韓 楓

[提要]

最新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》明確賦予社會(huì)公益組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，隨后修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。目前我國(guó)海洋環(huán)境損害賠償制度下社會(huì)公益組織不是海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體，無(wú)權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟。

[案情概述]

審理法院：青島海事法院。

裁判日期：2017年12月28日。

原告：某公益組織。被告：美國(guó)某石油公司、中國(guó)某石油公司。

2011年6月，位于中國(guó)渤海灣海域的蓬萊19-3油田的海床發(fā)生原油漏油事件。該油田系由一家注冊(cè)于中國(guó)的國(guó)家石油公司和一家注冊(cè)于利比里亞的美國(guó)某石油公司共同開發(fā)。該案系海洋環(huán)境污染損害責(zé)任公益訴訟糾紛，青島海事法院于2015年7月7日立案依法進(jìn)行審理。

[審判]

法院就本案的審判意見集中在法律適用問題上。判決中首先明確了本案性質(zhì)為針對(duì)污染海洋生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟。然后分別列舉了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第二款的規(guī)定，即“國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作”以及第八十九條第二款的規(guī)定，即“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。法院認(rèn)為，“該法律規(guī)定賦予國(guó)家海洋行政主管部門監(jiān)督管理海洋環(huán)境的職責(zé)，專門授權(quán)國(guó)家海洋行政主管部門代表國(guó)家對(duì)污染海洋環(huán)境給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償請(qǐng)求，也同時(shí)排除了社會(huì)組織提出該類請(qǐng)求的資格”。接下來(lái)論述《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系，即《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條系關(guān)于就普通環(huán)境污染提起民事公益訴訟的一般規(guī)定，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是海洋環(huán)境污染損害賠償方面的特別規(guī)定。依照《立法法》第九十二條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，本案應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定。據(jù)此判決原告不是提起本案訴訟的適格主體，駁回起訴。

[評(píng)析]

一、原告訴訟請(qǐng)求和被告答辯意見

1.原告訴訟請(qǐng)求主要是由于油田溢油事故嚴(yán)重破壞了渤海灣生態(tài)環(huán)境，損害了社會(huì)公共利益，被告作為油田設(shè)施的擁有者和管理者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)其破壞的渤海灣生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、治理。原告作為社會(huì)公益組織，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五、六十六條，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十五條，《海事訴訟特別程序法》第七條，最高人民法院相關(guān)司法解釋提起訴訟，請(qǐng)求法院判令被告對(duì)事故損害的渤海生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，以使渤海灣生態(tài)環(huán)境達(dá)到事故發(fā)生之前的狀態(tài)，保護(hù)社會(huì)公共利益。

2.被告答辯理由主要是由于在海洋資源和海洋環(huán)境領(lǐng)域，社會(huì)公共利益和國(guó)家利益具有完全相同的內(nèi)涵，本案海洋環(huán)境污染損害訴訟的原告主體資格應(yīng)當(dāng)依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定予以確定。根據(jù)該法第八十九條和《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)是有權(quán)就海洋資源損害提出索賠和公益訴訟的唯一權(quán)利主體，其索賠權(quán)利已經(jīng)涵蓋了我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法所保護(hù)的全部權(quán)益和救濟(jì)方式，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定并不適用于海洋環(huán)境污染損害索賠和訴訟，社會(huì)組織無(wú)權(quán)對(duì)該項(xiàng)損害提起公益訴訟。具體分為以下幾點(diǎn)：

（1） 本案案涉油田溢油事故是在海上油田開發(fā)過程中發(fā)生的，其所造成的海洋生態(tài)環(huán)境污染損害發(fā)生于我國(guó)內(nèi)海渤海海域，均屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一、二條規(guī)定的適用范圍之內(nèi)，因此本案應(yīng)當(dāng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的污染損害責(zé)任索賠權(quán)，第五條規(guī)定了“國(guó)家海洋行政主管部門”是“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門”，因此，就本案所涉及的海洋生態(tài)環(huán)境污染損害而言，國(guó)家海洋局及其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)，依法享有海洋生態(tài)資源損害的索賠權(quán)。

