沈梓鑫，賈根良

(1. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732；2.中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

包括小企業(yè)投資公司計(jì)劃(SBIC)、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃(SBIR)以及小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃(STTR)在內(nèi)的美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資系列計(jì)劃，是美國(guó)政府在不同歷史階段支持小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的代表性舉措。美國(guó)政府在這三個(gè)計(jì)劃的啟動(dòng)和執(zhí)行過(guò)程中始終充當(dāng)重要的主導(dǎo)者角色，在這些計(jì)劃的制定背后隱藏著美國(guó)政府在國(guó)家科技創(chuàng)新和軍民融合方面的制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略意向。本文將這三個(gè)計(jì)劃作為研究對(duì)象，在對(duì)這些計(jì)劃實(shí)施的歷史動(dòng)因進(jìn)行分析之后，試圖闡明這些計(jì)劃制定背后的產(chǎn)業(yè)政策邏輯，然后依次對(duì)這三個(gè)計(jì)劃的運(yùn)作機(jī)制和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行梳理和研究，認(rèn)為政府才是小企業(yè)創(chuàng)新的最大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，通過(guò)投融資機(jī)制上的制度創(chuàng)新，激勵(lì)和引導(dǎo)了大量私人資本進(jìn)入最新的產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域，從而以一種隱蔽的方式?jīng)Q定著國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的方向。最后，結(jié)合我國(guó)軍民融合深化、基礎(chǔ)研究商業(yè)化、科技型小企業(yè)發(fā)展以及就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，探討小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃在美國(guó)科技創(chuàng)新中所發(fā)揮的重要作用及其對(duì)我國(guó)的啟示。

一、歷史動(dòng)因及其政策邏輯

就美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資系列計(jì)劃的歷史起源來(lái)說(shuō)，可以追溯至20世紀(jì)50年代的美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期。1957年，隨著蘇聯(lián)兩顆人造衛(wèi)星發(fā)射上天的消息傳來(lái)，美國(guó)上下可謂舉國(guó)震驚。一方面，蘇聯(lián)“伴侶號(hào)”衛(wèi)星的成功發(fā)射讓美國(guó)在軍事上面臨著前所未有的國(guó)家安全威脅；另一方面，蘇聯(lián)在航天領(lǐng)域的重大科技突破使得美國(guó)猛醒到自身作為全球科技領(lǐng)先國(guó)的地位正岌岌可危。正是在美蘇爭(zhēng)霸的國(guó)際形勢(shì)催化下，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)創(chuàng)新型企業(yè)的投資與扶持上，同時(shí)委托美聯(lián)儲(chǔ)開(kāi)展了一項(xiàng)針對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)投融資環(huán)境的評(píng)估和調(diào)研。針對(duì)國(guó)內(nèi)小企業(yè)普遍面臨融資難問(wèn)題，從而在科技發(fā)展之路上阻力重重的困境，美國(guó)國(guó)會(huì)在1958年通過(guò)了《小企業(yè)投資法案》，授命美國(guó)小企業(yè)管理局(Small Business Administration，簡(jiǎn)稱SBA)作為管理機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)并實(shí)施小企業(yè)投資公司計(jì)劃，向支持小企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)投資公司頒發(fā)許可證并且提供政府資助，以彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)小企業(yè)融資在長(zhǎng)期股權(quán)和債權(quán)投資上的缺口。

小企業(yè)投資公司計(jì)劃作為“一種替代性方案致力于幫助小企業(yè)獲得原先無(wú)法從銀行與信用社等傳統(tǒng)路徑取得的金融資本”[1]，本質(zhì)上仍然屬于當(dāng)時(shí)美國(guó)政府啟動(dòng)的“一種涉及國(guó)家安全的應(yīng)對(duì)措施，其背后的主要激勵(lì)因素，歸根結(jié)底是對(duì)蘇聯(lián)科技發(fā)展的極端政治關(guān)切”[2]。從國(guó)家安全角度來(lái)看，小企業(yè)投資公司計(jì)劃屬于美蘇冷戰(zhàn)高峰期間為實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全使命的應(yīng)對(duì)措施，是國(guó)家安全政府*此處的國(guó)家安全政府(National Security State，或者翻譯為國(guó)家安全國(guó)家)意指由那些以國(guó)家安全為目標(biāo)，并且和私營(yíng)部門保持緊密合作關(guān)系的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)所共同構(gòu)成的一種廣泛政治組織，諸如以國(guó)防任務(wù)為核心的美國(guó)國(guó)防部(DoD)，以及為保持國(guó)家科技優(yōu)勢(shì)做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的中央情報(bào)局(CIA)、能源部(DoE)、衛(wèi)生部(NIH)、國(guó)家航空航天局(NASA)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)等部門均屬于國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)[2]。參見(jiàn)Linda Weiss，America Inc.?:Innovation and Enterprise in the National Security State,2014。施行的科技與創(chuàng)新政策的重要組成部分，從一開(kāi)始就具有軍民融合的性質(zhì)。美國(guó)政府實(shí)施這個(gè)計(jì)劃的初衷就在于試圖通過(guò)鼓勵(lì)小企業(yè)從事顛覆式創(chuàng)新活動(dòng)，參與軍事科技領(lǐng)先地位的創(chuàng)新活動(dòng)，增強(qiáng)本國(guó)原始創(chuàng)新力，進(jìn)而維護(hù)和鞏固其國(guó)際領(lǐng)先地位。為了支持國(guó)內(nèi)創(chuàng)新型小企業(yè)的發(fā)展，美國(guó)政府在小企業(yè)投資公司計(jì)劃中，規(guī)定由政府機(jī)構(gòu)積極投身風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，主動(dòng)承擔(dān)項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮“企業(yè)家型國(guó)家”的作用，向小企業(yè)申請(qǐng)的高風(fēng)險(xiǎn)的高技術(shù)項(xiàng)目提供早期的資金支持和政策扶持。至20世紀(jì)60年代，受SBIC計(jì)劃授權(quán)的小企業(yè)投資公司已經(jīng)將近700家，控制了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的絕大部分風(fēng)險(xiǎn)資本[3]。

