□ 西北政法大學(xué) 李永寧 重慶大學(xué) 秦 鵬 北京華盛坤泰環(huán)境科技股份有限公司 司 軍

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要由《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）以及七個(gè)試點(diǎn)省分別的《實(shí)施方案》兩部分構(gòu)成。深入研究這些方案，結(jié)合了解到的試點(diǎn)省的一些實(shí)施情況，我們認(rèn)為我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在適用范圍、磋商制度、評(píng)估及資金管理等八個(gè)方面還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的主要問(wèn)題

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍不夠周延。（1）《試點(diǎn)方案》適用范圍的第1項(xiàng)為“較大及以上”突發(fā)環(huán)境事件?！拜^大”以下的突發(fā)環(huán)境事件被排除在適用范圍之外；“較大”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境損害不存在直接的關(guān)聯(lián)性。（2）《試點(diǎn)方案》適用范圍的第2項(xiàng)為“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”，除此之外的其他生態(tài)環(huán)境功能區(qū)被排除在了適用范圍之外，這種限定明顯不科學(xué)。

2.訴前磋商制度關(guān)鍵內(nèi)容缺失。（1）磋商所達(dá)成的賠償協(xié)議的內(nèi)容和效力不明確。為明確賠償協(xié)議效力，試點(diǎn)地方大都額外增加了司法確認(rèn)程序；（2）磋商的時(shí)間期限未加限制，容易造成磋商拖延并影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)；（3）磋商期間的損害防治義務(wù)未明確，存在邊磋商邊損害的風(fēng)險(xiǎn)；（4）磋商過(guò)程缺乏專(zhuān)家參與性規(guī)定。以上內(nèi)容缺失將嚴(yán)重影響磋商的開(kāi)展、磋商過(guò)程的公正性以及磋商協(xié)議的充分落實(shí)。

3.損害賠償具體范圍存在漏項(xiàng)。（1）生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用未被明確納入賠償范圍；（2）生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施以及修復(fù)過(guò)程中可能產(chǎn)生的二次損害的預(yù)防與消除費(fèi)用也未被考慮。這些賠償漏項(xiàng)的存在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的效率以及賠償?shù)某浞中钥赡茉斐上麡O影響。

4.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則欠缺。（1）生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴訟管轄無(wú)規(guī)可依，特別是對(duì)橫跨多地的損害賠償訴訟的地域管轄未做規(guī)定；（2）缺少賠償責(zé)任認(rèn)定、劃分和承擔(dān)的可操作性規(guī)定；（3）相關(guān)證據(jù)提交及其證明力均未做規(guī)定；（4）與環(huán)境民事公益訴訟重合時(shí)該如何處理等訴訟問(wèn)題均不明確。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)施比較困難。

5.生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度不完善。（1）缺乏關(guān)于鑒定評(píng)估基準(zhǔn)、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、鑒定評(píng)估規(guī)則等方面的規(guī)定；（2）缺乏鑒定評(píng)估結(jié)果在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中證明力的規(guī)定；（3）環(huán)保部推薦的第一、二批環(huán)境損害賠償鑒定機(jī)構(gòu)均為環(huán)保部門(mén)直屬單位，未引進(jìn)民間鑒定機(jī)構(gòu)并形成監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。難以保證鑒定的中立性、客觀性和公正性。

6.生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理規(guī)定缺乏。（1）損害賠償資金來(lái)源、性質(zhì)、日常使用以及監(jiān)管等制度內(nèi)容均未明確；（2）賠償資金的歸口部門(mén)、確保專(zhuān)款專(zhuān)用的機(jī)制、資金使用效果的評(píng)價(jià)與追責(zé)等不明確；（3）緊急狀況下的資金撥付機(jī)制也不明確。以上管理性規(guī)定的缺陷將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的合理使用無(wú)章可循。

作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點(diǎn)，貴州于2017年初開(kāi)出了一份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書(shū)。一家企業(yè)因?yàn)榉欠ㄌ幚砦勰嘣廴经h(huán)境，被貴州省環(huán)保廳索賠900多萬(wàn)元，用于被損害地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。圖為貴州生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

