凌學(xué)東

摘要：北京、上海、廣州等地重點工程協(xié)調(diào)依據(jù)的法律規(guī)范層級較低，組織職能分散、交叉，協(xié)調(diào)舉措剛性不足且存在違法風(fēng)險，激勵機制整體乏力，保障措施和推進(jìn)責(zé)任有時難以落實，協(xié)調(diào)權(quán)威和效率受到影響。域外協(xié)同政府改革以公共目標(biāo)需要為導(dǎo)向，創(chuàng)建協(xié)作的組織類型，以公共服務(wù)行政協(xié)議為基石，關(guān)切利益各方，并能切實問責(zé)。受其啟示，重點工程協(xié)調(diào)不妨遵循工程建設(shè)流程的整體性和連續(xù)性，打破職能分化、重疊導(dǎo)致的部門間合作困境，升級、完善協(xié)調(diào)法律規(guī)范，整合協(xié)調(diào)組織和職能，增進(jìn)共識決策和優(yōu)化協(xié)調(diào)方式，評估協(xié)調(diào)績效，以更好實現(xiàn)行政協(xié)調(diào)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：協(xié)同政府；重點工程；協(xié)調(diào)；啟示

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）01-0041-50 收稿日期：2017-08-01

重點工程建設(shè)協(xié)調(diào)牽涉多方利益，職能獨立的政府部門出于各自職責(zé)考慮，易出現(xiàn)推諉、分割、重復(fù)管理等現(xiàn)象。各地重點工程協(xié)調(diào)依據(jù)的法律規(guī)范層級較低，組織職能分散、交叉，協(xié)調(diào)舉措剛性不足且存在違法風(fēng)險，激勵機制整體乏力，保障措施和推進(jìn)責(zé)任有時難以落實，協(xié)調(diào)權(quán)威和效率受到影響。本文以北京、上海、廣州的重點工程協(xié)調(diào)為樣本，針對其現(xiàn)實困局，借鑒域外協(xié)同政府改革經(jīng)驗，在法律規(guī)制、職能整合、組織重塑、共識決策、績效評估等方面提出優(yōu)化重點工程協(xié)調(diào)的對策建議。

1 重點工程協(xié)調(diào)的現(xiàn)實困局

中國現(xiàn)有的重點工程協(xié)調(diào)機構(gòu)多設(shè)置于建設(shè)行政主管部門，少數(shù)為獨立機構(gòu)或設(shè)置于發(fā)展改革部門。這些機構(gòu)職能相似：對轄區(qū)內(nèi)重點工程進(jìn)行協(xié)調(diào)、督辦、檢查、服務(wù)，旨在推進(jìn)項目如期保質(zhì)完成。盡管有區(qū)域特殊性，各地重點工程協(xié)調(diào)存在著共性的困局。

1.1 協(xié)調(diào)事權(quán)分散，職責(zé)邊界不清

重點工程協(xié)調(diào)事權(quán)分布于行業(yè)主管部門、屬地區(qū)縣政府、綜合協(xié)調(diào)部門、市政府分管副市長或副秘書長等主體，職責(zé)邊界不清晰。隨意性和被動性較強。一旦“突然”出現(xiàn)需要行政協(xié)調(diào)的重大事項，往往專門設(shè)立臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)，其組成人員多為兼職，職能與常設(shè)機構(gòu)的職能重疊，協(xié)調(diào)事項完結(jié)后不能及時取消，呈常設(shè)化趨勢。這些“臨時性常設(shè)機構(gòu)”割裂了政府部門的職權(quán)，加劇了行政職責(zé)混亂，降低了部門間的協(xié)調(diào)主動性和責(zé)任意識。由多個部門管理一個事項，既降低決策效能、行政管理效率，也無法建立完整的責(zé)任追究機制。

1.2 協(xié)調(diào)舉措乏力，協(xié)調(diào)效率受限

重點工程協(xié)調(diào)缺乏有效的協(xié)同治理和跨部門協(xié)作機制。在共識決策的達(dá)成、協(xié)調(diào)工作的開展以及協(xié)調(diào)成果的執(zhí)行監(jiān)督等方面尚未形成能動的協(xié)作意識和協(xié)同文化。協(xié)調(diào)機構(gòu)對重點工程通常會采取現(xiàn)場協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議、專項調(diào)度、審批“綠色通道”等措施，但這些舉措總體上缺乏剛性約束力，協(xié)調(diào)效率受到影響。重點工程協(xié)調(diào)會議形成的紀(jì)要是一種典型的行政協(xié)議。行政協(xié)議的履行效力是衡量行政協(xié)調(diào)效果的重要指征。

