○ 唐亞林， 于 迎

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

一、引 言

2017年12月15日，《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》(國函〔2017〕147號)正式發(fā)布，原則同意《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》。該批復(fù)認(rèn)為，上海是我國直轄市之一，國家歷史文化名城，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心。上海的城市規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展，要立足國際國內(nèi)和本地實際，主動服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，切實在全面深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面下功夫，在深化自由貿(mào)易試驗區(qū)改革上有新作為，繼續(xù)當(dāng)好全面改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局作出更大貢獻(xiàn)。要在《總體規(guī)劃》的指導(dǎo)下，著力提升城市功能，塑造特色風(fēng)貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務(wù)，努力把上海建設(shè)成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

面對經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的深度融合發(fā)展需求，該批復(fù)從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，提出要充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。

2016年6月1日，由國務(wù)院通過、國家發(fā)改委發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》〔1〕，也提出了上海要加快提升核心競爭力和綜合服務(wù)功能，“推進(jìn)與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等周邊城市協(xié)同發(fā)展”，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展等要求；該發(fā)展規(guī)劃還從提升區(qū)域整體競爭力出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，協(xié)調(diào)處理好上海與其他城市、中心城市與中小城市的關(guān)系，推動區(qū)域協(xié)同治理的重要性。

無論是上海市的城市總體規(guī)劃，還是長三角城市群發(fā)展規(guī)劃，都把推進(jìn)長三角區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展、深化區(qū)域協(xié)同治理作為推進(jìn)上海大都市圈和長三角世界級城市群的基本方略來看待。因此，從上海大都市圈與長三角世界級城市群發(fā)展的實際出發(fā)，突破原有行政區(qū)劃界限，做好中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的事權(quán)劃分工作，創(chuàng)新跨區(qū)域治理的體制機(jī)制，構(gòu)建有效的區(qū)域協(xié)同治理體系，是提升長三角區(qū)域一體化水平的有效途徑。本文主要探討大都市圈協(xié)同治理視角下推進(jìn)地方政府事權(quán)劃分的頂層設(shè)計思路，以及在此過程中上?？梢宰鲂┦裁吹戎匾}。

二、大都市圈協(xié)同治理視角下地方政府事權(quán)劃分的內(nèi)涵與原則

1957年，法國地理學(xué)家戈特曼在《經(jīng)濟(jì)地理》上首次使用“大都市圈”這一專有名詞來定義相互密切聯(lián)系的城市連綿區(qū)，〔2〕自此大都市圈開始進(jìn)入世人的視野。后來，戈特曼又將以上海為核心的長江三角洲地區(qū)，連同紐約大都市圈、北美五大湖大都市圈、東京大都市圈、巴黎大都市圈、倫敦大都市圈一起，界定為世界六大都市圈?！?〕經(jīng)過四十年的改革開放，當(dāng)代中國業(yè)已形成了長江三角洲地區(qū)、京津冀地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)三大都市圈。

在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和社會信息化的時代背景下，區(qū)域公共治理問題大量興起，傳統(tǒng)的央地事權(quán)劃分模式以及行政區(qū)治理模式難以應(yīng)對日趨復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；膮^(qū)域公共問題的挑戰(zhàn)，因此出現(xiàn)了如何協(xié)同生產(chǎn)與供給區(qū)域公共物品的問題，即區(qū)域事權(quán)劃分問題，如區(qū)域環(huán)保、流域治理、區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域安全、區(qū)域發(fā)展等問題，而這些問題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)行政區(qū)域界限，必須依賴區(qū)域內(nèi)多個地方政府或其他組織的聯(lián)合治理方能得到有效解決。〔4〕

根據(jù)公共物品的性質(zhì)不同，可區(qū)分為全國性公共物品、區(qū)域性公共物品和地方性公共物品三大類，對應(yīng)產(chǎn)生中央事權(quán)、區(qū)域事權(quán)和地方事權(quán)。從大都市圈協(xié)同治理視角看，地方政府事權(quán)劃分主要涉及中央政府與地方政府之間、各地方政府之間、各地方政府部門之間等相關(guān)主體的相互關(guān)系。

一般而言，地方政府事權(quán)是指一級政府的公共物品提供與公共事務(wù)管理責(zé)任，事權(quán)劃分主要關(guān)注各級政府之間的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，是一個融集權(quán)和放權(quán)于一體的動態(tài)過程。按照區(qū)域公共事務(wù)治理的主體層次，大都市圈地方政府事權(quán)劃分的內(nèi)涵對應(yīng)包括三大層次內(nèi)容：第一層次是中央與地方政府的事權(quán)劃分內(nèi)容；第二層次是地方政府間事權(quán)劃分內(nèi)容；第三層次是中央政府、地方政府和區(qū)域中間型組織間的事權(quán)劃分內(nèi)容。其中，大都市圈地方政府事權(quán)劃分最為核心的內(nèi)容是中央政府、地方政府與區(qū)域中間型組織間的事權(quán)劃分內(nèi)容。

