趙 靜，王宇哲

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

一、引 言

改革開放四十年來，產(chǎn)業(yè)政策在我國多個政策領域大量實施，龐大復雜的產(chǎn)業(yè)政策體系相應形成。事實上，這些產(chǎn)業(yè)政策的實踐功過難評，爭議頗多，甚至學界衍生出對產(chǎn)業(yè)政策存廢的辯論(林毅夫，2016；張維迎，2016；顧昕，2016)[1][2][3]。當前，學者們有關我國產(chǎn)業(yè)政策的爭論，不僅涉及產(chǎn)業(yè)政策相關的經(jīng)濟學學理問題，還涉及產(chǎn)業(yè)政策實施與發(fā)展過程中政府的角色定位(江飛濤、李曉萍，2018)[4]。在更深的層面，產(chǎn)業(yè)政策集中體現(xiàn)了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的改革邏輯，尤其在當前經(jīng)濟體制改革的重要關口，關于產(chǎn)業(yè)政策范圍界定的爭論有可能決定著下一步改革的各方定位(顧昕，2016)。然而，學者們在關注我國是否需要產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策的實施是否成功這兩個產(chǎn)業(yè)政策領域的重大爭論時，卻往往忽略了一個重要問題：在經(jīng)濟趕超階段，實施多年的產(chǎn)業(yè)政策會給相關產(chǎn)業(yè)部門的政府治理與政策過程留下怎樣的制度烙??？

眾所周知，產(chǎn)業(yè)政策決策與執(zhí)行的邏輯與當前政府運作模式和治理體系的形成密不可分。某種程度上講，產(chǎn)業(yè)政策就是政府運行的影子，學者們討論的市場與政府角色、有為政府、有限政府等等理論問題與之息息相關(王勇，2017；江飛濤、李曉萍，2018；Johnson，1982)[5][6]。一般而言，學者們都普遍贊同大政府比較傾向于采用產(chǎn)業(yè)政策，例如東亞國家大多采用了產(chǎn)業(yè)政策，是政府主導模式和發(fā)展型政府的典型代表(Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，2004)[7][8]。但是，不論政府和市場的天然關系如何，選擇了產(chǎn)業(yè)政策工具也可能給政府運行帶來不可逆的、擴散式的制度影響。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段會反塑一國政府運行的思維與政策實施的方式，并通過政府體制與政策執(zhí)行邏輯的交互影響，改變其他政策領域的治理范式。其最直接的表現(xiàn)就是政府在其他政策領域的實踐中，會沿用產(chǎn)業(yè)政策一以貫之的治理邏輯。本文中，我們提出了“制度塑性”，即制度在既有政策領域的實踐中被塑造而難以保持彈性，進而持續(xù)影響其他政策領域的治理邏輯。本研究希望回答，政府在制定與實施產(chǎn)業(yè)政策過程中秉承什么樣的治理邏輯？制度塑性是否會對其他領域治理造成“先入為主”的慣性？

近些年來，產(chǎn)業(yè)政策逐步被政府視為經(jīng)濟發(fā)展的導向性政策，與經(jīng)濟宏觀調(diào)控與資源分配過程密不可分，這也使得產(chǎn)業(yè)政策在實施過程與實施效果上飽受詬病。眾所周知，產(chǎn)業(yè)政策是雙刃劍，對經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來促進作用的同時，也會對國家經(jīng)濟運行和政府運行產(chǎn)生不利影響。其中，最為典型的例子就是產(chǎn)業(yè)政策中行政手段的日益強化致使市場微觀經(jīng)濟的運行受到來自政府的干預。政府傾向于在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中使用行政類的政策工具來快速實現(xiàn)其推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標。尤其是在經(jīng)濟過熱與產(chǎn)能過剩時期，常規(guī)經(jīng)濟調(diào)控政策不足以快速解決經(jīng)濟問題，政府則傾向于采用更多的行政手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，其中行政手段主要通過制定與實施產(chǎn)業(yè)政策來具體實現(xiàn)。此外，金融危機后，我國在多個產(chǎn)業(yè)政策規(guī)制領域出現(xiàn)了頻繁的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，甚至在環(huán)保和創(chuàng)新領域也出現(xiàn)了政府一貫常用的產(chǎn)業(yè)政策方式和類似于產(chǎn)業(yè)政策的實施手段。那么，本應該是科學、精細化的治理領域出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的“大干快上”的治理手段，背后其實反映了政府正在使用產(chǎn)業(yè)政策的治理邏輯來達到在其他政策領域中的有效政策目標。因此，我國長期以來的產(chǎn)業(yè)政策實施給政府部門運作和治理邏輯留下了深刻的烙印。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分梳理了我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡和產(chǎn)業(yè)政策的類型工具。第三部分指出產(chǎn)業(yè)政策工具背后蘊含的政府治理邏輯，以及在產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性下，當前的產(chǎn)業(yè)政策面臨的困境和其他政策領域受到的影響。第四部分指出了產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性弊端，以及潛在的短期與長期的破解之道。

