鄭雁鳴

(重慶市教育科學(xué)研究院，重慶 400010)

2008年重慶市人民政府《關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的意見》(渝府發(fā)[2008]65號)發(fā)布以來，民辦教育發(fā)展迅速，成效顯著。截至2016年底，全市各級各類民辦學(xué)校達到4455所，占全市學(xué)?？倲?shù)的45.24%；民辦學(xué)校在校生總數(shù)107.7萬人，占全市在校生總數(shù)的17.46%。民辦教育已經(jīng)成為重慶市教育事業(yè)的重要組成部分、教育改革的重要推動力量以及重要的新經(jīng)濟增長點，邁進全國民辦教育先進行列。2016年4月，在國家對民辦教育一攬子修法，部署民辦教育分類管理改革的新形勢下，為制定出臺地方配套政策，重慶市教委民辦教育管理處與市教科院民辦教育研究中心聯(lián)合開展了“民辦教育分類管理地方法規(guī)需求情況”專項調(diào)查。

一、調(diào)研工作基本情況

(一)問卷調(diào)查

本次調(diào)查對象為區(qū)縣(自治縣)教委、民辦高校和民辦中小學(xué)校，發(fā)放問卷共126份，回收有效問卷104份。其中區(qū)縣(自治縣)教委32份、民辦高校11份、民辦中小學(xué)校61份，分別占區(qū)縣(自治縣)教委總數(shù)(40個)、民辦高?？倲?shù)(24個)和民辦中小學(xué)?？倲?shù)(174個)的80%、45.8%、35%，說明本次調(diào)查采用的調(diào)研樣本有一定的廣泛性和代表性。

(二)座談訪問

本項目研究人員分片區(qū)、辦學(xué)層次和類別召開了幾次專題座談會，重點針對2008年重慶市人民政府出臺的《關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的意見》的執(zhí)行情況和民辦教育分類管理改革地方配套政策的需求情況進行了深入訪談，廣泛聽取了來自區(qū)縣(自治縣)教育行政部門和民辦學(xué)校一線的舉辦者、管理者對深化重慶市民辦教育改革發(fā)展的基本認(rèn)識與態(tài)度，集思廣益，收集形成合理化建議。

二、基本結(jié)論

(一)貫徹落實2008年重慶市人民政府《關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的意見》的整體情況較好，有力促進了市民辦教育的快速發(fā)展

調(diào)查顯示，32個區(qū)縣(自治縣)教委中，落實《重慶市人民政府關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的意見》(渝府發(fā)〔2008〕65號)較好的有22個，占回收區(qū)縣(自治縣)教委總數(shù)的69%。表現(xiàn)在出臺有配套政策文件、有一定的財政經(jīng)費支持、有創(chuàng)新思路與舉措、有比較明顯的發(fā)展成效。占84.4%的區(qū)縣(自治縣)教委對給予民辦中職、民辦中小學(xué)校和“普惠性”民辦幼兒園的財政經(jīng)費支持政策持肯定態(tài)度，認(rèn)為民辦教育對地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、教育發(fā)展的貢獻作用較大。但有15.6%的區(qū)、縣(自治縣)教委存在民辦教育“多余論”“沖擊論”“營利論”“添亂論”“擔(dān)憂論”等觀念，導(dǎo)致地區(qū)間民辦教育發(fā)展的差距較大。民辦學(xué)校則一致認(rèn)為，2008年市人民政府文件出臺以來，是重慶市民辦學(xué)校發(fā)展最快最好的時期，尤其是民辦高校變化最大、辦學(xué)規(guī)模與水平顯著提升的時期。2015年民辦高校與2009年相比，新增9所，增幅44.2%；在校生新增10.813 8萬人，翻了一番多。呈現(xiàn)出的一個明顯共同點是，區(qū)縣(自治縣)教委和民辦學(xué)校都把支持政策列為促進民辦教育發(fā)展的首要條件。

直轄以來，民辦教育的快速發(fā)展已經(jīng)引起政府部門的高度重視。區(qū)縣(自治縣)教委在財政經(jīng)費支持政策上，從過去普遍不贊成到現(xiàn)在普遍贊成的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了教育行政部門在民辦教育發(fā)展中新的定位，真正認(rèn)識到民辦教育與公辦教育是平等的、民辦教育是教育部門的共同成員，這為財政經(jīng)費支持民辦教育政策奠定了價值基礎(chǔ)。

(二)對現(xiàn)有財政支持政策不太滿意，民辦學(xué)校強烈要求加大財政經(jīng)費支持力度

調(diào)查顯示，區(qū)縣(自治縣)對財政經(jīng)費支持政策落實的現(xiàn)狀不滿意，認(rèn)為國家和市級政府的財政經(jīng)費支持政策不配套，區(qū)縣財政資金投入不足，93.8%的區(qū)縣(自治縣)人民政府沒有設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金，土地、建設(shè)、財稅等優(yōu)惠政策的執(zhí)行難，與同類公辦學(xué)校(幼兒園)的財政經(jīng)費支持政策的差距明顯，引資政策乏力，政府購買服務(wù)政策不明確等。