基于地理區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化傳統(tǒng)等條件演化而形成的大都市圈，區(qū)域內(nèi)因空間距離相近、城市間相似度較高、區(qū)域發(fā)展一體化等特點(diǎn)而形成了區(qū)域事權(quán)，這構(gòu)成了區(qū)域內(nèi)地方政府事權(quán)劃分的總體依據(jù)。為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域協(xié)同治理，大都市圈內(nèi)地方政府事權(quán)劃分一般遵循五大原則：

第一，受益范圍原則。區(qū)域事權(quán)劃分的制度設(shè)計需將跨越地方政府行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身管理范圍，生產(chǎn)和提供區(qū)域公共物品和服務(wù)，滿足區(qū)域公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理需求。第二，管理效率原則。兼顧政府職能和行政效率，通過簡政放權(quán)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，探索權(quán)力分配的高效調(diào)控機(jī)制，提高效能，確保權(quán)力劃分的合理性和科學(xué)性，避免政府職能缺位和錯位問題。第三，財權(quán)事權(quán)相匹配原則。實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相對稱，事權(quán)劃分與財權(quán)劃分相適應(yīng)。劃清中央、區(qū)域和地方層面各市場力量、政府力量與社會力量的權(quán)責(zé)邊界。政府應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)區(qū)域公共物品的生產(chǎn)供給，因事定財，合理規(guī)劃。第四，多元參與原則。有效激勵與接納多元主體共同參與區(qū)域公共事務(wù)的治理，結(jié)合區(qū)域公共物品的屬性，吸納市場力量和社會力量參與生產(chǎn)多樣化的區(qū)域公共物品，釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。第五，事權(quán)法定原則。加快各級政府事權(quán)劃分的法治化進(jìn)程，以法制形式確定各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，確保制度的有效性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。

三、上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的文本分析與主要問題

1.上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的文本分析

(1)上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分內(nèi)容的文本分析

2016年8月22日，以致力于建設(shè)創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的《上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)草案》向社會公示，并征求各界意見。該《草案》第一次在規(guī)劃方案中提出了建立上海大都市圈的發(fā)展目標(biāo)。上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分，比較注重通過區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的方式來統(tǒng)領(lǐng)與推進(jìn)區(qū)域公共治理一體化進(jìn)程。按照《草案》的規(guī)劃，上海大都市圈包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等在內(nèi)的城市群范圍，涵蓋了除上海以外的江蘇浙江部分地區(qū)，總面積為2.99萬平方公里，總?cè)丝诩s5400萬?！恫莅浮纷鞒隽恕皡^(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設(shè)施、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)”四點(diǎn)推動發(fā)展戰(zhàn)略，且內(nèi)容具體，路徑可行，并提出要統(tǒng)籌戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)的共同發(fā)展戰(zhàn)略。這實際上是從區(qū)域地方政府事權(quán)劃分角度所做的頂層規(guī)劃嘗試，即將“區(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設(shè)施、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)”作為上海大都市圈區(qū)域公共治理的四大事權(quán)，與以往發(fā)展規(guī)劃過于原則籠統(tǒng)的頂層設(shè)計大相徑庭，非常值得稱道。

2017年12月15日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意的《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》在第15條“內(nèi)涵發(fā)展”之“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體，引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同”中，強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)化城鄉(xiāng)空間體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)間在空間布局、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。面向區(qū)域，合理布局各類空間資源，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境共建共享”的重要性。同時，還特別提出了“以都市圈承載國家戰(zhàn)略和要求”的宏觀構(gòu)想，充分發(fā)揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，依托交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)推動90分鐘通勤范圍內(nèi)，與上海在產(chǎn)業(yè)分工、文化認(rèn)同等方面關(guān)系緊密的近滬地區(qū)及周邊協(xié)同形成同城化都市圈格局。

此外，《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》還對《上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)草案》中確立的“區(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設(shè)施、區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)”四大區(qū)域事權(quán)進(jìn)行了再次確認(rèn)，并重點(diǎn)構(gòu)建東部沿海戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、杭州灣北岸戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、長江口戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)四大重點(diǎn)戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)，以完善區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)，形成多維度的區(qū)域協(xié)同治理模式。

(2)中央政府及其相關(guān)部門關(guān)于上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的文本分析

2016年5月發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》提出構(gòu)建“一核五圈”的區(qū)域協(xié)同發(fā)展空間格局。規(guī)劃要求以上海為長三角核心城市，加快提升上海核心競爭力和全球城市功能，“推進(jìn)與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等周邊城市協(xié)同發(fā)展”；同時促進(jìn)南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈五個都市圈的同城化發(fā)展。該規(guī)劃“由上海市、江蘇省、浙江省、安徽省人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門共同組織實施”，國家發(fā)展與改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部對規(guī)劃實施情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，適時組織開展規(guī)劃實施情況評估，同時要求“三省一市人民政府要依據(jù)本規(guī)劃的總體部署，共同研究制定三年行動計劃和年度工作計劃，協(xié)同推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)落實。抓緊編制出臺交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)體系等專項規(guī)劃”。