（2） 根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的立法釋義，海洋環(huán)境污染事故造成的損害原則上分成兩大類：一種是公民、法人、其他組織等私主體因海洋環(huán)境污染事故遭受財(cái)產(chǎn)、人身等私權(quán)益的損害，按照侵權(quán)責(zé)任法和一般的民事權(quán)利保護(hù)制度，公民、法人或其他組織作為直接受害人有權(quán)向污染責(zé)任人提出索賠，一旦法院提起訴訟即為典型的“私益訴訟”；另一種則是對(duì)于私權(quán)益之外的海洋生態(tài)、海洋資源、海洋保護(hù)區(qū)等海洋環(huán)境造成的損害，任何公民、法人和其他組織等私主體均不可能成為直接受害人，不存在私益訴訟的基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第九條、《物權(quán)法》第四十六條、《海域使用管理法》第三條等明確規(guī)定海域?qū)儆趪?guó)家所有。因此，對(duì)海洋資源造成損害實(shí)際上是對(duì)國(guó)家利益造成損害，一旦構(gòu)成“重大損失”，則由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為索賠主體代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出索賠。

（3） 從所有權(quán)的角度講，由于海洋資源完全屬于國(guó)家所有，對(duì)海洋資源污染損害提出訴訟請(qǐng)求的主體，應(yīng)當(dāng)是專門的行政主管機(jī)關(guān)，而不應(yīng)當(dāng)是其他主體，這是由行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家所有的自然資源的所有權(quán)行使人資格決定的。因此，海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)海洋資源損害的索賠權(quán)具有唯一性?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條調(diào)整的范圍實(shí)際上涵蓋了私權(quán)益以外的全部海洋資源損害，在國(guó)家所有的海洋資源之外，并不存在其他形式的海洋資源，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定的索賠主體之外也不存在其他的索賠主體。

（4） 在海洋資源和海洋環(huán)境領(lǐng)域，社會(huì)公共利益和國(guó)家利益具有完全相同的內(nèi)涵，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定的海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)代表國(guó)家就海洋環(huán)境污染損害提出索賠，就是《民事訴訟法》第五十五條的公益訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定是我國(guó)確立民事公益訴訟的訴訟程序法律依據(jù)，根據(jù)立法機(jī)關(guān)對(duì)該條的釋義，確立公益訴訟制度目的在于“落實(shí)憲法、物權(quán)法等實(shí)體法規(guī)定”。因此，公益訴訟制度是建立在維護(hù)國(guó)家對(duì)于自然資源所享有的所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，這與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)是就海洋資源損害提出索賠的唯一權(quán)利主體的理論基礎(chǔ)是一致的。

（5） 本案系海洋環(huán)境污染損害糾紛，關(guān)于海洋生態(tài)資源損害以及海洋水產(chǎn)資源損害的索賠主體資格這一法律問題，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條屬于特別法的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定屬于一般法的規(guī)定。按照特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。

（6） 在我國(guó)現(xiàn)有自然資源國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)關(guān)理應(yīng)成為海洋環(huán)境公益訴訟的第一順位原告。參考國(guó)外成熟的環(huán)境公益訴訟制度，大多數(shù)大陸法系國(guó)家規(guī)定只有國(guó)家有權(quán)提起公益訴訟，而美國(guó)模式則是社會(huì)組織參與公益訴訟的功能定位在督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，即賦予其“環(huán)境行政公益訴訟”的權(quán)利。