民辦學(xué)校作為受惠主體，對財政經(jīng)費支持政策持強烈需求態(tài)度。要求市和區(qū)縣(自治縣)人民政府同步設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金，列入同級財政預(yù)算，與財政收支水平保持同步增長，用于補充教師社會保險經(jīng)費、補貼教師收益、建立民辦教育公共服務(wù)體系以及支持民辦學(xué)校開展科研活動等。完善市和區(qū)縣(自治縣)兩級政府對民辦學(xué)歷學(xué)校(含幼兒園)的補貼制度，進一步明確補貼的項目、對象、標(biāo)準(zhǔn)、用途，年度教師培訓(xùn)、家庭困難學(xué)生補助及貸款貼息等政策。按時足額撥付委托承擔(dān)義務(wù)教育民辦中小學(xué)校的生均教育經(jīng)費，提高民辦高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，實行分類撥款政策，非營利性民辦學(xué)校的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)與公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)看齊，營利性民辦學(xué)校維持現(xiàn)行補助標(biāo)準(zhǔn)政策。擴大財政專項資金補助的使用范圍和支配權(quán)，將教師培訓(xùn)經(jīng)費與困難學(xué)生的幫扶明確列入，健全對困難學(xué)生的救助機制。加大激勵機制，對教學(xué)設(shè)施、設(shè)置特殊學(xué)科專業(yè)與新興專業(yè)進行專項獎勵補助。實施中職學(xué)校基礎(chǔ)能力建設(shè)、實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè)和學(xué)生資助等項目時，民辦中職學(xué)校與公辦中職學(xué)校享受同等待遇。按照幼兒園學(xué)籍人數(shù)給予財政經(jīng)費補助。對企業(yè)和個人支持教育事業(yè)的公益性捐贈支出，按照相關(guān)規(guī)定在所得稅前予以扣除等。

(三)對分類管理改革與民辦學(xué)校財產(chǎn)歸屬十分關(guān)注

分類改革是當(dāng)前撬動民辦教育深層變革的“牛鼻子”。2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，已經(jīng)確立了民辦教育分類改革的方向。由于本次調(diào)查在審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》的過程中，因此受調(diào)查的區(qū)縣(自治縣)教委和民辦學(xué)校真實表達了對民辦教育分類改革的矛盾心態(tài)。既認(rèn)為民辦教育分類改革是大勢所趨，又普遍認(rèn)為當(dāng)前時機不成熟，發(fā)展歷史較短，分類改革可能對民辦教育的不利影響更大。調(diào)查顯示，90%以上的區(qū)縣(自治縣)教委、民辦高校和民辦中小學(xué)校均持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，等待著民辦教育新法的出臺和地方配套政策的進一步明朗化。

區(qū)縣(自治縣)教委對分類改革的意見是：要穩(wěn)步推進全市民辦教育分類改革，民辦學(xué)校的分類應(yīng)基于自愿申報和政府監(jiān)管相結(jié)合的原則。對于新申辦的民辦學(xué)校，尊重舉辦者的意愿，允許其自主選擇；對于現(xiàn)有的民辦學(xué)校，允許其進行非營利性或者營利性的改制，并妥善處理改制的政策問題，如細化出臺非營利性和營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)換的具體辦法，進一步明確已經(jīng)享受的一些政策優(yōu)惠、增值資產(chǎn)的分配和對出資人的獎勵補償，進一步細化民辦學(xué)校退出后的資產(chǎn)(主要是土地和房屋)功能轉(zhuǎn)化配套政策，進一步完善非營利性和營利性學(xué)校在土地、稅收、財政、人事等方面的差異化扶持政策等。同時，加強有關(guān)部門的協(xié)作配合，妥善解決現(xiàn)有的民辦教育法律法規(guī)與行政規(guī)章相矛盾的問題，完善地方配套政策法規(guī)。

民辦高校的舉辦者對分類改革關(guān)心的主要問題是學(xué)校財產(chǎn)歸誰所有，以及在此基礎(chǔ)上舉辦者應(yīng)當(dāng)享有的財產(chǎn)權(quán)利與利益分配。提出的意見是：實施分類改革應(yīng)當(dāng)循序漸進，客觀對待歷史問題；進一步細化非營利性與營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系(含變更、轉(zhuǎn)讓、退出)以及剩余財產(chǎn)的歸屬問題；明確對舉辦者獎勵和補償?shù)木唧w辦法(主要是初期投入和增值資產(chǎn)的最終財產(chǎn)歸屬權(quán))，明確財務(wù)清算制度，允許出資人的原始出資額按市場規(guī)律計算，并適當(dāng)溢價。進一步明確民辦學(xué)校法人屬性，對于選擇成為非營利性民辦高校，享受與公辦高校一致的政策優(yōu)惠；對于選擇成為營利性民辦高校，不要求一次性交納補償土地出讓金，給予優(yōu)于一般企業(yè)的政策優(yōu)惠。若完全將營利性學(xué)校等同于一般企業(yè)對待，學(xué)校要繳納稅款10余種，辦學(xué)成本將增加30%以上。