20世紀(jì)70年代，美國(guó)接連遭遇兩次石油危機(jī)的沖擊，同時(shí)面臨對(duì)外貿(mào)易赤字上升和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)率下降等困境，國(guó)內(nèi)許多大企業(yè)開(kāi)始失去絕對(duì)的壟斷優(yōu)勢(shì)，缺乏創(chuàng)新活力;與此同時(shí)，越來(lái)越多的證據(jù)表明，小企業(yè)從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始嶄露頭角，到20世紀(jì)80年代開(kāi)始加速增長(zhǎng)，逐漸在技術(shù)創(chuàng)新與就業(yè)創(chuàng)造方面擔(dān)任越來(lái)越重要的角色[4]，伴隨其重要性的不斷提高，科技型小企業(yè)已經(jīng)成為推動(dòng)美國(guó)快速發(fā)展的新的創(chuàng)新引擎和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，大洋彼岸的日本憑借在汽車、鋼鐵、半導(dǎo)體行業(yè)的強(qiáng)大制造力和創(chuàng)新能力迅速崛起，對(duì)美國(guó)形成技術(shù)趕超上的威脅，促使美國(guó)開(kāi)始反思自己在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上增速放緩的原因，認(rèn)識(shí)到難以“將研究成果轉(zhuǎn)化為商業(yè)優(yōu)勢(shì)”是其主要原因[4]，而小企業(yè)作為潛在的創(chuàng)新之源和商業(yè)化主體，受制于政府對(duì)從事高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)探索的小企業(yè)所持有的謹(jǐn)慎投資態(tài)度，嚴(yán)重影響了新技術(shù)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化率。

正是在上述背景下，美國(guó)政府為了維持本國(guó)的科技領(lǐng)先地位、大力扶持小企業(yè)、推動(dòng)基礎(chǔ)研究商業(yè)化和“軍民一體化”的軍民融合戰(zhàn)略，通過(guò)將基礎(chǔ)研究從國(guó)家實(shí)驗(yàn)室中分立出來(lái)，支持科研人員自主創(chuàng)業(yè)，成立私人運(yùn)營(yíng)的高新技術(shù)小企業(yè)，以為顛覆式創(chuàng)新領(lǐng)域的開(kāi)拓注入活力。1980年，美國(guó)政府出臺(tái)《拜杜法案》，授權(quán)小企業(yè)和大學(xué)可以保留政府資助研發(fā)成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，同年通過(guò)的《史蒂文森—魏德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》以及一系列相關(guān)法案也明確授命國(guó)家實(shí)驗(yàn)室可以將技術(shù)成果轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，這些專利改革初步為國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)研究商業(yè)化奠定了制度方面的基礎(chǔ)：一方面，創(chuàng)新型小企業(yè)得以從政府支持的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室中分立出來(lái)；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)資本開(kāi)始基于專利的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)小企業(yè)的商業(yè)價(jià)值進(jìn)行判定并追加投資。1982年，美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過(guò)了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》，該法案明確要求啟動(dòng)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃，授權(quán)小企業(yè)管理局統(tǒng)一管理，這是一個(gè)旨在直接向小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)提供財(cái)政援助、全力推動(dòng)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室基礎(chǔ)研究商業(yè)化的計(jì)劃，它專注于向由政府出資、從事顛覆式創(chuàng)新活動(dòng)的小企業(yè)提供關(guān)鍵性的早期支持。

至20世紀(jì)90年代，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃在過(guò)去十年間作為國(guó)家支持小企業(yè)發(fā)展的最大規(guī)模的創(chuàng)新計(jì)劃發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，特別是為私營(yíng)小企業(yè)提供了優(yōu)越的財(cái)政資助條件以支持其進(jìn)行創(chuàng)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與商業(yè)化，并且引導(dǎo)數(shù)百項(xiàng)新技術(shù)完成了從實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)的商業(yè)化過(guò)程。美國(guó)政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)小企業(yè)的支持力度，提高中小企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)成果的投資回報(bào)率，國(guó)會(huì)于1992年通過(guò)《加強(qiáng)小企業(yè)研究與發(fā)展法》，授權(quán)政府設(shè)立小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，歸小企業(yè)管理局管理，自1994年開(kāi)始啟動(dòng)運(yùn)行。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃從某種程度上可以說(shuō)是在小企業(yè)已經(jīng)獲得初步發(fā)展的新階段，對(duì)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的延續(xù)和補(bǔ)充，該計(jì)劃的最大特點(diǎn)是通過(guò)加強(qiáng)小企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的合作，助推基礎(chǔ)科學(xué)完成向創(chuàng)新成果商業(yè)化的轉(zhuǎn)化。

進(jìn)入21世紀(jì)，小企業(yè)在解決就業(yè)問(wèn)題上的能力愈加凸顯，*根據(jù)小企業(yè)管理局的數(shù)據(jù)，1995年10月至2014年12月期間，統(tǒng)計(jì)出由SBIC計(jì)劃資助的僅11 681家企業(yè)創(chuàng)造了300萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)[1]。數(shù)據(jù)來(lái)源于SBA，“Measuring the Role of the SBIC Program in Small Business Job Creation”，2017。逐漸成為美國(guó)政府用于緩解經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)所帶來(lái)社會(huì)挑戰(zhàn)的重要手段。美國(guó)政府部門在新時(shí)期視小企業(yè)為創(chuàng)造就業(yè)、提升競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心引擎，因此，通過(guò)延長(zhǎng)小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的有效期限、部分調(diào)整計(jì)劃實(shí)施的內(nèi)容，來(lái)延續(xù)和加大對(duì)小企業(yè)的投資力度，并且將計(jì)劃資助的小企業(yè)對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造成效列為重要指標(biāo)納入計(jì)劃實(shí)施收益的整體評(píng)價(jià)機(jī)制中來(lái)。

包括小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃在內(nèi)的美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資系列計(jì)劃在美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策史上實(shí)施了近60年的時(shí)間，在這些計(jì)劃的啟動(dòng)和執(zhí)行過(guò)程中，美國(guó)政府特別是國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)，始終充當(dāng)著重要的主導(dǎo)者角色，因此，在這些計(jì)劃的制定背后實(shí)則隱藏了美國(guó)政府在國(guó)家科技創(chuàng)新與軍民融合建設(shè)方面的制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略意向，深入分析這些計(jì)劃內(nèi)容的變遷過(guò)程，將有助于厘清美國(guó)政府在“二戰(zhàn)”以后的產(chǎn)業(yè)政策邏輯。

