□ 最高人民檢察院 劉 藝

我國環(huán)境治理已經(jīng)從由行政主導(dǎo)的單一管理模式向各方主體參與的共治共享環(huán)境治理模式發(fā)展。黨的十九大報(bào)告中明確提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾參與的環(huán)境治理體系”。司法機(jī)關(guān)在環(huán)境治理體系中發(fā)揮的作用也值得關(guān)注。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟機(jī)制，充分說明檢察機(jī)關(guān)可以在公益保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮司法治理的作用。

一、開展公益訴訟試點(diǎn)兩年來，檢察機(jī)關(guān)在深化環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用

2015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。檢察機(jī)關(guān)在兩年公益訴訟試點(diǎn)工作中，突出加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的保護(hù)。

截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6527件，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃；督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進(jìn)行整改。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效手段，豐富了生態(tài)司法保護(hù)的途徑和內(nèi)容。

內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)生態(tài)屏障專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中，督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)草原植被2000多公頃，補(bǔ)種各類被毀林木1300多株，一些長期非法開墾草原、非法采礦、采砂等行為得到了有效遏制。

廣東省汕頭市檢察院訴郭松全等4人污染土壤民事公益訴訟案件中，當(dāng)?shù)胤欠ㄋ嵯醋鳂I(yè)利潤高、違法成本極低，即使被追究刑事責(zé)任，其刑期也較短、罰金也較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)酸洗作業(yè)給生態(tài)環(huán)境造成的損害。法院一審判處開展酸洗作業(yè)造成土壤污染的違法行為人連帶賠償環(huán)境損害損失532萬余元，用于土壤修復(fù)治理，讓污染者在承擔(dān)刑事責(zé)任的同時(shí)，對污染造成的損失承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任、提高其違法成本，既有效彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，也對潛在的環(huán)境破壞者予以有力警示。內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)北疆生態(tài)屏障專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中，督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)草原植被2000多公頃，補(bǔ)種各類被毀林木1300多株，一些長期非法開墾草原、非法采礦、采砂等行為得到了有效遏制。

二、在共享共治背景下，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督的核心保障作用

社會(huì)公共利益的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)通過行使各自的職權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也需要公民、法人、社會(huì)組織等社會(huì)主體的積極參與，才能取得更好的保護(hù)效果。在這些不同主體構(gòu)成的保護(hù)體系中，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，立足法律監(jiān)督職能，通過檢察建議、公告、提起公益訴訟等多種履職方式，與各類主體銜接配合，發(fā)揮法律監(jiān)督的核心保障作用。

在民事公益訴訟中，履行訴前程序，告知法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序?！睹袷略V訟法》第五十五條第二款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！睆牧⒎ㄔ纳?，我們可以看出，相較于其他享有民事公益訴權(quán)的主體而言，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的序位排在最后，是保護(hù)公益的最后一道防線。重點(diǎn)還是發(fā)揮社會(huì)組織保護(hù)公益的主要作用，檢察機(jī)關(guān)只發(fā)揮補(bǔ)充、輔助、兜底的功效。即檢察機(jī)關(guān)只有在沒有適格主體或者適格主體不起訴的情況下，才提起民事公益訴訟。因此，設(shè)置訴前程序的本意，并非讓檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)侵占其他訴訟主體的訴權(quán)，而是確保檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的前提必須是在沒有其他訴訟主體提起訴訟的情況下。

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，健全對國家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的法律制度。

一是彌補(bǔ)行政公益訴訟的主體缺位。全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定，填補(bǔ)了行政訴訟法中缺少行政公益訴訟制度的空白，為檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，加強(qiáng)對國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，提供了直接的法律依據(jù)。通過公益訴訟試點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，這三類重要的國家治理主體有機(jī)聯(lián)系在一起，通過監(jiān)督、協(xié)調(diào)、配合，形成了保護(hù)公益的強(qiáng)大合力。

在全國首例行政公益訴訟中，山東省慶云縣檢察院針對環(huán)保部門監(jiān)管不力，致使某污水處理廠在未通過環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收情況下，長期違法生產(chǎn)造成環(huán)境污染的行為，提起行政公益訴訟，法院判決確認(rèn)慶云縣環(huán)保局行政行為違法，并責(zé)令其依法履職，宣判后污染企業(yè)被責(zé)令停產(chǎn)，對其他不依法履職的行政機(jī)關(guān)和污染生產(chǎn)企業(yè)也起到震懾作用。

二是督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中，通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)公益職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性、積極性，而對不予整改的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，進(jìn)一步強(qiáng)化了訴前程序的督促效果。

