黃海剛

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國開放經(jīng)濟與國際科技合作戰(zhàn)略研究中心，北京 100029)

近十余年來，高技能人才的地理流動問題引發(fā)了學(xué)者和政策制定者的廣泛關(guān)注，在全球人才競爭的背景下，越來越多的國家通過制定人才戰(zhàn)略和政策吸引高端人才回流。自20世紀(jì)70年代以來，伴隨著人力資本外流日益增多以及意識到散居群體對國家的潛在貢獻，以色列實施了政府主導(dǎo)的高技能人才回流政策體系(State-Assisted Return Policy，SARPs)，通過強調(diào)種族文化歸屬、共同的國家利益等意識形態(tài)認同，以及良好的職業(yè)發(fā)展前景和舒適的家庭生活等，激發(fā)散居于世界的高技能人才，尤其是科學(xué)家、研究者以及知識密集型企業(yè)急需的高端人才重返以色列，利用公共資源為高技能人才的回歸提供幫助，以彌補高端人才短缺的局面。以色列高技能人才回流政策體系取得了積極的成效，促進了其科技與經(jīng)濟的快速發(fā)展，也是以色列建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)強國的主要力量。作為國家戰(zhàn)略，以色列的高技能人才吸引政策體系也經(jīng)歷了廣泛的政策變遷，日益強調(diào)人才吸引政策的準(zhǔn)公共物品屬性、高度選擇性和差異化補償機制，通過多元利益主體參與的公私合作模式，加強人才吸引政策的效率和人才與勞動力市場的精準(zhǔn)匹配。

1 以色列實施高層次人才吸引戰(zhàn)略的背景

1.1 “失去的十年”：以色列高等教育體系面臨的危機

自20世紀(jì)90年代后期，以色列高等教育經(jīng)歷了卓越發(fā)展并進入普及化階段，在較短的時期內(nèi)高等教育入學(xué)率達到了近50%。在2008年，45.8%的適齡人群進入高等教育機構(gòu)學(xué)習(xí)，而1990年這一比例為21%。1993年，以色列高等教育委員會(Council of Higher Education，CHE)通過立法，將非政府撥款機構(gòu)、教師學(xué)院、技術(shù)學(xué)院和地區(qū)性的一般學(xué)院升格為大學(xué)，使以色列的高等教育機構(gòu)數(shù)量增加了3倍，到2009年，學(xué)生數(shù)量也增加了近3倍[1]。高等教育普及化發(fā)展伴隨著以色列科研創(chuàng)新能力的提升，2001—2005年，以色列百萬人口中科學(xué)出版物的數(shù)量位居世界第三位；希伯來大學(xué)、特拉維夫大學(xué)和以色列理工學(xué)院的自然科學(xué)在世界排名中名列前茅[2]。高等教育體系亦是以色列經(jīng)濟快速發(fā)展的主要貢獻者，大學(xué)通過敏銳應(yīng)對社會和經(jīng)濟發(fā)展的需求，成為以色列經(jīng)濟發(fā)展的引擎。在20世紀(jì)70、80年代，以色列GDP增長的41%歸因于對大學(xué)研發(fā)的投入，70%的專利來源于大學(xué)的基礎(chǔ)研究。以色列高等教育的發(fā)展也改變了公眾對高等教育的傳統(tǒng)認知，大學(xué)已然不是高社會階層的專屬，而是大眾可獲得的一般資源。

高等教育普及化提升了以色列高等教育的容量，但隨之也帶來了一些問題。高等教育委員會將學(xué)院升格為大學(xué)的政策目標(biāo)之一，是鼓勵學(xué)生追求高級學(xué)位以提高科研產(chǎn)出，但卻出現(xiàn)了“搭便車”現(xiàn)象，例如越來越多的非論文碩士學(xué)位項目的出現(xiàn)，一方面降低了學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)術(shù)質(zhì)量，同時碩士階段的科研產(chǎn)出也快速下降，背離了改革初衷。此外，高等教育普及化還伴隨著大學(xué)可獲資源的緊缺。2001—2007年，以色列政府實施了緊縮性財政政策，大學(xué)科研撥款減少。財政狀態(tài)惡化也影響了師生比和大學(xué)教師的年齡結(jié)構(gòu)，1990年的師生比為1:17，而2008—2009年，這一比例為24:1。在20世紀(jì)70、80年代，以色列大學(xué)招募了相當(dāng)數(shù)量的年輕教師，但在90年代則放緩了這一步伐，到2000年幾乎處于停滯狀態(tài)，例如特拉維夫大學(xué)在過去十年削減了近400個教師職位。缺乏青年人才的加入，導(dǎo)致大學(xué)教師年齡結(jié)構(gòu)的老化，影響了科研創(chuàng)新和產(chǎn)出[1]。