由于缺乏較高位階的法律規(guī)制，普遍缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的文件支撐，各地重點工程協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能并不足以督促行政協(xié)議的履行，很多協(xié)調(diào)工作主要依靠領(lǐng)導(dǎo)重視、人際關(guān)系乃至個人威信，依賴感情積累和歷史沉淀，“人治”在重點工程協(xié)調(diào)中發(fā)揮了重要作用，某些場合甚至難以替代。倘無此類公共關(guān)系，協(xié)調(diào)成果又缺乏硬性約束，協(xié)調(diào)的意義和威信就會大打折扣。2006年實施至今的《北京市重點建設(shè)項目管理辦法（試行）》由市發(fā)改委頒布，2014年上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強本市重大工程建設(shè)管理的實施意見》由市政府頒布，在效力層級上都僅屬于規(guī)范性文件。廣州市住建委的重點工程督辦處和北京市住建委的重點工程協(xié)調(diào)處，機構(gòu)層級較低，不少被協(xié)調(diào)對象在規(guī)格上高于處級，協(xié)調(diào)主體很難對被協(xié)調(diào)對象形成制約，難以對其實施具有懲戒性的舉措。此時，上報領(lǐng)導(dǎo)和向督查借力就成為不得已的選擇，協(xié)調(diào)效率由此降低。對于需要多部門參與的行政事項，無論因事設(shè)立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)還是報請共同的上級領(lǐng)導(dǎo)介入，都會導(dǎo)致行政成本增加和效率降低。

1.3 依法行政強化，協(xié)調(diào)風(fēng)險增加

中國行政協(xié)調(diào)工作無法高效推進(jìn)的一個重要原因是法制基礎(chǔ)薄弱，制度化、規(guī)范化不足。有些地方或部門內(nèi)部雖有關(guān)于行政協(xié)調(diào)工作的文件，也多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性。此外，法律法規(guī)和地方政府、部門的政策標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部文件之間存在一些現(xiàn)實沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)機構(gòu)在具體作為時面臨合法性困惑。

伴隨著依法行政的深化和審批制度改革的推進(jìn)，國家對工程建設(shè)制定了一系列法律條文，重點工程概莫能外。如果嚴(yán)格遵照法定程序，工程建設(shè)周期勢必受到影響，有時難以滿足保障民生的需求，如燃?xì)?、熱力工程倘若不能在?dāng)年供暖季前竣工，就會遲滯一年；交通樞紐的控制性節(jié)點工程工期倘若不能保證，就會影響已竣工道路的通車。法定程序如招標(biāo)公告、人員公示等都有最低時限，無法突破；串聯(lián)辦理的程序若調(diào)整為并聯(lián)開展，亦無法繞開強制性的技術(shù)前置條件；部分由中央國家機關(guān)審批的事項如基本農(nóng)田征收，地方政府無法預(yù)計其辦理周期；即便是地方政府能主導(dǎo)的拆遷事項，拆遷周期也會服從工程工期的需要。協(xié)調(diào)機構(gòu)只能通過打法律“擦邊球”的方式推進(jìn)工程建設(shè)，從而增加了協(xié)調(diào)工作的違法風(fēng)險。

1.4 獎懲措施虛化，推進(jìn)責(zé)任落空

重點工程協(xié)調(diào)機構(gòu)對被協(xié)調(diào)單位普遍缺乏可問責(zé)的監(jiān)督機制，責(zé)任難以落實到位。如廣州市規(guī)定，按照業(yè)務(wù)對口或?qū)俚卦瓌t分解年度重點工程計劃任務(wù)，由各責(zé)任單位具體協(xié)調(diào)推進(jìn)。市政府對責(zé)任單位的工作措施落實情況、計劃目標(biāo)完成情況進(jìn)行督促檢查和考核，考核結(jié)果向全市通報，并作為單位負(fù)責(zé)人的年度獎懲依據(jù)。這一工作在推進(jìn)中雖有些威懾力，但并未達(dá)到預(yù)期效果。北京市委自2009年起將“重點工程落實情況”納入對區(qū)政府的考核指標(biāo)體系，測評對象僅限區(qū)政府，實際測評缺乏足夠的檢查且受到外在因素影響，各區(qū)重點工程規(guī)模差異巨大也有損評價的客觀性。市政府督查室對部分重點工程發(fā)督查通知單，也難在績效考核和組織任命上予以體現(xiàn)，不足以對被督查單位形成威懾。各種名目的表彰受到明確限制。上海市開展重點工程實事立功競賽已30年，市重大辦安排3人專職負(fù)責(zé)考核測評。對于推進(jìn)重點工程滯后的單位，年度績效獎金會整體酌減。不過，這一規(guī)格的表彰不具備可復(fù)制性。各地總體上缺少對重點工程推進(jìn)的持續(xù)穩(wěn)定、科學(xué)合理的檢查、衡量、考評，幾乎沒有懲戒形成威懾，而獎勵也不足以激勵被協(xié)調(diào)單位，致使被協(xié)調(diào)單位對協(xié)調(diào)成果的落實缺乏主動性。endprint