二、我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展演變

產(chǎn)業(yè)政策是大多數(shù)國家普遍采用的一種公共政策，其主要有四個功能：彌補市場的缺陷，有效配置資源；保護幼稚產(chǎn)業(yè)，增加國際競爭力；實現(xiàn)超常發(fā)展，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢；促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化(Rodrik，2008；2010；顧昕、張建君，2014)[9][10]。廣義的產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟政策概念交叉，是指政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行的政策干預。狹義的產(chǎn)業(yè)政策一般是指國家針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況而制定的政策。此外，產(chǎn)業(yè)政策還可分為選擇型產(chǎn)業(yè)政策與功能型產(chǎn)業(yè)政策，或橫向產(chǎn)業(yè)政策與垂直產(chǎn)業(yè)政策等。

1.產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡

我國政策文件中的產(chǎn)業(yè)政策概念出現(xiàn)于20世紀80年代，但是按照廣義的產(chǎn)業(yè)政策概念，從新中國成立初我國就已依托計劃經(jīng)濟模式頒布了類似的產(chǎn)業(yè)政策。在不同時期，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容、范圍及干預的方式都有所不同，本文認為我國的產(chǎn)業(yè)政策具有四個清晰的發(fā)展階段。

第一階段，新中國成立初期的產(chǎn)業(yè)政策隱含于宏觀經(jīng)濟政策之中。新中國成立后就一直重視對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導，雖然沒有明確使用產(chǎn)業(yè)政策的概念，但卻存在事實上的產(chǎn)業(yè)政策形式。這時期的政府在經(jīng)濟領域或產(chǎn)業(yè)領域的治理方式主要以行政計劃和行政指令為主，產(chǎn)業(yè)政策與普遍存在的經(jīng)濟政策混為使用。例如，早期的“以糧為綱”“以鋼為綱”和“三線建設”戰(zhàn)略，20世紀60年代末圍繞“農(nóng)、輕、重并舉”的指導思想逐步建立了國民工業(yè)體系，以及政府提出調(diào)整生產(chǎn)關系(農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)之間)等，都是一種潛在意義上的產(chǎn)業(yè)政策指導。

第二階段，改革開放后初創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)政策體系與宏觀管理趨同。改革開放初期，產(chǎn)業(yè)政策作為與計劃經(jīng)濟銜接良好的重要管理措施得以大范圍運用，與宏觀管理模式之間無太大區(qū)別。1978年的《中共中央關于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》是改革開放后第一個關于工業(yè)發(fā)展的文件，其內(nèi)容之一就是進行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將當時的重工業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)檩p工業(yè)戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)政策一詞首次被正式引入官方政策文件是1986年的“七五計劃”(葛建新, 2002)[11]。這一階段，兩件重要大事奠定了產(chǎn)業(yè)政策體系的基石：一是1988年國務院授權國家計委成立產(chǎn)業(yè)政策司，標志著產(chǎn)業(yè)政策的組織體系正式形成；二是1989年國務院頒布《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》標志著產(chǎn)業(yè)政策以獨立的形式成為國家經(jīng)濟調(diào)控的工具(李敬輝, 2005)[12]。

第三階段，20世紀90年代形成了產(chǎn)業(yè)政策框架，選擇性產(chǎn)業(yè)政策特征初現(xiàn)。整個90年代是我國產(chǎn)業(yè)政策框架全面形成時期，出現(xiàn)了各種類型的產(chǎn)業(yè)政策實踐。例如，《90年代產(chǎn)業(yè)政策綱要》是我國第一份系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)政策文件，幾乎涉及了所有產(chǎn)業(yè)。 單個產(chǎn)業(yè)政策的代表是1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》和2000年出臺的《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》。另外，引進技術與吸引外商投資也是產(chǎn)業(yè)政策的著力方向， 而多項引導和約束產(chǎn)業(yè)行為和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策落地，是產(chǎn)業(yè)政策從實踐初始階段開始進入規(guī)范化階段的轉(zhuǎn)變標志。 總之，該時期形成了產(chǎn)業(yè)政策在橫向和縱向上的主體框架：以綱領性的總體產(chǎn)業(yè)政策來確定優(yōu)先發(fā)展的順序和方向，以特定的政策規(guī)劃在縱向上發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)。