總之，2000—2010年被稱為以色列高等教育“失去的十年”。其主要特征是高等教育普及化與高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾，以及財政緊縮導(dǎo)致的大學(xué)科研產(chǎn)出減少，大學(xué)作為私人物品與公共物品屬性的比重變化，缺乏青年人才的輸入以及政府試圖加強對大學(xué)研究和教學(xué)的導(dǎo)向性而削弱了傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)自治等。針對這些問題，一些機構(gòu)和部門專業(yè)委員會提出了愿景宣言，強調(diào)要提高大學(xué)基礎(chǔ)研究的資助水平，招募高水平的教師，擴大博士后和博士生的規(guī)模等。

1.2 人才外流：全球化背景下以色列高技能人才吸引面臨挑戰(zhàn)

散居于世界各地的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)猶太人才的大規(guī)模回歸，是以色列經(jīng)濟與科技崛起的主要原因。但近十余年，以色列也面臨著高技能人才大規(guī)?！俺鲎摺睔W洲和美國而造成的人才流失問題。大量科學(xué)家出走以色列的原因，一是新自由主義經(jīng)濟政策對福利國家?guī)淼南麡O影響，尤其是對高等教育和學(xué)術(shù)體系帶來了負面影響，主要包括科研經(jīng)費和大學(xué)撥款的減少等；此外，學(xué)術(shù)機構(gòu)與政府間的關(guān)系也日趨緊張，早期的“拒絕政治干預(yù)學(xué)術(shù)機構(gòu)”以保護學(xué)術(shù)自由和自制的傳統(tǒng)，正受到“針對性資助”和加強大學(xué)研究的導(dǎo)向性等理念的影響，大學(xué)的一些前沿研究需要提交給政府批準(zhǔn)[1]。這些內(nèi)部因素加上世界經(jīng)濟衰退和全球人才競爭的共同影響，造成了這一時期以色列人才外流的局面，為全球人力資本市場輸入了大量受過高等教育的人才。

最近由以色列社會政策研究中心(Taub Center for Social Policy Studies)所做的一項調(diào)查顯示，自2008年以來，有近五分之一的以色列大學(xué)教師和卓越科學(xué)家前往美國大學(xué)工作，造成以色列學(xué)術(shù)機構(gòu)的“人才短缺”現(xiàn)象。2010年，在以色列獲得博士學(xué)位后前往美國工作的人數(shù)占到博士畢業(yè)生數(shù)的15.9%，而其中16%的人才流失都發(fā)生在最近十年(見表1)[3]。在工業(yè)部門，ICT行業(yè),尤其是其研發(fā)部門缺乏大量高技能專業(yè)人才，畢業(yè)于國際頂尖大學(xué)并有工作經(jīng)驗的軟硬件人才短缺現(xiàn)象也較為嚴重。例如在2011年，在這些領(lǐng)域平均有6195個公開職位[4]。以色列優(yōu)秀科技人才的出走，既是全球?qū)W術(shù)資本市場人才流動的重要部分，同時也與以色列在科技與學(xué)術(shù)領(lǐng)域缺乏戰(zhàn)略和長期規(guī)劃有關(guān)。

表1 在1985—2010年獲得博士學(xué)位、2011年居住在國外的以色列畢業(yè)生數(shù)量

1.3 政策失范：國際人才競爭背景下面臨的新挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)70年后期，以色列將吸引人才回流作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，強調(diào)“以色列是所有猶太人的家園”，為他們及其家庭的回歸提供幫助，從而獲得國家發(fā)展所需的人力資本。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，以色列構(gòu)建了若干政府支持的人才回流計劃，這些計劃通過強調(diào)種族和國家認同等意識形態(tài)意圖，利用稅費優(yōu)惠和工作安置等激勵和保障型政策工具，激發(fā)高技能人才的歸國動機。但是，在全球人才高度流動和競爭的背景下，文化和心理因素雖然會影響人才的國際流動，但個體和職業(yè)發(fā)展機會是高層次人才選擇遷移目的地的根本原因[5]。因此建立在意識形態(tài)認同基礎(chǔ)上的人才回流計劃吸引了大量低技能勞動力，但并未在高技能移民群體中產(chǎn)生共鳴。此外，政府主導(dǎo)的人才吸引政策有時難以及時回應(yīng)工業(yè)部門的需求，使得一些高科技行業(yè)人才短缺現(xiàn)象嚴重，政府面臨著來自工業(yè)界的壓力，他們要求改進目前人才吸引政策的針對性和選擇性，并參與到高端人才的戰(zhàn)略制定和招募中。

