封凱棟,姜子瑩

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

一、導(dǎo)言：重提“政府工業(yè)管理能力”

利用定量方法來研究制度性因素，如“所有制”和“政治關(guān)聯(lián)”等，對企業(yè)獲取政府科技補(bǔ)貼的影響，或者研究科技補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新活動的影響，是近年來產(chǎn)業(yè)政策研究的熱點(diǎn)。為理解政府是否能有效地激勵企業(yè)創(chuàng)新，學(xué)者們利用不同的數(shù)據(jù)源、針對不同的企業(yè)群體做了大量的分析工作，并為學(xué)術(shù)界提供了有價(jià)值的討論。但我們是否忽視了真正重要的問題？政府的科技補(bǔ)貼是由哪些部門、通過何種方式來發(fā)放的？政府相關(guān)部門對得到補(bǔ)貼的企業(yè)有實(shí)質(zhì)性意義的檢查手段有哪些？這些真實(shí)的政企互動的情形在近年的研究中往往被忽視。

借用政治學(xué)和社會學(xué)中關(guān)于國家建制力概念的邏輯[1]，政府有效影響工業(yè)企業(yè)以貫徹自身政策的能力，或簡稱政府工業(yè)管理能力，首先來源于政府理解企業(yè)活動，與社會形成協(xié)商機(jī)制的能力；而這種能力只有在實(shí)踐中通過不斷的經(jīng)驗(yàn)累積，以有效地培養(yǎng)專業(yè)知識才能形成[2]。在對日本模式的研究中，Okimoto就特別強(qiáng)調(diào)通產(chǎn)省和企業(yè)之間的“中間組織”；“中間組織”指的是通產(chǎn)省官員長期通過與國有企業(yè)、國有事業(yè)單位與非營利組織的正式聯(lián)系來為政策的實(shí)施進(jìn)行協(xié)商，也指官員們通過與私人企業(yè)的管理者建立個人聯(lián)系而形成頻繁的信息交流機(jī)制[3]。政府管理工業(yè)的能力同樣需要組織通過長期、持續(xù)的經(jīng)驗(yàn)積累來獲得[4]。如果在政府科技政策實(shí)施過程中政企互動的廣度和深度不足，那么對于政府而言，企業(yè)的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新過程就更接近于一個“不可見(invisible)”的對象，政策執(zhí)行者就更傾向于采用他們易于掌握、易于度量的“可見(visible)”的指標(biāo)[5]。這個過程反過來會持續(xù)弱化政府管理工業(yè)的能力，相應(yīng)的政策實(shí)踐也就難以起到有效激勵企業(yè)的目的。

通過研究真實(shí)的政企互動機(jī)制來理解“政府在理解工業(yè)過程的基礎(chǔ)上，有效激勵企業(yè)推動技術(shù)進(jìn)步”這一話題在中國的產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策研究中并不新鮮。20世紀(jì)60—80年代，韓俊峯[6]、季崇威和戎文佐[7]就曾經(jīng)在電力產(chǎn)業(yè)層面和宏觀工業(yè)管理體制層面上討論了這一問題。2000年之后，路風(fēng)和封凱棟[8]、路風(fēng)[9]對汽車工業(yè)、飛機(jī)工業(yè)的研究則強(qiáng)調(diào)了政府對工業(yè)過程理解的錯位導(dǎo)致了其產(chǎn)業(yè)政策的失敗。而政府之所以喪失了工業(yè)知識，正是因?yàn)槠鋯适Я藢W(xué)習(xí)過程得以開展的基礎(chǔ)，即政府主管部門與工業(yè)企業(yè)之間有實(shí)質(zhì)性的互動聯(lián)系[10]。但在最近的10～20年中，產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域的主流學(xué)者們卻并未把此類問題作為核心研究對象。

在中國，關(guān)于“政府工業(yè)管理能力”的研究尤為重要。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的改革過程中，政府通過中央部委(如經(jīng)委、經(jīng)貿(mào)委和各工業(yè)主管部委)直接配置資源的模式被逐漸改革。但政府行為的邊界應(yīng)當(dāng)在哪里，政府的政策措施和資源投放是否有足夠的能力作為支持？這些問題都值得深入討論。政府能力是政府自我約束的前提，因?yàn)橹挥挟?dāng)政府能夠有效地在行動中貫徹自身的目標(biāo)，才能從理論上避免弱能力政府為了推行政策而濫用資源或強(qiáng)制力的可能。