產(chǎn)生以上困局的總體原因，在于中國行政協(xié)調(diào)缺乏具體而精準(zhǔn)的法律依據(jù)，未能實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，可用“四個缺乏”概括：缺乏專門規(guī)制行政協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置條件和程序的法律規(guī)范；缺乏明確界定行政協(xié)調(diào)機構(gòu)職能和職責(zé)的法律規(guī)則；缺乏行政協(xié)調(diào)機構(gòu)運行和協(xié)調(diào)管理機制的具體規(guī)定；缺乏重點工程協(xié)調(diào)管理規(guī)范與相關(guān)政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性。

2 域外協(xié)同政府的理念與實踐

重點工程協(xié)調(diào)在性質(zhì)上屬于行政協(xié)調(diào)，旨在調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)涉及重點工程建設(shè)的各機構(gòu)之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關(guān)系，以提高行政效能、實現(xiàn)行政目標(biāo)。行政協(xié)調(diào)需遵循先進(jìn)的協(xié)調(diào)原則和運用科學(xué)的協(xié)調(diào)方法。面對重點工程協(xié)調(diào)困局，有必要考察域外行政運行的改革實踐，特別是借鑒協(xié)同政府的理念。

2.1 域外協(xié)同政府的理念發(fā)展

協(xié)同政府的概念較為寬泛，西方有多種相似表述。如在新西蘭和澳大利亞，改革的目標(biāo)是建立“整體政府”（Whole of Government）；在加拿大，它被稱為“水平政府”（Horizontal Government）；英國稱之為“整體政府”（Holistic Government）或“協(xié)同政府”（Joined-up Government）；美國稱之為“協(xié)同政府”（Collaboration Government）、“網(wǎng)絡(luò)化政府”（Net-worked Government）等。這些稱謂的含義和著眼點有所區(qū)別，但實質(zhì)上都是政府組織通過聯(lián)合、協(xié)調(diào)、協(xié)同的方式實現(xiàn)功能整合的政策和管理活動。

從概念使用看，通常將整體政府作為協(xié)同政府的高級階段。協(xié)同政府的表述最早源于英國布萊爾政府機構(gòu)的改革，但作為一種改革趨勢蔓延到澳大利亞、新西蘭、加拿大、荷蘭等國時，則逐漸轉(zhuǎn)向了整體政府。一般意義上的協(xié)同政府是指，直接針對管理碎片化問題，打破傳統(tǒng)的組織界限，協(xié)同政府的不同層級和機構(gòu)，提高跨部門合作質(zhì)量以實行更為整體化的行政行為或提供公共服務(wù)的一種行政學(xué)思潮和管理實踐。協(xié)同政府是建立在對新公共管理理論反思基礎(chǔ)上的一種修正理論，重新強調(diào)了政府的公共責(zé)任和公共利益，扭轉(zhuǎn)了政府飽受批評的管理主義色彩和市場化傾向，也為在日趨復(fù)雜和多元化的社會中政府如何更有效地發(fā)揮作用提供了一個可能的答案。根據(jù)波利特的定義，整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。其核心是希望解決公共部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問題，以及加強協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施。佩里·?？怂乖凇罢僭臁钡恼Z境下提出，整體政府的目的不是要破壞功能化的專業(yè)分工，而是將專業(yè)分工更多地建立在對整體性目標(biāo)的考慮之上。他提出了一個分析框架，由目標(biāo)和手段兩個維度構(gòu)成，每個維度又分為相互沖突、相互一致、相互增強三個層次。其中，協(xié)同政府強調(diào)的是，不同政府部門或組織之間，目標(biāo)和手段互不沖突，而整體政府則更進(jìn)一步，強調(diào)目標(biāo)和手段相互增強。

協(xié)同政府的核心目標(biāo)是整合相互獨立的各種組織以實現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。其基本觀點是：公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)既不能靠互相隔離的政府部門，也不能靠創(chuàng)設(shè)新的超級部門，而是圍繞特定的政策目標(biāo)，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。這種合作是全面的，包括公私部門合作，政府與非政府合作，政府部門之間合作，中央和地方政府之間的合作等。作為與部門主義、各自為政相反的措施，協(xié)同政府致力于更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，通過橫向與縱向的協(xié)調(diào)，消除政策抵觸，平衡利益沖突，有效利用資源，優(yōu)化公共服務(wù)。