7.生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中的公眾參與和信息公開(kāi)制度過(guò)于簡(jiǎn)化。（1）《試點(diǎn)方案》僅規(guī)定“鼓勵(lì)公眾參與”，并未將公眾參與作為公眾的一項(xiàng)權(quán)利予以確認(rèn)；（2）公眾參與和信息公開(kāi)的具體環(huán)節(jié)及內(nèi)容、參與的主體類(lèi)型、參與和公開(kāi)的具體程序與方式、參與權(quán)與信息獲取權(quán)的救濟(jì)等內(nèi)容均告缺失；（3）不公開(kāi)損害賠償相關(guān)信息的責(zé)任也不明確。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿裰骰c科學(xué)化途徑不暢。

8.缺少全國(guó)性的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金。（1）全國(guó)性生態(tài)環(huán)境損害賠償信息與典型案件收集、分析，以及損害賠償工作指導(dǎo)，缺少最頂層、整體性、靈活性的資金支持；（2）對(duì)部分資金不足的社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟，沒(méi)有資金支持的正常渠道；（3）缺少賠償資金不足時(shí)的社會(huì)分擔(dān)機(jī)制；（4）對(duì)于無(wú)明確賠償義務(wù)人以及歷史上發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件的調(diào)查、鑒定評(píng)估，甚至索賠也沒(méi)有充分的資金支持渠道。

二、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，全面促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策建議

1.應(yīng)將除人身、財(cái)產(chǎn)損害之外的所有生態(tài)環(huán)境損害全部納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍。具體應(yīng)將《試點(diǎn)方案》中的三項(xiàng)擴(kuò)展為以下九項(xiàng)：（1）發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成較大損害的；（2）在省級(jí)以上人民政府依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的；（3）在縣級(jí)以上人民政府依法劃定的集中式飲用水水源地發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的；（4）對(duì)特定區(qū)域內(nèi)省級(jí)以上重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物物種造成重大破壞的；（5）嚴(yán)重影響區(qū)域生物多樣性的；（6）對(duì)國(guó)有或集體特定范圍以?xún)?nèi)耕地、林地、草原、林木資源等造成重大破壞的；（7）發(fā)生環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事件，致使具有重要生態(tài)功能的濕地發(fā)生自然狀態(tài)的明顯改變，濕地生態(tài)特征明顯退化的；（8）發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害事件，依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法等法律應(yīng)予賠償?shù)?；?）發(fā)生其他造成除人身與個(gè)人、集體財(cái)產(chǎn)損害之外的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境事件的。

2.應(yīng)強(qiáng)化磋商的專(zhuān)家參與并明確磋商協(xié)議的法律效力。具體包括以下內(nèi)容：（1）經(jīng)磋商達(dá)成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含當(dāng)事人、生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、評(píng)估鑒定結(jié)果、修復(fù)方案、履行責(zé)任的方式與期限等內(nèi)容。協(xié)議依法應(yīng)當(dāng)賦予強(qiáng)制執(zhí)行力；（2）磋商期限。為了防止磋商被惡意拖延，影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)，應(yīng)當(dāng)為磋商設(shè)定最長(zhǎng)期限；逾期達(dá)不成協(xié)議的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)立即行使訴權(quán)；（3）磋商達(dá)成前的防治義務(wù)。為避免因磋商導(dǎo)致受損生態(tài)環(huán)境錯(cuò)失最佳修復(fù)時(shí)機(jī)，以及為了預(yù)防損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)為賠償權(quán)利人設(shè)定針對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的及時(shí)防治義務(wù)。此項(xiàng)義務(wù)不得因磋商權(quán)的發(fā)動(dòng)和行使而被免除。因義務(wù)履行所花費(fèi)用，應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)；（4）專(zhuān)家參與保障機(jī)制。專(zhuān)家參與磋商的目的在于為磋商工作的開(kāi)展提供專(zhuān)業(yè)支持、合法性保證并監(jiān)督磋商的公正性。因此，建議磋商應(yīng)當(dāng)吸收法律及環(huán)保等方面的專(zhuān)家參與。參與的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：磋商方案的制定、磋商會(huì)談、協(xié)議達(dá)成等。