作為重新闡釋“政府工業(yè)管理能力”的嘗試，本文并不可能完全解釋以上問題。相反，本文更關(guān)注于揭示研究問題本身的價(jià)值。本文將以政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資的關(guān)系為例，向讀者展示“政府工業(yè)管理能力”的重要性。為此，本文第二部分綜述近年來學(xué)者們對政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)研發(fā)投入的定量分析研究；第三部分則采用目前流行的做法，對計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)上市企業(yè)數(shù)據(jù)做定量分析，但重點(diǎn)在于展現(xiàn)問題，即政治關(guān)聯(lián)并未給上市公司帶來更多的政府科技補(bǔ)貼，科技補(bǔ)貼雖然與企業(yè)過去的研發(fā)投入有正相關(guān)關(guān)系，但并不能促進(jìn)企業(yè)未來的研發(fā)投入；第四部分則依托政策文本分析和質(zhì)性訪談來嘗試對這些現(xiàn)象給出一個初步的解釋，說明定量分析的結(jié)果不在于數(shù)據(jù)的選擇，而在于中國政企互動機(jī)制的邏輯使得目前的科技補(bǔ)貼既不可能與政治關(guān)聯(lián)搭上明顯的關(guān)系，又難以有效地促進(jìn)企業(yè)長期的創(chuàng)新投資。

本文所考察的科技補(bǔ)貼只是政府產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的一部分。政府還有非常設(shè)性政策手段，后者在驅(qū)動經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型方面同樣扮演了重要的角色。

本文并不涉及對非常設(shè)性政策手段的評價(jià)，但本文相信，相應(yīng)領(lǐng)域的政府能力建設(shè)同樣也應(yīng)該符合本文所強(qiáng)調(diào)的、基于長期政企互動機(jī)制的邏輯。

本文的數(shù)據(jù)來源如下：文章第三部分的上市公司數(shù)據(jù)主要來源于CSMAR數(shù)據(jù)庫和Wind數(shù)據(jù)庫，第四部分的政策文本數(shù)據(jù)主要來源于中央各部委公布的政策文件，第五部分的討論內(nèi)容則部分來源于作者在吉林、河南和江蘇等地與具體相關(guān)政策執(zhí)行者(政府官員)和企業(yè)的訪談。

二、繁榮的創(chuàng)新政策研究

近年來，關(guān)于制度性因素(如“政治關(guān)聯(lián)”“所有制關(guān)系”等)、科技補(bǔ)貼以及企業(yè)研發(fā)投入的文獻(xiàn)有很多。學(xué)者們利用不同的數(shù)據(jù)、不同的分析模型得出各異的結(jié)論。本文從主要的中英文期刊中選擇近年來以中國企業(yè)為實(shí)證研究對象的、有代表性的文獻(xiàn)，以列表的方式進(jìn)行綜述。

在對政治關(guān)聯(lián)的研究中，現(xiàn)有的絕大多數(shù)文獻(xiàn)都把政治關(guān)聯(lián)當(dāng)作是同質(zhì)的。但這一假設(shè)在實(shí)踐中很難得到支持，即政企關(guān)系往往因?yàn)榕c企業(yè)家存在長期關(guān)系的部門不同而產(chǎn)生不同的影響；這種政治關(guān)聯(lián)的差異性自然會影響企業(yè)獲得政府各類科技補(bǔ)貼的可能性。同時(shí)，關(guān)系性質(zhì)和企業(yè)行為之間存在互動，關(guān)系性質(zhì)有可能是管理者經(jīng)營企業(yè)績效好的結(jié)果(尤其是企業(yè)家的人大或政協(xié)代表身份)，這就意味著不同的關(guān)系性質(zhì)背后其實(shí)是不同屬性、不同類別的企業(yè)。