2.2 域外協(xié)同政府的有益實踐

縱觀英國、加拿大、日本等國有關(guān)協(xié)同政府的改革實踐，以下經(jīng)驗可資借鑒：

一是以公共目標(biāo)需要為導(dǎo)向?？绮块T協(xié)作的核心在于參加協(xié)作的部門都有實現(xiàn)公共目標(biāo)的需要，并且這些目標(biāo)面臨著復(fù)雜問題，存在系統(tǒng)性、暫時的、地理互聯(lián)等因果關(guān)系。比如加拿大河流管理相關(guān)部門，以協(xié)調(diào)和幫助解決重大資源沖突、實現(xiàn)更好的可持續(xù)發(fā)展為目的，成立了諸多流域管理理事會，取得了很好的效果。又如日本“中央防災(zāi)委員會”作為內(nèi)閣官房的輔助機構(gòu)，其主要使命是負(fù)責(zé)抗災(zāi)救災(zāi)方面的工作。在過去的體制中，這是由國土廳承擔(dān)的，雖然國土廳可組織救災(zāi)，但它卻無權(quán)調(diào)動警察和消防隊，這使其在開展這項工作時受到很大限制。組建中央防災(zāi)委員會可在緊急狀態(tài)下實現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo)，更有效地開展抗災(zāi)救災(zāi)。當(dāng)一個部門和該部門內(nèi)一個專門行政機構(gòu)有完全的責(zé)任、權(quán)限和資源來處理某問題或進(jìn)行某項活動時，則不需要部門間合作。

二是創(chuàng)建協(xié)作的組織類型。整體政府是英國政府在面臨公共服務(wù)日益分裂化和部門化的情況下提出的應(yīng)對措施。英國政府為此成立了許多“任務(wù)部門”，他們由來自公共部門、私有部門以及第三方機構(gòu)的人員組成。日本在組織重建的過程中，創(chuàng)設(shè)了有關(guān)部門間協(xié)調(diào)的系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)和針對特殊問題的內(nèi)閣總務(wù)官職位，為應(yīng)對部門主義設(shè)立了專門的部際協(xié)調(diào)系統(tǒng)。日本《中央政府組織法》規(guī)定了固定的協(xié)調(diào)程序。經(jīng)歷“大部制”改革后，日本成為發(fā)達(dá)國家中部級結(jié)構(gòu)最少的國家。湯姆在其文章《傳遞協(xié)同政府》中提出了協(xié)同政府的四個層面，其中第一層面就是組織內(nèi)部層面，包括組織內(nèi)部的文化、價值觀、信息管理以及培訓(xùn)等。政府治理的基本組織結(jié)構(gòu)仍然是官僚制，權(quán)力依然是政府行動的基礎(chǔ)。即便在數(shù)字時代，治理也以官僚制為基礎(chǔ)，官僚仍然是數(shù)字時代治理的一個組織載體。傳統(tǒng)的官僚文化崇尚等級制，遵從繁瑣的程序以及追求穩(wěn)定，而協(xié)同政府則強調(diào)平等、適應(yīng)性、自治性以及結(jié)果導(dǎo)向。

三是以公共服務(wù)行政協(xié)議為基石。加拿大政府的跨部門協(xié)作機構(gòu)都有行政協(xié)議式的文件，這是機構(gòu)和機構(gòu)成員行動的依據(jù)。此時如同承諾原則，一旦就協(xié)作事務(wù)達(dá)成協(xié)議，就要齊心協(xié)力地貫徹執(zhí)行。英國公共服務(wù)協(xié)議是建立在各個不同的政府部門與財政部和首相執(zhí)行中心協(xié)商一致的基礎(chǔ)上的。2007年英國政府為隨后三年設(shè)立了30個新的公共服務(wù)協(xié)議，主要目的是為了進(jìn)一步達(dá)到中央政府所期待的政策結(jié)果。當(dāng)任何一個政府部門或機構(gòu)不能達(dá)到中央政府所設(shè)立的目標(biāo)時，中央政府會給予從減少資金到關(guān)閉政府部門或機構(gòu)的懲罰。endprint

四是關(guān)切利益各方，形成共識決策。共識決策原則就是充分尊重各方的立場和利益，盡力通過協(xié)商一致的方式進(jìn)行決策；當(dāng)出現(xiàn)分歧時，允許個別成員退出，或者寧愿暫時將議題擱置，在更廣、更深的范圍內(nèi)繼續(xù)探討；且在協(xié)調(diào)決策過程中向公眾公開相關(guān)信息，在各自職責(zé)范圍內(nèi)為利益相關(guān)者提供充分的政策參與渠道，并有義務(wù)應(yīng)對公眾質(zhì)詢；另外，各部門協(xié)作應(yīng)基于平等和尊重，信息共享以致共識決策。澳大利亞管理顧問委員會2004年的報告—《把政府聯(lián)結(jié)起來：整體政府對澳大利亞面臨的主要挑戰(zhàn)的回應(yīng)》就指出有必要建立支持澳大利亞公共部門的文化，以“一起工作”為口號，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”來實現(xiàn)部門間的合作。

