摘 要：人民監(jiān)督員制度的設(shè)置初衷是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)立案偵查的職務(wù)犯罪案件，但檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會以后，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對象已經(jīng)不存在。從實(shí)際情況來看，人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行并未取得預(yù)期效果。職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有專業(yè)性、秘密性、高效性等特征，綜觀世界各國立法，沒有通過外行人以參與具體程序的方式對該權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的先例。在國家監(jiān)察體制改革背景下，我國可以借鑒國外民眾參與檢察的制度與實(shí)踐，使人民監(jiān)督員制度回歸其應(yīng)有功能，即只對檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，防止檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)起訴或不當(dāng)不起訴。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，對監(jiān)察委員會偵查行為的監(jiān)督需要通過檢察監(jiān)督和司法審查來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪偵查；人民監(jiān)督員制度；監(jiān)察委員會；起訴權(quán)；司法審查

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）02-0060-05

2016年12月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（下文簡稱《決定》），決定將人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會。在國家監(jiān)察體制改革背景下，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對象——人民檢察院直接受理的偵查案件已經(jīng)不存在，人民監(jiān)督員制度向何處去成為亟須解決的問題。

一、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的前提已不存在

檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有對法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)所及其他機(jī)關(guān)單位的司法、執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)著對國家工作人員貪污賄賂犯罪和國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪進(jìn)行偵查和提起公訴的重要職責(zé)。這種“高度集權(quán)”在打擊犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)社會秩序、實(shí)現(xiàn)公平正義方面發(fā)揮著重要的作用，但實(shí)踐中也暴露出不少問題。

檢察機(jī)關(guān)既依法履行法律監(jiān)督職能，又主動接受各方監(jiān)督如人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但這些監(jiān)督機(jī)制都存在一些不足。人大及其常委會的監(jiān)督主要表現(xiàn)為聽取和審議檢察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，而對檢察機(jī)關(guān)辦理個案的偵查、起訴等活動缺乏介入途徑，因而難以對檢察機(jī)關(guān)在辦案活動中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。受信息不對稱、監(jiān)督途徑不暢通等因素限制，以新聞媒體、人民團(tuán)體、公民個人為主的社會監(jiān)督，其作用十分有限。檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的活動面臨“無人監(jiān)督監(jiān)督者”的尷尬局面，其公正性受到質(zhì)疑。

黨的十六大明確提出推進(jìn)司法體制改革，加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)督。中央要求以人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題為突破口，加強(qiáng)對司法的監(jiān)督和制約。一直以來，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪“自偵、自捕、自訴”的辦案模式導(dǎo)致檢察工作透明度不高，甚至誘發(fā)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問題。檢察機(jī)關(guān)在對其他機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，自身如何接受監(jiān)督？群眾對此反映強(qiáng)烈，要求把偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)分離出去的呼聲日益高漲。對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督空白急需一套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制予以填補(bǔ)，在這種情況下，人民監(jiān)督員制度應(yīng)運(yùn)而生。

人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程大致可分為四個階段。一是先期試點(diǎn)階段（2003年8月至2004年10月）。在這一階段，根據(jù)2003年10月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，天津、內(nèi)蒙古、四川等10個?。▍^(qū)、市）檢察機(jī)關(guān)開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，圍繞“三類案件”“五種情形”進(jìn)行案件監(jiān)督，取得了較好的社會反響。二是擴(kuò)大試點(diǎn)階段（2004年10月至2010年10月）。在這一階段，最高人民檢察院相繼下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》等5個規(guī)范性文件，完善了對“五種情形”的監(jiān)督程序，細(xì)化了監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接，探索由上一級檢察院和外部選任的人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督。其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第一輪中央司法體制改革規(guī)劃，寫入《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》等中央文件，以及《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》《中國的民主政治建設(shè)》《中國法治建設(shè)年度報(bào)告（2008年）》《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2009—2010年）》等7個白皮書。三是全面推行階段（2010年10月至2014年9月）。在多年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院修改完善了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，在全國各級檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度，并將這項(xiàng)工作納入檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第二輪中央司法體制改革規(guī)劃，寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等中央文件。四是深化改革階段（2014年9月至今）。在這一階段，根據(jù)黨的十八屆三中全會、四中全會提出的改革規(guī)劃要求，最高人民檢察院聯(lián)合司法部在北京、吉林、浙江等10個省份部署開展深化人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)工作。人民監(jiān)督員制度改革被列為第三輪中央司法體制改革項(xiàng)目。2014年9月，最高人民檢察院下發(fā)《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》，進(jìn)一步健全了人民監(jiān)督員制度。2015年3月，最高人民檢察院、司法部發(fā)布《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，強(qiáng)調(diào)要“拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍”，新一輪人民監(jiān)督員制度改革啟動。