在關(guān)于政府科技補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投入影響的研究中，學(xué)者們大多假設(shè)政府是一個整體性的行動者。但是，政府是由不同部門組成的，政府補(bǔ)貼政策也是由不同部門制定和執(zhí)行的，在實(shí)踐中往往遵循不同的邏輯，會產(chǎn)生不同的效果。同時(shí)，已有文獻(xiàn)中也很少針對定量分析結(jié)果做機(jī)制性的分析，即分析為什么政府補(bǔ)貼起到了激勵作用或者未能有效發(fā)揮作用。

三、關(guān)于政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資的定量分析

本文以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中的“計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)”中國上市企業(yè)為研究對象，以2010—2015年的數(shù)據(jù)為樣本，共有159家企業(yè)927條非均衡的面板數(shù)據(jù)。

(一)數(shù)據(jù)概貌

本文的變量定義匯總表如下：

(見下頁表3)

表3 變量定義匯總表

1.基于政府科技補(bǔ)貼的模型

部門(科技部、發(fā)改委、工信部)補(bǔ)貼=β0+β1*政治關(guān)聯(lián)+β2*研發(fā)投資強(qiáng)度+β3*控制變量+u1

本文根據(jù)以上模式，針對三部門分別設(shè)置了三個模型?？刂谱兞慷及ㄆ髽I(yè)性質(zhì)、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模、盈利能力、償債能力、各省份市場化指數(shù)、各省R&D人員全時(shí)當(dāng)量。面板數(shù)據(jù)模型分為混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型三種形式。固定效應(yīng)模型的估計(jì)主要基于組內(nèi)差異，即一個個體在不同時(shí)間的差異，在本研究中表現(xiàn)為一個企業(yè)在不同年度的差異。隨機(jī)效應(yīng)模型的估計(jì)主要基于組間差異，即不同個體在同一時(shí)間的差異，在本研究中表現(xiàn)為不同企業(yè)在同一年度的差異。混合效應(yīng)模型綜合考察了兩種情況。本文想同時(shí)考察組間差異和組內(nèi)差異，所以選擇混合效應(yīng)模型。

2.基于企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度的模型

企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度=β0+β1*政治關(guān)聯(lián)+β2*各部門科技補(bǔ)貼+β3*控制變量+u1

控制變量包括企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模、盈利能力、償債能力、各省份市場化指數(shù)、各省R&D人員全時(shí)當(dāng)量、知識產(chǎn)權(quán)局補(bǔ)貼、商務(wù)部補(bǔ)貼。與政府科技補(bǔ)貼的模型選擇原因類似，本文采用面板數(shù)據(jù)混合效應(yīng)模型。

(二)描述統(tǒng)計(jì)

從企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度來看，樣本均值為6.95，表示就平均情況而言，研發(fā)投入占該年度企業(yè)營業(yè)收入的比重為6.95%。標(biāo)準(zhǔn)差為7.18，說明不同企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度的差異也很大，最小值為0.03，說明所有企業(yè)都有研發(fā)投入。從各部門補(bǔ)貼來看，樣本企業(yè)從科技部、工信部和發(fā)改委所獲得補(bǔ)貼的平均值為484.92萬元、565.15萬元和448.19萬元，標(biāo)準(zhǔn)差為2315.95、4567.907和1622.88，意味著不同企業(yè)獲得的各部委補(bǔ)貼差異巨大。

表4 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析

(三)回歸分析

首先，本文分別以科技部、工信部和發(fā)改委三個部門的科技補(bǔ)貼作為因變量，探索政府科技補(bǔ)貼獲得的影響因素，特別關(guān)注兩種政治關(guān)聯(lián)以及企業(yè)研發(fā)投入對于科技補(bǔ)貼獲得的作用。其次，本文以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量，考察兩種政治關(guān)聯(lián)以及各部門科技補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投入的激勵作用。

1.以部門科技補(bǔ)貼為因變量

本文基于河道行洪能力復(fù)核的防洪工程施工進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證基于河道行洪能力復(fù)核的防洪工程施工技術(shù)的可行性。

在以部門科技補(bǔ)貼為因變量的回歸分析中，本文設(shè)置了3個模型：模型1以科技部補(bǔ)貼為因變量，模型2以工信部補(bǔ)貼為因變量，模型3以發(fā)改委補(bǔ)貼為因變量?；貧w結(jié)果如下頁表5。

