會(huì)，也很難克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)者的官僚作風(fēng)。在實(shí)現(xiàn)公眾參與到公共政策決策過(guò)程中，一旦缺乏穩(wěn)定、有效的長(zhǎng)期性機(jī)制，公眾的個(gè)人訴求以及各種意見(jiàn)，仍然無(wú)法及時(shí)的得到反饋和回應(yīng)。

（二）公共政策決策的公眾參與邊界界定分析

雖然公眾參與能夠最大程度上提高公共政策決策的科學(xué)性，但是仍有部分公共政策決策是不適宜公眾參與的，這就涉及到公眾參與的邊界界定。不適于公眾參與的公共政策決策主要包括以下幾種類型：

首先是不可替代性的公共政策決策，也就是公共政策決策的問(wèn)題，解決途徑基本已經(jīng)固定化，也就不需要進(jìn)一步尋求替代解決方案，因此公眾的參與度也就隨之降低，行政主體采取公眾決策這種民主化的程序形式，主要是對(duì)決策程序以及決策內(nèi)容進(jìn)行完善，而不是對(duì)于原有的法律及憲法進(jìn)行挑戰(zhàn)，對(duì)于不可自由裁量的公共政策決策，不需要采取公眾參與的方式。

其次是在緊急條件下的公共政策決策。在緊急條件下的公共政策決策，主要是對(duì)事態(tài)進(jìn)行積極的控制和反應(yīng)，以避免在形勢(shì)惡化時(shí)出現(xiàn)一些嚴(yán)重的后果，由于公眾參與則可能耗費(fèi)更多的決策時(shí)間，反而得不償失，所以政府在緊急的公共政策決策范圍內(nèi)，往往相對(duì)較少考慮公眾的參與。

（三）公共政策決策的公眾參與的民主氛圍影響

不過(guò)，公眾參與公共政策決策之間的邊界問(wèn)題，也需要結(jié)合具體的場(chǎng)景進(jìn)行考慮，在不同的決策條件下，某一項(xiàng)具體的公共政策決策是否需要公眾參與，在不同的行政主體以及不同的行政場(chǎng)景中是不同的，這種邊界的形成主要是公共政策決策者和公共群體之間進(jìn)行組合來(lái)實(shí)現(xiàn)。

因此，考慮公眾對(duì)公共政策決策的參與，需要考慮政府的民主程度，以及利益群體自身的利弊權(quán)衡性。政府需要對(duì)公眾的政治參與度進(jìn)行提升，就需要對(duì)民眾的習(xí)慣進(jìn)行培養(yǎng)，如果政治文化長(zhǎng)期倡導(dǎo)政治冷漠，缺乏公民意識(shí)，那么公眾很難參與到公共政策決策中，即便是開(kāi)放的渠道，公眾的參與度仍然是不高，公眾參與對(duì)公共政策決策的價(jià)值也無(wú)法體現(xiàn)。公共政策決策對(duì)公眾參與的融合，需要公開(kāi)以及民主的氛圍，鼓勵(lì)更多的公眾參與到公共政策決策的過(guò)程中，推動(dòng)公共政策決策的科學(xué)化和有效性。

四、結(jié)束語(yǔ)

在推動(dòng)公共政策決策中的公眾參與過(guò)程中，應(yīng)該慎重考慮公眾參與的邊界，以及公共政策決策的邊界，提高公眾對(duì)公共政策決策的參與，這需要社會(huì)氛圍的民主化，也需要提高決策參與者的決策水平。在公共政策決策的公眾參與發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)該積極的倡導(dǎo)科學(xué)與民主的精神，并且為公眾參與提供更加廣闊的渠道，在決策的過(guò)程中，要秉持科學(xué)決策的觀念，進(jìn)行全面的調(diào)查和研究，以實(shí)事求是的態(tài)度對(duì)決策進(jìn)行整合與評(píng)價(jià)。此外，公眾應(yīng)該得到更加廣闊的參與渠道，在公共政策決策的過(guò)程中，還需要隨著政治現(xiàn)代化以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，有更加豐富的參與渠道，創(chuàng)設(shè)新的公眾參與形式。在未來(lái)國(guó)家的公共政策決策中，需要有更多的公眾參與，才能夠提高決策的科學(xué)性，政府需要平衡行政主體與公眾之間的利益，促進(jìn)社會(huì)各種利益群體對(duì)公共政策決策的關(guān)注以及推動(dòng)，才可以讓公共政策決策在最大范圍內(nèi)得到相應(yīng)支持，實(shí)現(xiàn)公共政策決策的長(zhǎng)效性和科學(xué)性。

【注 釋】

①習(xí)近平：《決勝全面建設(shè)小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年版。