許巖松

一、前言

2017年3月22日，隨著《交通運輸部海事局關(guān)于實施內(nèi)河航行船舶進出港報告制度有關(guān)事項的通知》的頒布，始于1952年的船舶進出港簽證制度結(jié)束了[1]，取而代之的是船舶進出港報告制。原船舶進出港簽證作為一項海事行政許可事項，承載著諸多重要的安全監(jiān)管功能，如對船舶適航、船員適任、貨物適載進行檢查，對船舶航次信息的采集，向廣大船舶、船員進行安全生產(chǎn)和安全法規(guī)宣傳，提供安全信息咨詢服務(wù)，收集船舶和船員對海事管理工作的意見和建議等；還有眾多以船舶進出港簽證作為載體，依附其上的功能，如內(nèi)河船舶過閘、限吃水航道船舶尺度和流量控制等方面，對重大活動期間船舶安保遠端管控、重點跟蹤船舶開航前檢查、協(xié)查船舶的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控、違章船舶的控制等[2]?？梢哉f船舶簽證工作在原海事監(jiān)管體系中舉足輕重，“嚴把簽證關(guān)”成為海事執(zhí)法人員以往開展海事安全監(jiān)管工作的必選項。取消簽證后，“關(guān)”沒了，而替代的船舶進出港報告制僅保留船舶航次信息采集功能，一些海事執(zhí)法人員慶幸簽證追責(zé)壓力的消失，但更多的海事執(zhí)法人員則在思考取消簽證后如何保障水上交通安全。交通運輸部海事局在取消簽證后陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性文件，對海事執(zhí)法人員加強事中事后監(jiān)管進行了指導(dǎo)，取得了一定效果，水上交通安全形勢總體保持穩(wěn)定。但從近期事故中暴露的問題來看情況卻不容樂觀，一些低標準船長期晝伏夜出，進出港從不報告，逃避海事安全監(jiān)管。如筆者最近調(diào)查的一宗船舶自沉事故，船舶最低配員證書要求配備7人，而實際在船人員只有4人，且均無適任證書。調(diào)查發(fā)現(xiàn)該輪自報告制實施以來，一直航行于珠江三角洲各海事管理機構(gòu)水域，從未報告過，也從未接受過船舶安全檢查或現(xiàn)場監(jiān)督檢查。筆者調(diào)查的其他事故也有類似情況，存在不開AIS、不報告、配員不足甚至無證駕駛、超載、超航區(qū)等違法行為。針對這些問題，一些海事執(zhí)法人員想當(dāng)然地認為如果不取消簽證，海事部門就更容易制止該類違法行為，有些執(zhí)法人員甚至開始質(zhì)疑取消簽證在當(dāng)前形勢下是否適當(dāng)。本文擬從取消船舶簽證后海事安全監(jiān)管工作存在的問題入手，反思海事安全監(jiān)管的措施，并結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，探討海事安全監(jiān)管工作新思路，以適應(yīng)海事監(jiān)管工作新形勢的發(fā)展。

二、取消簽證后海事安全監(jiān)管工作存在的問題

取消船舶進出港簽證制度后，船舶進出港口僅需通過互聯(lián)網(wǎng)、傳真、短信等方式報告船舶航行動態(tài)和在船人員信息即可，省去以往繁雜的審批手續(xù)，大大減輕了船舶的負擔(dān)。這一變革是落實我國政府職能轉(zhuǎn)化、簡政放權(quán)的行政審批制度改革要求的重要舉措，符合《行政許可法》關(guān)于“行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設(shè)行政許可”的立法精神。變革旨在讓海事部門退出“安全保姆”地位，倒逼航運企業(yè)落實主體責(zé)任，促進航運業(yè)的健康有序發(fā)展。但盡管如此，由于目前海事部門應(yīng)對取消簽證制度的措施并不完善，部分海事執(zhí)法人員執(zhí)法理念陳舊，海事安全監(jiān)管工作仍存在許多問題。