總體上來(lái)說(shuō)，從“二戰(zhàn)”結(jié)束至今，歷史背景的轉(zhuǎn)換直接影響并導(dǎo)致美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃在實(shí)施目的上的變化，并使處于不同時(shí)期的計(jì)劃重點(diǎn)和內(nèi)容發(fā)生了微調(diào)和更新。這主要是因?yàn)樵诿绹?guó)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃對(duì)各行業(yè)的資助重點(diǎn)在很大程度上受當(dāng)時(shí)政府產(chǎn)業(yè)政策的影響，比如從早期的國(guó)防軍事領(lǐng)域到后來(lái)的傳統(tǒng)制造業(yè)、信息業(yè)，再到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這種資助重點(diǎn)的變遷反映出現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵隨著形勢(shì)的發(fā)展在不斷拓展，知識(shí)、技術(shù)與創(chuàng)新逐漸成為新式產(chǎn)業(yè)政策的核心。“二戰(zhàn)”以后，美國(guó)經(jīng)歷過(guò)一段應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)軍事威脅的嚴(yán)峻時(shí)期，就20世紀(jì)50年代末啟動(dòng)的小企業(yè)投資公司計(jì)劃來(lái)看，在設(shè)立初期，獲選的小企業(yè)投資公司主要在國(guó)防部等國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的資助和引導(dǎo)下進(jìn)行項(xiàng)目投資，集中于具有軍用潛力和國(guó)家安全影響的科技領(lǐng)域。自20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，美國(guó)乃至全球進(jìn)入以信息和遠(yuǎn)程通信為標(biāo)志的第五次科技革命浪潮期，受小企業(yè)投資公司計(jì)劃資助的英特爾公司正是在這段時(shí)期研制出全球第一個(gè)單芯片微處理器。小企業(yè)投資公司計(jì)劃投資的范圍雖然比較廣，涉及農(nóng)林業(yè)、采礦業(yè)、建筑業(yè)、物流運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)，但是，直到20世紀(jì)末21世紀(jì)初，傳統(tǒng)制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)仍然在該計(jì)劃的資助中占據(jù)主要地位。*1999—2003年SBIC計(jì)劃的資助分布中，傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域占比約30%，信息業(yè)占比約20%，科技服務(wù)業(yè)占15%～20%，運(yùn)輸業(yè)占5%，其余產(chǎn)業(yè)均不超過(guò)5%[5]。數(shù)據(jù)來(lái)源于陳希、褚保金：《美國(guó)“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”運(yùn)作機(jī)制研究》，2006。而20世紀(jì)80年代和90年代開(kāi)啟的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃在國(guó)防部、國(guó)家衛(wèi)生局和國(guó)家能源局等國(guó)家安全政府出資機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下，主要項(xiàng)目則涉足生物制藥、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，更多地關(guān)注顛覆式創(chuàng)新的可能性。美國(guó)政府通過(guò)這些計(jì)劃的項(xiàng)目遴選和早期資助，利用融資杠桿吸引了更多的私人資本進(jìn)入最新的產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域，發(fā)揮著長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的引導(dǎo)作用，以一種隱蔽的國(guó)家干預(yù)方式?jīng)Q定著國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的方向。

“二戰(zhàn)”以后美國(guó)軍民融合的發(fā)展主要分為兩個(gè)歷史時(shí)期，即從“二戰(zhàn)”后冷戰(zhàn)開(kāi)始至20世紀(jì)70年代的“采辦時(shí)代”，以及從20世紀(jì)80年代至今的“商業(yè)化時(shí)代”。前一個(gè)時(shí)期，美國(guó)為保持全球軍事霸主地位，強(qiáng)化國(guó)防力量，在冷戰(zhàn)開(kāi)始之后推行了“先軍后民，以軍帶民”的政策和軍民分離的國(guó)防采辦制度，形成了軍工與民用兩個(gè)幾乎完全分離的市場(chǎng)；后一個(gè)時(shí)期，隨著20世紀(jì)80年代新技術(shù)革命的興起，美國(guó)聯(lián)邦政府感受到軍民兩大產(chǎn)業(yè)分割的成本越來(lái)越高，開(kāi)始推行“軍民一體化”政策，旨在將軍工領(lǐng)域的尖端前沿技術(shù)民用化，并形成一個(gè)同時(shí)滿足軍用和民用市場(chǎng)需求的工業(yè)基礎(chǔ)。

美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資系列計(jì)劃通過(guò)構(gòu)建各種形式的政府支持型風(fēng)險(xiǎn)投資基金網(wǎng)絡(luò)，在不同時(shí)期均起到了深化軍民融合的重要?dú)v史作用。具體來(lái)說(shuō)，自20世紀(jì)50年代末啟動(dòng)的小企業(yè)投資公司計(jì)劃，本質(zhì)上是在國(guó)家“軍工優(yōu)先”的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下，基于戰(zhàn)時(shí)形成的政府—軍事—工業(yè)復(fù)合體所發(fā)展出來(lái)的一種以國(guó)家安全為主要目標(biāo)的創(chuàng)新政策。依托該計(jì)劃，美國(guó)國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)通過(guò)資助小企業(yè)投資公司，成立了國(guó)內(nèi)首批實(shí)現(xiàn)公私資源融合的雜交式創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資組織，旨在“播種”和扶持大批初創(chuàng)型高新技術(shù)企業(yè)。然而，在“采辦時(shí)代”，由于美國(guó)政府主要著眼于軍事優(yōu)勢(shì)的保持，并且一度“堅(jiān)信‘市場(chǎng)’會(huì)自發(fā)地將軍事研發(fā)成果或多或少地用于民用領(lǐng)域的商業(yè)創(chuàng)新之中”[6]，卻未意識(shí)到政府在推動(dòng)基礎(chǔ)研究商業(yè)化以及引導(dǎo)軍工技術(shù)民用化過(guò)程中的關(guān)鍵性作用，致使這一時(shí)期軍工系統(tǒng)與民用市場(chǎng)處于分離狀態(tài)，多數(shù)科研成果無(wú)法轉(zhuǎn)化為商業(yè)優(yōu)勢(shì)，大量潛在產(chǎn)品胎死腹中。