意識到這一點，近十年來，以色列政府在逐漸調(diào)整其原有的策略和邏輯，將人才吸引政策置于全球競爭的背景下，根據(jù)變化了的國際和國內(nèi)環(huán)境，在考慮文化和心理要素的基礎(chǔ)上，通過新的使命陳述來強調(diào)個體的職業(yè)機會和舒適的中產(chǎn)生活，將以色列描述為一個自由、開放的經(jīng)濟社會，以及擁有一個充滿活力和機會的高端勞動力市場等，努力提高人才政策的實施效率。

2 以色列高技能人才吸引的主要政策、理念及變遷

以色列高層次人才吸引政策主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：自20世紀(jì)50年代到70年代末，以“國家主義”名義來吸引人才回流的政策體系，強調(diào)散居于世界的猶太人和以色列人為新國家的建立貢獻力量，并維持種族和文化認同；自1978年到20世紀(jì)90年代的“職業(yè)主義”發(fā)展階段，強調(diào)以色列能夠為人才提供更好的職業(yè)發(fā)展機遇；從20世紀(jì)90年代后期開始，以色列人才回流政策體系則高度強調(diào)人才吸引的針對性、高端性和公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式。

2.1 國家主義 —— 早期高技能人才回流政策及其理念

以色列的高技能人才回流政策可以追溯到20世紀(jì)50年代。在建國初期，以色列政府通過提供工作和生活補貼來吸引歐洲受過良好教育的猶太人，并要求倫敦和紐約領(lǐng)事館利用其記錄跟蹤系統(tǒng)，聯(lián)系并說服在英國和美國大學(xué)工作的猶太科學(xué)家回到以色列。以色列政府早期的這種計劃具有重要意義，首次將散居者(Diaspora)描述為國家共同體的一部分，強調(diào)他們對國家發(fā)展的責(zé)任和權(quán)利，改變了以往對散居者的敵對和負面態(tài)度，為日后制定國家主導(dǎo)的、以吸引高技能人才回流為主要目標(biāo)的計劃奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)60年代，以色列政府首次提出將“吸引高技能人才”回流(主要是受過良好教育的學(xué)術(shù)人才)作為政府工作的重要目標(biāo)，通過以色列領(lǐng)事館新成立的學(xué)術(shù)人才局(Bureau for the Academic Worker)確認和聯(lián)系在當(dāng)?shù)卮髮W(xué)工作的學(xué)生和教師，并說服他們回歸以色列。這一時期“高技能人才回流”被置于國家戰(zhàn)略和國家建設(shè)的重要組成部分，目標(biāo)人群擴展到包括研究生、物理學(xué)家、畫家以及運動員，他們被描述為國家發(fā)展初級階段急需的高級專業(yè)人才。

在人才吸引策略和理念上，這一時期的人才回流政策既強調(diào)高技能散居者服務(wù)、貢獻于國家的觀念，同時也強調(diào)“國家重建”能夠保持猶太人及其后代的種族、宗教和身份認同，改變其散居的生活狀態(tài)，加強猶太民族的凝聚力而不是讓他們?nèi)諠u疏遠等使命陳述，將人才回流計劃描述為散居者在“自己的家園享受文化復(fù)興的最后機會”。