3.合理增加生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w范圍。以下11項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)被確定為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w范圍：（1）生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測(cè)費(fèi)用；（2）控制、減輕、清除生態(tài)環(huán)境損害后果的各項(xiàng)處置措施費(fèi)用；（3）前項(xiàng)處置措施產(chǎn)生的次級(jí)生態(tài)環(huán)境損害消除及賠償費(fèi)用；（4）生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；（5）生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間的監(jiān)測(cè)費(fèi)用；（6）生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失；（7）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（8）因確定生態(tài)環(huán)境損害的性質(zhì)、范圍、程度而支出的調(diào)查、評(píng)估、鑒定與咨詢(xún)等費(fèi)用；（9）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的律師費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及其他必要費(fèi)用；（10）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中的必要費(fèi)用；（11）其他必要費(fèi)用。

4.從實(shí)體和程序兩個(gè)方面完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟規(guī)則。實(shí)體方面的訴訟規(guī)則應(yīng)當(dāng)包含：（1）歸責(zé)原則與舉證責(zé)任。建議生態(tài)環(huán)境損害賠償適用嚴(yán)格責(zé)任原則。賠償權(quán)利人僅需負(fù)擔(dān)初步證明責(zé)任，即只要證明損害與被告特定行為之間具有因果關(guān)系，賠償責(zé)任即告成立。（2）責(zé)任承擔(dān)。主要有兩種情形：當(dāng)存在修復(fù)可能性時(shí)，應(yīng)當(dāng)以修復(fù)性責(zé)任為主；當(dāng)無(wú)修復(fù)可能性時(shí)，應(yīng)當(dāng)以金錢(qián)賠償性責(zé)任為主，但總體上應(yīng)當(dāng)以修復(fù)責(zé)任為主。另外，考慮到損害賠償數(shù)額過(guò)大，應(yīng)當(dāng)允許賠償義務(wù)人分期賠付相關(guān)損失。

程序方面的訴訟規(guī)則應(yīng)當(dāng)包含：（1）案件管轄。鑒于生態(tài)環(huán)境損害案件影響較大，建議一審案件由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者賠償義務(wù)人所在地中級(jí)以上人民法院管轄；（2）訴前救濟(jì)。對(duì)正在發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，為避免損害擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)?jiān)V前禁令、訴前財(cái)產(chǎn)保全、訴前證據(jù)保全等措施；（3）證據(jù)規(guī)則。應(yīng)當(dāng)規(guī)定具備資質(zhì)的相關(guān)鑒定、咨詢(xún)、評(píng)估機(jī)構(gòu)所出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、鑒定、評(píng)估報(bào)告以及咨詢(xún)意見(jiàn)等，經(jīng)過(guò)開(kāi)庭質(zhì)證，均可作為認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的有效證據(jù)；（4）與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接。可以有三種設(shè)置思路：一是賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人優(yōu)先起訴權(quán)。二是賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與公益訴訟主體同等的訴權(quán)，即哪方先行起訴，則另一方訴權(quán)即不能行使。三是根據(jù)《民事訴訟法司法解釋》的相關(guān)規(guī)定以合并審理的方式使二訴權(quán)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。最終如何設(shè)置，必須有明確規(guī)定。