在三個模型中，卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯著，說明模型在整體上成立。三個模型的研發(fā)投資強(qiáng)度都顯著，說明研發(fā)投資強(qiáng)度對三個部門的補(bǔ)貼都會起到正向影響(p=0.008<0.01，p=0.030<0.05，p=0.018<0.05),研發(fā)投資強(qiáng)度越大，各部門的科技補(bǔ)貼越多。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%，科技部補(bǔ)貼增加42.8%(b=0.428)。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%，工信部補(bǔ)貼增加38.7%(b=0.387)。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%，發(fā)改委補(bǔ)貼增加55.1%(b=0.551)。同時(shí)，三個模型中人大、政協(xié)背景和政府機(jī)構(gòu)背景都不顯著，說明企業(yè)是否有政治關(guān)聯(lián)(包括政府機(jī)構(gòu)背景和人大、政協(xié)背景兩種情況)與政府科技補(bǔ)貼無關(guān)?？傮w上而言，研發(fā)投資強(qiáng)度越大的企業(yè)獲得的政府科技補(bǔ)貼越多，而政治關(guān)聯(lián)對政府科技補(bǔ)貼沒有顯著影響。

2.以企業(yè)研發(fā)投資為因變量

在以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量的回歸分析中，本文設(shè)置了3個模型：模型1為只包含控制變量的模型，模型2在模型1的基礎(chǔ)上加入了三個部門的科技補(bǔ)貼，模型3在模型2的基礎(chǔ)上加入了兩個政治關(guān)聯(lián)變量?；貧w結(jié)果如下頁表6。

表5 各部門科技補(bǔ)貼的回歸分析

注：報(bào)告數(shù)值b為回歸系數(shù)；顯著性水平：***p<0.001，**p<0.01，*p<0.05

表6以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量的回歸分析

變量模型1模型2模型3控制變量type0．0030．0020．033lnage0．1550．1430．161lnsize0．004-0．016-0．018ROA-0．358-0．329-0．321debt-0．533???-0．539???-0．527???index0．0480．0400．033lnpersonnel0．1590．1690．185?lnintel0．0120．0230．001lncommerce0．0070．018-0．001各部門科技補(bǔ)貼變量lntech—0．0140．014lnindus—0．0070．008lndevelop—0．0130．013政治關(guān)聯(lián)變量npc——0．020gov＿institution——-0．236??cons-0．832-0．543-0．648R-squared2．51%3．26%4．30%Waldchi2(θ)55．15???69．68???81．20???

注：報(bào)告數(shù)值b為回歸系數(shù)；顯著性水平：***p<0.001，**p<0.01，*p<0.05

從模型1到模型2，R-squared有所增加，說明模型整體解釋力有所改善。卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯著，說明模型在整體上成立。lntech,lnindus,lndevelop的回歸系數(shù)都不顯著(p=0.052>0.05，p=0.302>0.05，p=0.140>0.05)，說明科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度都沒有顯著影響。

從模型2到模型3，加入了政治關(guān)聯(lián)變量后，R-squared有所增加，說明模型整體解釋力有所改善?？ǚ綑z驗(yàn)結(jié)果顯著，說明模型在整體上成立。由回歸系數(shù)可知，有無人大、政協(xié)背景對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度沒有顯著影響(p=0.730>0.05)。有政府機(jī)構(gòu)背景的企業(yè)與沒有政府機(jī)構(gòu)背景聯(lián)的企業(yè)相比，研發(fā)投資強(qiáng)度少0.24個單位(b=-0.24，p=0.010<0.05)。說明政治關(guān)聯(lián)會對企業(yè)技術(shù)研發(fā)產(chǎn)生負(fù)向影響，與無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)相比，有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度更低。而且科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼仍然不顯著(p=0.051>0.05，p=0.255>0.05，p=0.136>0.05)，這再次說明科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度都沒有顯著影響。

四、為什么政府補(bǔ)貼未能有效激勵企業(yè)創(chuàng)新投資

為何政府關(guān)聯(lián)不能對企業(yè)獲得科技補(bǔ)貼產(chǎn)生正面的影響？為何政府的科技補(bǔ)貼未能如同政策設(shè)定的那樣對企業(yè)的創(chuàng)新投入產(chǎn)生影響？要回答這兩個問題，我們首先要了解政府科技補(bǔ)貼的執(zhí)行機(jī)制。