民辦中小學(xué)校對分類改革的意見更具體明確，要求分類改革一定要結(jié)合本市實際，實行新校新辦法、老校老辦法，允許現(xiàn)有民辦學(xué)校存在5～10年的過渡期。對選擇成為營利性民辦學(xué)校的，政府對舉辦者按學(xué)費收入或辦學(xué)結(jié)余的一定比例進行獎勵政策，合理界定增值資產(chǎn)。對選擇成為非營利性民辦學(xué)校的，舉辦者投入的資產(chǎn)及其自然增值資產(chǎn)歸舉辦者所有，公共財政支持的資產(chǎn)及其自然增值資產(chǎn)歸國家所有，受贈財產(chǎn)及其他辦學(xué)積累所形成的資產(chǎn)歸社會所有。對非營利性和營利性民辦學(xué)校，都應(yīng)當(dāng)積極鼓勵、大力支持，完善差別化扶持政策等。

總之，區(qū)縣(自治縣)教委、民辦高校以及民辦中小學(xué)校對國家和地方民辦教育分類改革的政策法規(guī)能夠提供多大的支持空間表示出較大的擔(dān)憂。區(qū)縣(自治縣)教委擔(dān)心民辦學(xué)校舉辦者的變數(shù)帶來辦學(xué)的不穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定事件；民辦學(xué)校舉辦者擔(dān)心學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)、分配權(quán)、管理權(quán)削弱受損，這些都關(guān)系到民辦學(xué)校的后續(xù)發(fā)展。說明民辦教育分類改革作為一項重大的法律原則，需要在理論和實踐上加強探索研究和宣傳引導(dǎo)，以逐步形成共識。國家將分類管理改革涉及到一系列重大政策的實施細則制定權(quán)下放給地方政府后，如何做到“國家法律”與“地方政策”的良性互動，既在法治下推進民辦教育改革發(fā)展，又在改革發(fā)展中完善政策法規(guī)體系，既促進民辦教育發(fā)展，又加強規(guī)范管理，成為地方政府制定出臺實施細則的重難點。

(四)土地與稅收政策仍然存在“落地難”問題，呼吁加大政策落實與創(chuàng)新力度

土地和稅收政策是民辦學(xué)校的重要支撐。調(diào)查顯示，區(qū)縣(自治縣)教委和民辦學(xué)校在認(rèn)同現(xiàn)行法規(guī)已給予較多的“土地和稅收優(yōu)惠政策”的前提下，認(rèn)為仍然存在著政策“落地難”的問題。比如：土地優(yōu)惠政策在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)執(zhí)行難，行業(yè)、部門之間的政策法規(guī)相互沖突較大，建設(shè)用地資源不足，新征建設(shè)用地的辦理手續(xù)困難、時間漫長，劃款地一般在50萬/畝，征用成本遠高于同類公辦學(xué)校。稅收上的問題更多，有的區(qū)縣(自治縣)教委反映開發(fā)商捐贈建好的校舍辦學(xué)，由于《民辦教育促進法》和稅法的脫節(jié)，辦學(xué)成本不能在土地增值稅前抵扣，還需交納土地增值稅、營業(yè)稅附加、企業(yè)所得稅等。有區(qū)縣(自治縣)教委反映，民辦中小學(xué)校教職工社保的繳納標(biāo)準(zhǔn)均是按照個體企業(yè)的社保標(biāo)準(zhǔn)繳納，民辦幼兒園的供電、供水、供氣、物管等費用也都是按照商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納，民辦中小學(xué)校過戶產(chǎn)生的稅費較高，有關(guān)行政性、服務(wù)性收費和稅收均沒有享受到2008年《重慶市人民政府關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的意見》(〔渝府發(fā)〕65號)的優(yōu)惠政策。民辦高校反映修建的非教學(xué)行政用房(如辦公樓、教師宿舍等)，均需繳納城市建設(shè)配套費等。民辦中小學(xué)校提出，應(yīng)當(dāng)進一步督促落實對各類民辦學(xué)校的稅費支持政策，包括企業(yè)和個人進行的公益捐贈、企業(yè)所得稅及個人所得稅的減免；進一步制定完善非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等的稅收政策，營利性民辦學(xué)校與當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)企業(yè)同等的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性的稅費減免；對民辦學(xué)校繳納的年度教育費附加、企業(yè)以稅后利潤投資辦學(xué)或追加辦學(xué)投入者，各級財政按一定比例的返還；民辦職業(yè)院校為在校生提供實習(xí)場所設(shè)立的機構(gòu)，對其從事相應(yīng)業(yè)務(wù)所取得的收入，免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅；民辦學(xué)校用水、用電、用氣、采暖、排污等公用事業(yè)性收費，享受與公辦學(xué)校同等待遇政策等。

民辦教育政策法規(guī)“落地難”，主要是由于有關(guān)的政策法規(guī)不健全，當(dāng)務(wù)之急是督促各級政府部門貫徹落實國家關(guān)于支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的方針政策，解決好政策法規(guī)的細化落實和操作層面上的問題，不斷改進和提高對民辦學(xué)校便捷服務(wù)的質(zhì)量和水平。

(五)教師隊伍建設(shè)成為制約民辦學(xué)校發(fā)展的“瓶頸”，政府應(yīng)盡快出臺扶持保障的政策法規(guī)

