■ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任、研究員 秦 虹

黨的十九大報(bào)告提出： 加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。實(shí)行租購(gòu)并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的重要途徑，是落實(shí)“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位的重要舉措，是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要方面，是實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、“兩個(gè)一百年”及現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奮斗目標(biāo)的客觀要求。同時(shí)，住房租賃作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及新就業(yè)大學(xué)生等新市民實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的重要途徑，在人口凈流入的大城市需求旺盛，特大及以上城市尤其突出，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展意義重大。

一、目前我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的概況

（一）政策支持導(dǎo)向逐漸明確

2015年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院和住建部分別出臺(tái)了有關(guān)政策，推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的方向清晰。尤其是在2017年7月，住建部等九部委發(fā)布了《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，并在廣州、深圳、南京等12個(gè)城市試點(diǎn)。地方層面逐步推進(jìn)實(shí)施，如2017年7月廣州市形成了《加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作方案》，明確“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購(gòu)?fù)瑱?quán)?！备鼮橹匾氖?，去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：“要發(fā)展住房租賃市場(chǎng)特別是長(zhǎng)期租賃，保護(hù)租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專(zhuān)業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展?！睘榻窈笞》孔赓U市場(chǎng)的發(fā)展指明了方向。

（二）東部地區(qū)及特大以上城市租賃居住比例較高

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)，從租賃住房家庭戶數(shù)占城市家庭戶數(shù)比例看，北京、上海、廣東、浙江分別為 37．2%、38．3%、46．9%、40．6%，明顯高于 25．8% 的全國(guó)城市平均水平。2016年，深圳市城中村租賃住房占比達(dá)到60．8%。我國(guó)東部特大城市住房租賃占比數(shù)據(jù)已基本與發(fā)達(dá)國(guó)家水平相近，如美國(guó)住房租賃占比為37%，英國(guó)為35%，日本為36%，但略低于德國(guó)56%的水平。

（三）租賃市場(chǎng)滿足城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員住房需求作用大

以租賃方式解決住房問(wèn)題，客觀上降低了城鎮(zhèn)化的門(mén)檻，適應(yīng)了外來(lái)務(wù)工及新就業(yè)青年群體的階段性住房需求。如根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)新就業(yè)職工為1365萬(wàn)人，就業(yè)流動(dòng)人口中71%為雇員，60%從事批發(fā)零售、餐飲住宿等服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)等流動(dòng)性較強(qiáng)的行業(yè)。住房租賃市場(chǎng)極大地為這些新就業(yè)職工滿足了居住需求，但在部分城市仍存在著供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、供需錯(cuò)配、總量不足、質(zhì)量不高等問(wèn)題。

（四）公共租賃住房成為租賃市場(chǎng)的有益補(bǔ)充

2007年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始大力發(fā)展保障性住房，僅“十二五”期間，我國(guó)公共租賃住房（含廉租房）就開(kāi)工建設(shè)1400多萬(wàn)套，滿足了相當(dāng)部分城鎮(zhèn)低收入家庭住房需求。部分城市也在嘗試加大供應(yīng)，如未來(lái)五年北京計(jì)劃含公租房在內(nèi)供應(yīng)50萬(wàn)套租賃住房。

（五）專(zhuān)業(yè)化的住房租賃企業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)

從運(yùn)營(yíng)模式看，專(zhuān)業(yè)化的住房租賃企業(yè)可以分為分散式和集中式出租住房?jī)煞N方式。分散式指租賃企業(yè)將分散的房源通過(guò)包租、托管等方式實(shí)施統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，是我國(guó)當(dāng)前住房租賃機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的主要模式。集中式指企業(yè)管理的租賃房源以整棟建筑為主，包括商改公寓、工業(yè)園區(qū)等企業(yè)配建的集體宿舍、受政府委托管理的公共租賃住房、開(kāi)發(fā)企業(yè)新建持有運(yùn)營(yíng)的租賃住房等。

（六）住房租賃中介服務(wù)質(zhì)量有待提高

據(jù)工商總局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年全國(guó)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)總數(shù)約12萬(wàn)家（含門(mén)店），除了在工商部門(mén)登記的住房中介機(jī)構(gòu)外，從事住房租賃的中介還有未辦理工商登記的黑中介，以及在居住區(qū)私下從事“二房東”等中介業(yè)務(wù)的社會(huì)人員，粗略估計(jì)從業(yè)人員數(shù)量超過(guò)100萬(wàn)人。但是，房地產(chǎn)從業(yè)人員職業(yè)化程度比較低，從業(yè)時(shí)間在4年以下的占到80%左右，與美國(guó)從事住房租賃行業(yè)超過(guò)4年以上的從業(yè)人員比重達(dá)到80%相比差距較大。