在政策執(zhí)行中，負(fù)責(zé)所有權(quán)和政治關(guān)聯(lián)的部門與負(fù)責(zé)科技補(bǔ)貼部門間存在區(qū)隔性顯著，少有實(shí)質(zhì)性聯(lián)動。原因在于：首先，政府部門間并不存在橫向協(xié)同的機(jī)制，甚至在同一部委(局)內(nèi)負(fù)責(zé)不同業(yè)務(wù)的部門之間缺少常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制；其次，其他強(qiáng)勢部門具有為企業(yè)提供優(yōu)惠條件的政策工具(如土地、貸款)，因而缺少與科技補(bǔ)貼執(zhí)行部門保持緊密協(xié)作的動機(jī)；第三，大量的科技補(bǔ)貼都規(guī)定了明文公示的量化條件，這減少了部門之間協(xié)作的空間。

一方面，在科技補(bǔ)貼執(zhí)行中，門檻式的申請和審查條件扮演了核心角色。這減少了人為選擇、人為干預(yù)的空間，使得“所有制”和“政治關(guān)聯(lián)”等制度性因素難以對企業(yè)獲得科技補(bǔ)貼造成顯著的影響，降低了政府根據(jù)非技術(shù)性因素而“挑選贏家”的可能，這無疑是重要的進(jìn)步。但另一方面，這也使得政策執(zhí)行者事實(shí)上并沒有動機(jī)與機(jī)制去認(rèn)識和理解企業(yè)的創(chuàng)新過程，從而降低了政府理解和管理工業(yè)創(chuàng)新過程的能力。

表8以2012年為例，呈現(xiàn)了工信部、發(fā)改委和科技部提供的科技補(bǔ)貼的種類及其資金分布情況。在不包括以“高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠”和“企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除”這兩項(xiàng)非預(yù)算性項(xiàng)目(由國稅總局按照企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生額抵扣企業(yè)所得稅)的情況下，資格類科技補(bǔ)貼政策就在三部委所提供的補(bǔ)貼中占據(jù)了將近一半的份額。如果納入高新企業(yè)優(yōu)惠和企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除兩項(xiàng)，資格類補(bǔ)貼金額無疑將占據(jù)科技補(bǔ)貼總額當(dāng)中最主要的份額。

表7 159家企業(yè)政府科技補(bǔ)貼的來源結(jié)構(gòu)

資料來源：表格中的數(shù)據(jù)由作者在根據(jù)樣本企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼資金的內(nèi)容描述進(jìn)行政策文本判別的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分部門歸類加總得到

表8 科技部、工信部、發(fā)改委2012年科技補(bǔ)貼政策資金分布情況表 單位：億元

數(shù)據(jù)來源于科技部、工信部、發(fā)改委官網(wǎng)上公示的2012年度部門決算以及《國家科技計(jì)劃年度報(bào)告(2012)》，筆者通過查看2010—2015年部門決算和年度報(bào)告后發(fā)現(xiàn)各年度資金分布狀況類似，所以僅以2012年為例進(jìn)行展示

本文在表9(見文后)按照資格類和項(xiàng)目類兩大類別，列出了三部委主要科技補(bǔ)貼政策的審核條件和預(yù)算資金分布。其中，資格類科技補(bǔ)貼的政策優(yōu)惠對象是通過部委資格認(rèn)證的企業(yè)、中心(或?qū)嶒?yàn)室、平臺)、開發(fā)區(qū)(或產(chǎn)業(yè)園、基地)和產(chǎn)品；而項(xiàng)目類科技補(bǔ)貼策的優(yōu)惠對象主要是與技術(shù)改造與技術(shù)發(fā)展有關(guān)的一系列工程項(xiàng)目。

通過對2010—2015年間所有涉及科技補(bǔ)貼的政策文件和執(zhí)行管理方案的文本分析，筆者發(fā)現(xiàn)三部委資格類補(bǔ)貼政策的審查條件主要根據(jù)明文規(guī)定的門檻性條件；項(xiàng)目類政策中的主體是科技部和工信部的重大科技專項(xiàng)項(xiàng)目，而該項(xiàng)目事實(shí)上把申請條件放在了資格類(如高新技術(shù)企業(yè)資格)政策之上，除此之外，又缺乏實(shí)質(zhì)上有效的審核措施，由此其審核機(jī)制在實(shí)踐上也是“門檻性”的。