調(diào)查顯示，區(qū)縣(自治縣)教委和民辦高校以及民辦中小學(xué)校普遍感到教師隊伍建設(shè)是目前政策上的一個“短板”，存在的問題較多。一是教師結(jié)構(gòu)不盡合理。青年教師與兼職教師比重偏大，專職教師與高級職稱教師偏少，“雙師”技能型教師嚴(yán)重不足，教師資格證、學(xué)歷、職稱達標(biāo)率偏低，按規(guī)定達到師生比的較少。二是教師薪酬待遇較低。大多數(shù)區(qū)、縣(自治縣)民辦中小學(xué)校教師的平均工資約為1600元/月，社保繳納標(biāo)準(zhǔn)按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納甚至多數(shù)未繳納，住房公積金普遍未購買。三是教師職稱評審機制不完善。現(xiàn)僅有民辦高校和部分民辦中職學(xué)校有中評委，但是副高及以上職稱需推薦評審，且與其他公辦學(xué)校拉通評審計算，過關(guān)率極低，致使副高及以上教師職稱極其缺乏。四是教師人事管理權(quán)限不夠。民辦學(xué)校沒有人事檔案管理與人事代理的權(quán)限，致使其無法掌握教師動態(tài)和完善現(xiàn)有的人事檔案，不利于學(xué)校管理。五是教師培訓(xùn)機制缺失。教育行政部門給予民辦學(xué)校教師培訓(xùn)的指標(biāo)很少，且未完全納入公辦學(xué)校教師培訓(xùn)體系，嚴(yán)重制約了民辦學(xué)校教師隊伍質(zhì)量提升。六是教師人力成本較高。高級職稱及以上教師和高學(xué)歷人才的流動性大，根本留不住，工作3至5年以上的教職工再次擇業(yè)的機會大，導(dǎo)致民辦學(xué)校勞動用工成本增大。

正所謂成于師、敗于師，辦好學(xué)校的關(guān)鍵在教師。區(qū)縣(自治縣)教委和民辦學(xué)校普遍認(rèn)為，教師隊伍建設(shè)不僅是學(xué)校自身建設(shè)的事情，政府也有責(zé)任。一方面，民辦學(xué)校內(nèi)部要建立健全正常的教師隊伍建設(shè)和吸引優(yōu)秀教師的機制；另一方面，政府也要給政策，采取措施幫助民辦學(xué)校建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的教師隊伍，這是政府保障和提高民辦學(xué)校教育質(zhì)量的應(yīng)盡職責(zé)。對此，區(qū)縣(自治縣)教委、民辦高校和民辦中小學(xué)校強烈呼吁，市政府盡快出臺民辦教師權(quán)益保護與扶持的政策法規(guī)，落實一定比例的民辦教育專項資金用于補貼教師的社會保險、增加教師收益和支持開展科研活動等。鼓勵民辦學(xué)校為教師建立年金等補充保險制度，進一步提高教師的退休待遇。規(guī)定民辦學(xué)校教師在不同養(yǎng)老保險制度間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，其繳費年限可以連續(xù)計算。探索建立民辦學(xué)校教師從教津貼制度，健全教師培訓(xùn)培養(yǎng)制度，將民辦學(xué)校教師培訓(xùn)培養(yǎng)納入到國家和地方“師培計劃”中，同步規(guī)劃、同步組織、同步實施、同等對待。適當(dāng)下放副高職稱評審權(quán)或給予副高職稱評審一定的政策扶持。建立教師流動編制制度，政府部門保留部分編制給民辦學(xué)校，起引導(dǎo)和激勵作用。健全教師人事代理服務(wù)制度，完善民辦學(xué)校與當(dāng)?shù)厝瞬殴芾碇行牡你暯訙贤?，統(tǒng)一免費提供人才檔案存放工作。建立教師交流機制，保障教師在公辦學(xué)校與民辦高校之間合理流動，工齡連續(xù)計算。允許公辦學(xué)校教師到民辦學(xué)校任教，出臺鼓勵企業(yè)技術(shù)人才到民辦職業(yè)院校擔(dān)任專兼職教師的政策。加強科研渠道、項目和能力建設(shè)，給予教師更多參與國家和市級政府部門科研課題的機會。教育項目與資金的評審中，應(yīng)有一定比例的民辦教育專家參加等。

(六)民辦學(xué)校對擴大辦學(xué)自主權(quán)的呼聲較高，主管部門認(rèn)為需要堅持規(guī)范辦學(xué)

民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是民辦教育的特點，也是促進民辦學(xué)校具有活力和健康發(fā)展的重要保證。調(diào)查顯示，民辦高校和民辦中小學(xué)校對擴大辦學(xué)自主權(quán)的呼聲較高，認(rèn)為目前在招生、收費、專業(yè)與課程設(shè)置、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)建設(shè)等方面自主權(quán)落實不夠，要求進一步深化考試招生制度改革，適當(dāng)放開招生指標(biāo)的限制，變指定性計劃為指導(dǎo)性計劃，建立隨辦學(xué)條件調(diào)整招生計劃的機制。支持高質(zhì)量、有特色的民辦本科學(xué)校擴大招生自主權(quán)，有條件的民辦高等職業(yè)院校自主招生，中等及以下民辦學(xué)校自主確定招生的范圍、錄取標(biāo)準(zhǔn)和方式。擴大收費自主權(quán)，非營利性民辦學(xué)校的學(xué)費實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，可由政府設(shè)定上限幅度，學(xué)校按補償辦學(xué)成本并略有結(jié)余的原則自主確定收費標(biāo)準(zhǔn)；營利性民辦學(xué)校收取費用的項目和標(biāo)準(zhǔn)，實行自主定價。給予專業(yè)設(shè)置和調(diào)整專業(yè)方向更大的自主權(quán)，可在國家專業(yè)目錄內(nèi)自主設(shè)置專業(yè)、調(diào)整專業(yè)方向、開設(shè)課程、確定教學(xué)方式；支持申辦教育部《專業(yè)目錄》外專業(yè)，靈活調(diào)整專業(yè)方向，主動適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)的需求。鼓勵民辦高校向應(yīng)用型特色學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持有條件的民辦高校建設(shè)專業(yè)碩士學(xué)位點。鼓勵開展多種形式的國際交流與合作，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源。切實轉(zhuǎn)變行政管理方式等。