三是提升行政執(zhí)法效力和司法公信力。有些行政相對人不履行法定義務(wù)，甚至抗拒行政機(jī)關(guān)處罰，嚴(yán)重侵害社會(huì)正常管理秩序。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟介入后，很多行政相對人主動(dòng)履行義務(wù)。如武漢市洪山區(qū)青菱湖從2007年開始，一直存在違法圍網(wǎng)圍欄養(yǎng)殖，造成湖泊污染行為，嚴(yán)重破壞了青菱湖水體環(huán)境。當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T雖多次監(jiān)管，但由于這一問題屬歷史遺留問題，實(shí)施阻力較大。檢察機(jī)關(guān)對行政主管部門起訴后，相關(guān)違法行為人主動(dòng)配合行政執(zhí)法，積極整改，目前整個(gè)青菱湖長達(dá)34萬多米的圍欄圍網(wǎng)全部被拆除，投肥投餌養(yǎng)殖現(xiàn)象完全杜絕，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定的不利因素得到有效化解。

總之，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中，是充分尊重行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限的。我國《環(huán)境保護(hù)法》明確環(huán)境保護(hù)主管部門是環(huán)境保護(hù)的首要責(zé)任主體。環(huán)境行政機(jī)關(guān)擁有環(huán)境執(zhí)法權(quán)力和專業(yè)的環(huán)境執(zhí)法力量，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境治理體系中發(fā)揮的是補(bǔ)充執(zhí)法功效。只有當(dāng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)無法通過監(jiān)管手段保護(hù)環(huán)境時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能借助公益訴訟制度發(fā)揮環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管的職責(zé)。

三、下一步檢察機(jī)關(guān)在深化環(huán)境治理中重點(diǎn)發(fā)力的領(lǐng)域

（一）組織京津冀及周邊省份建立協(xié)作機(jī)制、開展公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)

當(dāng)前，跨地區(qū)合作已成為推進(jìn)公益訴訟工作的有效手段，比如，廣東、吉林的“南北論壇”，江蘇、山東的“江山論壇”，等等。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的作用，服務(wù)和保障京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，最高檢民事行政檢察廳擬推動(dòng)建立以京津冀三省級(jí)院為主、周邊相關(guān)省份為輔的地區(qū)合作機(jī)制。聯(lián)合開展一次專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，力爭利用3個(gè)月的時(shí)間做到：集中收集一批案件線索，集中制發(fā)一批訴前檢察建議，集中提起一批訴訟案件，集中進(jìn)行宣傳報(bào)道，有效打擊京津冀地區(qū)污染環(huán)境特別是大氣污染違法行為，為促進(jìn)京津冀地區(qū)環(huán)境和生態(tài)做出貢獻(xiàn)，也為全國其他地方辦理此類案件做出表率。

（二）進(jìn)一步加大力度辦理固體廢物污染案件

《固體廢物污染環(huán)境防治法》將固體廢物分為工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險(xiǎn)廢物三大類，并分別規(guī)定了專門的防治制度。在刑事領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)通過審查逮捕、公訴等職能的履行，對因固體廢物而涉嫌刑事犯罪的違法行為人進(jìn)行懲處。然而，實(shí)踐證明只剝奪違法行為人的人身自由，而不讓其承擔(dān)環(huán)境公益受損的民事責(zé)任，還不是以發(fā)揮環(huán)境刑罰懲罰的威懾作用。

針對尚未構(gòu)成犯罪的行為或者雖經(jīng)刑事處理但公益損害仍未得到彌補(bǔ)的行為，如果沒有相關(guān)社會(huì)組織提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以通過單獨(dú)提起民事公益訴訟，或者一并提起刑事附帶民事公益訴訟，將能促使受損公益進(jìn)一步得到彌補(bǔ)。

在行政領(lǐng)域，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在固體廢物污染防治方面承擔(dān)了一系列職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)存在不依法行使職權(quán)的情形，對固體廢物污染導(dǎo)致的公共利益受損的監(jiān)管責(zé)任沒有履行到位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，也可以通過提起行政附帶民事公益訴訟，在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的同時(shí)，一并追究環(huán)境侵權(quán)行為人的民事責(zé)任，發(fā)揮司法治理的功效。

2015年7月1日至2017年6月，各試點(diǎn)檢察院共向人民法院提起公益訴訟案件中，涉及固體廢物污染環(huán)境的案件共115件，占生態(tài)環(huán)境與資源類案件的15%左右。檢察機(jī)關(guān)辦理固體廢棄物污染案件，實(shí)現(xiàn)了對違法堆放占地面積2200余畝共1100余萬噸各類生活垃圾的督促清除與處理；督促回收和清理生產(chǎn)類固體廢物210余萬噸，其中危險(xiǎn)廢物6萬余噸，取得了較好的社會(huì)治理成效。我們將繼續(xù)加大力度辦理固體廢棄物污染案件，還原綠水青山，最大程度維護(hù)國家利益和社會(huì)公益利益。

生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟工作中，要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，突出對生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已成為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效手段，豐富了生態(tài)司法保護(hù)的途徑和內(nèi)容，構(gòu)筑了行政、民事、刑事“三位一體”的保護(hù)格局。