從監(jiān)督范圍來看，人民監(jiān)督員對檢察工作的監(jiān)督經(jīng)歷了“三類案件”“五種情形”到“七種情形”再到“十一種情形”的轉(zhuǎn)變，基本上覆蓋了檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件時(shí)容易出現(xiàn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)。

可以得出這樣的結(jié)論：人民監(jiān)督員制度的設(shè)置初衷是對“誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”的質(zhì)疑和“把偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)分離出去”的呼聲作出回應(yīng)，通過引入外部力量，加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查案件的監(jiān)督。在國家監(jiān)察體制改革背景下，原來由檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆等部門行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會，人民監(jiān)督員制度失去了存在的主要基礎(chǔ)。

二、外行人監(jiān)督偵查權(quán)的做法違背偵查規(guī)律

職務(wù)犯罪偵查活動具有專業(yè)性、秘密性、高效性等特點(diǎn)，這使得職務(wù)犯罪偵查權(quán)不宜也難以接受外行人的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度既是對檢察工作的一項(xiàng)監(jiān)督制度，又是民眾參與檢察的一種具體方式。我國刑事訴訟法雖然規(guī)定了偵查程序中的見證人制度，但見證人的作用僅僅是“見證”，不能像人民監(jiān)督員那樣對偵查行為進(jìn)行審查、監(jiān)督并對違法或不當(dāng)行為提出糾正建議。在域外，外行人監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的類似制度是美國大陪審團(tuán)制度和日本檢察審查會制度，這兩種制度都是針對起訴階段進(jìn)行監(jiān)督。

美國大陪審團(tuán)制度是民眾參與司法的典型模式。大陪審團(tuán)的主要職能是對檢察官的起訴權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，負(fù)責(zé)重罪案件（在少數(shù)州也包括一些輕罪案件）的審查起訴和調(diào)查取證。美國立法之所以確立大陪審團(tuán)制度，是希望通過公眾對檢察機(jī)關(guān)將要起訴的案件進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的案件，從而更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也對檢察權(quán)予以監(jiān)督和約束。①

日本檢察審查會制度是為了防止檢察官濫用檢察權(quán)而由檢察審查會對檢察官決定不起訴的案件進(jìn)行審查的一項(xiàng)司法制度。日本實(shí)行檢察官起訴壟斷主義和起訴便宜主義，檢察官不僅享有獨(dú)占的起訴權(quán)，而且享有不提起公訴的裁量權(quán)。檢察審查會的功能是對檢察官的不起訴決定是否恰當(dāng)進(jìn)行審查，督促其正確行使公訴權(quán)。檢察審查會是一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不隸屬于檢察機(jī)關(guān)，其經(jīng)費(fèi)也是相對獨(dú)立的。②

不論是美國的大陪審團(tuán)制度還是日本的檢察審查會制度，民眾參與檢察的范圍都限于檢察機(jī)關(guān)的起訴活動。相比之下，我國人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍集中在檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查活動上。人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的11種情形實(shí)施監(jiān)督：應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押或者延長羈押期限的決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；擬撤銷案件的；擬不起訴的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)?；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的；犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；采取的指定居所、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施違法的；阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的；應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不予退還的?？梢钥闯?，除了第5項(xiàng)、第6項(xiàng)，其他情形都屬于偵查權(quán)限的內(nèi)容。

偵查權(quán)不宜也難以接受民眾參與式的監(jiān)督，這是由偵查權(quán)的運(yùn)行規(guī)律決定的。偵查權(quán)要求高效啟動、過程秘密，對于高度專業(yè)化的偵查活動，外行人往往難以看到實(shí)質(zhì)，從而監(jiān)督往往流于形式。讓外行人以參與執(zhí)法、司法的方式監(jiān)督偵查活動，在世界上還沒有先例。