區(qū)縣(自治縣)教委從行政管理的角度，普遍認(rèn)為擴大民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提是規(guī)范辦學(xué)行為，而目前民辦學(xué)校不規(guī)范的辦學(xué)行為問題依然突出。一是民辦培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)行為規(guī)范程度差。舉辦者隨意提取回報、變更許可項目，爭搶生源、收費不合理、大班額，隨意舉辦國家控制的專業(yè)設(shè)置(如學(xué)前教育、護理)，教學(xué)計劃執(zhí)行比較混亂，教學(xué)實踐、頂崗實習(xí)時間安排上不夠規(guī)范等問題普遍存在。二是辦學(xué)主體不清、性質(zhì)不明。一些義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校存在股權(quán)結(jié)構(gòu)以公辦學(xué)?；蛘邍匈Y產(chǎn)為主體的辦學(xué)模式，公辦性質(zhì)顯著。仍然存在公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校中公辦教師比例過大，超過自有教師數(shù)量等問題。三是安全隱患較大。有些區(qū)、縣90%以上的民辦幼兒園和培訓(xùn)教育機構(gòu)都沒有法人財產(chǎn)，一直靠租賃場地辦學(xué)，場地狹小，教學(xué)設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重不足，長期不投入辦學(xué)資金，僅靠收取學(xué)費勉強維持，抗風(fēng)險能力弱。四是發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、學(xué)校間在觀念、條件、師資、投入等方面差距很大，尤其體現(xiàn)在學(xué)前教育上。農(nóng)村民辦學(xué)前教育機構(gòu)大多數(shù)舉辦者為個人，家長也認(rèn)為只是一個“看管孩子”的地方，導(dǎo)致很多民辦學(xué)前機構(gòu)存在收費低、不投入和質(zhì)量差的惡性循環(huán)。同時，一些民辦中小學(xué)校和中職學(xué)校條件較差、基礎(chǔ)薄弱、生源不足，面臨著基本的生存困難。五是法人治理機構(gòu)不完善。有些民辦學(xué)校(幼兒園)辦學(xué)理念滯后，機構(gòu)設(shè)置不全，管理制度不健全，內(nèi)部管理薄弱，缺乏社會責(zé)任感，亂招生、亂打廣告、亂收費的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些民辦學(xué)校很不穩(wěn)定，想辦就辦，想停就停，擅自設(shè)立校點，嚴(yán)重影響了教育教學(xué)秩序。六是違規(guī)與非法辦學(xué)懲治難。現(xiàn)有法律法規(guī)中有效力的執(zhí)法規(guī)定缺乏，造成教育行政部門執(zhí)法力度小，整治效果不明顯。有些民辦學(xué)校變相開設(shè)中小學(xué)文化課類補習(xí)，聘請在職教師上課，或向在職教師出租教室上課，形成教育行政部門對在職教師亂辦班行為查證難、懲治力度不夠，違規(guī)行為屢禁不止，給社會造成不良的影響。此外，還存在著黨組織建設(shè)薄弱，規(guī)模與總量不大，布局與結(jié)構(gòu)不合理等問題。

區(qū)縣(自治縣)教委以從根本上維護人民群眾的利益為出發(fā)點，不但要求民辦學(xué)校承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，同時也將支持和規(guī)范民辦學(xué)校發(fā)展作為民辦教育政策關(guān)注的核心問題，強調(diào)民辦學(xué)校在擴大辦學(xué)自主權(quán)同時，必須堅持規(guī)范辦學(xué)行為的辯證統(tǒng)一，這一思想應(yīng)當(dāng)引起民辦學(xué)校的高度重視。

(七)民辦學(xué)校對內(nèi)涵建設(shè)的政策支持呼聲漸強

調(diào)查顯示，民辦高校和民辦中小學(xué)校對政府支持其內(nèi)涵建設(shè)提出了多方面的政策建議：要求政府部門在高新技術(shù)專業(yè)、生產(chǎn)實訓(xùn)基地建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化方面給予政策支持，包括人才引進和職稱評聘方面的傾斜政策、表彰獎勵、專項經(jīng)費資助以及校企合作的促進措施等，對科技成果轉(zhuǎn)化項目在初期能夠給予一定的經(jīng)費資助；在市級“三特行動計劃”(即特色學(xué)科、特色專業(yè)、特色學(xué)校)評選和建設(shè)中，加強對民辦高?！疤厣珜I(yè)”建設(shè)的重點指導(dǎo)和資金扶持力度；進一步完善風(fēng)險投資機制和產(chǎn)學(xué)研合作的投融資平臺，設(shè)立政府專項資金，作為風(fēng)險補貼基金，建立完善的科技創(chuàng)新投融資平臺；完善社會評價教育的有效途徑，研究實施第三方教育監(jiān)測評估，加大企業(yè)對職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量的過程參與和結(jié)果評價力度；加大繼續(xù)教育精品數(shù)字課程資源建設(shè)、大學(xué)生公共實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè)的力度，擴大政府購買實習(xí)服務(wù)試點和高職院校應(yīng)用技術(shù)推廣中心項目；鼓勵開展多種形式的國際交流與合作，通過品牌連鎖經(jīng)營、中外合作辦學(xué)等方式，引進和培育優(yōu)質(zhì)學(xué)科、課程、師資、管理，整體提升教育教學(xué)質(zhì)量；支持民辦中小學(xué)校與公辦學(xué)校錯位競爭、辦出特色；鼓勵公辦學(xué)校與民辦學(xué)校實現(xiàn)資源共享、對口幫扶；鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與社會教育機構(gòu)根據(jù)市場需求開發(fā)數(shù)字教育資源，提供網(wǎng)絡(luò)化教育服務(wù)等。