1.查處故意逃避監(jiān)管的低標準船更加困難

一些船況較差的低標準船為了逃避海事安全監(jiān)管，逐漸摸準海事執(zhí)法人員巡航巡查的規(guī)律，進出港不報告，不開AIS，晝伏夜出，避開海事執(zhí)法人員巡查時段進港裝卸貨物，如前述事故船舶采取這種辦法近一年都未被查處，直至事故的發(fā)生。在以往船舶簽證時期，這些低標準船也曾采用類似方法逃避監(jiān)管，但海事執(zhí)法人員對船舶簽證比較重視，不但在簽證環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，對未辦理簽證的船舶更是嚴格查處，開展現(xiàn)場巡航時，會將已經(jīng)簽證的船舶船名和巡航發(fā)現(xiàn)的船舶船名比對，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)未辦理簽證，會立即登輪查處，因此發(fā)現(xiàn)低標準船的概率較高。而現(xiàn)在實行船舶報告制，海事執(zhí)法人員無須審批船舶報告的內(nèi)容，自然對船舶報告的內(nèi)容重視程度降低，部分海事處尚未建立有效的船舶報告核查機制?，F(xiàn)場巡查人員則滿足于對選船信息系統(tǒng)抽選的船舶或在智慧海事平臺發(fā)現(xiàn)的問題船舶進行檢查，對于不報告、不開AIS的船舶檢查力度反而有所降低，導(dǎo)致低標準船舶能夠長期逃避海事安全監(jiān)管。

2.對船員配員不足、無證船員的核查力度不足

在簽證時期，基于“誰簽證、誰負責(zé)”的壓力，一般海事簽證人員都會仔細地核查船員，有些海事處甚至在簽證時讓船員站在碼頭的CCTV下，逐個對著船員證書比對，有力地遏制了配員不足、“人證不符”等違章行為。取消簽證后，海事執(zhí)法人員依賴選船信息系統(tǒng)開展登輪檢查，由于人手以及時間的限制，抽查的船舶比例較小，因此違章船舶有機可乘，配員不足等違法行為趨勢有所上升。

3.對貨物的謊報、瞞報更加不易發(fā)現(xiàn)

在簽證時期，海事簽證人員會認真審核貨物的種類、數(shù)量，同樣因為簽證把關(guān)的壓力，稍有懷疑，便會通知現(xiàn)場執(zhí)法人員進行核實，有力地制止了謊報、瞞報行為，打擊了船舶超載、危險品不申報等違法行為。而現(xiàn)在，審查船舶報告的人員并無簽證的壓力，審查質(zhì)量難以保證，甚至對有些船舶報告根本就不審查。而現(xiàn)場執(zhí)法人員主要是基于目前并不成熟的選船信息系統(tǒng)進行抽查，其發(fā)現(xiàn)貨物謊報、瞞報的概率較低。

4.對船舶活動更加難以控制

一是對違章船舶難以控制。以往海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)船舶違章后，船舶一般均能主動配合調(diào)查處理，主要是因為船舶若不主動處理違章，海事部門將不予以辦理進出港簽證，船舶若擅自出港，將會增多了一項不辦理簽證的違法行為，到下一港將寸步難行。而現(xiàn)在船舶在開航前主動處理違章的積極性明顯下降，因為被發(fā)現(xiàn)違章不去處理，船舶仍可報告進出港信息，船舶進出港不受影響。針對此問題，部局出臺了《海事執(zhí)法協(xié)查管理規(guī)定》，發(fā)現(xiàn)違章的海事管理機構(gòu)可發(fā)出協(xié)查函，要求其他海事管理機構(gòu)協(xié)助配合，開展協(xié)查工作。但該規(guī)定僅賦予協(xié)助的海事管理機構(gòu)調(diào)查權(quán)，并無對違法船舶的控制權(quán)，調(diào)查取證完畢后，船舶依然可以暢通無阻。筆者所在的海事管理機構(gòu)半年前發(fā)出了近50份協(xié)查函，至今仍有一半的違法船舶逍遙法外。

二是對惡劣天氣的開航難以控制。以往惡劣天氣來臨時，海事部門首要的應(yīng)對措施就是“嚴把簽證關(guān)”，限制船舶出航。為彌補取消簽證帶來的不利影響，海事部門出臺了《水上交通管制辦法》，規(guī)定存在惡劣天氣時，海事管理機構(gòu)可以采用臨時限制開航等措施的交通管制，具體程序是首先提前通過VHF或海岸電臺把管制事由、時間、水域、對象及要求對外公告；其次是派船到現(xiàn)場實施公告內(nèi)容。該辦法對遵章守法的船舶確實起到作用，但對心存僥幸、執(zhí)意冒險航行的船舶卻無多大作用。如在大霧天氣，海事部門按此辦法發(fā)布交通管制公告，很多內(nèi)河船根本不守聽高頻，接收不到該信息，照常開航。一些船舶雖聽到了高頻播發(fā)的內(nèi)容，但認為不礙事，繼續(xù)開航。海事部門為執(zhí)行該交通管制，派船艇到現(xiàn)場，但海事船艇數(shù)量有限，不可能阻止船舶在四通八達的水域通行。且在能見度不良時，海事船艇開展巡航執(zhí)法，自身也存在重大安全風(fēng)險。