第四階段，新世紀的產(chǎn)業(yè)政策肩負經(jīng)濟宏觀調(diào)控的使命，行政手段大量嵌入。伴隨著我國經(jīng)濟改革的深入，產(chǎn)業(yè)政策的重點也不再是推動總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展而是被賦予了經(jīng)濟調(diào)控的任務。一方面，政府在橫向與縱向上同時推進產(chǎn)業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整。橫向上以產(chǎn)業(yè)升級政策為主，例如，在鼓勵類、限制類、淘汰類的產(chǎn)業(yè)目錄中提出明確要求； 縱向上以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，相繼制定了多個行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策與行業(yè)規(guī)劃。 另一方面，政府通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線的方式，推動國家創(chuàng)新體系建設和新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。例如，政府提出了“建設國家創(chuàng)新體系”“跨越式發(fā)展”“自主創(chuàng)新”等宏觀戰(zhàn)略 ，陸續(xù)頒布了《中國制造2025》《新一代人工智能發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》等新興產(chǎn)業(yè)的引導規(guī)劃。值得注意的是，該時期的產(chǎn)業(yè)政策手段也向多元化發(fā)展，出現(xiàn)了行政、法律、財政、金融和環(huán)保等全方位配套政策，并且隨著產(chǎn)業(yè)政策肩負了更多宏觀調(diào)控的使命，行政手段開始在政策體系中凸顯。尤其是在金融危機后，經(jīng)濟體制改革的逐步深入以及宏觀經(jīng)濟運行的復雜化，使得產(chǎn)業(yè)政策干預微觀經(jīng)濟主體運行的趨勢加劇，行政手段在產(chǎn)業(yè)政策實施中發(fā)揮了愈加重要的作用(江飛濤、李曉萍，2010)。

2.產(chǎn)業(yè)政策的類型與工具

我國產(chǎn)業(yè)政策的類型豐富、政策工具多元。依據(jù)當前我國產(chǎn)業(yè)政策的各類實踐而言，我們將產(chǎn)業(yè)政策分為三種類型：一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，該類型政策主要是確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標與理念，在宏觀層面制定國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略或總體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。最典型政策就是1994年出臺的《90年代產(chǎn)業(yè)政策綱要》。二是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策，該類產(chǎn)業(yè)政策以行業(yè)規(guī)制為主，目的是為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，例如，在鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)實施的以淘汰落后產(chǎn)能為主的政策規(guī)制。三是產(chǎn)業(yè)扶持政策，用以扶持部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，有的是確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先順序，例如，一些產(chǎn)品指導目錄、技術標準等；有的是以重點扶持某類產(chǎn)業(yè)為主的政策，例如，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》等單個產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和金融危機后實施的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等。除了這三種產(chǎn)業(yè)政策類型以外，在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中也有一些常用的政策工具，包括目錄指導、市場準入、技術標準、項目審批與核準、土地與貸款審批、強制淘汰(限產(chǎn)或清理)等規(guī)制類的政策工具，以及政府補貼、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)基金扶持等扶持類的政策工具。

我國當前的產(chǎn)業(yè)政策在政策工具上表現(xiàn)出強烈的管制性、替代性與選擇性等特征(江飛濤、李曉萍，2010)。一是政府通過目錄指導的方式來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，背后實則是強制性的行政措施，既干預了市場運行，也不斷強化了政府權力。二是政府將投資審批核準與市場準入等作為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施。這不僅會擴大政府權力，還會干預微觀市場經(jīng)濟主體的運行。例如，通過核準審批以提高集中度為名的政策措施不利于中小企業(yè)的成長。 三是政府運用綜合性配套政策工具促進產(chǎn)業(yè)政策實施是行政直接干預的體現(xiàn)。政府部門綜合運用法律、經(jīng)濟、技術、標準等手段和配以行政問責制，可以調(diào)動多個相關部門形成強大合力，對相關行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、市場格局產(chǎn)生重大影響。例如，金融危機后我國陸續(xù)頒布實施十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，涉及鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造以及電子信息產(chǎn)業(yè)等多個行業(yè)，與之配套的實施細則多達160余項。