就民辦教育而言，當(dāng)前正處在以數(shù)量規(guī)模為主的粗放式發(fā)展向以優(yōu)質(zhì)特色為核心的內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要時期。推進民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展，既是現(xiàn)實需要，也是時代的必然選擇。區(qū)縣(自治縣)教委已經(jīng)認(rèn)識到，為老百姓提供多樣化的有選擇性的優(yōu)質(zhì)教育資源，既是一種責(zé)任，也是一種義務(wù)。各區(qū)縣只有在發(fā)展好公辦教育的同時，加快民辦優(yōu)質(zhì)特色學(xué)校的引進、創(chuàng)建工作，使老百姓的選擇性教育需求能夠得到滿足，才是真正辦好人民滿意的教育。對民辦學(xué)校而言，優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展是提高學(xué)校核心競爭力的迫切需要，也是扎根于教育市場對教育服務(wù)需求增長的迫切需要，是新時期民辦學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

(八)民辦學(xué)校對金融支持的現(xiàn)狀持普遍不滿意的態(tài)度

調(diào)查顯示，民辦學(xué)校對金融支持的現(xiàn)狀持普遍不滿意的態(tài)度，究其原因有：融資渠道單一，融資的條件和成本較高，資產(chǎn)抵押存在諸多限制，許多金融機構(gòu)不承認(rèn)用收費權(quán)質(zhì)押、后勤資產(chǎn)以及第三方擔(dān)保貸款等方式進行抵押，存在法律沖突。如《中國人民共和國擔(dān)保法》第9條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人”，第37條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施”不得抵押貸款等。投融資體制不健全，捐贈激勵制度不完善，缺乏政府明確的信貸支持配套政策。此外，國家批準(zhǔn)基金項目在銀行落實過程中程序繁瑣，市教育擔(dān)保公司的擔(dān)保額度和費率優(yōu)惠力度不夠，不能滿足需求。

民辦學(xué)校發(fā)展到一定階段，往往需要進行更大規(guī)模的投入，以適應(yīng)學(xué)校自身發(fā)展的需要，求得質(zhì)的飛躍。通過銀校聯(lián)合，依托金融機構(gòu)提供大額資金貸款，是民辦學(xué)?；I措經(jīng)費的主要途徑。金融行業(yè)對民辦學(xué)校支持程度如何，關(guān)鍵在地方政府出臺政策法規(guī)進行引領(lǐng)和規(guī)范。

(九)對政府購買教育服務(wù)的實施細則普遍不了解

近年來，政府購買服務(wù)成為民辦教育界關(guān)注的熱點之一。調(diào)查顯示，區(qū)縣(自治縣)教委和民辦高校普遍認(rèn)為市和區(qū)縣(自治縣)人民政府應(yīng)當(dāng)制定出臺購買民辦教育服務(wù)的實施辦法，明確購買的承接對象、服務(wù)要求、項目、方式、程序和績效評價標(biāo)準(zhǔn)等細則，確定購買服務(wù)的內(nèi)容及指導(dǎo)性目錄，建立健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。政府應(yīng)當(dāng)將民辦學(xué)校的某項優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源納入購買服務(wù)范疇，比如優(yōu)質(zhì)課程、特色課堂、課程開發(fā)、課題成果、有效課外活動等。

隨著國家行政體制改革的深化與教育市場的開放，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為民辦學(xué)校資金來源渠道之一，需要政府部門進一步研究落實具體標(biāo)準(zhǔn)和操作方式，在理論與實踐上探索創(chuàng)新，為民辦教育的健康發(fā)展提供導(dǎo)向。

(十)規(guī)范管理存在著立法滯后、政策體系與管理體系不健全的問題

調(diào)查顯示，區(qū)縣(自治縣)教委認(rèn)為，目前在規(guī)范管理民辦教育工作中，還存在著立法滯后，發(fā)展政策體系和管理體系不健全，扶持政策力度不夠，管理部門、人員、經(jīng)費和執(zhí)法機構(gòu)嚴(yán)重不足，不規(guī)范辦學(xué)行為屢禁不止，非法辦學(xué)取締難，對辦學(xué)風(fēng)險缺乏有效的監(jiān)管機制，民辦學(xué)校的內(nèi)部管理、教師隊伍建設(shè)和教育質(zhì)量等方面的突出問題。