三、人民監(jiān)督員制度的實(shí)施效果并不理想

筆者基于2003—2014年最高人民檢察院工作報(bào)告及其他相關(guān)資料，對人民監(jiān)督員制度的實(shí)施情況進(jìn)行了梳理。③統(tǒng)計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，歷年的最高人民檢察院工作報(bào)告中人民監(jiān)督員及其監(jiān)督案件的數(shù)量有多年不全。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2005年、2006年、2007年、2009年，實(shí)行人民監(jiān)督員制度的檢察院數(shù)量占全國檢察院數(shù)量的比重分別是80%、86%、86%、86.5%（2008年無公開數(shù)據(jù)，故沒有統(tǒng)計(jì)結(jié)果），人民監(jiān)督員制度停滯不前的狀況顯而易見。2010—2015年最高人民檢察院工作報(bào)告中基本不提人民監(jiān)督員，該制度的實(shí)施情況缺乏全國性統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

從年份數(shù)據(jù)分析來看，2003年、2006年、2008年、2013年、2014年，進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件數(shù)量占全國職務(wù)犯罪案件總量的比例分別為12%、15.4%、15.8%、7.8%、6.1%。這幾年的數(shù)據(jù)覆蓋了人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)階段、全面推廣階段、深入發(fā)展階段，具有很強(qiáng)的代表性。這些數(shù)據(jù)都在16%以下，據(jù)此恐怕不能得出“人民監(jiān)督員制度對檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督收到了良好成效”的結(jié)論。當(dāng)然，各年度檢察機(jī)關(guān)實(shí)施人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)范圍不盡相同，用全國職務(wù)犯罪案件總量代替試點(diǎn)的檢察機(jī)關(guān)承辦職務(wù)犯罪案件數(shù)量與進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件數(shù)量作比，在結(jié)論上會有一些偏差。但是，人民監(jiān)督員制度從試點(diǎn)到全面推廣，實(shí)行該制度的檢察機(jī)關(guān)數(shù)量占全國檢察機(jī)關(guān)數(shù)量的比例均在80%以上。也就是說，這一偏差并不會對“人民監(jiān)督員制度適用率低”的結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。況且，試點(diǎn)范圍在整體上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢，在全國職務(wù)犯罪案件數(shù)量上升的情況下，進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的職務(wù)犯罪案件數(shù)量占全國職務(wù)犯罪案件總量的比例也理應(yīng)上升，但2013年、2014年這一比例卻僅為7.8%、6.1%，這一反常變化在一定程度上反映出人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)并未得到充分行使。

2003—2008年，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬定意見的案件數(shù)量與進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件數(shù)量之比分別為6.25%、4.5%、5%、4.8%、4.3%、2.8%?？梢钥闯?，這一比例基本上呈下降趨勢。這意味著在進(jìn)入監(jiān)督程序的案件數(shù)量一定的情況下，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬定意見的案件數(shù)量越來越少。這在一定程度上表明，“參與式”監(jiān)督并未收到應(yīng)有的功效。2003—2008年，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員意見的案件數(shù)量與人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬定意見的案件數(shù)量之比分別為67.7%、461%、45%、70.6%、58.4%、65.1%。這一比例年均在59%左右，但這只是在進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件范圍內(nèi)的統(tǒng)計(jì)，對于絕大部分未進(jìn)入該程序的案件而言，這樣的比例顯得微不足道。

以上數(shù)據(jù)分析表明，人民監(jiān)督員制度的整體運(yùn)行情況并不理想?？梢哉f，除了最初試點(diǎn)幾年，這一制度的運(yùn)行都沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。實(shí)際上，從試點(diǎn)開始到2015年，很多單位對人民監(jiān)督員沒有專門的管理辦公室和管理人員，人民監(jiān)督員制度形同虛設(shè)。

四、國家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的功能回歸

建立監(jiān)察委員會是事關(guān)全局的重大政治變革，已經(jīng)進(jìn)入全國試點(diǎn)階段。按照改革方案，原來由檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的職務(wù)犯罪案件將統(tǒng)一整合至監(jiān)察委員會，這意味著監(jiān)察委員會的建立將會對現(xiàn)有政治體制和權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生深刻影響。在此背景下，人民監(jiān)督員制度將走向何方是不可回避的問題。對此，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)已采取了一些措施，如北京市人民檢察院將原“人民監(jiān)督工作辦公室”改為“檢察聯(lián)絡(luò)部”，主要負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)特約檢察員、人大代表、政協(xié)委員等群體。④但是，試點(diǎn)地區(qū)的做法可能弱化了人民監(jiān)督員制度。原則上，監(jiān)察委員會的建立不應(yīng)有損而應(yīng)健全人民監(jiān)督員制度。