這一規(guī)劃從國家層面確立了長三角區(qū)域發(fā)展的總體規(guī)劃，為長三角各省市制定各行政區(qū)域總體規(guī)劃提供了理論依據(jù)和政策指導(dǎo)?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃(2017—2035年)》關(guān)于上海大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略以及“區(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設(shè)施、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)”四點(diǎn)推動戰(zhàn)略，也是脫胎于《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中“抓緊編制出臺交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)體系等專項規(guī)劃”的頂層設(shè)計內(nèi)容。

(3)上海周邊省份近滬地區(qū)關(guān)于地方政府事權(quán)劃分的文本分析

長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃與上海大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略一經(jīng)提出，就得到了上海周邊省份近滬地區(qū)的積極響應(yīng)，它們結(jié)合自身發(fā)展定位和戰(zhàn)略需求，制定了“主動對接上?！钡陌l(fā)展戰(zhàn)略與具體政策體系，成為推動上海大都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展與協(xié)同治理的積極主體力量。

蘇州市充分認(rèn)識到接軌上海、融入?yún)^(qū)域發(fā)展的重要性，提出了“全面接軌上海，構(gòu)建上海國際金融中心和貿(mào)易中心延伸基地、上海國際航運(yùn)中心和經(jīng)濟(jì)中心配套基地、上海科技創(chuàng)新中心技術(shù)轉(zhuǎn)移基地”等以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的區(qū)域合作戰(zhàn)略。2016年7月，《蘇州市城市總體規(guī)劃(2011—2020年)》獲得國務(wù)院批復(fù)同意，該規(guī)劃認(rèn)定蘇州是蘇錫常都市圈核心城市以及長三角重要的中心城市之一，要求蘇州市深化與上海市的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)蘇錫常都市圈建設(shè)。

嘉興市2016年8月發(fā)布《嘉興市城市總體規(guī)劃(2003—2020)》，提出“設(shè)立浙江省全面接軌上海示范區(qū)”。具體對接措施包括對接上海建設(shè)有全球影響力的科創(chuàng)中心，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；抓住上海都市經(jīng)濟(jì)圈及杭州都市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等機(jī)遇，實施滬杭同城戰(zhàn)略。2017年4月，浙江省政府正式批復(fù)通過嘉興設(shè)立浙江省全面接軌上海示范區(qū)。2017年7月，嘉興市發(fā)布《嘉興市創(chuàng)建浙江省全面接軌上海示范區(qū)行動計劃(2017—2020年)》，強(qiáng)調(diào)嘉興要緊緊抓住創(chuàng)建浙江省全面接軌上海示范區(qū)的契機(jī)，把接軌上海與“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略結(jié)合起來。規(guī)劃提出到2020年，嘉興市要建設(shè)成為上海創(chuàng)新政策率先接軌地、上海高端產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展地、上?？苿?chuàng)資源重點(diǎn)輻射地、浙滬一體化交通體系樞紐地、浙滬公共服務(wù)融合共享地，成長為浙江新一輪發(fā)展的增長極。嘉興市積極主動對接上海，已在醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算、滬嘉交通同城化、教育融合、聯(lián)動發(fā)展合作等多個合作領(lǐng)域取得實質(zhì)性突破。

南通市同樣注重主動對接上海。2017年2月，南通發(fā)布“十三五規(guī)劃綱要”，提出建設(shè)長三角北翼中心城市的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)“滬蘇通經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)，策應(yīng)上?！拔鍌€中心”建設(shè)，打造科創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化基地、物流分撥中轉(zhuǎn)基地、金融后臺服務(wù)基地、貿(mào)易加工基地、產(chǎn)業(yè)承載基地。2017年5月，江蘇省政府正式批復(fù)《南通建設(shè)上海大都市北翼門戶城市總體方案》，要求南通市緊緊圍繞江蘇省委、省政府的部署要求，充分發(fā)揮靠江靠海靠上海的地域優(yōu)勢，積極參與上海大都市圈協(xié)同發(fā)展，全面推進(jìn)交通互聯(lián)互通、城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同配套、文化相通融合、生態(tài)共保共治，構(gòu)建全方位、寬領(lǐng)域、高層次對接服務(wù)上海新格局，建設(shè)集“生態(tài)屏障、產(chǎn)業(yè)腹地、創(chuàng)新之都、文化名城”等功能于一體的上海“北大門”。