民辦高校認(rèn)為，要建立從上至下的專門管理機構(gòu)或協(xié)調(diào)機制，加強對民辦教育發(fā)展規(guī)劃、政策制定的工作。進一步搭建交流合作、共同發(fā)展的平臺，建立公平、公正的市場運行機制，營造有關(guān)部門、社會各界共同支持民辦教育發(fā)展環(huán)境。強化財務(wù)監(jiān)督和審計制度，確保政府資金的嚴(yán)格使用。健全規(guī)范管理獎勵機制，建立獎勵基金，對民辦學(xué)校給予專項獎勵。實施質(zhì)量認(rèn)證制度，堅持管、辦、評分離的原則，培育社會中介組織提供專業(yè)咨詢與指導(dǎo)服務(wù)。加強過程監(jiān)督和年檢工作，重點是對校長任職資格、教師準(zhǔn)入制度、招生虛假宣傳、無序競爭的監(jiān)管等。

民辦中小學(xué)校認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善市和區(qū)縣(自治縣)人民政府的監(jiān)管與服務(wù)機制，建立多部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，著力解決民辦教育發(fā)展中的重大難點問題。市和區(qū)縣(自治縣)人民政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展民辦教育納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和教育事業(yè)整體規(guī)劃中，加強戰(zhàn)略研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策落實等，把鼓勵支持民間資本興辦教育作為考核各級政府改進公共服務(wù)方式的重要內(nèi)容。健全民辦學(xué)校年度報告和檢查制度，完善財務(wù)會計、審計監(jiān)督制度，推進信息公開，加強風(fēng)險防范及干預(yù)機制建設(shè)。健全多聯(lián)合執(zhí)法機制，加大非法違規(guī)辦學(xué)行為的懲處力度。加強新聞媒體正面的宣傳報道，營造促進民辦教育發(fā)展的良好氛圍。

隨著新《民辦教育促進法》的審議通過，民辦教育開始進入一個分類改革的新時期，這既為民辦教育的發(fā)展帶來新的機遇，也使民辦教育面臨一系列新的挑戰(zhàn)，并推動著民辦教育承擔(dān)起新的使命。區(qū)縣(自治縣)教委和民辦學(xué)校必須在促進與規(guī)范發(fā)展相統(tǒng)一的共識下，更好地保障和促進民辦教育分類管理改革的順利推進，完善政策法規(guī)，為民辦學(xué)校依法治理提供制度支撐，進而促進民辦教育健康有序地發(fā)展。

三、促進民辦教育健康發(fā)展的政策建議

(一)進一步明確民辦教育的地位和發(fā)展思路

一是充分發(fā)揮民辦教育在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。當(dāng)前，選擇性教育需求和就業(yè)問題已經(jīng)成為政府和人民群眾關(guān)注的重大民生問題，民辦教育成為學(xué)生及家長、大學(xué)生和“社會人”選擇讀書、就業(yè)的主渠道之一，使這些人在社會公共服務(wù)領(lǐng)域體現(xiàn)了自身價值，為地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)做出了貢獻。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，市場經(jīng)濟越發(fā)達，民辦教育吸納讀書和就業(yè)的比重越高。據(jù)統(tǒng)計，2015年重慶市民辦學(xué)校總數(shù)4 039所，校產(chǎn)總額190億元，在校生總數(shù)538 203人，教職工總數(shù)90 741人，已經(jīng)成為全市培養(yǎng)人才和吸納就業(yè)的重要渠道，前景廣闊。民辦教育所具有多元化、選擇性、靈活性優(yōu)勢，使其更好地具備了承接社會公共事務(wù)和民生事業(yè)的能力，其在參與社會管理、促進地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)、提供教育服務(wù)、維護社會和諧，自律自治等方面的作用將會越來越大。

二是加強對民辦教育的指導(dǎo)和引導(dǎo)，落實國家“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的發(fā)展方針。今年是“十三五”開局之年，民辦教育面臨著實施分類改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等新的挑戰(zhàn)，給民辦教育帶來許多不確定的因素。當(dāng)前和今后一個時期，根據(jù)國家新《民辦教育促進法》和其他法律法規(guī)對民辦教育新的定位、導(dǎo)向以及所涉及的重大政策調(diào)整，為重慶市民辦教育的發(fā)展謀略定位，做好政策規(guī)劃與頂層設(shè)計，加強對全市民辦教育的指導(dǎo)和引導(dǎo)至關(guān)重要。

三是進一步完善地方政策法規(guī)及制度建設(shè)。主要是從地方層面上，配合全國人大常委會剛剛審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》以及國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部《民辦教育分類登記實施細則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)的意見》的“1+3”配套文件，細化出臺“1+N”重慶市民辦教育的配套實施細則。