1966—1967年，以色列經(jīng)濟的衰退加速了政府將散居猶太人作為經(jīng)濟復(fù)興主要力量的步伐。以色列政府利用“國家不景氣的經(jīng)濟形勢”作為懇求高技能人才回流的理由，發(fā)起了向西方尋求高技能人才回流的運動。1967年發(fā)生的第三次中東戰(zhàn)爭，以及這一時期物理學(xué)家、科學(xué)家和研究生出走以色列的數(shù)量大幅增加，引起了社會的廣泛譴責(zé)，使得政府更加意識到高技能勞動力的重要性。面對這一情況，人力資源部門呼吁政府制定更具創(chuàng)造性的方案吸引高技能人才回國，并強化人才回流政策的“國家主義”觀念。作為國家的主人，科學(xué)家不能以 “追求科學(xué)”和“專業(yè)發(fā)展”的名義逃避對國家的責(zé)任，因為“科學(xué)家視科學(xué)是他們的第二家園，但以色列需要他們，這是他們的第一家園[6]?！边@一時期，“國家主義”觀念擴大到所有國際流動活動中，甚至包括了國外旅行和學(xué)習(xí)。

戰(zhàn)爭結(jié)束后，國家和城市重建需要大量高技能人才，戰(zhàn)后經(jīng)濟的擴展也使得工業(yè)界缺乏與技術(shù)發(fā)展相匹配的人力資源，因此不斷對政府施加壓力。在這一背景下，以色列政府開始重構(gòu)其高技能人才吸引政策體系，首次提出了國家支持的人才回流項目(SARPs)，這些計劃被置于“更多的經(jīng)濟機會”以及建議一個“偉大以色列”需要的名義下，通過給予物質(zhì)獎勵來吸引人才回流。不過，這些計劃也招致很多批評，因為對高層次人才流動而言，職業(yè)發(fā)展前景而非經(jīng)濟激勵是高技能人才回流的主要動機[7]。對這些計劃有效性的憂慮日益增多，議會的一個特別委員會敦促政府拋棄物質(zhì)獎勵，而是通過激發(fā)散居者“猶太復(fù)國”的價值理念，以及建設(shè)國家的使命和責(zé)任等強調(diào)意識形態(tài)話語的方式吸引高技能人才回流?？傊谖瞬呕貒某跫夒A段，不管是強調(diào)散居者對猶太復(fù)國運動的道德義務(wù)，還是參與國家經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，散居于世界的高技能猶太人都被視為國家發(fā)展的境外代理人和參與者，在集體主義意識下將個體與國家間的關(guān)系神圣化，期待散居者參與到國家的建設(shè)進程中，并賦予了這些計劃保持回歸者及其后代宗教和種族認同的責(zé)任。早期國家支持的人才回流計劃強調(diào)“建設(shè)國家”與“成為國家主人”這一雙重的政治性表達。

2.2 職業(yè)主義 —— 1978年以來的政策目標(biāo)及使命陳述

1978年以來，以色列的人才回流政策體系和話語結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了重要的變遷，從強調(diào)“意識形態(tài)”理由，日益轉(zhuǎn)變到從個體/家庭的視角來強調(diào)回歸的附加價值。盡管強調(diào)對國家經(jīng)濟貢獻仍然重要，但卻被置于回歸者個人和家庭滿意度和專業(yè)發(fā)展的框架之下，以色列的人才回流政策進入到了“職業(yè)發(fā)展”階段。強調(diào)人才回流的“發(fā)展目標(biāo)”標(biāo)志著以“愛國主義”之名為人才吸引政策理念的結(jié)束，但這一時期對回國者的選擇和資助變得越來越有選擇性和針對性，強調(diào)國家支持的人才回流計劃只針對“高技能人才”和愿意參與國家發(fā)展和建設(shè)的愛國群體，1978年的人才吸引計劃代表了這一政策變遷。與以往強調(diào)一般高技能人才歸國的理念不同，這些計劃強調(diào)要吸引國家優(yōu)先和特定領(lǐng)域發(fā)展需要的人才，將人才回流與國家的具體事業(yè)和項目聯(lián)系起來，例如農(nóng)業(yè)、定居點建設(shè)、工業(yè)和教育等，從而創(chuàng)造性地將回歸者利益、國家認同和國家建設(shè)三者緊密聯(lián)系起來，將意識形態(tài)和道德意圖巧妙地置于具體的人才計劃中。