直到20世紀(jì)80年代，美國(guó)遭遇日本和德國(guó)在科技創(chuàng)新上的追趕威脅，才警醒地意識(shí)到離開(kāi)政府作用和產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，軍工研究是無(wú)法單純依靠市場(chǎng)機(jī)制“自發(fā)地”溢出到民用領(lǐng)域的。正是在這種背景下，美國(guó)開(kāi)始注重從政策層面引導(dǎo)和加強(qiáng)國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)與商業(yè)市場(chǎng)之間的緊密融合，以“軍民一體化”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，配套出臺(tái)拜杜法案、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃等一系列創(chuàng)新政策，意在建立一種由國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，以培育企業(yè)核心技術(shù)和組織能力為重心，超越“軍轉(zhuǎn)民”(spin-off)(國(guó)防知識(shí)、技術(shù)和產(chǎn)品偶爾地向民用市場(chǎng)溢出)和“民轉(zhuǎn)軍”(spin-on)(民用知識(shí)、技術(shù)和產(chǎn)品流向國(guó)防軍事需求方)兩種傳統(tǒng)方式的更具戰(zhàn)略規(guī)劃性的政府—私營(yíng)部門創(chuàng)新模式[2]。這種創(chuàng)新模式首次將技術(shù)商業(yè)化以及商業(yè)利益回報(bào)的考量納入國(guó)防科技的投融資機(jī)制中，旨在吸引和激勵(lì)更多的私人資本進(jìn)入顛覆式創(chuàng)新領(lǐng)域的融資真空地帶，以支持初創(chuàng)型高新技術(shù)企業(yè)跨越“死亡之谷”，其本質(zhì)上是一種嘗試通過(guò)推動(dòng)具有軍民兩用潛力的基礎(chǔ)研究商業(yè)化來(lái)帶動(dòng)國(guó)家軍民融合深化的產(chǎn)業(yè)政策。除了上述這些圍繞軍民融合目的而展開(kāi)的制度創(chuàng)新活動(dòng)注重將知識(shí)、技術(shù)和企業(yè)能力建設(shè)納入創(chuàng)新政策范圍中以外，進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著就業(yè)問(wèn)題等社會(huì)挑戰(zhàn)的矛盾日益突出，這類計(jì)劃又著力于將顛覆性技術(shù)革命及其所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展成效關(guān)聯(lián)起來(lái)，形成一套評(píng)價(jià)創(chuàng)新政策的更為廣泛的系統(tǒng)機(jī)制，而這也進(jìn)一步拓展了以創(chuàng)新政策為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵。

二、運(yùn)作機(jī)制與制度設(shè)計(jì)

小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃在融資結(jié)構(gòu)和投資模式的設(shè)置和規(guī)定上各有其特點(diǎn)，在某種層面上是對(duì)美國(guó)整體小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃運(yùn)作機(jī)制的反映。

(一)小企業(yè)投資公司計(jì)劃

小企業(yè)投資公司計(jì)劃的資金來(lái)源，也可以說(shuō)是受小企業(yè)投資公司計(jì)劃資助的小企業(yè)所獲得的資助主要由三個(gè)部分組成：常規(guī)資本、杠桿融資渠道和政府提供的貸款優(yōu)惠。其中，常規(guī)資本主要來(lái)自私人投資者、州立發(fā)展基金、商業(yè)銀行，因此，這些出資方也成為多數(shù)小企業(yè)投資公司的所有者；杠桿融資渠道主要包括擔(dān)保債券杠桿資金和參與式證券杠桿資金兩類，前者適用于可轉(zhuǎn)債投資的小企業(yè)投資公司，后者適用于對(duì)初創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資的小企業(yè)投資公司，這部分資金是小企業(yè)投資公司計(jì)劃的補(bǔ)充資金，其來(lái)源是購(gòu)買信托憑證的機(jī)構(gòu)投資者，而小企業(yè)管理局作為計(jì)劃負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)依托美國(guó)國(guó)家信用做信托憑證擔(dān)保；政府提供的貸款優(yōu)惠是聯(lián)邦政府基于杠桿機(jī)制(政府貸款額與私人資本的比例從2:1到4:1不等)提供的一種資助，這些資助主要采取低于市場(chǎng)利率的貸款、5年期無(wú)息貸款或者是股權(quán)投資的形式。

1958年至2015年12月期間，小企業(yè)投資公司計(jì)劃配置了805億美元*這些資金中有1/2到3/4的比例可以歸類為直接或間接來(lái)源于政府資助，政府主要起信用擔(dān)保和資金誘導(dǎo)作用，采取的注資方式為政府擔(dān)保低利率貸款、政府持有公司債券或股權(quán)投資等形式[1]。數(shù)據(jù)來(lái)源于SBA，“Measuring the Role of the SBIC Program in Small Business Job Creation”，2017。的資本給大約172 800家受資助小企業(yè)[1]。小企業(yè)投資公司計(jì)劃資助的目標(biāo)投資企業(yè)所具備的基本條件和特征包括：小企業(yè)的雇傭員工數(shù)必須小于等于500人，企業(yè)凈資產(chǎn)低于600萬(wàn)美元，凈稅后收入低于200萬(wàn)美元；小企業(yè)的規(guī)模不得超過(guò)所申請(qǐng)項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)不可具備支配或壟斷地位；主要投資于傳統(tǒng)的制造業(yè)，高風(fēng)險(xiǎn)的高新技術(shù)小企業(yè)不是投資重點(diǎn)，房地產(chǎn)和金融服務(wù)業(yè)被列為禁止投資范圍；處于種子期和初創(chuàng)期(公司成立不足3年)的小企業(yè)更容易從該計(jì)劃中獲得貸款。*據(jù)統(tǒng)計(jì)，SBIC中有60%的資金投入成立3年以下的小企業(yè)，20%左右的資金投入成立3～6年的小企業(yè)，10%的資金投入成立6～10年的小企業(yè)，只有約10%的資金投給了超過(guò)10年的小企業(yè)[7]。數(shù)據(jù)來(lái)源于SBA，“The Small Business Investment Company Program (SBIC) Annual Report”，2014。

小企業(yè)管理局作為小企業(yè)投資公司計(jì)劃的管轄機(jī)構(gòu)，在整個(gè)計(jì)劃流程中分前后三個(gè)步驟從事活動(dòng)，授權(quán)：初步審查、規(guī)定等級(jí)、最終許可；運(yùn)營(yíng)：杠桿作用下的資助、監(jiān)督、注冊(cè)審批、審查；資助決議：以杠桿比率分期償還、對(duì)違約拖欠業(yè)務(wù)進(jìn)行清算。

第一步驟：授權(quán)審批過(guò)程是一個(gè)三階段過(guò)程，初步審查—私人資本籌集—最終許可。在第一階段被投資委員會(huì)批準(zhǔn)認(rèn)可的申請(qǐng)企業(yè)會(huì)被授予“許可”信(持續(xù)時(shí)間為45個(gè)工作日至兩個(gè)月)，在第二階段(持續(xù)18個(gè)月)籌集夠充足的資金后，才能夠進(jìn)入第三階段(持續(xù)6個(gè)月)，提交獲得最終許可的申請(qǐng)書(shū)。