(一)資格類政策

資格類政策在文本上明確地對企業(yè)的研發(fā)投入設(shè)置了門檻條件，一旦達(dá)到門檻條件，企業(yè)即可申請資格以獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠。因?yàn)槠髽I(yè)達(dá)標(biāo)后，除定期復(fù)查外，并無政策對企業(yè)后續(xù)的研發(fā)活動進(jìn)行過程式的檢查，因此大量企業(yè)在獲得資格后，就不再有動機(jī)來繼續(xù)提高研發(fā)強(qiáng)度。比如在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定方面，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》(國科發(fā)火字[2008]362號)和《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》(國科發(fā)火字[2008]172號)兩份文件中就規(guī)定銷售收入總額小于5 000萬元、在5 000萬～20 000萬元間、大于20 000萬元的企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用總額占銷售收入總額的比例分別不低于6%、4%和3%。這些條件對已達(dá)到門檻條件的企業(yè)沒有持續(xù)的動態(tài)的激勵作用。

在政策實(shí)踐中，資格類政策的執(zhí)行已經(jīng)被高度標(biāo)準(zhǔn)化。在各地甚至已經(jīng)出現(xiàn)專業(yè)的財(cái)會審計(jì)類服務(wù)公司，只要企業(yè)繳納一定的費(fèi)用(省高新區(qū)內(nèi)此類公司所提供的需求一般是8萬元)，財(cái)會審計(jì)類服務(wù)公司就能夠?yàn)槠髽I(yè)完成全套申報(bào)材料的準(zhǔn)備，甚至還會向企業(yè)提供關(guān)于研發(fā)投入和技術(shù)類人員如何歸項(xiàng)、如何核算等“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。而對于基層政策執(zhí)行者而言，除接受申請企業(yè)的文書材料外，主要工作就是對企業(yè)相應(yīng)的文書和資料進(jìn)行審查，而并不會涉及創(chuàng)新活動的機(jī)制性、過程性內(nèi)容；政策執(zhí)行人員既不會深入考察企業(yè)的產(chǎn)品、生產(chǎn)手段和研發(fā)項(xiàng)目，也不會對企業(yè)后續(xù)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新過程作跟蹤性的了解。簡言之，政企互動的廣度和深度極其有限，而且主要聚焦于企業(yè)申請文書中相應(yīng)的各項(xiàng)指標(biāo)。

(二)項(xiàng)目類政策

在中央政府層面，項(xiàng)目類政策不會事先列出明確的申請條件細(xì)則，其主旨是讓政策能更好地適應(yīng)特定的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)情景。但在實(shí)踐中，項(xiàng)目類政策的執(zhí)行在很大程度上依然是“門檻式”的，同時(shí)也缺乏有效的過程性審查和事后跟蹤機(jī)制。

首先，為了簡化對申請者的資質(zhì)審查，一線的政策執(zhí)行者往往會利用資格類政策的“資質(zhì)”作為篩選申請企業(yè)的條件和排序依據(jù)，因?yàn)檫@樣做可以使申請者數(shù)量迅速下降到政策執(zhí)行者處理能力可以應(yīng)對的范圍內(nèi)。

除了資格外，項(xiàng)目類政策還有從申報(bào)到驗(yàn)收的流程：部委發(fā)布指南并建立考核指標(biāo)體系→申請企業(yè)提交申請→部委組織專家立項(xiàng)論證→部委委托中介機(jī)構(gòu)或組織專家對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評審→部委提出補(bǔ)貼預(yù)算方案簽訂任務(wù)書→項(xiàng)目實(shí)施(部委不參與)→組織驗(yàn)收并公示結(jié)果→經(jīng)費(fèi)撥付。