出現(xiàn)問題的主要原因是改革思路還未統(tǒng)一，即各地對檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后人民監(jiān)督員應(yīng)該如何實(shí)施監(jiān)督的問題還未形成共識。對此，有學(xué)者提出了三種方案：一是并入維持模式。即，將人民監(jiān)督員制度并入監(jiān)察委員會制度，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不變。二是并入擴(kuò)大模式。即，將人民監(jiān)督員制度并入監(jiān)察委員會制度，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到監(jiān)察委員會的所有監(jiān)督事項(xiàng)。三是維持調(diào)整模式。即，維持人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象是檢察機(jī)關(guān)不變，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為職務(wù)犯罪以外的其他案件。⑤以上方案各有優(yōu)劣。就實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷而言，人民監(jiān)督員制度應(yīng)該行使檢察監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督客體是確定的。黨的十八屆四中全會提出，完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。據(jù)此，人民監(jiān)督員仍可重點(diǎn)針對職務(wù)犯罪的起訴活動進(jìn)行監(jiān)督。此外，公益訴訟案件、重大刑事案件也可以作為人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍，但實(shí)行全程監(jiān)督還是部分監(jiān)督尚需進(jìn)一步研討。⑥可以設(shè)想，如果讓人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察委員會，則在權(quán)力設(shè)置及現(xiàn)實(shí)可行性上都將困難重重，最終結(jié)果可能是弱者一方被空置。偵查工作的秘密性也決定了人民監(jiān)督員的介入是不妥當(dāng)?shù)?，也是不現(xiàn)實(shí)的。

國家監(jiān)察體制改革背景下如何完善人民監(jiān)督員制度？筆者認(rèn)為，我國可以學(xué)習(xí)日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動作為人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象，并把將來由監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后移送到檢察機(jī)關(guān)起訴的案件作為人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點(diǎn)。當(dāng)然，人民監(jiān)督員監(jiān)督起訴活動的范圍可以有別于日本，包括對不起訴案件與起訴案件進(jìn)行監(jiān)督。⑦一方面，防止不當(dāng)不起訴。這與日本檢察審查會的功能相似。公訴職能是檢察機(jī)關(guān)的基本訴訟職能。我國刑事訴訟法兼采起訴法定主義和起訴便宜主義，為檢察機(jī)關(guān)在起訴權(quán)的裁量行使上預(yù)留了一定空間，也使其濫用公訴權(quán)有了可乘之機(jī)，容易導(dǎo)致人情案、關(guān)系案、金錢案等執(zhí)法不公問題。把人民監(jiān)督員制度引入檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的監(jiān)督范圍，有助于增強(qiáng)檢察工作的透明度，更好地實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。另一方面，防止不當(dāng)起訴。2016年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議審議通過了《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，提出完善不起訴制度和撤回起訴制度，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查案件的事實(shí)和證據(jù)，對不符合起訴條件的案件依法作出不起訴決定，嚴(yán)防案件“帶病”進(jìn)入審判程序。將人民監(jiān)督員制度引入對起訴活動的監(jiān)督范圍，構(gòu)建防止不當(dāng)起訴的外部監(jiān)督機(jī)制，能更好地防范當(dāng)事人遭受不當(dāng)起訴的不公正待遇，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

將監(jiān)督內(nèi)容向公訴活動推移并不會縮小人民監(jiān)督員的權(quán)限，也不會打亂其現(xiàn)有工作模式，反而使其監(jiān)督范圍更加明確、更具針對性，監(jiān)督成效更為明顯。這既符合人民監(jiān)督員制度的定位，又可以確保該制度平穩(wěn)過渡，讓既得經(jīng)驗(yàn)持續(xù)發(fā)揮作用。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會，將徹底改變我國長期以來檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件“自偵、自捕、自訴”的不合理局面，有利于實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)與批捕權(quán)、起訴權(quán)的分離，形成行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)之間有效制約的機(jī)制。但是，需要重新審視基于破解對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督難題而建立的人民監(jiān)督員制度。該制度自2003年試點(diǎn)以來已歷十余年，在人員選任、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍等方面不斷革新。雖然由于各種原因，該制度運(yùn)行沒有收到預(yù)期的監(jiān)督效果，但民眾參與檢察的模式值得肯定。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，人民監(jiān)督員制度只應(yīng)保留對檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的監(jiān)督且以職務(wù)犯罪公訴權(quán)的行使為監(jiān)督重點(diǎn)。至于對監(jiān)察委員會職權(quán)的監(jiān)督，可以通過檢察監(jiān)督和司法審查監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。