第二步驟：一旦某基金組織獲得小企業(yè)投資公司計(jì)劃的授權(quán)許可，小企業(yè)管理局會(huì)指派一名供職于OII(投資與創(chuàng)新辦公室，隸屬于SBA的執(zhí)行機(jī)構(gòu))的分析師作為小企業(yè)投資公司計(jì)劃的主要聯(lián)系人，回應(yīng)相關(guān)咨詢、監(jiān)督基金業(yè)績(jī)、操作杠桿請(qǐng)求和處理法規(guī)批復(fù)等。

第三步驟：對(duì)于大多數(shù)小企業(yè)投資公司計(jì)劃基金組織來(lái)說(shuō)，作為有限合伙企業(yè)在小企業(yè)投資公司償還完由小企業(yè)管理局擔(dān)保的杠桿資金后(通常是獲得授權(quán)后10～15年)就會(huì)放棄許可。當(dāng)這些小企業(yè)投資公司遇到一些無(wú)法解決的經(jīng)營(yíng)難題時(shí)，小企業(yè)管理局具有將這類小企業(yè)投資公司轉(zhuǎn)移給小企業(yè)投資公司計(jì)劃的清償辦公室的權(quán)限，清償辦公室的負(fù)責(zé)人員會(huì)著手收回小企業(yè)管理局的杠桿資金并且提出及時(shí)的止損方案。

小企業(yè)投資公司計(jì)劃的運(yùn)作機(jī)制，反映的是一種公共部門和私人部門的合作關(guān)系與治理模式。正是基于小企業(yè)投資公司計(jì)劃，公共部門提供了一筆由小企業(yè)管理局擔(dān)保的杠桿資金給那些私人所有并且有專業(yè)管理的風(fēng)險(xiǎn)投資公司，這些公司均持有小企業(yè)管理局頒發(fā)的授權(quán)許可。在這個(gè)過(guò)程中，小企業(yè)管理局不直接提供投資給小企業(yè)，而是由那些獲得授權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)投資公司給那些符合資格的小企業(yè)提供貸款和投資。在這種公私合作關(guān)系下，所有的股權(quán)持有者產(chǎn)生了共同的利益趨向，即推動(dòng)小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資公司成功，讓小企業(yè)通過(guò)這個(gè)計(jì)劃獲得資金支持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(二)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃

小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的主要資金來(lái)源，在《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》中有明確說(shuō)明，該法案規(guī)定，美國(guó)的聯(lián)邦政府部門機(jī)構(gòu)中，但凡年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)超過(guò)1億美元的政府機(jī)構(gòu)，都必須從它們的年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，按照固定的比例(現(xiàn)在為3.2%*這個(gè)比例為最低份額比例，從1982年開(kāi)始規(guī)定的0.2%，逐年增長(zhǎng)，1992年為1.25%，1997—2011年為2.5%，2012年為2.6%，2013年為2.7%，2014年為2.8%，2015年為2.9%，2016年為3%，2017年以后增至3.2%[8]。數(shù)據(jù)來(lái)源于SBA，“Small Business Innovation Research(SBIR)Program Policy Directive”，2014。)預(yù)留出一部分款項(xiàng)，統(tǒng)一由小企業(yè)管理局管理，用于資助小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃中的小企業(yè)。小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃在美國(guó)小企業(yè)管理局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，采取的是跨部門協(xié)同的整體治理模式[9]。自計(jì)劃正式啟動(dòng)之后，從1983年至今，美國(guó)國(guó)內(nèi)曾經(jīng)有13個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)*這13個(gè)機(jī)構(gòu)分別為，農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、商務(wù)部、國(guó)防部、教育部、能源部、衛(wèi)生部、交通部、環(huán)境保護(hù)署、國(guó)家航空航天局、國(guó)土安全部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)與原子能管理委員會(huì)，其中，國(guó)土安全部從2003年開(kāi)始加入計(jì)劃。參與這個(gè)計(jì)劃，其中，內(nèi)務(wù)部和原子能管理委員會(huì)分別在1986年和1997年退出，因此，一般來(lái)說(shuō)，有11個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)(大多數(shù)為國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu))構(gòu)成長(zhǎng)期參與并執(zhí)行這個(gè)計(jì)劃的主體。根據(jù)小企業(yè)管理局發(fā)布的SBIR年報(bào)所提供的數(shù)據(jù)，1983—2006年期間，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的融資結(jié)構(gòu)為：國(guó)防部占資金總額的48%，為小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃最大的出資機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生部出資占比為26%，為第二大出資機(jī)構(gòu)，之后依次為國(guó)家航空航天局(9%)、能源部(7%)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(5%)、國(guó)土安全部(3%)，剩余的機(jī)構(gòu)出資加總起來(lái)占2%[2]。

小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃資助的小企業(yè)，或者說(shuō)申請(qǐng)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃資助的小企業(yè)需要符合基本的要求：提出申請(qǐng)的小企業(yè)必須為美國(guó)境內(nèi)的營(yíng)利性組織；小企業(yè)的雇傭人數(shù)必須小于等于500人，企業(yè)的所有者或者控股人(控股比例超過(guò)51%)必須是美國(guó)公民或者擁有永久居民權(quán)的外籍人士；提出申請(qǐng)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須是企業(yè)的正式員工。

小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的運(yùn)行過(guò)程或者說(shuō)撥款流程主要分為三個(gè)階段：第一階段，可行性論證階段(持續(xù)6個(gè)月)；第二階段，主要研發(fā)階段(持續(xù)周期約為2年)；第三階段，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)商業(yè)化階段。每個(gè)階段的執(zhí)行內(nèi)容各有側(cè)重點(diǎn)，且資金資助的力度也會(huì)發(fā)生變化。

第一階段：主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)目在科技層面的優(yōu)缺點(diǎn)分析和可行性評(píng)估。各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃研究室從企業(yè)資質(zhì)、創(chuàng)新能力、技術(shù)水平和市場(chǎng)化潛力等方面對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)議和遴選。申請(qǐng)企業(yè)一旦獲得資助，需在6個(gè)月內(nèi)完成基礎(chǔ)研究，提出科學(xué)技術(shù)方案構(gòu)想和商業(yè)化價(jià)值的預(yù)期，這個(gè)階段最多可以獲得15萬(wàn)美元的資助。

第二階段：跨度從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)品成型，為主體研發(fā)階段。這一階段的項(xiàng)目為第一階段的延伸項(xiàng)目，上階段通過(guò)可行性研究論證的申請(qǐng)企業(yè)基于前期的基礎(chǔ)研究成果，在此階段繼續(xù)從事科學(xué)研究活動(dòng)，在更深入的研發(fā)過(guò)程中，擴(kuò)大科技優(yōu)勢(shì)和研究成果的商業(yè)化潛力。相比上階段，本階段的聯(lián)邦政府撥款力度更大，執(zhí)行周期不超過(guò)2年，項(xiàng)目申請(qǐng)者最高可獲得100萬(wàn)美元的資助。