三、產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性

1.產(chǎn)業(yè)政策蘊含的治理邏輯

我國產(chǎn)業(yè)政策的出現(xiàn)很好地幫助政府從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的管理模式過渡，但產(chǎn)業(yè)政策卻不可避免地延續(xù)了計劃經(jīng)濟下政府行政干預的政策思路和邏輯。進入新世紀后，產(chǎn)業(yè)政策與傳統(tǒng)宏觀調(diào)控逐步接近，甚至成為政府宏觀調(diào)控的操作方式，這在無形中導致政府回歸到計劃經(jīng)濟模式下偏好的政策工具之中，政府習慣采用“找抓手、列名單、分任務、上補貼”等形式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標。例如，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和淘汰落后產(chǎn)能方面，政府實施的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出濃厚的依附式邏輯，產(chǎn)業(yè)政策全方位依附于宏觀經(jīng)濟政策，其以配合經(jīng)濟周期與宏觀調(diào)控為首要目標，協(xié)助政府進行宏觀調(diào)控。在扶持新興產(chǎn)業(yè)與實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)彎道超車方面，政府實施的產(chǎn)業(yè)政策又表現(xiàn)出典型的家長式邏輯，政府通過“組合拳、連環(huán)腿”等一系列產(chǎn)業(yè)政策工具，用以全方位孵化幼稚產(chǎn)業(yè)(陳玲，2017)[13]。

近年來，我國在產(chǎn)業(yè)政策的工具使用方面有兩個典型邏輯，背后可以看出來自政府部門的自利傾向和長期存在的政績觀的潛在影響。第一個典型的政策工具使用邏輯是加強政府決策的自主性。政府傾向于采納那種容易使得政府擁有決策自主的政策工具，因為通過使用此類政策工具，政府可以充分地體現(xiàn)自身的自由裁量權和保持政府的行政權力。這種典型的邏輯長久以往就會帶來政府干預的加深。例如，對企業(yè)設定明確的規(guī)模或準入門檻，對企業(yè)進行審批核準，對貸款與土地進行審批，采取任務分解和約束性指標的規(guī)制方式等。

第二個典型的政策工具使用邏輯是加強政府政策實施的可見性，這不可避免地造成了產(chǎn)業(yè)政策的挑選特性。政府有關部門或地方政府以取得典型政績或獲得上級政府關注為執(zhí)政目標，政府為了讓具體的產(chǎn)業(yè)政策實施的效果得以體現(xiàn)，并在短期內(nèi)效果不容易顯現(xiàn)的情況下，那么，政府則傾向于采取具有“可見性”的政策工具。例如，專事專項推動、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基金等等。這類政策工具在使用中可以很容易讓上級政府或公眾識別政策有效執(zhí)行信息，而不必等待政策執(zhí)行效果的最終顯現(xiàn)。

表 產(chǎn)業(yè)政策的政策工具與治理邏輯

2.當前產(chǎn)業(yè)政策領域的困境

隨著產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯的逐步形成，政府更加傾向于使用加強自身自主性和實施可見性的政策工具。這兩類政策工具的頻繁使用，導致我國在多個領域的政策實踐中都出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)業(yè)政策失調(diào)現(xiàn)象，引起了廣泛的社會關注。

傳統(tǒng)行業(yè)最典型的例子是煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能過程。經(jīng)濟進入新常態(tài)后，去產(chǎn)能成為我國當前產(chǎn)業(yè)領域的核心關鍵詞。2009年鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃出臺，提出了控制總量、淘汰落后、聯(lián)合重組、技術改造、優(yōu)化布局等目標，工信部同時要求鋼鐵行業(yè)必須把控制總量作為首要任務。鋼鐵行業(yè)進入去產(chǎn)能的進程中，但這些以行政干預為主的規(guī)制政策并未能有效抑制鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能，反而出現(xiàn)大量虛假“騙補”的行為。2015年后，鋼鐵行業(yè)又開始新一輪淘汰落后產(chǎn)能，鋼鐵的產(chǎn)能調(diào)控陷進了越調(diào)控越失控的惡性循環(huán)怪圈。這一問題也出現(xiàn)在煤炭行業(yè)。2009年煤炭行業(yè)實施了大范圍的兼并重組，產(chǎn)業(yè)集中度得到了快速提高，但是產(chǎn)業(yè)集中度提高的同時，煤炭產(chǎn)能過剩也隨之而來。從2015年起，煤炭行業(yè)實施了以強制性行政限產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)規(guī)制措施，并且政府對價格進行了直接或間接的干預。行政限產(chǎn)快速抑制了煤炭產(chǎn)能的施放，但并未帶來落后產(chǎn)能的退出和產(chǎn)能利用率的提高，煤炭價格反而開始快速攀升，新一輪的產(chǎn)能擴張或?qū)砼R。