5.對船舶的安全宣傳效果不理想

在簽證時期，國內(nèi)航行船舶均需派人到海事處辦理簽證，在辦事窗口，海事部門可以張貼安全須知、安全法規(guī)、事故案例等對船員進行警示教育；提供航行通告、氣象潮汐、航道情況等信息服務(wù)；在簽證的同時可以派發(fā)宣傳單張，也可對船員口頭叮囑，提醒船舶注意安全，宣傳效果較直接，且可以覆蓋每條船。現(xiàn)在，雖可通過現(xiàn)場登輪檢查派發(fā)宣傳單張或開展安全宣傳教育，但由于登輪檢查是以抽查的形式進行，覆蓋面有限；當(dāng)然也可以通過手機短信、微信等對船員開展安全宣傳，但除非特別生動有趣，船員對此類宣傳的興趣有限。

6.《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用

應(yīng)對船舶簽證制度的取消，海事部門的重要舉措是實施2017年7月1日起生效的《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》。該規(guī)則理念先進，其總體思路是航運公司應(yīng)對安全負有主體責(zé)任，應(yīng)在開航前自查，保證船舶適航、船員適任、船舶適載；海事部門對安全負有監(jiān)督管理職責(zé)，對船舶的安全監(jiān)管方式主要有船舶安全檢查和船舶現(xiàn)場監(jiān)督。船舶安全檢查和船舶現(xiàn)場監(jiān)督均以船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺為基礎(chǔ)，結(jié)合轄區(qū)實際情況，按照全面覆蓋、重點突出、公開便利的原則，依據(jù)我國加入的港口國監(jiān)督區(qū)域性合作組織和國家海事管理機構(gòu)規(guī)定的目標船舶選擇標準，綜合考慮船舶類型、船齡、以往接受船舶安全監(jiān)督的缺陷、航運公司安全管理情況等，按照規(guī)定的時間間隔開展實施。應(yīng)該說，這一做法符合《安全生產(chǎn)法》的立法精神，對落實企業(yè)主體責(zé)任、強化海事部門安全監(jiān)督職能具有深遠意義。但由于實施不久，相應(yīng)的配套文件不健全，仍有以下問題：

一是船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺尚不完善，船舶綜合質(zhì)量評定尚未開展。海事部門現(xiàn)在使用的“中國海事協(xié)同管理平臺”將船舶登記、船員管理、船檢管理、航運公司管理、事故統(tǒng)計、安全監(jiān)督管理等子系統(tǒng)整合在一個平臺，可以視為《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺，但船舶進出港報告情況、處罰情況以及繳納相關(guān)稅費情況并未納入該平臺，平臺建設(shè)仍不完善。由于各子系統(tǒng)相對獨立，船舶綜合質(zhì)量評定工作目前還未能開展。

二是海事執(zhí)法人員存在重現(xiàn)場船舶檢查、輕航運公司檢查的傾向?！洞鞍踩O(jiān)督規(guī)則》對海事部門船舶現(xiàn)場監(jiān)督和船舶安全檢查進行了規(guī)范，但并未對航運公司監(jiān)督檢查提出新的要求。海事執(zhí)法人員在學(xué)習(xí)新的船舶現(xiàn)場檢查要求時，對航運公司的檢查則停留在以往的水平。筆者曾檢查某海事處的航運公司管理臺賬，發(fā)現(xiàn)某航運公司重要的安全管理制度尚未建立，而海事處對該公司的監(jiān)督檢查結(jié)果仍為合格。針對航運公司監(jiān)督檢查走形式的情況，部海事局近期尤為重視，如在2018年1月15日印發(fā)的《中小型船舶安全管理安全整治行動方案》中，將航運公司管理作為整治的重點，但由于海事管理機構(gòu)轄區(qū)航運公司的船舶大部分不固定在本轄區(qū)水域航行，抓本轄區(qū)航運公司管理對本轄區(qū)水域的安全狀況并不能起到立竿見影的效果，加之一些海事管理機構(gòu)還要考慮自身與本地航運公司的關(guān)系，因此對航運公司的監(jiān)督檢查效果有待觀察。