在國家確立的民辦教育分類改革的原則下，必須做好新《民辦教育促進法》規(guī)定的：加強黨對民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)，加強民辦學(xué)校的黨組織建設(shè)；不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校；完善民辦學(xué)校的決策機構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，健全民辦學(xué)校的舉辦者依據(jù)章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理制度；民辦學(xué)校依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益；縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持；對非營利性民辦學(xué)?？梢圆扇≌a貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施；民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，其中非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策；新建、擴建的非營利性民辦學(xué)校，按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠；非營利性民辦學(xué)校清算后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)，營利性民辦學(xué)校清算后的剩余財產(chǎn)，依照《公司法》的有關(guān)規(guī)定處理；按照非營利性和營利性民辦學(xué)校的重新登記、財產(chǎn)清算、對出資者的相應(yīng)補償或者獎勵，明確財產(chǎn)權(quán)屬，繳納相關(guān)稅費，非營利性民辦學(xué)校收費的具體辦法等均由省級人民政府制定，并且要充分考慮有關(guān)歷史和現(xiàn)實情況，保障民辦學(xué)校受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)有序推進。本次國家法律修改中將有關(guān)民辦教育分類改革的重大政策制定權(quán)下放給地方人民政府，是充分考慮到“國家法律”與“地方法規(guī)”的良性互動，國家教育政策更多地規(guī)定了民辦教育的公益性，而地方的民辦教育政策更傾向于民辦學(xué)校的實踐需要。兩者相結(jié)合則更符合民辦教育的特性，更有利于形成有機統(tǒng)一的、多層次的、合理的民辦教育法律層次體系，引導(dǎo)民辦教育走上法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

(二)促進民辦教育健康發(fā)展的具體措施

一是管理體制、運行機制和發(fā)展方式上改革創(chuàng)新。在管理體制上，首先從制度上明確細化政府有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限，理順管理體制，正確處理政府主導(dǎo)與市場主體、民辦教育與公辦教育、依法行政與自主辦學(xué)、黨組織與決策機構(gòu)、促進發(fā)展與規(guī)范發(fā)展的關(guān)系。在運行機制和發(fā)展方式上，民辦學(xué)校要在內(nèi)部管理制度上創(chuàng)新，依法健全權(quán)力、決策、執(zhí)行與監(jiān)督制度，完善財務(wù)、激勵、懲罰機制和教學(xué)、人事管理制度，建立有利于促進發(fā)展的拓展性機構(gòu)，如經(jīng)濟實體、勸募機構(gòu)、項目攻關(guān)團隊等。進一步構(gòu)建信息平臺，支持民辦學(xué)校積極承擔(dān)決策論證、專業(yè)咨詢、科研課題、項目、教育培訓(xùn)等社會職能，讓民辦學(xué)校充分發(fā)揮其人力資源優(yōu)勢。

二是有效促進民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量。市和區(qū)縣(自治縣)人民政府在民辦學(xué)校提高辦學(xué)水平和質(zhì)量中充當(dāng)“引路人”的作用尤為重要。政府可以每年在本級財政預(yù)算中建立向民辦學(xué)校購買服務(wù)的專項經(jīng)費，用于購買課程、教材、課題招標(biāo)、研究成果、發(fā)明專利等公益性教育活動。同時，對民辦學(xué)校承辦的學(xué)科專業(yè)評估、人才評價、科研成果評價以及參與的扶貧幫困等項目，加大支持力度，納入財政范圍內(nèi)，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持。還可以通過組織開展優(yōu)質(zhì)特色活動，引導(dǎo)民辦學(xué)校服務(wù)于黨和政府的科學(xué)決策，致力于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

三是切實加強教師隊伍建設(shè)。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法落實教師待遇，保障教師的合法權(quán)益，進一步加強激勵機制，加大投入、吸引人才、留住骨干教師，進一步健全教師工資福利與社會保障制度，進一步改善工作條件，進一步完善職稱評審政策，注重以中青年骨干教師和“雙師型”素質(zhì)教師為重點的師資培訓(xùn)。市和區(qū)、縣(自治縣)人民政府應(yīng)當(dāng)制定出臺相關(guān)政策，幫助民辦學(xué)校從根本上改變教師隊伍整體水平較差的現(xiàn)狀，真正實現(xiàn)人才建校、人才強校、人才興校。

四是拓寬發(fā)展平臺及經(jīng)費渠道。隨著民辦教育分類改革的到來，民辦學(xué)?？梢岳米陨淼霓k學(xué)特色，創(chuàng)新經(jīng)費籌措思路?？梢酝ㄟ^建立民辦教育基金會、提供專業(yè)特色服務(wù)、爭取政府購買和企業(yè)購買、舉辦創(chuàng)意活動等贏得政府和社會的支持與贊助。還可以加強國內(nèi)外交流與合作，以獲取經(jīng)費支持。

五是打造優(yōu)質(zhì)特色品牌。民辦學(xué)校是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，這就決定了民辦學(xué)校只有辦出質(zhì)量、辦出特色、辦成品牌，才能在殘酷激烈的市場競爭中立于不敗、發(fā)展壯大。推動民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展，是重慶市民辦教育“十三五”專項規(guī)劃的重中之重。重慶市民辦教育“十三五”規(guī)劃顯示，到2020年全市創(chuàng)建10所民辦優(yōu)質(zhì)特色高中、50所民辦優(yōu)質(zhì)特色初中、100所民辦優(yōu)質(zhì)特色小學(xué)，民辦高校達到29所。當(dāng)前，恰逢教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，民辦教育著眼于市場需求變化，在主動調(diào)整結(jié)構(gòu)、增減要素，創(chuàng)新方式方法、擴大有效供給等方面，比公辦教育更具優(yōu)勢，更有作為。

[1] 王義寧，趙宇宏.民辦高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題及對策[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2014(02)：145.

[2] 鄧春.教師激勵機制——以民辦高校為例[J].貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012(3)：83.