二、住房租賃市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題

（一）租賃關(guān)系不穩(wěn)定，影響租賃意愿

在住房租賃市場(chǎng)中，租賃關(guān)系不穩(wěn)定是影響承租人租賃意愿的最重要因素。具體表現(xiàn)為：一是租期不穩(wěn)定，提前解約經(jīng)常發(fā)生。二是租金調(diào)整頻率高，上漲過(guò)快。三是承租人處于弱勢(shì)地位，租賃權(quán)益得不到保障。以上原因多是因房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，租售比不合理；違約成本低，維權(quán)成本高；權(quán)益維護(hù)機(jī)制不完善等導(dǎo)致。在已存在的住房租賃市場(chǎng)中，有質(zhì)量、規(guī)范化的服務(wù)嚴(yán)重不足，產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也比較突出。

（二）市場(chǎng)發(fā)展不成熟，機(jī)構(gòu)租賃尚處于起步階段

在供應(yīng)主體上，由于私人房主或?qū)C(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)仍不了解，或其可以選擇的住房租賃企業(yè)有限，導(dǎo)致私人租賃多，機(jī)構(gòu)租賃少，目前租賃住房約80%左右的房源來(lái)自私人業(yè)主；在供應(yīng)形式上，受支付能力限制，部分城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體群租現(xiàn)象較為普遍；在供應(yīng)合規(guī)性上，中介服務(wù)門(mén)檻低，非正規(guī)租賃比例大。此外，機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造的整棟公寓在規(guī)劃、土地、消防等方面也存在合規(guī)性問(wèn)題。

（三）中介服務(wù)不規(guī)范，導(dǎo)致交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)大

由于缺乏行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)自律機(jī)制，租賃行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)較低，服務(wù)質(zhì)量不高。欺騙、誤導(dǎo)、坑害出租人或承租人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“黑中介”“黑二房東”嚴(yán)重?cái)_亂了住房租賃市場(chǎng)。如發(fā)布虛假房源信息、隱瞞重要事項(xiàng)、做出不實(shí)承諾、隨意抬高租金、收取高傭金、扣留租房押金、違規(guī)“群租”、偷稅漏稅等。

（四）支持服務(wù)相對(duì)欠缺，監(jiān)督管理不到位

當(dāng)前，稅收、金融等經(jīng)濟(jì)政策支持仍然不夠，如缺少REITs、租約證券化等金融工具，也缺少對(duì)機(jī)構(gòu)化租賃的貸款貼息支持。由于租賃管理涉及住建（房管）、工商、公安等多個(gè)部門(mén)，存在多頭管理、信息分隔、聯(lián)動(dòng)性差等現(xiàn)象。此外，各地還缺乏公開(kāi)、透明的住房租賃信息平臺(tái)。

三、發(fā)展專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)租賃引領(lǐng)住房租賃市場(chǎng)規(guī)范化發(fā)展

今后，大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，需要針對(duì)住房租賃市場(chǎng)存在的問(wèn)題采取措施，而大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)租賃，既便于政府監(jiān)管，也可以通過(guò)機(jī)構(gòu)租賃服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的示范和引領(lǐng)，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展，是有效的政策措施之一。

專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)租賃有兩種模式：一種是由機(jī)構(gòu)建設(shè)（或收購(gòu)）、持有、運(yùn)營(yíng)租賃住房，可稱(chēng)持有型的機(jī)構(gòu)租賃，屬重資產(chǎn)類(lèi)型；另一種是利用社會(huì)存量住房資源，通過(guò)包租、托管等方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，可稱(chēng)為管理型機(jī)構(gòu)租賃，屬輕資產(chǎn)類(lèi)型。

（一）以降低成本為重點(diǎn)支持持有型機(jī)構(gòu)租賃

無(wú)論是新建住房用于出租，還是收購(gòu)存量資產(chǎn)用于出租，與開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售相比，這種持有型的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式面臨著回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低、融資渠道少、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出、租金漲幅動(dòng)力缺乏等問(wèn)題。特別是在部分特大城市新建住房位置偏遠(yuǎn)、租賃需求弱、租金水平低，機(jī)構(gòu)租賃的重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式將長(zhǎng)期面臨回報(bào)周期長(zhǎng)、成本高、擴(kuò)張慢的挑戰(zhàn)。因此，需要政府在土地成本（目前已有部分城市使用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房或低價(jià)出讓土地）和稅費(fèi)等方面給予支持；企業(yè)則需在提高管理運(yùn)營(yíng)效率、采用信息化管理、減少人力成本投入上下功夫。此外，能否通過(guò)資產(chǎn)證券化（如REITs）實(shí)現(xiàn)投資退出，是持有型機(jī)構(gòu)租賃獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流、形成資本從投入到退出的閉環(huán)，持續(xù)在重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式下實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的關(guān)鍵因素。