五是監(jiān)督可問責(zé)，績效有評估。協(xié)同政府的最后一個層面在于創(chuàng)造性地運用責(zé)任、動機以及績效管理。英國基于其公共服務(wù)協(xié)議，為政府各主要部門設(shè)立了一套以目標(biāo)和績效為考察方式的監(jiān)督體系。加拿大政府跨部門協(xié)作的主要成功之處在于它的協(xié)作機構(gòu)的管理水平，重視機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行力是一個重要原因。加拿大的整體政府似乎更注重合作的實際效果而非形式化。利用本國非政府部門發(fā)達(dá)的資源，授權(quán)志愿和私人組織參與服務(wù)供給，通過橫向績效目標(biāo)協(xié)調(diào)。日本政府長期奉行官僚主導(dǎo)的發(fā)展模式，官僚的預(yù)算、決策比立法機構(gòu)享有更大的優(yōu)先權(quán)。為更好地評價政府的政策執(zhí)行效果和效益，加強政府政策執(zhí)行的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，日本引入了政策評估系統(tǒng)，包括政策執(zhí)行前和執(zhí)行后的評估，并將評估結(jié)果應(yīng)用到計劃和規(guī)劃當(dāng)中。

3 協(xié)同政府對重點工程協(xié)調(diào)困局的啟示

盡管協(xié)作性公共管理在西方國家的研究和關(guān)注已有十余年，并且這一問題也是當(dāng)前我國政府管理實踐中的一個重大課題，然而，國內(nèi)學(xué)界對此問題的理論回應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐發(fā)展的需要。部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。在歐美國家，為了協(xié)調(diào)不同機構(gòu)的行動，協(xié)同政府改革的重要內(nèi)容就是通過削減機構(gòu)或建立跨部門協(xié)作小組，將這些機構(gòu)整合在一起。行政協(xié)調(diào)問題既受到政府自身組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力格局、行政文化、績效評估和問責(zé)機制的影響，也面臨諸多普遍性成因。域外協(xié)同政府改革，為破解重點工程協(xié)調(diào)困局提供了法律規(guī)制、職能整合、組織重塑、共識決策、績效評估等方面的借鑒。

3.1 升格協(xié)調(diào)法律，完善規(guī)范內(nèi)容

導(dǎo)致重點工程協(xié)調(diào)效率低下的一個普遍性和根本性原因在于制度化和規(guī)范化不足。目前，規(guī)制重點工程協(xié)調(diào)的法律文件多為地方政府或其組成部門的規(guī)范性文件，層級和效力較低，難以據(jù)此貫徹協(xié)同政府的通盤理念，故有必要升格協(xié)調(diào)法律層級并完善其規(guī)范內(nèi)容。

3.1.1 升格相關(guān)法律層級

升格重點工程協(xié)調(diào)法律文件的效力層級可考慮在兩個層面進(jìn)行：（1）在全國范圍內(nèi)，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定行政規(guī)章，至少單獨發(fā)布或會同相關(guān)部級單位聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件（此處法律文件的效力層級可以更高，比如由國務(wù)院頒布行政法規(guī)，甚至像日本那樣采取頒行法律的方式規(guī)定固定的協(xié)調(diào)部門和協(xié)調(diào)程序），以規(guī)范全國重點工程的協(xié)調(diào)管理。這一層面的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確國家和地方重點工程的確立原則、協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置條件和程序、協(xié)調(diào)職能和責(zé)任、協(xié)調(diào)保障措施，以及將重點工程推進(jìn)工作納入政府績效考核的原則性規(guī)定。（2）在地方范圍內(nèi)，由城市政府制定行政規(guī)章或由地方人大制定地方性法規(guī)，至少發(fā)布城市政府規(guī)范性文件（如滬府發(fā)〔2014〕8號），以響應(yīng)國家層面的法律規(guī)范并滿足地方市情需要。升格相關(guān)法律層級有三方面意義：首先，可立竿見影強化相關(guān)部門對協(xié)調(diào)工作的重視度、配合度和執(zhí)行力；其次，可有效轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)工作長期以來的“應(yīng)急模式”，減少臨時性機構(gòu)，使協(xié)調(diào)部門集中、統(tǒng)一、有序開展協(xié)調(diào)工作；再次，可使相關(guān)部門協(xié)同工作有統(tǒng)一的法律依據(jù)，有利于減少不同法律規(guī)則間及不同部門文件間的沖突，減少協(xié)調(diào)部門面臨的違法風(fēng)險，減少部門間矛盾摩擦，提高協(xié)調(diào)效率。