五、職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后的監(jiān)督問題

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會以后，產(chǎn)生了一個新的問題：誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？對此，筆者提出以下兩種監(jiān)督方式。

其一，加強(qiáng)對監(jiān)察委員會行使偵查權(quán)的檢察監(jiān)督。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)并不會改變，仍然承擔(dān)著對偵查、審判等活動的監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會是兩個并列的獨(dú)立機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督符合權(quán)力制約權(quán)力的法理。根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。這意味著職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)與起訴權(quán)相分離的同時(shí)形成了對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督——檢察機(jī)關(guān)將從客觀、公正、中立的立場對監(jiān)察委員會的偵查行為進(jìn)行監(jiān)督。此外，根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會接受上一級監(jiān)察委員會和本級人大及其常委會的監(jiān)督，這表明監(jiān)察委員會還接受其上級機(jī)關(guān)和代表人民意志的權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民監(jiān)督員是普通民眾，起不到監(jiān)督偵查權(quán)的實(shí)效。因此，筆者不贊同由人民監(jiān)督員繼續(xù)監(jiān)督轉(zhuǎn)隸后的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)以其憲法賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和高水平的法律專業(yè)素養(yǎng)，能更好地實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委員行使偵查權(quán)的監(jiān)督。

其二，將檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)轉(zhuǎn)隸于法院，加強(qiáng)對監(jiān)察委員會進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查中采取羈押措施的司法審查。司法審查機(jī)制是現(xiàn)代國家法治化程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，有利于約束公權(quán)力、保障公民正當(dāng)權(quán)益。偵查權(quán)具有一定的強(qiáng)制性，其運(yùn)行過程中很容易對處于弱勢地位的犯罪嫌疑人的權(quán)利造成侵害。雖然檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力較強(qiáng)，但偵查是公訴的準(zhǔn)備，偵、訴兩個部門是一個利益共同體，故不適合由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督重要的人身羈押措施的實(shí)施。很多國家對是否進(jìn)行審前羈押（逮捕）都是通過司法審查機(jī)制決定的。在我國，黨的十八屆四中全會提出完善對限制人身自由的司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，這為對強(qiáng)制措施和偵查行為進(jìn)行司法審查提供了改革的空間。將來，對于限制人身自由的司法措施和偵查手段進(jìn)行審查的權(quán)力，可以將其很大一部分移交給法院；法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立羈押法官，行使對審前羈押（逮捕）的批準(zhǔn)權(quán)。這樣，司法監(jiān)督與檢察監(jiān)督一起，形成對監(jiān)察委員會偵查行為的雙重監(jiān)督。

注釋

①參見高一飛：《上帝的聲音：陪審團(tuán)法理》，中國民主法制出版社，2016年，第211頁。

②參見陳效：《日本檢察審查會制度實(shí)施現(xiàn)狀評析》，《人民檢察》2014年第7期。

③相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于：2004—2017年最高人民檢察院歷年工作報(bào)告；周斌：《人民監(jiān)督員制度改革深入 監(jiān)督范圍應(yīng)覆蓋檢察各類案件》，《法制日報(bào)》2017年9月20日。

④參見王玄瑋：《國家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展》，《人民法治》2017年第2期。

⑤參見秦前紅：《國家監(jiān)察委員會制度試點(diǎn)改革中的兩個問題》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2017年第3期。

⑥對于普通刑事案件是否需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的問題，學(xué)者們有諸多爭論。不過，目前很有必要對公益訴訟案件和重大刑事案件實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督。一方面，這些案件的性質(zhì)決定了人民監(jiān)督員介入的必要性。另一方面，日本強(qiáng)制起訴制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明這些案件是腐敗高發(fā)領(lǐng)域，民眾最為關(guān)心、引發(fā)爭議較大。因此，有必要以這些案件為突破口，適當(dāng)擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

⑦不過，人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是不起訴案件。因?yàn)椴黄鹪V有終局效力，直接關(guān)系到犯罪嫌疑人的切身利益。

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