（二）重視市場(chǎng)力量支持管理型機(jī)構(gòu)租賃

經(jīng)過(guò)住房制度改革以來(lái)20年的發(fā)展，目前我國(guó)住房總量已經(jīng)很大，2016年城鎮(zhèn)人均住房面積已達(dá)36．6平方米，套戶比已略大于1∶1。在住房存量規(guī)模已經(jīng)較大的情況下，通過(guò)盤(pán)活存量住房，管理型的專(zhuān)業(yè)化租賃企業(yè)發(fā)展空間很大。由于住房租賃涉及大量個(gè)性化、非標(biāo)準(zhǔn)化的看房、簽約服務(wù)、租金收取，機(jī)構(gòu)租賃一般還涉及裝修、管家、維護(hù)等大量的日常服務(wù)，非常繁雜，面對(duì)這一充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，市場(chǎng)化企業(yè)更有優(yōu)勢(shì)。因此，市場(chǎng)化企業(yè)可與國(guó)有企業(yè)合作，國(guó)有企業(yè)更多地發(fā)揮整合房源優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)化企業(yè)更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化的管理優(yōu)勢(shì)。而政府將工作重點(diǎn)放在完善租賃市場(chǎng)規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)督和提供服務(wù)上。

（三）重點(diǎn)在特大和超大城市發(fā)展機(jī)構(gòu)租賃

對(duì)于大量中小城市，住房自有率高、市場(chǎng)規(guī)模小、供需矛盾不突出，住房租賃需求并不大。對(duì)于人口凈流入大、流動(dòng)人口多的城市，特別以超大城市、特大城市為代表，未來(lái)有發(fā)展專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化機(jī)構(gòu)租賃的需求和基礎(chǔ)，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展。

（四）通過(guò)金融稅收支持機(jī)構(gòu)租賃

在金融方面，一是金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，加大對(duì)租賃住房項(xiàng)目的信貸支持力度。二是大力發(fā)展REITs、租約證券化等金融工具，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)化租賃企業(yè)探索以產(chǎn)品為核心的金融創(chuàng)新，如在2017年，國(guó)內(nèi)已出現(xiàn)5款與長(zhǎng)租公寓相關(guān)的類(lèi)REITs產(chǎn)品。三是對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的租賃機(jī)構(gòu)，提供租賃權(quán)質(zhì)押貸款。四是支持專(zhuān)業(yè)化租賃機(jī)構(gòu)發(fā)行企業(yè)債券。五是給予租賃機(jī)構(gòu)裝修改造貸款支持。在稅收方面，應(yīng)以減免稅為重點(diǎn)，以加強(qiáng)登記備案為突破口推動(dòng)住房租賃專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展，支持個(gè)人將出租住房委托給機(jī)構(gòu)租賃；對(duì)于以包租方式運(yùn)作的，其支付給房主的租金，應(yīng)允許以銀行匯款憑證為依據(jù)進(jìn)行增值稅抵扣等措施。

（五）與管理部門(mén)信息系統(tǒng)對(duì)接支持機(jī)構(gòu)租賃

加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化租賃企業(yè)與政府有關(guān)部門(mén)信息系統(tǒng)的對(duì)接。如建立租賃信息服務(wù)平臺(tái)，提供便捷的租賃信息發(fā)布服務(wù)，規(guī)范信息披露，推行標(biāo)準(zhǔn)化住房租賃合同，實(shí)現(xiàn)住房租賃合同網(wǎng)上備案，幫助租賃機(jī)構(gòu)核實(shí)信息，簡(jiǎn)化租賃機(jī)構(gòu)批量進(jìn)行承租人登記和房屋租賃登記備案等手續(xù)，強(qiáng)化住房租賃信用管理，建立多部門(mén)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。

（六）完善立法并增加房源支持機(jī)構(gòu)租賃

以法律形式強(qiáng)化保障租賃雙方權(quán)益，建立穩(wěn)定規(guī)范的租賃關(guān)系。多渠道增加租賃住房供應(yīng)，如在住房供求矛盾緊張的城市，通過(guò)新增用地建設(shè)租賃住房，在新建商品住房項(xiàng)目中配建租賃住房等方式提供機(jī)構(gòu)租賃；在城市公共配套許可的條件下，積極盤(pán)活存量房屋用于租賃按規(guī)定改建為租賃住房；總結(jié)試點(diǎn)城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的經(jīng)驗(yàn)，還可發(fā)揮居民委員會(huì)和村集體組織作用，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村集體組織成立專(zhuān)業(yè)化租賃企業(yè)。