對于戰(zhàn)略新興行業(yè)而言，一旦政府認定了產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展?jié)摿?，就會制定一攬子推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，并與財政、稅收、金融以及行政許可等政策互嵌。在現(xiàn)實中，這類產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果常常事與愿違，伴隨企業(yè)盲目投資和快速擴張，正常的供給需求關系失衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨危機。隨后政府又急于制定新的產(chǎn)業(yè)干預政策試圖對政策問題做出調(diào)整和修復，產(chǎn)業(yè)政策失誤帶來的問題成為政府繼續(xù)干預產(chǎn)業(yè)的理由。光伏產(chǎn)業(yè)就是一個典型的代表。在2010年《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》政策信號下，大量光伏企業(yè)快速擴張產(chǎn)能規(guī)模。然而，到2011年末，光伏市場開始出現(xiàn)供需失衡、企業(yè)出現(xiàn)嚴重的經(jīng)營虧損，同時光伏產(chǎn)業(yè)又遭遇美國“雙反”調(diào)查和歐洲補貼削減，致使產(chǎn)能嚴重過剩。再如，在新能源汽車的發(fā)展中，政府通過購置補貼、充電樁建設、產(chǎn)品目錄來扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但卻催生出大量汽車企業(yè)互相勾結(jié)的“騙補”丑聞。

3.其他政策領域受到的影響

不論政府和市場的天然關系如何，事實上，在經(jīng)濟發(fā)展過程中選擇實施與運用產(chǎn)業(yè)政策就有可能給政府運行帶來不可逆的、擴散式的制度影響。具體來說，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段會反塑一國政府運行的思維，并通過政府體制與政策執(zhí)行邏輯的交互影響，改變其他政策領域的治理范式。其最直接的表現(xiàn)就是政府在其他政策領域的實踐中，會沿用產(chǎn)業(yè)政策一以貫之的治理邏輯。所謂制度塑性，即制度在既有政策領域的實踐中被塑造而難以保持彈性，進而持續(xù)影響其他政策領域的治理邏輯[14]。政府當前在諸多政策領域的實踐中，正在沿用產(chǎn)業(yè)政策的治理邏輯，例如，環(huán)保和創(chuàng)新領域。這使得本應是科學導向或精細化治理的政策領域發(fā)生了政策工具的錯配。這一錯配不僅會導致部門利益和地方市場格局嵌入，行政干預加深，還會導致短期政策效果好，而長期政策實施失敗，產(chǎn)業(yè)政策僅成為實現(xiàn)短期目標、緩解政府壓力的工具。

在環(huán)境治理過程中，政府曾多次采用企業(yè)準入和設定市場門檻的方式來快速實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境不友好性生產(chǎn)行為的規(guī)制，希望在短期內(nèi)實現(xiàn)良好的環(huán)境治理效果。其中，最典型例子是鉛蓄電池的污染防治?！笆晃濉蹦┢冢覈鴥和U中毒事件的集中爆發(fā)，鉛蓄電池行業(yè)成為我國環(huán)境監(jiān)管部門關注的重點。血鉛事件的矛頭指向鉛蓄電池產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、運輸和回收過程中出現(xiàn)的鉛污染問題，因而使得鉛蓄電池的生產(chǎn)企業(yè)成為眾矢之的。從2009年開始，鉛蓄電池業(yè)內(nèi)刮起環(huán)保風暴：以重金屬專項檢查為主，查處不符合生產(chǎn)標準和環(huán)保標準的企業(yè)，并開始實施“行業(yè)準入”與“環(huán)保核查”的制度。從2011年2月到2012年12月，國家采取了三項主要策略來規(guī)制鉛蓄電池產(chǎn)業(yè)，分別為關閉不符合條件的企業(yè)，提升現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)標準，遷移符合標準的企業(yè)遷移到專門的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2012年5月，工信部與環(huán)保部共同發(fā)布《鉛蓄電池行業(yè)準入條件》，在總量控制、產(chǎn)業(yè)布局、技術裝備、環(huán)境保護以及安全與職業(yè)衛(wèi)生等多個方面提出了明確要求。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)整治之后，我國存在的鉛污染狀況得到了明顯改善，但是鉛蓄電池行業(yè)污染防治情況依然不容樂觀。大量鉛污染問題依然存在于鉛蓄電池的回收處置、轉(zhuǎn)移運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，并且行業(yè)非法生產(chǎn)引起的污染防治問題未能有效根治。更為嚴重的是，行業(yè)準入和環(huán)保核查的產(chǎn)業(yè)政策式的治理行為使得鉛蓄電池行業(yè)大量小微企業(yè)消亡，甚至原先合法小企業(yè)轉(zhuǎn)移到非法生產(chǎn)之列，帶來愈加復雜的治理難題。