第三階段：創(chuàng)新成果從實(shí)驗(yàn)室進(jìn)入市場(chǎng)。為了使產(chǎn)品商業(yè)化，小企業(yè)期望從私人投資者、資本市場(chǎng)或者原資助機(jī)構(gòu)尋找更多的資金支持。這個(gè)階段最大的特征就是小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃不再向進(jìn)入產(chǎn)品推廣期的小企業(yè)提供直接資助，而是轉(zhuǎn)為幫助企業(yè)尋找私人部門融資機(jī)會(huì)，進(jìn)一步助推技術(shù)成果市場(chǎng)化，或者充當(dāng)媒介輔助成熟的技術(shù)發(fā)明直接獲得原資助機(jī)構(gòu)(通常是國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu))的政府采購(gòu)合同。進(jìn)入這一階段的企業(yè)不再受任何前置條件約束，也不再有任何時(shí)間限制。

小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的三階段流程展示了該計(jì)劃是如何基于聯(lián)邦政府對(duì)研發(fā)的大量投入，發(fā)揮杠桿作用，在支持小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的同時(shí)，滿足國(guó)家對(duì)科技進(jìn)步的整體需求。成功的小企業(yè)除了創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)之外，還通過(guò)上繳雇傭者的個(gè)人所得稅和企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅等間接渠道，來(lái)回饋國(guó)家在小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃上的財(cái)政支出。

(三)小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃

小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的資金來(lái)源在《小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》中有明確說(shuō)明，即規(guī)定年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)超過(guò)10億美元的美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，*參與STTR計(jì)劃的部門有5個(gè)，分別為國(guó)防部、衛(wèi)生部、能源部、航空航天局和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)。應(yīng)該按固定比例(現(xiàn)在為0.45%*1992年規(guī)定為0.15%，自此以后逐年增加，2004年提高到0.3%，2012年提高到0.35%，2014年提高到0.4%，2016年提高到0.45%[10]。數(shù)據(jù)來(lái)源于NASEM，“STTR: An Assessment of the Small Business Technology Transfer Program”，2016。)計(jì)提，單獨(dú)撥出一部分研發(fā)經(jīng)費(fèi)用于支持STTR計(jì)劃。

小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的主要目的是加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新，所以申請(qǐng)STTR計(jì)劃資助的小企業(yè)必須符合一些基本條件：申請(qǐng)資助的小企業(yè)除了自身具備很強(qiáng)的研發(fā)能力之外，還必須與高校和科研機(jī)構(gòu)展開(kāi)直接的合作關(guān)系(比例要求為小企業(yè)至少完成40%，合作機(jī)構(gòu)至少完成30%，其余30%可由任一合作方或者轉(zhuǎn)包商完成)；項(xiàng)目申請(qǐng)應(yīng)由小企業(yè)與合作機(jī)構(gòu)共同提出，申請(qǐng)人既可以來(lái)自小企業(yè)，也可來(lái)自合作的科研機(jī)構(gòu)。

小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的運(yùn)行和撥款流程主要分為三個(gè)階段：可行性研究階段(周期一般為1年)、主體科研拓展階段(周期通常為2年)和商業(yè)化階段。每個(gè)階段的執(zhí)行內(nèi)容和資助額度各有不同。

第一階段：重點(diǎn)在于對(duì)科技成果的可行性和市場(chǎng)化價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)該在1年之內(nèi)完成基礎(chǔ)研究和測(cè)評(píng)，通過(guò)這個(gè)階段遴選的小企業(yè)最多可獲得10萬(wàn)美元(2011年之后達(dá)到15萬(wàn)美元)的資助。

第二階段：主要是為進(jìn)一步的主體研發(fā)活動(dòng)提供更大金額的資助，這個(gè)階段開(kāi)展的均是上個(gè)階段的延伸項(xiàng)目，資助對(duì)象必須是第一階段的申請(qǐng)成功者，獲選者最多可獲得來(lái)自聯(lián)邦政府75萬(wàn)美元(2011年后提升到100萬(wàn)美元)的資助。

第三階段：進(jìn)入技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化階段，在這個(gè)階段期間，STTR計(jì)劃不再向小企業(yè)提供直接的資助，而是幫助這些企業(yè)尋求來(lái)自私人部門或其他聯(lián)邦政府渠道的融資。進(jìn)入這個(gè)階段的企業(yè)，也不再受執(zhí)行時(shí)間的限制。

小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃作為小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的延續(xù)和補(bǔ)充，與其最大的區(qū)別和特征就是該計(jì)劃要求小企業(yè)必須在第一階段和第二階段的基礎(chǔ)研究和主體研究階段，與非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)(高?；蚩蒲性核?建立正式的合作關(guān)系。通過(guò)這種關(guān)系，從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的小企業(yè)可以將從小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃中獲得的資助金額分撥給合作的研究機(jī)構(gòu)去從事必要的研發(fā)活動(dòng)，既解決了非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)的融資問(wèn)題，又加強(qiáng)了各創(chuàng)新主體之間的系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)。

三、重要作用及其對(duì)我國(guó)的借鑒啟示

上述三個(gè)計(jì)劃作為美國(guó)政府在小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的代表性舉措，對(duì)于美國(guó)小企業(yè)的創(chuàng)新扶持以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展，既產(chǎn)生了正向的積極影響和作用，也存在著負(fù)面的缺陷與不足之處。具體說(shuō)來(lái)，這一系列計(jì)劃在不同的歷史階段起到了促進(jìn)美國(guó)軍民融合、基礎(chǔ)研究商業(yè)化、科技型小企業(yè)發(fā)展，以及就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造等創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策的作用，而這些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)未來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)具有極其重要的啟示與借鑒意義。