雖然從理論上說，項(xiàng)目類政策的執(zhí)行具有更多關(guān)于企業(yè)立項(xiàng)細(xì)節(jié)的審查，但由于各層上級政府缺少足夠的人手和產(chǎn)業(yè)知識，具體的立項(xiàng)論證、預(yù)算評審和項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)都交給一線的政策執(zhí)行部門。而正由于從立項(xiàng)到評審、驗(yàn)收事實(shí)上都由同一執(zhí)行部門操作，所以執(zhí)行者出于自身規(guī)避追責(zé)的考慮，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)有極大的動機(jī)通過自己組織并審核的項(xiàng)目；由于注意力的局限和風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向的原因，政策執(zhí)行者更傾向于選擇滿足資質(zhì)要求、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚且長期與本部門關(guān)系緊密的企業(yè)。以上種種因素導(dǎo)致了在項(xiàng)目類補(bǔ)貼政策的執(zhí)行中，政策執(zhí)行者對企業(yè)的選擇依然主要是“資格類”的(無論是正式的政策資質(zhì)，還是對企業(yè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和長期關(guān)系方面的考量)，而對創(chuàng)新所開展的機(jī)制性、過程性監(jiān)管在大量例子中并未有效地發(fā)揮作用。

由此，不論是資格類政策的文本門檻，還是項(xiàng)目類政策的實(shí)踐門檻，都只是對企業(yè)在研發(fā)投入方面已有狀況和成果的確認(rèn)，并未形成對企業(yè)事后研發(fā)投入的有效激勵。

五、結(jié)論：重新把“政府工業(yè)管理能力”概念帶回來

面對近年繁榮的創(chuàng)新政策定量研究，本文同樣以政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資之間的關(guān)系為例，通過對2010—2015年計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)的上市企業(yè)的定量分析來展示值得深思的問題。本文強(qiáng)調(diào)，打開政府系統(tǒng)這個理論黑箱，深入理解真實(shí)的政企互動機(jī)制，是我們認(rèn)識為何制度性因素未能對企業(yè)獲取科技補(bǔ)貼、對企業(yè)加大創(chuàng)新力度形成促進(jìn)的關(guān)鍵。我們研究的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更多地放到分析政企真實(shí)互動的機(jī)制和探索政府工業(yè)管理能力的構(gòu)建過程上。

正如文章開頭提到的，本文所論及的只是中國政府產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的一種類型。還有更多非常設(shè)性政策手段被政策決策者發(fā)展起來，有的政策手段甚至不會被冠以“創(chuàng)新”或者“科技”的名目，但它們也有效地撬動了中國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。同時(shí)，政府工業(yè)知識的來源也可以是多樣化的，它既有可能通過眾多分權(quán)化的政府機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門的互動接觸而獲取(如美國模式)，也有可能通過人員之間的流動和長期信息流通來塑造(如日本模式)；但在多樣化的政策和政策模式背后，政府能力構(gòu)建的邏輯應(yīng)當(dāng)是一致的，即政府需要開辟有足夠廣度和深度的政企互動界面，通過持續(xù)的組織學(xué)習(xí)來構(gòu)建能力。

在討論中國政府的產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策時(shí)，把政府能力問題置于研究的核心尤為重要。政府的能力問題首先是機(jī)制問題。與人們對中國模式是“大政府”的想象不同，相比其龐大的經(jīng)濟(jì)體量，中國政府基層的人力和信息處理能力都明顯不足，這一點(diǎn)早已被朱光磊等學(xué)者所揭示。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，當(dāng)一線政策執(zhí)行者在面臨少則數(shù)百，多則數(shù)十萬、甚至上百萬的市場主體時(shí)，人力的短缺使得國家無法完成對社會有效的滲透；這使得更多的政策執(zhí)行者采用責(zé)任規(guī)避型策略，進(jìn)而使得政府的能力建設(shè)維系在一個相對較低的水平。

政府能力又決定了政府配置資源的效率。這組關(guān)系可以引申出一組對稱的問題：“我們需要怎樣的政府能力”以及“政府能有效地完成怎樣的資源配置”，即政府行為的邊界應(yīng)當(dāng)在何處，以及政府的能力能夠支持其到達(dá)何處兩個問題。對于致力于建立有效的市場機(jī)制的中國改革，這是至關(guān)重要的問題。

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表9 科技部、工信部、發(fā)改委“資格類”科技補(bǔ)貼的政策審核條件(2010—2015年)

續(xù) 表