3.1.2 完善相關(guān)法律規(guī)范

作為重點工程協(xié)調(diào)主要依據(jù)的地方性法律應(yīng)盡可能精細(xì)化、具體化，減少原則化、籠統(tǒng)化的規(guī)定。唯其如此，法律規(guī)范才更具可操作性。完善重點工程協(xié)調(diào)法律規(guī)范的內(nèi)容可重點關(guān)注五個方面：（1）明確重點工程的類型和“門檻”條件，明確法律規(guī)范的調(diào)整對象和適用范圍。（2）明確重點工程協(xié)調(diào)機構(gòu)及協(xié)同部門的職能和職責(zé)。對可能發(fā)生部門間推諉的事項，要明確對其享有職權(quán)和承擔(dān)職責(zé)的部門；對未能窮盡的事項，法律尚無規(guī)定的，要明確由爭議部門共同的上級主管部門或領(lǐng)導(dǎo)指定管轄。盡可能防止職能交叉推諉，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。（3）按照重點工程的建設(shè)程序，明確不同階段可能需要協(xié)調(diào)的事項類型，以及相關(guān)部門在此階段應(yīng)配合協(xié)調(diào)的義務(wù)和責(zé)任。（4）規(guī)定若干有效的協(xié)調(diào)管理制度及其運行保障機制，比如部門聯(lián)席會議制度、定期綜合協(xié)調(diào)制度、統(tǒng)計報表制度等。具體規(guī)定這些制度的運行，比如由何部門牽頭組織會議或上報數(shù)據(jù)、被協(xié)調(diào)單位和參會人員如何構(gòu)成、協(xié)調(diào)成果如何執(zhí)行、被協(xié)調(diào)單位執(zhí)行不力的應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、被協(xié)調(diào)部門之間不能達(dá)成共識時的解決方案等。（5）規(guī)定績效考核和獎懲制度。將被協(xié)調(diào)單位及其工作人員對重點工程協(xié)調(diào)工作的執(zhí)行度、配合度作為考核和獎懲的重要指標(biāo)。

3.2 整合協(xié)調(diào)職能，重塑協(xié)作組織

精簡和整合行政部門是近十年機構(gòu)改革的大方向。2008年機構(gòu)改革精簡了一些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要部門牽頭機制得到肯定。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機構(gòu)。地方政府部門也在整合進(jìn)程中，如深圳成立了市規(guī)劃和國土資源委員會（市海洋局），北京市正努力實現(xiàn)“多規(guī)合一”，有地方將規(guī)劃、建設(shè)管理職能合并到規(guī)劃建設(shè)局中。建構(gòu)“大部門體制”是解決當(dāng)前中國政府機構(gòu)體系“碎片化”以及有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的必要舉措。大部門制改革需在加大機構(gòu)整合力度和實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)上向縱深推進(jìn)，打破分割、促進(jìn)組織間合作與網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作，并以此為契機構(gòu)建協(xié)同政府。協(xié)同治理的主體從政府?dāng)U展至企業(yè)、非政府組織、專家和公眾，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局是中國行政合作關(guān)系的努力方向。endprint

在此背景下，重點工程協(xié)調(diào)職能有待整合，組織有待重塑：（1）圍繞一致目標(biāo)，納入多方參與。重點工程建設(shè)中的協(xié)同主要指綜合協(xié)調(diào)部門、行業(yè)主管部門、參建單位，以及專家、志愿者、社會公眾的協(xié)作配合。讓利益相關(guān)方參與重點工程實施各環(huán)節(jié)并表達(dá)意見，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，使得重點工程實施過程同時成為協(xié)調(diào)職能部門行為的過程，保證行政行為的協(xié)調(diào)一致和高效。（2）大幅精簡臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)，將職能整合到統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)組織。現(xiàn)實中，行政職能部門常成為眾多臨時指揮部的成員單位，除了職能重疊，還增加了會議、溝通、督查等行政成本。綜合協(xié)調(diào)的優(yōu)勢在于將重點工程協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、常態(tài)化，突破傳統(tǒng)的“一事一協(xié)調(diào)”“一時一協(xié)調(diào)”的局限。比如，北京市重大辦與北京市住建委可就重點工程協(xié)調(diào)職能進(jìn)行整合，廣州市為大型項目成立的臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)亦可整合到城建領(lǐng)導(dǎo)小組之下。（3）綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)由地方政府而非職能部門主導(dǎo)。盡管從美國和英國的實踐看，層級低的協(xié)調(diào)機構(gòu)依然可以在工作中實現(xiàn)對層級高、權(quán)力大的機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)的有效協(xié)調(diào)，但在中國行政協(xié)調(diào)規(guī)范化不足的背景下，有些常設(shè)性協(xié)調(diào)機構(gòu)面臨層級低、職權(quán)弱的問題，信息能力與決策能力不足。不妨將重點工程綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)為地方政府直屬，至少由一位副秘書長專職領(lǐng)導(dǎo)，而非將其辦事機構(gòu)下設(shè)建設(shè)主管部門。（4）領(lǐng)導(dǎo)觀念更新，強化大局統(tǒng)籌。以協(xié)同政府理念共同參與重點工程的實施，綜合協(xié)調(diào)部門、行業(yè)主管部門、區(qū)縣政府等利用各自優(yōu)勢資源，相互協(xié)作，這需要各級領(lǐng)導(dǎo)增強大局觀念和合作精神。（5）提高公眾參與度，柔化組織邊界。在信息化、網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會，公眾可以全程參與重點工程建設(shè)，在項目選址、規(guī)劃路由、設(shè)計方案、投資估算、環(huán)境影響評價、征地拆遷、招標(biāo)公告、渣土運輸、文明施工、項目運營等各個環(huán)節(jié)提供監(jiān)督、意見和建議，在決策科學(xué)性與輿情發(fā)展上與行政協(xié)調(diào)形成良性互動。