在創(chuàng)新領域，為了推動技術的快速發(fā)展，政府采用了大量資本投入、政策性補貼和設立產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式用以扶持、促進和培育創(chuàng)新能力。近期國家在集成電路領域頒布的一系列政策就是一類在產(chǎn)業(yè)政策制度塑性的影響下的政策領域代表。當前，信息革命催生了大量芯片需求，集成電力進入到新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時期。但是，我國集成電路進口額巨大，自給率不足，關鍵部件與設備依賴進口，與世界先進技術水平仍有差距。為了在第四次工業(yè)革命到來的關鍵時期搶占先機，培育集成電路的技術創(chuàng)新能力，政府實施了一系列政策以引導創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)通過海外并購的方式獲得先進技術，包括制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、成立產(chǎn)業(yè)投資基金等。 在總額高達3 000多億的大基金和地方基金支持下，我國集成電路產(chǎn)業(yè)開始新一輪重組和擴張。 很快，我國集成電路產(chǎn)業(yè)的海外并購行為引起先進國家的警覺，實質(zhì)性的通過并購獲得技術能力快速提升的方式受到阻礙。例如，2015年7月中國清華紫光集團出價230億美元收購美國內(nèi)存芯片制造商美光科技公司，隨即美國海外投資委員會(CFIUS)宣布阻止“可能危及美國國家安全的并購”。2015年9月紫光股份宣布擬通過下屬香港全資子公司紫光聯(lián)合投資認購美國西部數(shù)據(jù)新發(fā)行的普通股，但作為美國國家安全“嚴密看管”的先進存儲技術擁有者，由于協(xié)議遭到了CFIUS調(diào)查，西部數(shù)據(jù)最后終止了協(xié)議。

四、制度塑性的破解路徑

產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯可能影響其他領域治理模式的精細化，最終阻礙改革紅利的釋放。例如，在環(huán)保等監(jiān)管領域，本應該是精細化治理，抑或是科學的治理，卻出現(xiàn)了采用準入和設定門檻等粗暴的行政化解決措施。在政府產(chǎn)業(yè)政策制度塑性的影響下，產(chǎn)業(yè)政策式的治理邏輯有可能帶來部門利益與政府角色越位，帶來其自主擴張的慣性，影響市場運行。對傳統(tǒng)行業(yè)而言，在產(chǎn)業(yè)政策的實施過程中應避免目標混淆，堅持政策一致性，要做好全產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌規(guī)劃，避免一盤散沙式的治理方式。對新興產(chǎn)業(yè)而言，需要充分理解創(chuàng)新的不可預見性和不確定性，不要急于做出規(guī)劃，需謹慎做出決策，要克服用力過猛、著急扶持等心態(tài)，兼顧各方利益訴求。

短期破解產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯的解決辦法是采用負面清單邏輯，減少行政審批的過度使用。第一，采用負面清單的邏輯。負面清單管理是市場準入方式和政府管理方式的重大變革，有利于規(guī)范和約束政府行為，為企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定、透明、可預期的營商環(huán)境[15]。然而，使用負面清單雖然可以在短期內(nèi)斬斷政府在多個領域的治理邏輯，但本質(zhì)上仍然是一類簡單粗暴的治理方式。該模式秉承了“防火墻”邏輯，治標不治本。第二，減少行政審批。行政批文方式容易造成權責不分，矛盾沖突頻現(xiàn)，并且行政命令的非持久性和不確定性還容易導致地方政府在政策執(zhí)行中采取短視的態(tài)度。因此，減少甚至擺脫行政化手段對治理過程的干擾將是今后產(chǎn)業(yè)政策制定與實施過程中的重要優(yōu)化環(huán)節(jié)。