在20世紀(jì)80年代初期，出現(xiàn)了大量科學(xué)家“出走”以色列的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象被解釋為是對1973年第四次中東戰(zhàn)爭的延遲反應(yīng)以及對隨之而來的政治經(jīng)濟巨變的具體回應(yīng)[8]。人才的大量外流引發(fā)了政府的憂慮，在人力資源管理部門的催促和建議下，以色列政府構(gòu)建了新的高層次人才吸引政策的理念和框架：國家支持的人才回流計劃不再是無條件的，而是主要滿足對國家安全和經(jīng)濟穩(wěn)定具有關(guān)鍵作用的高科技公司，以及能夠為本地工程師和相關(guān)專業(yè)人員提供更多就業(yè)崗位公司的人才需求。這一政策變遷的效果到20世紀(jì)90年代愈發(fā)明顯，來自蘇聯(lián)、擁有良好技術(shù)訓(xùn)練的高技能移民(1990—1995年，大約有6萬名蘇聯(lián)工程師移民以色列)和奧斯陸協(xié)定(Oslo Accords)后的相對政治穩(wěn)定，共同促進了以色列高技術(shù)公司的快速發(fā)展。

高技能人才吸引政策的合法性和路徑從“國家主義”到“職業(yè)主義”的轉(zhuǎn)變，部分原因是以色列1977年政治轉(zhuǎn)型，以及逐漸放松了長期以來國家干預(yù)主義的經(jīng)濟傳統(tǒng)。在新自由主義經(jīng)濟范式的影響下，強調(diào)國家對經(jīng)濟的支持應(yīng)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變到作為經(jīng)濟增長引擎的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)上來，在這一理念下，以色列人才吸引政策也發(fā)生了重要的變革。

(1)越來越多的私營組織參與到政府主導(dǎo)的高技能人才回流計劃中。受到高技能人才短缺的影響和生物技術(shù)工業(yè)的發(fā)展，大量以色列公司發(fā)現(xiàn)從國外招聘高端人才以及與潛在的歸國者進行直接溝通的好處。當(dāng)時很多經(jīng)濟巨頭，例如以色列航空工業(yè)公司(Elbit)、埃爾比特-光電工業(yè)公司(El-Op)和迪瓦制藥(Teva)等在美國版以色列報紙上刊登全版廣告，邀請科學(xué)家參加在舊金山、西雅圖和紐約等城市舉行的專業(yè)招聘會，吸引高端人才回流。這一時期的人才計劃則根據(jù)科學(xué)家及其家庭的特定需要，為他們提供個性化的豐厚補償方案和廣泛的社會經(jīng)濟收益，其中很多項目獲得了國家支持。

人才回歸政策從公共物品向準(zhǔn)公共物品的轉(zhuǎn)變，影響了對申請者的甄選和錄用過程，這一過程越來越細致，從而保證他們與特定職位的高度匹配。在高度專業(yè)化的招募制度下，回歸者的資格與特定職位的契合度在其回國之前就已經(jīng)詳細評估過，并就相關(guān)職權(quán)，包括薪金和附加福利等進行了長時間談判，這些都表明回國者日益被視為公司的私人財產(chǎn)而非集體主義發(fā)展的代理人。

(2)第二個變化是關(guān)于對回歸者及其歸國動機的話語描述。不同于早期項目，這一時期的計劃將散居者描述為獨立的個體，歸國來尋求個體、家庭和職業(yè)更好的發(fā)展機會和生活。盡管通過強烈的心理文化紐帶將移民與祖國聯(lián)系起來這種國家主義的修辭方式并未完全消失，但它逐漸被強調(diào)以色列美好的社區(qū)生活(基布茲)和繁榮的經(jīng)濟等經(jīng)濟話語描述所取代。這一時期人才吸引的戰(zhàn)略和口號是強調(diào)以色列是“另一個機會之地”，與早期通過展示以色列發(fā)展的精美圖片來吸引人才不同，這一項目的招募策略則強調(diào)歸國能實現(xiàn)他們的夢想、野心和能力，同時可以享受高質(zhì)量的生活以及更多的就業(yè)機會。在話語體系上，與以往在國家意識形態(tài)的名義下以犧牲專業(yè)發(fā)展來回報國家的描述不同，它強調(diào)歸國者的選擇自由，高技能人才不再擔(dān)心受到猶太復(fù)國主義意識形態(tài)的指責(zé)，可以根據(jù)個人和家庭的需要做出最好的選擇。不過這一計劃很少會影響到歸國者的居住選擇，因為高科技公司主要集中在大城市。