3.3 增進(jìn)共識決策，強化協(xié)調(diào)威信

在國際上，以官僚權(quán)威為依托的縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)機制已被摒棄，發(fā)達(dá)國家當(dāng)代的行政改革旨在實現(xiàn)以共識決策為特征的橫向協(xié)調(diào)。但在中國政府部門間協(xié)調(diào)機制的類別中，橫向協(xié)調(diào)機制遠(yuǎn)比縱向和橫向縱向并用的協(xié)調(diào)機制少，不能充分發(fā)揮職能部門在部門間關(guān)系中的牽頭協(xié)調(diào)作用。重點工程協(xié)調(diào)涉及縱橫向、內(nèi)外部、多層面，牽涉建設(shè)單位、行業(yè)主管部門、綜合協(xié)調(diào)部門以及參建人員的協(xié)作配合。在重塑的協(xié)作組織中，綜合協(xié)調(diào)部門擔(dān)負(fù)牽頭責(zé)任。牽頭部門在協(xié)調(diào)平級部門時無法采用指揮、命令、分配等權(quán)力手段，在現(xiàn)體制下可采用靈活的協(xié)調(diào)方式，強化責(zé)任權(quán)威，通過共識決策確保協(xié)調(diào)成果的可執(zhí)行性。政府正處于一個相互依賴、復(fù)雜多變的環(huán)境中，沒有哪個部門擁有絕對充足的資源和知識可以獨立解決所有問題。在解決公共性問題時，牽頭部門與相互依賴的部門需交換資源和信息，共享知識，談判目標(biāo)，采取有效的集體行動。

優(yōu)化重點工程協(xié)調(diào)方式的建議如下：（1）基于共識決策。共識決策就是充分尊重相關(guān)各方的立場和利益，盡力通過協(xié)商一致的方式進(jìn)行決策。持續(xù)培養(yǎng)合作文化，遏制違背合作精神的行為，消除不利于合作的結(jié)構(gòu)障礙。當(dāng)出現(xiàn)分歧時，允許個別成員退出，或者寧愿暫時將議題擱置，在更廣、更深的范圍內(nèi)繼續(xù)探討；在協(xié)調(diào)決策過程中向公眾公開相關(guān)信息，在各自職責(zé)范圍內(nèi)為利益相關(guān)者提供充分的政策參與渠道和平臺，讓其有機會發(fā)表意見和表達(dá)訴求，并做好公眾質(zhì)詢的應(yīng)對；各部門基于平等和尊重共享信息，在不斷磋商和妥協(xié)中逐步消除分歧，減少抵觸，達(dá)成共識；高層參與決策或支持決策，能夠有效促使相關(guān)人員實施合作。（2）圍繞目標(biāo)開展協(xié)調(diào)。協(xié)同治理不能泛泛而論，必須圍繞具體目標(biāo)進(jìn)行協(xié)作，且要以成果最大化為原則衡量是否有協(xié)作的必要性。（3）依據(jù)制度開展協(xié)調(diào)。這是協(xié)調(diào)管理得以正常運行的先決條件，能保證協(xié)調(diào)效率，減少臨時性人為影響因素，規(guī)避違法風(fēng)險。比如舉行常規(guī)的協(xié)調(diào)工作會議，做記錄、寫愿景、發(fā)布目標(biāo)聲明，向利害關(guān)系方和廣大公眾定期報告重點工程進(jìn)度，專人跟蹤落實協(xié)調(diào)成果等等。（4）制作行政協(xié)議式的成果文件。行政協(xié)議是對有共同目標(biāo)且需要協(xié)作的政府部門合作事務(wù)的安排，涉及相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，是跨部門協(xié)作的長期制度化安排和合作開端。一旦就協(xié)作事務(wù)達(dá)成協(xié)議，就要齊心協(xié)力地貫徹執(zhí)行。（5）賦予綜合協(xié)調(diào)部門一定財政資源。被協(xié)調(diào)對象愿意接受協(xié)調(diào)組織決策的前提是，后者有足夠資源，這種資源在西方主要表現(xiàn)為財政控制權(quán)。財政手段是一種重要的行政支配權(quán)，具有統(tǒng)一、理性、客觀等優(yōu)點?？茖W(xué)運用財政分配權(quán)力能有效保障協(xié)調(diào)任務(wù)的落實。（6）采用責(zé)任權(quán)威的思維，明確牽頭部門為主要責(zé)任方即協(xié)調(diào)權(quán)威方。此種權(quán)威還可通過授權(quán)產(chǎn)生，確定綜合協(xié)調(diào)部門為牽頭責(zé)任單位，其他部門在特定事項協(xié)調(diào)中必須予以配合。以責(zé)任為基礎(chǔ)的權(quán)威認(rèn)定，不涉及高層級的任務(wù)分配，不要求高層級的領(lǐng)導(dǎo)參與，不沖擊現(xiàn)有行政體制，能更好地實現(xiàn)部門間協(xié)作。