三是對船舶開航前自查情況難以有效監(jiān)督。根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，海事部門開展了對船舶開航前自查的監(jiān)督，針對沒有開展自查的船舶加大了處罰的力度。目前，多數(shù)船舶填寫了《船舶開航前自查清單》，但船舶是否按要求認真開展了自查，海事執(zhí)法人員并不易發(fā)現(xiàn)；且即便懷疑其自查流于形式，但要對其處罰則要做大量的調(diào)查工作，出于執(zhí)法成本考慮，執(zhí)法人員一般只是口頭教育或警告了事。

四是海事部門對航運公司監(jiān)督檢查結(jié)果不能對公司管理產(chǎn)生實質(zhì)性影響?！逗竭\公司安全與防污染規(guī)定》賦予海事部門對航運公司安全管理的監(jiān)督檢查權(quán)，規(guī)定海事部門發(fā)現(xiàn)航運公司在安全與防污染管理方面存在安全隱患時，有權(quán)責(zé)令其立即消除或者限期消除。但該規(guī)定對航運公司到期未按要求消除安全隱患的情況并無進一步的制裁措施，基層海事處除了督促、約談外，找不到更好的辦法。

五是海事信用信息管理制度尚不健全。為落實《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》建立航運公司和船舶的安全誠信制度，部海事局印發(fā)了《海事信用信息管理辦法》。該辦法通過收集行政處罰、水上交通事故、船舶安全檢查滯留、船公司審核重大不符合等信息對航運公司進行打分，并形成信用評價。各級海事管理機構(gòu)可運用信用評價自行制定守信激勵和失信懲戒的措施。激勵措施可以是建立行政審批綠色通道、容缺受理、優(yōu)先提供公共服務(wù)便利、優(yōu)化安全監(jiān)管安排等。懲戒措施可以作為日常監(jiān)督檢查或者抽查的重點。目前，多數(shù)的海事管理機構(gòu)尚未制定守信激勵和失信懲戒的措施，信用評價未發(fā)揮應(yīng)有的作用，且該信用信息并未融入社會綜合信用體系，并不能引起航運公司的高度重視。

六是海事執(zhí)法人員過分依賴選船信息系統(tǒng)開展現(xiàn)場監(jiān)督，難以精準查處違章船舶。目前，海事執(zhí)法人員每天按要求對選船信息系統(tǒng)自動選出的船舶開展登輪檢查，完成任務(wù)后，因時間及工作量關(guān)系，再去主動查找違章船舶則心有余而力不足。殊不知，一些嚴重違章的船舶根本不開AIS，進出港也不報告，其信息不能被海事信息系統(tǒng)所獲取，因此也就無法成為選船信息系統(tǒng)的目標船，這些本應(yīng)成為重點監(jiān)管的船舶反而被海事執(zhí)法人員所忽視，成為轄區(qū)的安全隱患。

三、取消船舶簽證制度后海事安全監(jiān)管措施的反思

早在取消船舶簽證制度之前，海事部門就對取消簽證后帶來的影響以及如何應(yīng)對進行了大量的研究，并在船舶簽證制度取消前后，及時地出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件以填補取消簽證制度帶來的不利影響，指導(dǎo)海事安全監(jiān)管工作，并取得一定的效果，全國水上安全監(jiān)管形勢保持穩(wěn)定，2017年事故宗數(shù)與2016年持平。但這些措施并沒有讓全國水上安全監(jiān)管形勢向好的方向扭轉(zhuǎn)，正如2018年全國海事工作報告指出：影響水上交通安全的頑疾未徹底根除，新的風(fēng)險源持續(xù)出現(xiàn)，保障水上交通安全壓力巨大。因此，有必要重新審視這些措施有無改進完善的空間。

綜觀新近出臺的法規(guī)、文件提出的措施，其思路一是盡量彌補簽證退出后所缺失的功能，如簽證取消后，以報告制代替船舶航次信息的采集，以交通管制來彌補簽證對船舶的控制功能，以手機短信、微信宣傳來彌補簽證的宣傳功能。二是加強現(xiàn)場檢查力度，增強事后監(jiān)管功能，如出臺《海事行政檢查規(guī)定》，要求具體承擔(dān)現(xiàn)場巡查職責(zé)的海事管理機構(gòu)每年工作日平均實施現(xiàn)場巡查不少于2次，每年工作日平均巡查時間不少于1小時；出臺《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，規(guī)范海事執(zhí)法人員到現(xiàn)場開展船舶現(xiàn)場監(jiān)督和船舶安全檢查行為；開展海事處執(zhí)法模式改革，對海事處扁平化管理，削減海事處相關(guān)科室，增加海事執(zhí)法大隊，增強現(xiàn)場執(zhí)法力量。三是試圖督促航運公司落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，如《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》強調(diào)航運公司的安全主體責(zé)任，要求船舶建立開航前自查制度。