（7） 在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，如果法律允許社會(huì)組織有權(quán)同時(shí)提起海洋環(huán)境公益訴訟，將會(huì)造成嚴(yán)重的法律后果。在以自然資源物權(quán)制度為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境公益訴訟制度下，如果法律允許社會(huì)組織同時(shí)享有提起海洋環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，一方面變相地賦予了社會(huì)組織代表國(guó)家提出索賠的權(quán)利，這顯然與我國(guó)的憲法規(guī)定和立法原則相違背，另一方面還會(huì)干預(yù)海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)索賠權(quán)的行使。法律賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)的索賠權(quán)是其行政監(jiān)管職責(zé)的派生和延伸，監(jiān)管機(jī)關(guān)在專業(yè)技術(shù)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但是社會(huì)組織的訴訟能力和專業(yè)技術(shù)方面的限制，在客觀上可能阻礙監(jiān)管機(jī)關(guān)充分性發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，行使索賠權(quán)，采取恢復(fù)措施。

（8） 本案中國(guó)家海洋局北海分局作為監(jiān)管機(jī)關(guān)已經(jīng)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理的索賠權(quán)，案涉污染事故責(zé)任人已經(jīng)實(shí)際承擔(dān)了損害賠償責(zé)任，全部賠償補(bǔ)償款已經(jīng)足額支付到位，國(guó)家海洋局和地方政府已經(jīng)實(shí)際實(shí)施渤海海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施并實(shí)際取得成效。原告在起訴時(shí)明知卻刻意歪曲前述事實(shí)，其訴訟請(qǐng)求明顯缺乏相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)。原告就本次事故提出相同的索賠請(qǐng)求，構(gòu)成重復(fù)索賠，因此不應(yīng)再行提起海洋環(huán)境污染公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)予以駁回。

二、相關(guān)法律問題觀察

1.本案在司法實(shí)踐中意義重大，明確否定了公益組織的主體適格性

本案是全國(guó)首例公益組織針對(duì)污染海洋生態(tài)環(huán)境提起的并且被法院正式立案審理的公益訴訟，通過本案審理和判決觸及了海洋環(huán)境公益訴訟上具體的問題，促進(jìn)司法系統(tǒng)進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化海洋環(huán)境污染類案件的管轄和受理等程序性問題，是有益的司法嘗試。法院判決明確否定了公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格，為今后類似的公益訴訟起到否定性的示范作用。

2.司法實(shí)踐中明確了海洋環(huán)境公益訴訟的法律適用問題

我國(guó)公益訴訟法律制度并未專章入典，而是散見于不同的法律法規(guī)中。其中，2017年7月1日修訂生效《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了民事環(huán)境公益訴訟制度，2015年1月1日修訂生效《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定了普通環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，2017年11月5日修訂生效的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定了海洋環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容。

本案是在2015年1月1日《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》實(shí)施生效后被青島海事法院于2015年7月7日立案。在本案審理期間，自2015年7月7日至2017年11月4日這一段時(shí)期剛好處于新的《環(huán)境保護(hù)法》已生效而新《海洋環(huán)境保護(hù)法》尚未生效期間，“新一般法”規(guī)定的公益訴訟內(nèi)容和“舊特殊法”規(guī)定的公益訴訟內(nèi)容不一致，兩者如何適用則進(jìn)入了立法法規(guī)范的領(lǐng)域，所幸的是新《海洋環(huán)境保護(hù)法》于2017年11月5日的及時(shí)頒布實(shí)施解決了司法者的困擾。隨著本案判決的出臺(tái)，最高人民法院于2017年12月29日公布了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋，明確規(guī)定該類案件應(yīng)當(dāng)按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，國(guó)家海洋監(jiān)管機(jī)關(guān)享有代表國(guó)家提起海洋環(huán)境損害的專門授權(quán)，社會(huì)公益組織無(wú)權(quán)提起該類訴訟，由此確立了海洋環(huán)境公益訴訟的特別法律適用。至此，不論從立法層面還是司法層面，海洋環(huán)境公益訴訟的法律適用均做到了清晰明確，既有法律法規(guī)的明文規(guī)定，又有審判案例的參考依據(jù)。