5.從基準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、人才等方面完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度。應(yīng)當(dāng)包括：（1）建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)體系。相關(guān)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于基線確定、因果關(guān)系的判斷以及損害賠償數(shù)額的認(rèn)定；（2）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)與扶助。應(yīng)明確鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、運(yùn)營(yíng)資質(zhì)與規(guī)則，并對(duì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)提供必要扶助；（3）鑒定評(píng)估專(zhuān)家?guī)斓慕?。明確入庫(kù)專(zhuān)家的學(xué)科領(lǐng)域、遴選條件與申請(qǐng)程序以及專(zhuān)家?guī)斓木唧w運(yùn)作方式和機(jī)制；（4）建議在中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)設(shè)立全國(guó)性的民間生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，利用該機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)地位和全國(guó)性影響力，在生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定領(lǐng)域推進(jìn)形成監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確保建立起科學(xué)、公正、中立的鑒定評(píng)估規(guī)則體系。

6.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的日常管理與緊急撥付制度。具體制度包括：（1）資金來(lái)源。賠償義務(wù)人繳付的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用以及其他前期費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)時(shí)繳付的賠償款項(xiàng)、社會(huì)捐贈(zèng)的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金、財(cái)政撥款與補(bǔ)助等生態(tài)環(huán)境損害賠償金；（2）資金用途。各項(xiàng)資金專(zhuān)項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用。無(wú)專(zhuān)項(xiàng)用途的，應(yīng)用于與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的用途；（3）資金的管理、使用與監(jiān)督。各項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)納入省級(jí)財(cái)政進(jìn)行預(yù)算管理，遵循預(yù)算法等財(cái)政法律、法規(guī)所規(guī)定的資金使用程序進(jìn)行使用、監(jiān)管和追責(zé)。（4）緊急撥付制度則是指生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)急需資金的便捷撥付與監(jiān)管性規(guī)則，應(yīng)當(dāng)著重從撥付情形、撥付方式與途徑、監(jiān)管與責(zé)任追究三個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)則的設(shè)計(jì)。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點(diǎn)重慶市，有兩家公司因通過(guò)暗管向長(zhǎng)江偷排未經(jīng)處理的廢水，被法院判決賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1441.6776萬(wàn)元，并在省級(jí)及以上媒體公開(kāi)致歉。圖為長(zhǎng)江巫峽。

7.健全生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與和信息公開(kāi)的實(shí)施機(jī)制。應(yīng)當(dāng)包括：（1）應(yīng)明確公眾參與的領(lǐng)域。考慮將生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的制作、執(zhí)行與賠償磋商設(shè)定為公眾可以參與的領(lǐng)域；（2）分類(lèi)確定參與公眾的主體類(lèi)型與具體方式，并設(shè)置合理的公眾參與程序；（3）明確參與主體所發(fā)表意見(jiàn)的法律效力；（4）建議將生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，鑒定、評(píng)估報(bào)告，磋商方案，磋商協(xié)議，生效判決，生態(tài)環(huán)境修復(fù)評(píng)估情況以及生態(tài)環(huán)境損害賠償資金收繳、管理與運(yùn)用情況，評(píng)估鑒定專(zhuān)家?guī)斓让鞔_列入信息公開(kāi)范圍；（5）設(shè)置合理、便捷的信息獲取程序與公開(kāi)發(fā)布方式；（6）明確公眾參與權(quán)與信息獲取權(quán)受損時(shí)的救濟(jì)途徑。

8.依托“中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)”，成立“中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”及其管理委員會(huì)。具體思路為：（1）在“中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)”內(nèi)部設(shè)立“中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理委員會(huì)”，作為其分支機(jī)構(gòu)，并報(bào)民政部備案；（2）鼓勵(lì)社會(huì)主體向基金捐贈(zèng)創(chuàng)始資金；（3）國(guó)家財(cái)政向該基金撥付適當(dāng)數(shù)量創(chuàng)始基金以及年度生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；（4）基金主要運(yùn)用于六個(gè)方面：一是為生態(tài)環(huán)境損害賠償研究提供資金支持，二是建立全國(guó)性生態(tài)環(huán)境損害賠償資料和信息系統(tǒng)；三是遴選和建立生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估專(zhuān)家?guī)?；四是資助地方生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟；五是資助部分環(huán)保公益組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟；六是資助跨區(qū)域乃至全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)與項(xiàng)目。