應(yīng)該說，上述思路是正確的，符合《安全生產(chǎn)法》立法精神的，但為何未能達到更好的效果呢？筆者認為，上述思路未能更深刻領(lǐng)會取消簽證制度的意義，因此在措施上分不清主次，加之部分現(xiàn)場海事執(zhí)法人員觀念守舊，導(dǎo)致目前水上交通安全壓力巨大。取消簽證制度意義重大，是我國轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的需要，起到節(jié)約行政相對人的時間成本、減輕企業(yè)負擔(dān)的作用等。但本文認為，其在安全監(jiān)管方面的意義更加重大，以往船舶簽證制度是基于海事部門對安全的“保姆式”管理思路，在開航前，海事部門要確認船舶適航、船員適任、貨物適載才予以放行。取消船舶簽證制度，其實是對海事安全監(jiān)管思路的改革，將本來應(yīng)該由航運公司負責(zé)的安全管理責(zé)任交由航運企業(yè)負責(zé)，海事部門回歸安全監(jiān)管職能。因此，只有深刻領(lǐng)會取消簽證制度的意義，才會認識到改革的關(guān)鍵是在落實航運企業(yè)的主體責(zé)任。試想航運企業(yè)不切實加強安全管理，不落實主體責(zé)任，船舶“帶病”航行、違章航行，海事部門此時無“簽證關(guān)”可守，若只派執(zhí)法人員到現(xiàn)場查處違章，由于一般海事轄區(qū)水域點多線長，加上海事執(zhí)法力量有限，不可能排除所有安全隱患。

一些海事執(zhí)法人員則認為自己只要按計劃開展巡查工作，就可“盡職免責(zé)”，而一旦發(fā)生事故，航運公司自然應(yīng)負管理責(zé)任，因此坐等航運公司感到安全壓力而自覺履行主體責(zé)任。這對管理規(guī)范的航運公司確實可行，但國內(nèi)管理規(guī)范的航運公司畢竟有限，因此，水上安全狀況并不會在海事執(zhí)法人員的期望中變好。

那么，海事部門如何才能督促航運公司落實安全主體責(zé)任呢？筆者認為：一是理念要更新，海事部門要做的不是在取消簽證后，就把所有的力量派往現(xiàn)場，去彌補取消簽證后帶來的功能缺位，竭盡全力地重新奪回“安全保姆”地位，而是應(yīng)該將工作重點放在如何督促航運企業(yè)落實安全主體責(zé)任上，讓企業(yè)自我約束，從“要我安全”轉(zhuǎn)向“我要安全”；二是要把握好當(dāng)前政治經(jīng)濟形勢，結(jié)合目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機遇，采取更有力的措施，倒逼航運公司盡快落實主體責(zé)任。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與海事安全監(jiān)管

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)成為我國經(jīng)濟工作中的熱點詞匯，十九大報告再次提出：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。究竟什么是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呢？供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要促使勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四種要素經(jīng)濟要素合理化配置，在提升經(jīng)濟增長數(shù)量的同時，保證經(jīng)濟增長的質(zhì)量，優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[3]。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與海事監(jiān)管有何關(guān)系呢？2018年部海事局工作報告指出：在這項改革中，要注意更好地發(fā)揮好海事部門的服務(wù)保障作用，在降門檻、減負擔(dān)和增便利中要主動作為。主要任務(wù)是推進船舶安全經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保水平的提高，持續(xù)降低航運業(yè)制度性成本，深入推進海上便利運輸?shù)?。工作報告思路較為清晰，認為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是促進經(jīng)濟發(fā)展，海事部門在改革中的定位必然是服務(wù)航運經(jīng)濟，促進航運經(jīng)濟的發(fā)展，因此，提出了降門檻、減負擔(dān)和增便利的措施。這些措施確實有助于航運經(jīng)濟的發(fā)展，但和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的“提高供給體系質(zhì)量”、高質(zhì)量發(fā)展航運經(jīng)濟關(guān)系不大，也和海事部門安全監(jiān)管的職責(zé)關(guān)系不大。