第一，政府采購(gòu)和企業(yè)分立在美國(guó)自主創(chuàng)新中起了非常關(guān)鍵性的促進(jìn)作用，這一系列小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃實(shí)際上反映了美國(guó)在“二戰(zhàn)”后國(guó)防軍事科技領(lǐng)域發(fā)展出的一種軍民融合旋轉(zhuǎn)體制(如文后圖所示)。作為國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)的國(guó)防部、衛(wèi)生部、國(guó)家航空航天局、能源部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和國(guó)土安全部，是該計(jì)劃的主要出資者(占比為98%)，其中國(guó)防部為最強(qiáng)后盾，*1983—2006年期間，國(guó)防部出資比例年均高達(dá)48%，每年在SBIR計(jì)劃中投資約10億美元[11]。數(shù)據(jù)來(lái)源于Bruce Held，Thomas Edison，2006。所以，在整個(gè)計(jì)劃運(yùn)行中這些國(guó)家安全政府機(jī)構(gòu)占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位，在遴選的項(xiàng)目研發(fā)上也更多地圍繞國(guó)防軍事與國(guó)家安全目的而展開(kāi)。在計(jì)劃實(shí)施的效果上，最主要的出資機(jī)構(gòu)也成了最大的受益者，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃的孵化下，有37.3%的市場(chǎng)化產(chǎn)品和服務(wù)最終被國(guó)防部購(gòu)買，另有21.6%的成果則被國(guó)防部主要承包商采購(gòu)[12]，這些被政府采購(gòu)的項(xiàng)目成果多集中于軍工領(lǐng)域如發(fā)煙彈、車輛輕量化、建模與仿真技術(shù)等，均為美國(guó)的國(guó)家安全科技事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。在政府戰(zhàn)略需求的引導(dǎo)下，參與計(jì)劃的各個(gè)政府部門每年公示各種研發(fā)課題向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，獲選的小企業(yè)獲得資助，從事創(chuàng)新活動(dòng)，在拜杜法案等一系列法律法規(guī)對(duì)企業(yè)專利持有權(quán)的保障下，小企業(yè)研發(fā)得以從國(guó)家實(shí)驗(yàn)室中徹底分立出來(lái)。

受小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃資助的基礎(chǔ)研究成果(通常具有軍民兩用潛力)在前期的技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)化和商業(yè)化過(guò)程中逐漸分化為軍工和民用兩種用途。在軍工領(lǐng)域的科研成果，經(jīng)由SBIR這類計(jì)劃的推動(dòng)，大多能夠順利獲得充足的政府采購(gòu)訂單，*據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年的SBIR計(jì)劃資助企業(yè)中，除衛(wèi)生部以外，有54%的受資助者最后獲得充足的政府訂單[13]。數(shù)據(jù)來(lái)源于Matthew R. Keller，F(xiàn)red Block，2013。尤其是國(guó)防部資助的項(xiàng)目，其技術(shù)研發(fā)從最初設(shè)立開(kāi)始就高度契合軍事需求。而民用領(lǐng)域的技術(shù)成果，在獲得SBIR這類計(jì)劃的授權(quán)、資助情況下，順利完成前兩個(gè)階段的孵化和培育，得以吸引更多的私人風(fēng)險(xiǎn)資本加入與認(rèn)購(gòu)，在商業(yè)化成熟(跨越“死亡之谷”)之后，逐漸受到民用市場(chǎng)的高度認(rèn)可，在顛覆式創(chuàng)新領(lǐng)域創(chuàng)造占領(lǐng)性優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生高額利潤(rùn)。由此可見(jiàn)，一方面，受小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃資助的小企業(yè)，通過(guò)政府的國(guó)防采購(gòu)機(jī)制直接回饋了國(guó)家的戰(zhàn)略需求；另一方面，在企業(yè)分立之后，通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制滿足消費(fèi)者需求，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究的商業(yè)化轉(zhuǎn)化目標(biāo)，最終在軍工和民用市場(chǎng)達(dá)成需求方和供給方的旋轉(zhuǎn)對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)和企業(yè)分立重要作用的軍民融合旋轉(zhuǎn)體制，為我國(guó)探索一套深化軍民融合的體制機(jī)制方案以及相關(guān)創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)提供了有益的路徑借鑒。

第二，上述系列小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃是美國(guó)公私合作關(guān)系的一種體現(xiàn)，它反映出政府才是美國(guó)解決科研與生產(chǎn)脫節(jié)，主動(dòng)承擔(dān)企業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)的最關(guān)鍵角色。政府在小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃上的資助屬于公共投資，這些投資主要集中在高風(fēng)險(xiǎn)的小企業(yè)種子期和初創(chuàng)期，而這是私人投資最缺乏的階段，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策工具，這種政策工具的作用在于向一些具有商業(yè)前景的高風(fēng)險(xiǎn)科技創(chuàng)新小企業(yè)提供早期的金融支持，*基于Banscomb和Auerswald對(duì)美國(guó)小企業(yè)早期技術(shù)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源分配的研究發(fā)現(xiàn)，僅SBIR計(jì)劃就利用各種資源為小企業(yè)提供超過(guò)20%的來(lái)源資金，其中，超過(guò)85%的聯(lián)邦財(cái)政資助用于對(duì)早期開(kāi)發(fā)的直接資助，正是這筆資金幫助多數(shù)企業(yè)度過(guò)科研成果早期市場(chǎng)化之前的“死亡之谷”，因此，SBIR計(jì)劃被視為能夠幫助小企業(yè)解決風(fēng)險(xiǎn)資本家、天使投資者以及其他資源所無(wú)法彌補(bǔ)的融資空白問(wèn)題的一種多樣化戰(zhàn)略。幫助有潛力的初創(chuàng)型小企業(yè)在沒(méi)有能力吸引到私人風(fēng)投的時(shí)候，建立橋梁跨越“死亡之谷”，直到研發(fā)產(chǎn)品具備市場(chǎng)化潛力之后，才助推企業(yè)進(jìn)行融資方式的轉(zhuǎn)型，吸引和刺激更多的私人資本參與股權(quán)投資，與此同時(shí)，政府資金逐漸退出。因此，政府或者說(shuō)公共部門除了是創(chuàng)新方向的戰(zhàn)略制定者之外，還充當(dāng)了小企業(yè)創(chuàng)新乃至國(guó)家原始性創(chuàng)新最早和最主要的發(fā)動(dòng)者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，認(rèn)清政府在推動(dòng)基礎(chǔ)研究商業(yè)化過(guò)程中的主導(dǎo)作用，對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域普遍存在的基礎(chǔ)科研與生產(chǎn)相脫節(jié)的難題具有重要的啟示意義。