寧波市重視將“寧波都市圈建設(shè)”與長三角世界級城市群建設(shè)有機(jī)對接起來。2017年1月，寧波市規(guī)劃部門開展“寧波都市圈空間協(xié)同發(fā)展研究”，提出推進(jìn)寧波都市圈更好融入長三角城鎮(zhèn)群的對策和建議，謀劃區(qū)域發(fā)展新格局，“助推寧波都市圈城市極核功能大幅增強(qiáng)，成為亞太開放門戶的強(qiáng)勁支撐”，“加快寧波都市圈和上海、杭州都市圈城際協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步融入長三角城市群”。2017年3月寧波市印發(fā)《寧波建設(shè)更具國際影響力的經(jīng)貿(mào)合作交流中心行動綱要》，提出“引領(lǐng)寧波都市圈全面融入長三角世界級城市群建設(shè)。發(fā)揮寧波都市圈中的極核作用”，同時全面對接上?！八膫€中心”建設(shè)，復(fù)制推廣上海貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新經(jīng)驗。

2.上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分存在的主要問題

近年來，上海大都市圈建設(shè)以及長三角世界級城市群建設(shè)取得了諸多重要進(jìn)展。與此同時，中央及各地方政府對于長三角城市群、上海大都市圈及地方城市定位的認(rèn)識、規(guī)劃與實踐也出現(xiàn)了諸多問題，值得引起重視，并切實加以解決。

(1)認(rèn)識與規(guī)劃不一致

各級地方政府對于長三角城市群、上海大都市圈及地方城市定位的認(rèn)識與規(guī)劃存在不一致，難以發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。區(qū)域規(guī)劃制定缺乏政策連續(xù)性、政策互補(bǔ)性、政策交叉性和政策配套性，難以發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。同時，各級地方政府事權(quán)劃分過于原則化，政府間事權(quán)交叉重疊，責(zé)任重點(diǎn)不夠明確，缺乏合理規(guī)范、操作性強(qiáng)的具體規(guī)定。區(qū)域規(guī)劃看似面面俱到，實際上主次不分、重點(diǎn)不明，對區(qū)域事權(quán)的界定并不清晰。

(2)區(qū)域規(guī)劃的對接協(xié)同不夠

區(qū)域府際合作關(guān)系的制度化進(jìn)程有待加強(qiáng)，地方發(fā)展規(guī)劃各自為政，缺乏協(xié)同，各種政策文本存在差異，且多側(cè)重于宏觀描述和格局構(gòu)建，出現(xiàn)了規(guī)劃碎片化和重復(fù)化現(xiàn)象。各地事權(quán)劃分規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面同構(gòu)性嚴(yán)重，降低了區(qū)域整體競爭效能；重視發(fā)展地方獨(dú)占性公共產(chǎn)品，而在區(qū)域環(huán)境保護(hù)、區(qū)域文化發(fā)展等容易“市場失靈”的區(qū)域關(guān)聯(lián)型和共享型公共產(chǎn)品供給方面存在很大不足。

(3)區(qū)域政策的貫徹落實缺乏保障

區(qū)域一體化發(fā)展普遍存在重規(guī)劃輕執(zhí)行、重形式輕結(jié)果、重協(xié)議輕績效等突出問題。區(qū)域公共治理要求打破行政區(qū)劃界限，按區(qū)域整體規(guī)劃原則統(tǒng)一布局，以實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合協(xié)作與資源優(yōu)化配置，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展之目標(biāo)。區(qū)域一體化進(jìn)程中的制度壁壘及政策鴻溝是區(qū)域協(xié)同治理的難點(diǎn)，多年來，區(qū)域規(guī)劃與政策難以得到有效貫徹落實之弊端始終沒有得到根本性緩解。

(4)大都市圈治理績效與政府效能建設(shè)結(jié)合不夠緊密

大都市圈治理績效如果不能與政府效能建設(shè)有機(jī)結(jié)合，必然會導(dǎo)致大都市圈建設(shè)外在于政府自身發(fā)展，并隨著各地發(fā)展重點(diǎn)的變化而失去持久的關(guān)注。目前，對于建立統(tǒng)一有效的大都市圈治理績效評估機(jī)制，以及將大都市圈治理績效納入各地政府效能建設(shè)的考察范疇，尚是一個亟待解決的難題。此外，各級政府在公共服務(wù)提供方面實行多重標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

四、上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的創(chuàng)新思路與頂層設(shè)計

1.上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的創(chuàng)新思路

(1)注重采取整體性規(guī)劃引領(lǐng)模式

城市總體規(guī)劃必須在規(guī)劃理念和方法上進(jìn)行創(chuàng)新，使之成為落實國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，引領(lǐng)城市發(fā)展和建設(shè)的行動綱領(lǐng)，統(tǒng)籌各類發(fā)展空間需求和優(yōu)化資源配置的平臺?！?〕長三角地區(qū)經(jīng)過三十余年的快速發(fā)展，不僅已成為當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，而且原有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先型發(fā)展模式日益向整體性規(guī)劃引領(lǐng)模式轉(zhuǎn)型，區(qū)域協(xié)同治理績效正日益顯現(xiàn)。〔6〕當(dāng)前，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》與《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》均從整體規(guī)劃角度對區(qū)域協(xié)同治理問題進(jìn)行了重點(diǎn)布局，包括區(qū)域空間布局、區(qū)域公共事權(quán)劃分以及區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)建設(shè)等。