2.3 精準(zhǔn)匹配：近年來以色列人才吸引政策的變革

20世紀(jì)90年代，尤其是21世紀(jì)以來，以色列高技能人才回流政策的顯著特征是高度的選擇性和競爭性，近期的一些人才吸引計劃(見表2)會根據(jù)申請人的專業(yè)資格進行人才分類，強調(diào)對科技前沿領(lǐng)域的潛在貢獻以及精英主義的選擇傾向[9]。此外，隨著以色列相關(guān)部門的預(yù)算萎縮，需要改變過去對人才的寬泛定義和相對寬松的接收標(biāo)準(zhǔn)，制定成本更低但更具針對性和有效性的高技能人才吸引計劃，以色列高層次人才吸引政策進入到目標(biāo)精準(zhǔn)定位階段。這一時期的人才政策和計劃主要關(guān)注高科技公司長期短缺的高端引領(lǐng)人才，1998年的人才回流項目(1998 Return Program)是反映這一理念的例子。作為以色列獨立50周年慶祝活動的一部分，這一計劃決定只吸引特定高科技領(lǐng)域的高端人才，以“經(jīng)濟原因”為借口，拒絕了為低技能勞動者的回歸提供幫助的相關(guān)提議，盡管以往的人才計劃或項目也強調(diào)以“高技能人才”為其目標(biāo)，但一般不會拒絕低技能勞動者回流的請求。2008年的“新中國成立60周年回歸計劃”(Returning at Sixty Program)也改變了過去相對寬松和范圍較廣的目標(biāo)定位，這一項目計劃在5年內(nèi)改變以色列人才回流的不平衡狀態(tài)，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場急需的并能快速融入當(dāng)?shù)厣畹奶囟ㄈ瞬?，包括企業(yè)主、生命科學(xué)家、近期畢業(yè)的博士和博士生，吸引他們重返以色列。

表2 21世紀(jì)以來以色列人才吸引計劃及其內(nèi)容

作為對日益激烈的全球人才競爭以及以色列政治經(jīng)濟和勞動力市場變革的回應(yīng)，以色列政府于2010年開始籌劃和制定了“以色列國家引智計劃”(Israel National Brain Gain Program，INBGP)。這一計劃在工業(yè)、貿(mào)易與勞工部(Ministry of Industry，Trade and Labor)所屬的以色列首席科學(xué)家辦公室(Office of the Chief Scientist，OCS)領(lǐng)導(dǎo)下，由以色列移民吸收局(Ministry of Immigrant Absorption，MOIA)、工業(yè)與貿(mào)易部、金融部以及高等教育委員會的預(yù)算與撥款委員會(Planning and Budgeting Committee，PBC)共同實施，是目前以色列最具影響力的吸引人才回流項目。這一項目于2013年正式啟動，針對正在回歸的以色列人和有回歸意愿的以色列移民，對他們及其家庭的回歸提供全程服務(wù)。申請對象需具備三個條件：一是居住在國外并有意愿回歸的以色列僑民；二是具有本科及以上學(xué)位；三是能夠進入以色列工業(yè)和學(xué)術(shù)界工作。在項目的具體管理上，成立了聯(lián)系和信息中心，主要通過建立雇主和具體的職位需求數(shù)據(jù)庫、國外專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫、信息和資助服務(wù)、研究和設(shè)立新項目以及協(xié)調(diào)仍在國外的創(chuàng)業(yè)計劃，從而在雇主、市場與人才之間建立精準(zhǔn)的匹配關(guān)系。

通過為少數(shù)高端引領(lǐng)人才提供慷慨激勵的方式，深化了以色列的人才分類體系，這些新變化可以視為以色列人才吸引戰(zhàn)略進入一個新階段。以色列政府也逐漸意識到，在一個高端引領(lǐng)人才高度流動的時代，需要將他們視為超越國家、工業(yè)部門和學(xué)術(shù)機構(gòu)之上的全球人才，并需要與其他國家競爭以避免人才流向其他地方[10]。鑒于全球就業(yè)市場的變化，包括強調(diào)個人合同、針對個體的一攬子補償計劃以及其他針對個體的激勵措施，以色列的人才吸引戰(zhàn)略應(yīng)更具針對性和精準(zhǔn)性，以色列目前也正在制定新的計劃來吸引高層次人才，在吸引高技能人才的國際競爭中，以色列還有很長的路要走。

3 以色列高技能人才吸引的戰(zhàn)略意圖及價值轉(zhuǎn)向

3.1 從“國家”到“職業(yè)”：以色列人才吸引戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向