海事部門要真正在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有所作為，必須先認清航運經(jīng)濟的形勢。自 2008年金融危機以來，全球海運市場便持續(xù)低迷，供求嚴重失衡，國內(nèi)外海運企業(yè)普遍虧損嚴重。有著“經(jīng)濟晴雨表”之稱的波羅的海干散貨指數(shù)（BDI 指數(shù)）走勢直接反映了全球航運市場的景氣度。這一指數(shù)從2008年的 11 771點一路下滑，一度跌至2016年初的200點。2016年以來，國內(nèi)外航運市場逐步回暖，2017年11月份，波羅的海干散貨指數(shù)攀升至1 300點以上，但離歷史高點尚有一大段距離。造成航運業(yè)長期低迷的原因是多方面的，一是2008年前航運景氣時，各路資本紛紛涌入造船業(yè)，造成船舶供大于求的局面；二是2008年全球金融危機以來貨物運輸需求萎縮，使原本供大于求的局面雪上加霜。在航運不景氣的大環(huán)境下，各航運公司紛紛降低成本，壓價競爭，以圖生存。一些遵紀守法的航運企業(yè)牢守安全底線，安全投入絲毫不減，但也有一些航運企業(yè)在降成本、增效益上不擇手段，無視安全主體責(zé)任，船員培訓(xùn)基本沒有，船舶維護保養(yǎng)能省則省，有些甚至采取減少船員數(shù)量、超載航行的方法降成本、增效益，嚴重威脅水上交通安全。這些違法企業(yè)由于成本低，在價格上具有優(yōu)勢，反而擠垮了一些遵紀守法的航運企業(yè)，在航運市場上形成了逆淘汰。

海事部門若能在安全監(jiān)管上嚴厲查處違法的航運企業(yè)，使達不到安全標準、無視安全主體責(zé)任的企業(yè)難以生存，則起到淘汰落后產(chǎn)能的作用。落后產(chǎn)能被淘汰，供需矛盾緩解，遵紀守法的航運企業(yè)無須面臨惡性競爭，生產(chǎn)效益增加，為安全投入提供必要的條件。此時海事部門對遵紀守法的航運企業(yè)提供降門檻、減負擔(dān)和增便利的措施，才真正有利于航運業(yè)的健康有序、高質(zhì)量發(fā)展，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用。

五、供給側(cè)改革視角下海事安全監(jiān)管建議

1.加快推進《國內(nèi)安全管理規(guī)則》全面實施

自2003年起對國內(nèi)船舶分批實施《國內(nèi)安全管理規(guī)則》以來，海事部門通過安全管理體系年度審核、跟蹤驗證、附加審核以及注銷安全管理證書符合證明等手段對建立起安全管理體系的航運公司進行監(jiān)督管理，這些航運公司在歷經(jīng)多次安全審核后，不斷改進，安全管理日趨規(guī)范，所屬船舶安全狀況明顯改善。對于無須建立安全管理體系的公司，海事部門雖可依據(jù)《航運公司安全與防污染管理規(guī)定》對其進行監(jiān)督檢查，但如前所述，監(jiān)督檢查結(jié)果不能對公司管理產(chǎn)生實質(zhì)性影響，公司對海事部門的監(jiān)督檢查并不重視。這些航運公司安全管理水平普遍較低，其管理的船舶安全狀況較差。其中一些公司在利益的驅(qū)動下，根本無視安全生產(chǎn)，以犧牲安全為代價，采取少配船員、超載航行等手段降低成本、增加收益，對水上交通安全造成極大威脅。但海事部門只能通過對船舶進行查處，相應(yīng)地對船公司進行處罰，對公司安全管理觸動并不大。若全面實施《國內(nèi)安全管理規(guī)則》，這些航運公司將在建立安全管理體系的過程中提高安全管理水平，增加安全投入，對于無視安全生產(chǎn)和人命安全的航運公司，海事部門可以通過年度審核、附加審核將其淘汰，減少低標準船舶的供給，提高航運安全質(zhì)量，保障水上交通安全。