長期的解決辦法則是通過完善政策決策體系，清晰界定各方權責，從源頭上避免政府運行邏輯與產(chǎn)業(yè)政策邏輯過度融合。第一，完善政策決策體系。在決策階段落實公眾參與機制，廣泛接受公眾力量的有效監(jiān)督，增加政府政策的透明度，確保產(chǎn)業(yè)政策決策的合法、科學、民主，最大限度地減少產(chǎn)業(yè)政策的無效性。在執(zhí)行階段，建立國家產(chǎn)業(yè)政策評估與審議制度，加強對產(chǎn)業(yè)政策實施績效的監(jiān)督、檢查與科學評估，及時做出公正客觀地評估分析。第二，引入第三方機構(gòu)進行政策評估。合理界定與調(diào)整地方制定產(chǎn)業(yè)政策的決策權限，引入相對獨立的產(chǎn)業(yè)政策第三方評估機構(gòu)，確保產(chǎn)業(yè)政策的科學性、權威性和有效性。

[1] 林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國家發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學視角》，《比較》2016年第6期。

[2] 張維迎：《我為什么反對產(chǎn)業(yè)政策——與林毅夫辯》，《比較》2016年第6期。

[3] 顧昕：《重建產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟學理論》，《比較》2016年第6期。

[4] 江飛濤、李曉萍：《產(chǎn)業(yè)政策中的市場與政府：從林毅夫，張維迎產(chǎn)業(yè)政策之爭說起》，《財經(jīng)問題研究》2018年第1期。

[5] 王勇：《論有效市場與有為政府：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學下的產(chǎn)業(yè)政策》，《學習與探索》2017年第4期。

[6] Johnson, C.A.,MITIandtheJapaneseMiracle， Chicago: Stanford University Press, 1982.

[7] Amsden, A.H.,“Why isn’t the Whole World Experimenting with the East Asian Model to Develop?: Review of the East Asian Miracle”，WorldDevelopment, Vol.22,No.4，1994，pp.627-633.

[8] Wade, R.,GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization，Princeton: Princeton University Press，2004.

[9] Rodrik, D.,“Normalizing Industrial Policy：The International Bank for Reconstruction and Development”, The Commission on Growth and Development Working Paper Series，2008.

[10] 顧昕、張建君: 《挑選贏家還是提供服務?——產(chǎn)業(yè)政策的制度基礎與施政選擇》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第1期。

[11] 葛建新：《市場機制與政府干預——對我國實行產(chǎn)業(yè)政策的幾點思考》, 《中央財經(jīng)大學學報》2002年第5期。

[12] 李敬輝：《新時期中國產(chǎn)業(yè)政策研究》,哈爾濱工程大學博(碩)士學位論文2005年。

[13] 陳玲：《產(chǎn)業(yè)政策決策如何迎面“深度不確定性》，《探索與爭鳴》2017年第2期。

[14] Amsden,A.H.,Asia’sNentGiant:SouthKoreaandLateIndustrialization,New York:Oxford University Press，1989.

[15] Rodrik.D.,“The return of industrial Policy”,ProjectSyndicate,No.12，2010.

·評論·

產(chǎn)業(yè)政策的能力和激勵基礎

評論人：賀 俊

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836)

基金項目：國家社會科學基金項目“技術集成能力對復雜裝備性能的影響研究”(16BGL040)

作者簡介：賀俊，1976年生，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，經(jīng)濟學博士。

產(chǎn)業(yè)政策是一種政府行為。然而，既有的產(chǎn)業(yè)政策研究卻常常抽象掉作為產(chǎn)業(yè)政策主體的政府的激勵結(jié)構(gòu)和能力的差異性。如果將產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施視為一系列由政府活動所組成的過程，那么，任何試圖揭示產(chǎn)業(yè)政策制定、實施及其效果的研究，都應當將政府的能力和激勵納入其分析邏輯和框架。本期刊載的三篇產(chǎn)業(yè)政策論文正是這方面努力的成果。其中，封凱棟等(2018)將政府的產(chǎn)業(yè)管理能力作為分析產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的主要解釋變量，趙靜等(2018)從政府部門的自利傾向和長期存在的政績觀等激勵維度觀察中國產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施過程，呂鐵等(2018)則同時考慮到政府的能力和激勵對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的動態(tài)影響。