(2)處理好首位城市與周邊城市在區(qū)域中間型組織和區(qū)域決策中的關(guān)系

現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終存在一個“增長極”問題，因此在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、文化傳統(tǒng)相近的區(qū)域如何發(fā)揮首位城市的輻射與引領(lǐng)作用，就成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域治理的一大挑戰(zhàn)。推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)，需要在發(fā)揮上海作為首位城市或者核心城市的作用的同時，不斷整合周邊城市與地區(qū)共同參與全球經(jīng)濟(jì)競爭。在推進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)治理過程中，保障周邊城市、各類組織和區(qū)域內(nèi)公民參與公共事務(wù)的決策、治理與評估過程，統(tǒng)籌區(qū)域公共物品的供給和區(qū)域公共事務(wù)的治理，做好區(qū)域事權(quán)劃分的戰(zhàn)略規(guī)劃，是推進(jìn)大都市圈建設(shè)的題中之義。

(3)延續(xù)和發(fā)展長三角準(zhǔn)政府組織形態(tài)式區(qū)域公共治理模式

上海大都市圈地方政府協(xié)同治理并非要完全拋棄經(jīng)過長期的市場演化而生的以長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會為核心的準(zhǔn)政府組織形態(tài)，而是要在此基礎(chǔ)上既對包括中央政府在內(nèi)的政府間事權(quán)體系進(jìn)行科學(xué)劃分，推動區(qū)域公共治理的制度化進(jìn)程，又根據(jù)新時代的發(fā)展特點(diǎn)，創(chuàng)造性地推進(jìn)大都市圈區(qū)域公共治理機(jī)制的創(chuàng)新，以及基于區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃一體化的區(qū)域公共治理新模式。也就是說，經(jīng)過近四十年的演化發(fā)展，在更高層面、更大范圍、更高水準(zhǔn)上使用以區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃為核心的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略手段，綜合運(yùn)用市場化手段、行政化手段、法治化手段等來推進(jìn)上海大都市圈以及長三角世界級城市群建設(shè),又成為一種新的戰(zhàn)略選擇。

(4)注重運(yùn)用分級制的事權(quán)劃分原則

根據(jù)區(qū)域事權(quán)的性質(zhì)以權(quán)責(zé)事相對稱的原則，明確各治理主體的基本責(zé)任，通過政府監(jiān)管、社會監(jiān)管等多種方式促進(jìn)區(qū)域治理績效。單一制政府體制下中央政府及其組成部門統(tǒng)籌行使區(qū)域規(guī)劃權(quán)不變，并擁有區(qū)域治理制度設(shè)計權(quán)、區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批權(quán)等。同時地方政府也擁有市政交通、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理等事權(quán)，不能強(qiáng)制要求其承擔(dān)更高層次的區(qū)域事權(quán)，以免出現(xiàn)地方財政支出責(zé)任過重的現(xiàn)象。

(5)構(gòu)建多層級多樣化的區(qū)域治理組織形態(tài)

目前，長三角地區(qū)區(qū)域治理組織形態(tài)主要包括長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議與長三角專家咨詢委員會等，以及有關(guān)部委牽頭組織的長三角旅游合作聯(lián)席會(國家旅游局)、長三角區(qū)域市場一體化工作會議(商務(wù)部)等。這些區(qū)域治理組織形態(tài)主要局限于國家部委以及長江三角洲江浙滬皖四省一市層面，尚缺乏包括不同層級各政府工作部門、各市場組織、各行業(yè)協(xié)會、各社會組織間聯(lián)合而成的多層級多樣化區(qū)域治理組織形態(tài)，尤其是上述區(qū)域治理組織形態(tài)缺乏吸引私人部門、行業(yè)組織與社會組織廣泛參與的制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制。

2.上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的頂層設(shè)計

按照中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的設(shè)計，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度：適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任；部分跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。2016年8月16日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(國發(fā)〔2016〕49號)》規(guī)定，加強(qiáng)中央在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)。對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財政事權(quán)，如跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。從上述《指導(dǎo)意見》可以看出，“跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理”之內(nèi)容，一者被作為基本公共服務(wù)內(nèi)容來看待，二者被作為中央與地方共同財政事權(quán)，三者與中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的基本思想保持一致。

但是，無論是上述“決定”還是“指導(dǎo)意見”，都與上海大都市圈總體規(guī)劃所作出的區(qū)域公共事權(quán)劃分規(guī)劃探索存在較大的差距：一是沒有對中央與地方之間的區(qū)域公共治理事權(quán)進(jìn)行設(shè)計；二是對中央與地方之間是否需要有一個行使區(qū)域公共治理事權(quán)的中間型組織也缺乏設(shè)計；三是對行使區(qū)域公共治理事權(quán)的支出責(zé)任更缺乏有效的劃分設(shè)計。