2.盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

自2006年對第三批船舶（500總噸及以上沿?？缡『叫械纳⒇洿推渌洿嵤秶鴥?nèi)安全管理規(guī)則》以后，《國內(nèi)安全管理規(guī)則》推進的腳步便戛然而止。究其原因是多方面的，部分人員擔(dān)心國內(nèi)眾多的航運公司達不到標準被淘汰后，會造成船舶沒有公司管理而成為“三無”船舶，難以監(jiān)管，反而對安全不利。目前海事部門對“三無”船舶的處置辦法不多，《內(nèi)河交通安全管理條例》規(guī)定對此類船舶可以暫扣、沒收，但船舶不像車輛，拖到一個保管場即可。海事部門通常沒有這樣的保管場，即便有，為確保安全，海事部門還得雇請拖輪拖帶，專人看管，臺風(fēng)期間又得拖帶到安全水域，看管費用巨大。國函[1994]111號《國務(wù)院對清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》規(guī)定：可對“三無”船舶沒收，并可對沒收的“三無”船舶就地拆解。但該文件發(fā)布20多年來，國家陸續(xù)頒布或修訂了行政處罰法、行政強制法等相關(guān)法律法規(guī)，這些位階更高的基本法律文件設(shè)定了國家關(guān)于行政處罰、行政強制的基本管理制度機制，使得國函[1994]111號文件的效力值得商榷。因此，有必要修訂相關(guān)法規(guī)，規(guī)定海事部門如何處置“三無”船舶，徹底淘汰落后產(chǎn)能，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

3.全面加強航運公司全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作

2017年10月10日，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)了《關(guān)于全面加強企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》，通知指出企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是由企業(yè)根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和相關(guān)標準要求，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，根據(jù)企業(yè)崗位的性質(zhì)、特點和具體工作內(nèi)容，明確所有層級、各類崗位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，通過加強教育培訓(xùn)、強化管理考核和嚴格獎懲等方式建立起安全生產(chǎn)工作“層層負責(zé)、人人有責(zé)、各負其責(zé)”的工作體系。企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制通過建立清晰的責(zé)任體系，強化教育培養(yǎng)和管理考核，促進企業(yè)落實安全主體責(zé)任。部海事局對該通知極為重視，立即印發(fā)了《關(guān)于全面加強航運公司全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》，要求航運企業(yè)落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，要求海事部門通過安全管理體系審核、公司監(jiān)督檢查以及船舶安全監(jiān)督等方式加強監(jiān)督檢查。但大部分基層海事執(zhí)法人員對安全生產(chǎn)責(zé)任制的運作并不熟悉，難以制定有針對性的措施來監(jiān)督其實施，因此并未達到預(yù)期的效果。建議海事部門加強航運企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的研究，制定有針對性的措施，防止企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制走形式、走過場，加大安全生產(chǎn)責(zé)任落實考核權(quán)重實行重大事故和重大隱患“一票否決”，提高企業(yè)的違規(guī)成本[4]，著重考核航運公司的安全培訓(xùn)教育、船舶維護保養(yǎng)、船岸應(yīng)急反應(yīng)等工作，真正引導(dǎo)航運企業(yè)從“要我安全”到“我要安全”“我會安全”的轉(zhuǎn)變。

4. 充分利用《安全生產(chǎn)法》賦予的職責(zé)開展安全監(jiān)管工作

基層海事執(zhí)法人員對海事法規(guī)很熟悉，但對我國法律法規(guī)體系以及法律法規(guī)之間的關(guān)系了解并不深入，一提到航運公司監(jiān)督管理，海事執(zhí)法人員只想到《航運公司安全與防污染管理規(guī)定》，并不會去研究其上位法《安全生產(chǎn)法》對該事項有何規(guī)定。如海事部門在對航運公司監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)安全隱患，只會依據(jù)《航運公司安全與防污染管理規(guī)定》責(zé)令其立即消除或者限期消除。而《安全生產(chǎn)法》提到的手段則很豐富，如責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，查封或者扣押設(shè)施、設(shè)備、器材和危險物品等。但海事部門如何使用這些手段則需要進一步研究，以指導(dǎo)基層海事處規(guī)范執(zhí)法，在避免超越職權(quán)、濫用職權(quán)的同時，加強對航運公司的安全監(jiān)管，讓航運企業(yè)的違法成本增加，促進其履行安全主體責(zé)任。

5.盡快開展船舶綜合質(zhì)量評定，完善落實海事信用信息管理制度

根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》的要求，海事部門應(yīng)該開展船舶綜合質(zhì)量評定，且綜合質(zhì)量評定結(jié)果應(yīng)該向社會公開。部局印發(fā)的《海事信用信息管理辦法》也要求海事部門建立海事信用指標體系，建立海事系統(tǒng)守信激勵與失信懲戒機制，并將結(jié)果向社會化公開。若依此建立信用評價以及激勵懲戒機制，并融入社會綜合信用體系，航運公司違法成本將成倍增加，而守法的航運公司將更加便利，無疑會促進航運公司守法經(jīng)營，增加安全投入，落實安全主體責(zé)任。因此，海事部門有必要盡快落實、完善上述制度，以促進水上交通安全。