基于新古典經(jīng)濟學傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策研究常常忽略了政府能力的結(jié)構(gòu)性特征對產(chǎn)業(yè)政策的影響。然而，作為產(chǎn)業(yè)政策制定和實施主體的政府能力對產(chǎn)業(yè)政策效果的影響，即便不能說是決定性的，也至少與政府的利己動機同等重要。進一步，政府的能力甚至會影響到政府自利動機的強弱——如果政府缺乏制定和實施有效的產(chǎn)業(yè)政策的能力，則該政府更傾向于濫用產(chǎn)業(yè)政策來設租。封凱棟等(2018)延續(xù)了其與路風等研究者強調(diào)政府能力對產(chǎn)業(yè)政策有效性影響的觀點，他們認為，政府工業(yè)知識的喪失，是因為其喪失了學習過程得以開展的基礎，即政府主管部門與工業(yè)企業(yè)之間發(fā)生的實質(zhì)性的互動聯(lián)系；政府是由不同部門組成的，政府補貼政策也是由不同部門制定和執(zhí)行的，在實踐中往往遵循不同的邏輯，會產(chǎn)生不同的效果。因此，必須將政府與企業(yè)的互動和政府所掌握的工業(yè)知識納入產(chǎn)業(yè)政策績效的分析。賀俊等(2017)的研究也發(fā)現(xiàn)，原鐵道部作為運營商和技術集成者所形成的技術和市場知識是中國高鐵成功趕超的重要條件，從而進一步豐富了(封凱棟等，2018)提出的理論命題的案例支撐。

趙靜等(2018)從制度塑性的角度解釋為什么政府有動機選擇相對無效的產(chǎn)業(yè)政策工具，為什么我國的產(chǎn)業(yè)政策在政策工具上表現(xiàn)出強烈的管制性、替代性與選擇性特征。在他們的分析框架里，政府部門的自利傾向和長期存在的政績觀導致產(chǎn)業(yè)政策工具選擇偏誤的機制主要體現(xiàn)在兩個方面，一是為了加強政府決策的自主性，即政府傾向于采納那種容易使得政府擁有自由裁量權的政策工具，如對企業(yè)設定明確的規(guī)?；驕嗜腴T檻、對企業(yè)進行審批核準、對貸款與土地進行審批等，借此實現(xiàn)其自由裁量權和保持政府的行政權力。二是加強政策實施的可見性，這種傾向促使政府有關部門或地方政府以取得典型政績或獲得上級政府關注為執(zhí)政目標，從而進一步導致政府產(chǎn)業(yè)工具選擇活動的扭曲。該文的理論貢獻在于，其提出的制度塑性概念強調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策由于嵌入在有關政府的一系列制度中，因而產(chǎn)業(yè)政策治理表現(xiàn)出很強的路徑依賴和鎖定特征。這樣的理論主張與(呂鐵等，2018)強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)有效性的觀點不謀而合。后者認為，產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新體系必須根據(jù)不斷調(diào)整的競爭環(huán)境保持足夠的靈活性和動態(tài)適應性。

呂鐵等(2018)在強調(diào)政府能力和激勵的同時，更加強調(diào)政府的能力和激勵結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，以及由此決定的政府干預范圍和方式的動態(tài)有效性。他們認為，隨著政府企業(yè)間關系、產(chǎn)業(yè)技術能力、市場競爭結(jié)構(gòu)、微觀主體治理機制以及當事人社會關系的深刻變化，那些曾經(jīng)促成中國高鐵創(chuàng)新發(fā)展的成功因素(如強力的政府干預、實用主義的創(chuàng)新分工)，其積極效應可能弱化甚至成為負面制約。因此，產(chǎn)業(yè)政策和部門創(chuàng)新體系的有效性總是情境和階段特定的，能夠不斷適應新的市場條件和競爭環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策和部門創(chuàng)新體系的動態(tài)適應性，才是一個產(chǎn)業(yè)可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的根本保障。而促成產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)有效的一個重要條件，是政府和企業(yè)保持緊密的合作和互動。這樣的理論命題與(封凱棟等，2018)強調(diào)通過政企互動強化政府工業(yè)知識的觀點，共同構(gòu)成了對政企互動合作行為合理性的完整解釋。

綜合以上討論，本期三篇論文的要旨在于，一是需要從能力和激勵兩個角度完整理解產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施效果；二是無論是政府能力還是政府的激勵結(jié)構(gòu)都是動態(tài)變化的，政府與企業(yè)的互動和合作決定了政府的產(chǎn)業(yè)政策制定和實施能力，而產(chǎn)業(yè)政策所嵌入的制度基礎決定了產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)有效性。