3.4 基于信任關(guān)系，評估協(xié)調(diào)績效

實現(xiàn)公共政策目標(biāo)要求在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作，這種合作是全面的，包括公私部門間、政府與非政府間、政府部門間、中央和地方政府間的合作。把具有不同性質(zhì)、目標(biāo)、管理模式和動力機制的組織整合起來的關(guān)鍵既不是行政命令，也不是市場競爭，而是信任。協(xié)同政府理念認(rèn)為公共服務(wù)的核心機制只能是信任。組織的整合、目標(biāo)的共識、觀念的分享等在一定程度上有利于信任關(guān)系的建立，但它們都缺乏強制性，是建立信任關(guān)系的必要而非充分條件?？冃гu估則可能彌補這些不足，成為協(xié)同政府中確立信任關(guān)系的基石?？冃гu估圍繞政府的戰(zhàn)略目標(biāo)把執(zhí)行機構(gòu)和決策機構(gòu)的績效統(tǒng)一起來進(jìn)行測評和管理，更加關(guān)注公共服務(wù)的整體性產(chǎn)出。如果績效評估能夠建立在法律效力基礎(chǔ)之上，則具有一定強制性，反過來強化信任關(guān)系。

重點工程建設(shè)協(xié)調(diào)的績效評估體系可考慮以下方面：（1）重視領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)績效評估的力度。指標(biāo)體系的設(shè)置具有良好的導(dǎo)向作用，應(yīng)讓領(lǐng)導(dǎo)重視考核而不是將其淪為一種擺設(shè)。（2）科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)。建設(shè)周期是目標(biāo)的構(gòu)成主脈，科學(xué)合理的建設(shè)周期是實施績效考核的先決條件。重點工程建設(shè)計劃安排應(yīng)遵循建設(shè)規(guī)律，盡量避免非業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主觀臆斷，避免為完成目標(biāo)而犧牲安全施工、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、造價控制等。（3）增加物質(zhì)性獎勵和懲戒的力度。行政機關(guān)中的獎勵過于偏重精神層面，致使激勵效果弱化。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，增加物質(zhì)性獎勵顯然比單純的精神獎勵效果好。為讓懲戒達(dá)到威懾效果，亦可考慮適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)性懲罰，比如扣發(fā)部分或全部績效獎金。這種物質(zhì)性懲罰會讓被考核單位有所畏懼，不敢漠視協(xié)調(diào)成果的落實。（4）財政上適當(dāng)支持。除了可用物質(zhì)性懲罰所得填補獎勵需要之外，財政上仍應(yīng)給予適當(dāng)支持，才能讓績效評估真正落到實處；（5）有效執(zhí)行與可問責(zé)的監(jiān)督制度設(shè)計。協(xié)調(diào)管理的領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力至關(guān)重要。可清晰定義協(xié)調(diào)目標(biāo)，提供必要資源如時間、金錢、權(quán)威，規(guī)定協(xié)調(diào)時限和界限，進(jìn)行績效考核，并進(jìn)行經(jīng)常性反饋和調(diào)整。密切跟蹤協(xié)調(diào)成果和效益，將協(xié)調(diào)目標(biāo)與資金撥付聯(lián)動，以制約被協(xié)調(diào)單位。讓大家意識到績效評估的目的并非糾錯或懲戒，而是為了提升組織績效，有效達(dá)成目標(biāo)。

中國行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運行正發(fā)生變化，將著力健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，行政協(xié)調(diào)必然要與此相適應(yīng)。面對重點工程協(xié)調(diào)困局，不妨借鑒域外協(xié)同政府改革經(jīng)驗，遵循工程建設(shè)流程的整體性和連續(xù)性，打破職能分化、重疊導(dǎo)致的部門間合作困境，升級、完善協(xié)調(diào)法律規(guī)范，整合協(xié)調(diào)組織和職能，增進(jìn)共識決策和優(yōu)化協(xié)調(diào)方式，評估落實協(xié)調(diào)績效，更好地實現(xiàn)行政協(xié)調(diào)目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

1.李海峰.論加拿大政府部門間協(xié)作的經(jīng)驗及其啟示.經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展.2011.02

2.吳寄南.新世紀(jì)日本的行政改革.時事出版社.2003

3.竺乾威.公共行政理論.復(fù)旦大學(xué)出版社.2008

4.高軒.當(dāng)代西方協(xié)同政府改革及啟示.理論導(dǎo)刊.2010.07

5.蔣敏娟.從破碎走向整合——整體政府的國內(nèi)外研究綜述.成都行政學(xué)院學(xué)報.2011.03endprint