6.改進航運公司監(jiān)督檢查方式，促進公司安全管理

基層海事執(zhí)法人員對于非體系航運公司的監(jiān)督檢查，往往是依據(jù)一些事先制定的檢查項目，直接到航運公司對照相關(guān)臺賬進行檢查，看制度有無建立，方針目標有無確立，崗位職責(zé)是否明確等。這種做法對公司安全管理起到一定的促進作用。但一些不落實安全主體責(zé)任的航運公司，臺賬同樣可以做到很完整，執(zhí)法人員并不能從中發(fā)現(xiàn)問題。因此，海事執(zhí)法人員應(yīng)改進航運公司監(jiān)督檢查的方式，在監(jiān)督檢查前，應(yīng)收集其所屬船舶事故情況、處罰情況、滯留情況以及重點跟蹤情況，對公司安全管理有一個總體印象，再對其管理的船舶進行抽樣檢查，以了解公司實際管理狀況，之后再帶著問題到公司進行監(jiān)督檢查，這樣監(jiān)督檢查的效果將大大改善，真正促進公司開展安全管理。

7.改進現(xiàn)場監(jiān)督檢查方式，增進海事部門之間協(xié)同監(jiān)管能力

目前現(xiàn)場監(jiān)督檢查依據(jù)選船信息系統(tǒng)進行抽查雖然科學(xué)，但其前提是船舶報告或開啟AIS。一些違法的船舶故意不報告、不開啟AIS，反而被排除在選船信息系統(tǒng)之外，不用接受監(jiān)督檢查。因此，海事執(zhí)法人員不應(yīng)盲目依賴選船信息系統(tǒng)，而應(yīng)加強巡航檢查，對船舶不報告、不開AIS的行為嚴厲查處。

考慮到船舶不報告、不開AIS的違法行為目的就是要逃避安全監(jiān)管，他們通常會摸準海事部門巡航的規(guī)律，打時間差進出轄區(qū)水域裝卸貨物，或在偏遠的水域活動，海事部門正常的巡航檢查也難以發(fā)現(xiàn)這些船舶。因此，海事部門有必要根據(jù)實際情況，不按正常規(guī)律開展巡航檢查，或在違法船舶必經(jīng)水域駐點值守，換人不換船，持續(xù)監(jiān)管，壓縮違法船舶的生存時間及空間。

現(xiàn)場登輪檢查應(yīng)將船舶開航前自查作為重點檢查項目，不但要檢查其是否填寫了《船舶開航前安全自查清單》，而且要對船舶實際安全技術(shù)狀況和貨物裝載情況進行核實，對根本不檢查或自查情況與實際嚴重不符的行為應(yīng)嚴厲查處，倒逼船長承擔(dān)安全管理責(zé)任。

在現(xiàn)場查處船舶違法行為后，不但要依法實施行政處罰，還應(yīng)對航運公司實施相應(yīng)的懲戒，以增加其違法成本，促進其履行安全主體責(zé)任，如約談公司管理人員，提出整改要求等?？紤]到《航運公司安全與防污染管理規(guī)定》將公司的監(jiān)管責(zé)任放在公司所屬地海事管理機構(gòu)，海事部門之間應(yīng)增強協(xié)同監(jiān)管能力，實施現(xiàn)場查處的海事部門可將發(fā)現(xiàn)的問題、整改要求等以便捷的方式（如在海事協(xié)同管理平臺上）發(fā)送至屬地海事管理機構(gòu)，屬地海事管理機構(gòu)應(yīng)在一定時間內(nèi)根據(jù)問題對航運公司開展監(jiān)督檢查并對問題整改情況回復(fù)。

六、結(jié)束語

供給側(cè)改革不僅給經(jīng)濟發(fā)展提出解決問題的路徑，同時也給安全生產(chǎn)帶來空前的發(fā)展機遇[5]。海事部門應(yīng)該抓住改革機遇，破解取消簽證后安全監(jiān)管的難題，提高安全監(jiān)管能力和水平，助力航運業(yè)的供給端升級，促進航運經(jīng)濟健康有序高質(zhì)量發(fā)展，同時保障水上交通安全。