根據(jù)受益范圍、信息復(fù)雜性、與居民的密切程度、城市間空間距離、比較優(yōu)勢等事權(quán)劃分相關(guān)要素，我們可以把上海大都市圈治理所涉及的事權(quán)劃分為中央事權(quán)、區(qū)域共同事權(quán)和地方事權(quán)三類(見表1)。

表1上海大都市圈協(xié)同治理事權(quán)劃分情況

在合理進(jìn)行中央與省市自治區(qū)地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)上，明確承認(rèn)存在著中央與地方之間的區(qū)域性分權(quán)問題。這種區(qū)域性分權(quán)內(nèi)容包括：由中央政府及其組成部門統(tǒng)籌行使的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃權(quán)、區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化權(quán)(以交通、能源、水利、信息、港口、航空為核心)、區(qū)域治理制度設(shè)計權(quán)；由區(qū)域中間型組織統(tǒng)籌行使的區(qū)域生態(tài)環(huán)境維護(hù)與治理權(quán)、區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)與維護(hù)權(quán)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)權(quán)、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展權(quán)；大都市圈內(nèi)各省市行政區(qū)一方面上移以規(guī)劃權(quán)為核心的事權(quán)給中央政府及其組成部門，另一方面上移以區(qū)域公共事務(wù)為核心的事權(quán)給區(qū)域中間型組織，并在此過程中各省市行政區(qū)政府按照事權(quán)大小承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。

上海大都市圈區(qū)域事權(quán)劃分的頂層設(shè)計如圖1所示。

圖1上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分頂層設(shè)計

3.上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分頂層設(shè)計的推進(jìn)路徑

(1)由中央政府及其相關(guān)部門出面統(tǒng)一行使區(qū)域發(fā)展規(guī)劃權(quán)

由中央政府出面，成立涵蓋中央政府相關(guān)職能部門以及上海大都市圈各省市的有權(quán)威的大都市圈管理委員會，統(tǒng)籌制定跨省市行政區(qū)大都市圈發(fā)展規(guī)劃，確定區(qū)域內(nèi)各城市的功能定位和職能分工，統(tǒng)一行使以交通、能源、水利、信息、港口、航空為核心的區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化權(quán)和有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的區(qū)域治理制度設(shè)計權(quán)。

(2)由區(qū)域中間型組織統(tǒng)籌行使區(qū)域公共治理權(quán)

由大都市圈管理委員會這一新型區(qū)域中間型組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行使區(qū)域生態(tài)環(huán)境維護(hù)與治理權(quán)、區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)與維護(hù)權(quán)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)權(quán)、區(qū)域文化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展權(quán)這四大事權(quán)，推進(jìn)區(qū)域“硬性”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“軟性”公共服務(wù)建設(shè)的一體化進(jìn)程。

(3)由區(qū)域各省市行政區(qū)政府向上移交部分區(qū)域公共治理事權(quán)

上海大都市圈內(nèi)各省市行政區(qū)政府一方面上移以區(qū)域規(guī)劃權(quán)為核心的事權(quán)給中央政府及其組成部門，另一方面上移以區(qū)域公共事務(wù)為核心的事權(quán)給區(qū)域中間型組織，確保區(qū)域協(xié)同發(fā)展整體戰(zhàn)略規(guī)劃的有效制定和實施，形成共贏共榮的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局。

(4)由中央和地方按照事權(quán)大小承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任

合理劃分中央與省市地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，切實明確各級政府對跨區(qū)域基本公共服務(wù)的財政投入比例，在上海大都市圈區(qū)域一體化建設(shè)過程中由中央和地方按照事權(quán)大小承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

(5)由多層級多樣化的組織共同參與區(qū)域治理進(jìn)程

將上海大都市圈內(nèi)各行政組織、準(zhǔn)行政組織、市場組織、社會組織等多層級多樣化組織納入到大都市圈協(xié)同治理組織體系之中，建設(shè)以大都市圈管理委員會為核心的區(qū)域中間型組織，并將其作為上海大都市圈區(qū)域治理主導(dǎo)模式，發(fā)揮引領(lǐng)力、帶動力和示范力，切實推進(jìn)區(qū)域公共治理進(jìn)程。

五、上海在推進(jìn)上海大都市圈協(xié)同治理中能夠做什么的對策建議

根據(jù)上海大都市圈地方政府事權(quán)劃分的創(chuàng)新思路與頂層設(shè)計，我們可以從“上海希望中央做什么？上海作為區(qū)域核心城市能夠主導(dǎo)做什么？上海配合周邊省市能夠做什么？”三大方面，提出上海在推進(jìn)上海大都市圈協(xié)同治理中能夠做什么的對策建議。

1.上海希望中央做什么？

(1)區(qū)域治理立法：將法治化作為區(qū)域公共治理事權(quán)劃分的重要保障

上海大都市圈與長三角區(qū)域規(guī)劃立法、區(qū)域治理立法應(yīng)成為區(qū)域公共治理事權(quán)劃分的重要保障。制定《區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法》《區(qū)域治理法》，或針對區(qū)域公共治理具體領(lǐng)域制定《區(qū)域環(huán)境保護(hù)法》等，清晰界定法律關(guān)系，事權(quán)配置機(jī)制的行使和變遷恪守法治法則，從而為事權(quán)的行使提供司法保障。對此，國際上亦有實踐經(jīng)驗可參考借鑒，如英國政府制定《綠帶法》和《內(nèi)城法》，日本政府制定《首都整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》等。