促進人才回流一直是以色列的重要國家戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，而人才政策的合法性伴隨著不同時期主流意識形態(tài)的變化而有改變。例如，早期的人才回流計劃主要在“建設(shè)一個強大的國家”的名義下，其合法性是維持他們不穩(wěn)定的種族/國家認同，以及以自身的技能建設(shè)國家。而近期的計劃則強調(diào)以色列的精英職業(yè)路徑和社會經(jīng)濟的舒適性，強調(diào)國家期待歸國者對自由市場經(jīng)濟的貢獻，以及個體和家庭能夠擁有高質(zhì)量的生活。人才回流的政治話語描述逐漸從我們的“國家”(Nation)轉(zhuǎn)變成我的“職業(yè)”(Profession)[6]。這一策略變遷反映了近十年來以色列政治經(jīng)濟的變革以及國家和政治領(lǐng)袖對人才潛在角色的認知變化，也就是說，人才回流政策的制定和實施路徑，是國家當(dāng)時廣泛的社會和經(jīng)濟改革進程的重要組成部分，也體現(xiàn)著國家利益和國家意識形態(tài)領(lǐng)域的變遷，例如強調(diào)卓越、選擇和經(jīng)濟貢獻的人才吸引政策，與當(dāng)前新自由主義經(jīng)濟框架更為契合。

從“國家”到“職業(yè)”的話語體系的轉(zhuǎn)變,也伴隨著社會對散居者和回歸者態(tài)度的變化。例如早期將移民視為“叛國”行為，以及將“回歸”者看作是在國外生活難以為繼的“失敗者”等負面評價和情緒，現(xiàn)在則認為他們是在“全球人才流動空間”尋求更好的職業(yè)機會的單一的、理性的個體。盡管文化和心理聯(lián)系仍然是國家主導(dǎo)的人才吸引政策的主要理由和策略，但近期的人才計劃和項目在淡化這一傳統(tǒng)考慮，目前的政策話語主要以追求卓越的職業(yè)發(fā)展和機遇為中心。從這個意義而言，以色列的人才吸引戰(zhàn)略既有其特點，也是當(dāng)前國際人才吸引戰(zhàn)略的共同趨勢。隨著越來越多的國家將散居者視為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的潛力，并在法律和體制框架內(nèi)通過制度創(chuàng)新來吸引高端人才回流，國際高端引領(lǐng)人才的競爭將更加激烈。

3.2 散居者策略：以色列人才戰(zhàn)略的政治邏輯

近些年來，越來越多的國家開始加強與海外散居群體的緊密關(guān)系，通過賦予他們一系列的公民、政治和社會文化權(quán)利等拓展了傳統(tǒng)以疆域為核心的公民概念。通過這些符號或物質(zhì)的粘合機制，力圖從這些未被開發(fā)的域外“人才庫”中獲得經(jīng)濟和政治利益，這種將散居群體視為經(jīng)濟和政治發(fā)展?jié)撛谫Y源的國家意圖，稱為“散居者策略”[11]。它既是一種新的國家主權(quán)形式，也是一種國家主導(dǎo)的新的跨國治理模式[12]。

“散居策略”是傳統(tǒng)的人才輸出國廣泛采用的一種人才吸引戰(zhàn)略，一方面，通過與散居群體的聯(lián)系來吸引外國投資和僑匯,但更為重要的則是通過強調(diào)種族/國家認同等心理和文化要素以及高質(zhì)量的就業(yè)機會來吸引這一群體，尤其是高端人才歸國工作，彌補國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的人才短缺問題，以色列在初期便構(gòu)建了“保持聯(lián)系-回歸”這一雙重路徑的人才吸引戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的實施需具備幾個條件：一是具有較大規(guī)模的海外散居群體；二是這一群體在當(dāng)?shù)厣踔羾H創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場中具有一定的影響力；三是人才輸出國具有較好的經(jīng)濟發(fā)展前景和職業(yè)發(fā)展機遇。以色列從20世紀(jì)70年代構(gòu)建了以政府主導(dǎo)的高技能人才回流計劃，到20世紀(jì)80年代這類計劃的數(shù)量快速增長，這些項目主要在MOIA的領(lǐng)導(dǎo)下，為高技能人才及其家庭的回歸提供激勵和幫助，一般的支持周期為1～10年[13]。進入21世紀(jì)以來，以色列吸引人才回流計劃經(jīng)歷了廣泛的政策變遷，強調(diào)高端人才吸引政策私有屬性、高度選擇性和差異化補償機制，從而加強人才政策的針對性和高端引領(lǐng)。