第三，美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃最大的政策作用在于扶持從事高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的小企業(yè)，支持它們的早期技術(shù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在這些小企業(yè)還沒(méi)有能力吸引或追蹤私人風(fēng)險(xiǎn)資本之前，通過(guò)政府資助搭建橋梁助其跨越“死亡之谷”。早年由小企業(yè)投資公司計(jì)劃授權(quán)的小企業(yè)投資公司已經(jīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)投資催生了大量的初創(chuàng)企業(yè)，比如英特爾公司就是在富國(guó)投資公司的支持下逐漸發(fā)展，研制出單芯片微處理器，從而奠定其躋身世界五百?gòu)?qiáng)的科技實(shí)力。之后的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃解決了小企業(yè)在種子期和初創(chuàng)期的融資問(wèn)題，而小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃則加強(qiáng)了小企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)之間的創(chuàng)新合作關(guān)系，這都給小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供了必要的條件。一方面，基于專利授權(quán)量和風(fēng)險(xiǎn)投資額度的提高，促使顛覆式新技術(shù)和新發(fā)明不斷出現(xiàn)；另一方面，通過(guò)與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系而加速了科研成果的轉(zhuǎn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃從1983年到1995年間，提供了超過(guò)60億美元的資金給高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而這些計(jì)劃資助者在以十年為階段的周期內(nèi)明顯比未受資助的對(duì)比組企業(yè)成長(zhǎng)快速很多[14]。就過(guò)去的30年間來(lái)看，受小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃資助的小企業(yè)累計(jì)超過(guò)14萬(wàn)個(gè)，其中不乏當(dāng)今知名的跨國(guó)公司，如微軟、戴爾、康柏、英特爾、聯(lián)邦快遞等[4]，這些企業(yè)對(duì)信息通信產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域都產(chǎn)生了廣泛的影響。這種主張政府直接介入生產(chǎn)活動(dòng)中，充當(dāng)創(chuàng)新不確定性和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的產(chǎn)業(yè)政策做法也同樣有助于我國(guó)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)扶持大批高新技術(shù)初創(chuàng)型企業(yè)成功跨越“死亡之谷”。

第四，從就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造成效來(lái)看，隨著小企業(yè)的發(fā)展及其在美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)中驅(qū)動(dòng)作用的提升，小企業(yè)在解決就業(yè)壓力方面的能力受到政府關(guān)注，美國(guó)政府通過(guò)一系列小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃的實(shí)施，有效提升了整個(gè)國(guó)家的就業(yè)率。就美國(guó)小企業(yè)發(fā)展史來(lái)說(shuō)，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，小企業(yè)在就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造上的作用便逐漸受到美國(guó)政界和學(xué)術(shù)界的重視。1987年，美國(guó)小企業(yè)管理局局長(zhǎng)就在講話中說(shuō)道，“在工業(yè)領(lǐng)域，小企業(yè)所主導(dǎo)的就業(yè)增長(zhǎng)正在逐步代替大企業(yè)所主導(dǎo)的就業(yè)增長(zhǎng)，在20世紀(jì)80年代，小企業(yè)的活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造大量崗位，特別是那些員工數(shù)小于20人的小企業(yè)貢獻(xiàn)尤其突出”[15]。與此同時(shí)，以大衛(wèi)·伯奇(David Birch)為代表的一批學(xué)者也開(kāi)始意識(shí)到小企業(yè)在創(chuàng)新和就業(yè)創(chuàng)造方面所承擔(dān)的重要角色，發(fā)表了相關(guān)論文。*David Birch在其發(fā)表的“Who Creates Jobs?” 中對(duì)小企業(yè)的作用概念進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)；S.J.Davis, J. Haltiwanger, S.Schuh于1993年發(fā)表了“Small Business and Job Creation: Dissecting the Myth and Reassessing the Facts”；Per Davidsson于1996年發(fā)表了“Methodological Concerns in the Estimation of Job Creation in Different Firm Size Classes”。作為小企業(yè)投資公司計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃這三個(gè)計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)，小企業(yè)管理局明確將“促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造”設(shè)定為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1995年10月至2014年12月的20年間，受小企業(yè)投資公司計(jì)劃資助的11 681個(gè)小企業(yè)雇傭了6 500萬(wàn)工人，創(chuàng)造的新工作崗位數(shù)就有2 960 177個(gè)，創(chuàng)造及維持的工作崗位數(shù)達(dá)到9 457 965個(gè)[1]，長(zhǎng)期充當(dāng)了美國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)的重要引擎?？梢?jiàn)，認(rèn)識(shí)到小企業(yè)在就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造上的重要作用，并給予一定的政策支持將有助于提高一國(guó)的就業(yè)率，而這對(duì)解決我國(guó)國(guó)內(nèi)的就業(yè)問(wèn)題同樣具有重要的產(chǎn)業(yè)政策啟示性。

除了上述優(yōu)勢(shì)和貢獻(xiàn)之外，美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃也有其缺陷和待改進(jìn)之處。比如無(wú)論是小企業(yè)投資公司計(jì)劃，還是小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃/技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，都沒(méi)有完善的投資—回饋機(jī)制，在政府退出直接資助環(huán)節(jié)之后，主要依靠小企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶動(dòng)的稅收收入提高來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的投資補(bǔ)償。但是，鑒于企業(yè)在繳稅過(guò)程中普遍存在逃稅和避稅現(xiàn)象，這種間接的長(zhǎng)期收益回收機(jī)制并不能完全滿足政府機(jī)構(gòu)對(duì)投資回報(bào)的要求。進(jìn)一步地，這種在激勵(lì)機(jī)制上的不健全導(dǎo)致了美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中存在著一些漏洞和風(fēng)險(xiǎn)：一是政府在項(xiàng)目遴選過(guò)程中不嚴(yán)謹(jǐn)，許多政府機(jī)構(gòu)將這類風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃看作是加征在它們項(xiàng)目上的“賦稅”，因此并不愿意花太多時(shí)間在遴選受資助企業(yè)以及追蹤計(jì)劃的成效上[16]；二是存在被“游說(shuō)”的空間，計(jì)劃申請(qǐng)者會(huì)嘗試通過(guò)加強(qiáng)與聯(lián)邦政府官員的關(guān)系來(lái)提高獲得資助的可能性；三是私人部門過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，政府資金的注入可能部分“擠出”企業(yè)在研發(fā)上的投入，從而將更多商業(yè)化研發(fā)成本轉(zhuǎn)移給政府。這些不足之處的存在嚴(yán)重影響著由政府主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃的可持續(xù)性，因此，本文認(rèn)為，就小企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資的機(jī)制來(lái)說(shuō)，盡管在小企業(yè)管理局的跨部門整體治理下，有效實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)目之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資金協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，但是，在未來(lái)還存在著很大的金融制度改進(jìn)空間。

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圖 SBIR/STTR計(jì)劃中的軍民融合旋轉(zhuǎn)體制