(2)區(qū)域治理授權(quán)：將區(qū)域中間型組織作為統(tǒng)籌區(qū)域公共治理事權(quán)的主體組織形態(tài)

由中央政府出面，重新成立有權(quán)威的由各利益相關(guān)方共同參與的跨區(qū)域行政組織——上海大都市圈管理委員會，統(tǒng)籌行使區(qū)域公共事務(wù)治理權(quán)，并成為統(tǒng)籌實現(xiàn)國家、區(qū)域與地方發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的區(qū)域公共治理主體組織形態(tài)。這種經(jīng)過反思性探索而建立的區(qū)域中間型組織，有利于明確上海大都市圈區(qū)域發(fā)展階段性目標(biāo)，構(gòu)建相對集中高效的區(qū)域事權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制，保障配套財政資金落實與統(tǒng)一使用，切實提升區(qū)域治理績效等。

2.上海作為區(qū)域核心城市能夠主導(dǎo)做什么？

多年來，無論是長三角區(qū)域一體化建設(shè)，還是上海大都市圈建設(shè)，作為區(qū)域核心城市、龍頭城市的上海一直都是小心翼翼的、謹(jǐn)小慎微的，缺乏“跨前一步”意識，更缺乏擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)意識，沒有很好地發(fā)揮主導(dǎo)區(qū)域協(xié)同治理的作用。我們認(rèn)為上海應(yīng)主導(dǎo)區(qū)域治理制度設(shè)計，率先提出區(qū)域協(xié)同治理具體方案，領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域協(xié)同治理議程，并在區(qū)域治理的制度層面、市場層面、機(jī)制層面、監(jiān)管層面、社會組織層面等多個層面充分發(fā)揮核心作用。

(1)制度層面：主導(dǎo)建立標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的區(qū)域治理制度體系

上海作為區(qū)域核心城市，應(yīng)主導(dǎo)區(qū)域公共治理的制度設(shè)計并貫徹落實，并為區(qū)域治理制度設(shè)計提供必要的智力支持、資金支持和組織制度支持。這種區(qū)域治理制度體系的核心內(nèi)容既包括均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的區(qū)域公共服務(wù)體系和區(qū)域治理制度體系，又包括區(qū)域公共治理的系統(tǒng)化機(jī)制體系，以切實推進(jìn)大都市圈區(qū)域整體性治理進(jìn)程。

(2)市場層面：主導(dǎo)建立統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域市場體系

上海具有突出的市場優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在建設(shè)有全球影響力的科技創(chuàng)新中心過程中也具有明顯的科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢。上海應(yīng)主導(dǎo)建立統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域市場體系，包括市場準(zhǔn)入機(jī)制、管理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制等，明確政府與市場權(quán)力邊界，率先實現(xiàn)區(qū)域市場一體化。

(3)機(jī)制層面：將清單制作為區(qū)域公共治理事權(quán)劃分的重要手段

按照公共事務(wù)的不同屬性，分揀出超越行政區(qū)范圍的區(qū)域公共事務(wù)，將其在不同范圍和層級的政府間進(jìn)行有機(jī)配置。可借鑒相關(guān)國家分級分類劃分事權(quán)的方式，以列舉法為主，以概括法為輔，明確區(qū)域公共治理事權(quán)劃分中的規(guī)劃權(quán)、建設(shè)權(quán)、財權(quán)等核心內(nèi)容所屬類別，并將之與區(qū)域治理立法有機(jī)對接，推動區(qū)域公共治理事權(quán)劃分的“法律與清單動態(tài)互嵌”，推進(jìn)區(qū)域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化和法治化。

(4)監(jiān)管層面：建立區(qū)域治理評估機(jī)制

區(qū)域治理要達(dá)到降低交易成本、保障區(qū)域公共利益和提高政府治理績效等多重目標(biāo)，就需要建立系統(tǒng)化、科學(xué)化的區(qū)域治理績效評估指標(biāo)體系。區(qū)域治理績效如何，存在哪些問題，如何進(jìn)行有針對性的改進(jìn)，是區(qū)域治理評估需要解決的內(nèi)容。上?？梢酝ㄟ^廣泛的調(diào)研和科學(xué)的論證，主導(dǎo)建立上海大都市圈區(qū)域治理評估機(jī)制，以達(dá)到全面落實區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、提升區(qū)域治理質(zhì)量等目標(biāo)。