3.3 從“國家主導(dǎo)”到公私合作模式：政策制定過程的多元利益主體參與

國家主導(dǎo)的人才吸引計劃是以色列人才戰(zhàn)略的主要特征和重要組成部分，這種通過“國家行為”和“使命描述”來鼓勵高技能人才回流的策略取得了很大成功。自20世紀(jì)80年代，越來越多的私立和公民組織開始參與到政策制定過程，與政府共同組成了一個多部門的“人才回流網(wǎng)絡(luò)”[13]，以色列人才吸引計劃的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于一種公私合作模式，以更有效地創(chuàng)新和實施人才歸國計劃。

這種政策過程的多元利益主體參與可以看作是以色列政治經(jīng)濟變遷以及關(guān)于人才戰(zhàn)略的政治邏輯變遷的一部分。在這一模式下，政府與非政府組織利用相似的路徑，強調(diào)人才吸引政策的高度選擇性和差異化的激勵工具，通過緊密結(jié)合勞動力市場的需求以及高科技部門的人才需求，由經(jīng)濟市場來設(shè)定高技能人才需求的規(guī)格和類型，政府則通過利用公共資源(財政支持、為社區(qū)提供新的或擴充土地)來集中滿足這些個體的需要(見圖1)。2006年的“回家”(Come Home Program)項目作為一個PPP模式，是反映這一理念變遷的典型例子。這一項目由以色列基布茲項目中心和移民吸收局合作，目標(biāo)是吸引有孩子的高技能青年人才，通過為他們提供熟悉和支撐性的環(huán)境，幫助他們更容易在祖國定居和生活。另一個例子是2009年的人才回流項目(Brain Return Program)，這一項目的目標(biāo)是為被稱為經(jīng)濟發(fā)展“引擎”的知識密集型行業(yè)儲備高技能人才，計劃在2010—2014年史無前例地撥款4億美元來吸引500名高技能人才，大部分撥款通過國家補貼的形式給予了技術(shù)密集型私營公司[6]。另一個例子是總理辦公室和BioAbroad組織的合作伙伴關(guān)系(BioAbroad是海外以色列資深生命科學(xué)家的非營利組織，通過保持與海外以色列高端科學(xué)家的合作和聯(lián)系，來加強以色列的研究和產(chǎn)業(yè))，為到以色列工業(yè)或?qū)W術(shù)部門參加面試的群體提供交通補貼等服務(wù)。總之，全球人才競爭促使政府構(gòu)建更具創(chuàng)新的高層次人才招募策略，在PPP模式中，非政府組織和部門全程參與政策制定、實施和評估過程，充當(dāng)著咨詢者、資助者、雇主以及合約方等多種角色，在提高人才政策針對性和有效性方面發(fā)揮著越來越重要的作用[14]。

圖1 以色列高層次人才吸引戰(zhàn)略的公私合作模式

4 結(jié)語

在全球化時代，不同的國家都依據(jù)自身的資源稟賦和發(fā)展階段，充分發(fā)揮人才吸引的制度、自然和政策優(yōu)勢，努力建構(gòu)一個最優(yōu)策略,在這方面，以色列是一個成功的例子。從政策的生成邏輯來看，以色列將吸引“國際范圍內(nèi)的高端猶太人才”作為其人才戰(zhàn)略的核心，并通過政府支持的人才項目，為高端人才回流提供經(jīng)濟激勵和安置服務(wù)，滿足國家建設(shè)對高技能人才的需求。此外，靈活性、針對性和精準(zhǔn)性亦是以色列人才戰(zhàn)略的特點，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與職業(yè)市場的變化，及時調(diào)整人才政策目標(biāo)，以有效回應(yīng)市場需求。在這方面，中國與以色列具有相似的背景，均具有豐富、優(yōu)秀的海外高技能人才群體，以及擁有一個具有活力的經(jīng)濟和職業(yè)市場，但在如何更好地吸引國際高端人才為經(jīng)濟和科技發(fā)展服務(wù)方面，還需在戰(zhàn)略層面構(gòu)建一個統(tǒng)一、高效和系統(tǒng)的人才政策體系。

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