(5)社會組織層面：建立健全多元主體共同參與區(qū)域公共治理的網(wǎng)絡(luò)體系

區(qū)域公共問題的層次性和多樣性及其不同的內(nèi)在特質(zhì)，決定了區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制的差異性，也催生了在區(qū)域公共事務(wù)治理的主體方面構(gòu)建多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)體系之內(nèi)在要求。在上海的主導(dǎo)下，上海大都市圈區(qū)域公共治理的網(wǎng)絡(luò)體系必然是一個由政府組織、準(zhǔn)政府組織、市場組織、行業(yè)組織、社會組織和公民等多元主體構(gòu)成的多層級多樣化的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.上海配合周邊省市能夠做什么？

近年來，上海周邊區(qū)域中心城市主動對接上海，徹底扭轉(zhuǎn)了長三角區(qū)域合作長期陷于“光有口號而無實質(zhì)性行動”的境況，創(chuàng)造了主動對接、全面對接、深度對接等新型區(qū)域合作機(jī)制?！?〕上海一改多年韜光養(yǎng)晦、缺乏主動作為的姿態(tài)，主動與周邊省市對接，在推進(jìn)區(qū)域合作進(jìn)程中，還可以配合周邊省市開展如下工作：

(1)議程設(shè)置：采取重大區(qū)域協(xié)作議題率先突破、重要區(qū)域公共物品優(yōu)先提供的策略

由上海與周邊區(qū)域中心城市協(xié)商區(qū)域協(xié)作議程，采取選擇重大區(qū)域協(xié)作領(lǐng)域與議題率先實行突破、重要區(qū)域公共物品優(yōu)先提供的策略。根據(jù)上海城市總體規(guī)劃目標(biāo)、上海大都市圈協(xié)同發(fā)展目標(biāo)以及長三角區(qū)域治理目標(biāo)，突出重點(diǎn)，優(yōu)先在區(qū)域重大交通設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)及科技創(chuàng)新等領(lǐng)域展開合作，加速落實區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)。

(2)項目帶動：將項目制作為推進(jìn)區(qū)域公共治理取得突破的主要方式

長三角區(qū)域合作經(jīng)過多年的演化，逐步形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、領(lǐng)域合作、項目帶動、績效可期”的十六字方針?！?〕在頂層設(shè)計原則下堅持重點(diǎn)突破與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合的原則，在具體實踐中堅持先易后難、循序漸進(jìn)的方針，選擇一些緊迫性強(qiáng)、牽涉面廣、共識程度高的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)突破，以項目帶動的方式帶動區(qū)域治理績效的提升。比如優(yōu)先選擇服務(wù)于特定目的的區(qū)域重點(diǎn)工程及重大項目建設(shè)落地。在此過程中，建構(gòu)與項目制相適應(yīng)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)具體條件、實際效果和執(zhí)行力度恰當(dāng)?shù)匕盐者M(jìn)度、效度和深度，在不斷調(diào)適中實現(xiàn)頂層設(shè)計的目標(biāo)和要求。

(3)動態(tài)調(diào)整：注重因時因地合理調(diào)整區(qū)域公共服務(wù)體系的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)

區(qū)域公共物品具有動態(tài)性特點(diǎn)，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化水平的提高，以及民眾對公共服務(wù)需求的不斷增長，其內(nèi)涵、品質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)也會不斷發(fā)生變化。區(qū)域公共產(chǎn)品涉及區(qū)域和公共產(chǎn)品兩個維度，公共產(chǎn)品本身會隨著技術(shù)和社會條件的發(fā)展而發(fā)生演變，也會隨著公共產(chǎn)品在更大更高范圍的政府配置層級的提高而呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與品質(zhì)的不斷提升之特點(diǎn)。因此，隨著全球范圍內(nèi)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、國際競爭格局的變化，以及區(qū)域協(xié)同發(fā)展實踐的推進(jìn)，及時更新和提升區(qū)域公共服務(wù)體系的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)，不斷滿足人民對美好生活的向往，是推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)朝著更高層次、更深領(lǐng)域、更廣范圍發(fā)展的必由之路。

注釋：

〔1〕馮蕾：《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃發(fā)布》，《光明日報》2016年6月4日第1版。

〔2〕Gottmann,Jean,“Megalopolis or the urbanization of the northeastern seaboard”, Economic Geography ,33.3,1957,pp.189-200.

〔3〕Gottmann,Jean,“Megalopolitan systems around the world”, Ekistics,1976,pp.109-113.

〔4〕張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理:模式、機(jī)制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。

〔5〕敬東：《新時代背景下的城市總體規(guī)劃》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》2017年第6期。

〔6〕于迎：《從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先型到整體性規(guī)劃：中國城市群發(fā)展新型動力建構(gòu)戰(zhàn)略及其實現(xiàn)路徑》，《行政論壇》2017年第5期。

〔7〕唐亞林、于迎：《主動對接式區(qū)域合作：長三角區(qū)域治理新模式的復(fù)合動力與機(jī)制創(chuàng)新》，《理論探討》2018年第1期。

〔8〕唐亞林：《長江三角洲區(qū)域治理的理論與實踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2014年，第204-211頁。