張舒雯

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，是關(guān)乎未來(lái)中國(guó)發(fā)展命運(yùn)的重大抉擇。由于歷史的規(guī)制和現(xiàn)實(shí)的要求，政府將在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色，而政府的角色定位將直接影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和成敗。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府不應(yīng)該是無(wú)所不包、無(wú)所不攬的管制者和建設(shè)者，而應(yīng)該是全新理念的提倡者和實(shí)踐者、科學(xué)規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者、公共服務(wù)的提供者和完善者、公民權(quán)利的守護(hù)者和仲裁者。這些既是對(duì)政府角色的基本要求，也是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的根本保證。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府；角色；定位

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0060-02

21世紀(jì)是城市化的新紀(jì)元。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾斷言：“21世紀(jì)有兩件大事影響了人類(lèi)進(jìn)程，一件是美國(guó)的新技術(shù)革命，另一件是中國(guó)的城鎮(zhèn)化?！盵1]由此可以看出，中國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模之大、影響程度之深。黨的十八大以后，新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略被提高到前所未有的高度，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。按照徐勇教授的觀點(diǎn)，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化有三種類(lèi)型，即市場(chǎng)推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化、工業(yè)推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化以及政府推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化[2]。無(wú)論這三種中的哪一種，政府在其中都發(fā)揮著極為重要的作用。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的日益凸顯，意味著原來(lái)主要由市場(chǎng)（企業(yè)）推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，將更多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿?dòng)的城鎮(zhèn)化；意味著政府將在城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色。因此，政府的角色如何定位，直接關(guān)系城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和成敗。為此，筆者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的職責(zé)應(yīng)該有明確的界定，政府的權(quán)力應(yīng)該有清晰的邊界。也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府應(yīng)當(dāng)致力于全新理念的提倡和實(shí)踐，致力于科學(xué)規(guī)劃的制訂和執(zhí)行，致力于公共服務(wù)的提供和完善，致力于公民權(quán)利的守護(hù)和仲裁。

一、新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的角色定位

（一）全新理念的提倡者和實(shí)踐者

理念是指導(dǎo)思想，是行動(dòng)指南。新型城鎮(zhèn)化要有新的理念。黨的十八大報(bào)告首次提出堅(jiān)持走中國(guó)特色“新型城鎮(zhèn)化道路”。所謂“新型”城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，城鎮(zhèn)化的支撐是產(chǎn)業(yè)化，城鎮(zhèn)化的根本目的是農(nóng)民變市民，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的“市民化”。新型城鎮(zhèn)化不是片面的城鎮(zhèn)化，不是簡(jiǎn)單的造城運(yùn)動(dòng)，不是粗暴地逼農(nóng)民上樓；而是以提升城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等為中心，真正使城鎮(zhèn)成為高品質(zhì)的宜居之所。作為新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)者，政府應(yīng)該大力提倡這種理念，讓這種理念成為全社會(huì)的共識(shí)和政府自身的行為準(zhǔn)則，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中實(shí)踐這種理念，并且貫穿城鎮(zhèn)化的始終。

當(dāng)前，無(wú)論是公眾還是基層干部，對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)上存在一些偏差。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，不少基層干部對(duì)城鎮(zhèn)化缺乏正確的認(rèn)識(shí)，由他們主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化難免會(huì)走彎路。作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在廣大農(nóng)村如火如荼地展開(kāi)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)雖然并行不悖，但兩者又有一些較為明顯的不同。僅從二者的內(nèi)涵來(lái)看，新農(nóng)村建設(shè)突出的是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是讓農(nóng)民忙活起來(lái)、富裕起來(lái)，讓村莊和諧起來(lái)、干凈起來(lái)、有序起來(lái)。可以較為明白地看出這里面缺少基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的內(nèi)容。而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則不僅僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，更多的是關(guān)注農(nóng)民的市民化，讓農(nóng)民在農(nóng)村也能享受到同城里人一樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。因此，我們可以發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)偏重于建設(shè)，較少關(guān)注服務(wù)；而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則是建設(shè)與服務(wù)并重，建設(shè)為基，服務(wù)為本，既要農(nóng)民上樓，又要農(nóng)民“進(jìn)城”，這里的“進(jìn)城”是就享受公共服務(wù)而言的。筆者所調(diào)研的村莊從2007年開(kāi)始新農(nóng)村建設(shè)，至2017年建起了兩排40棟兩層樓房，從開(kāi)始建設(shè)起，村民一直稱(chēng)其為“新農(nóng)村”。所謂新農(nóng)村，僅有住房，卻沒(méi)有任何基礎(chǔ)設(shè)施，更別提公共服務(wù)。但是在近些年“新農(nóng)村”又改稱(chēng)為“社區(qū)”。村里干部以新社區(qū)自豪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也拿它作為典型宣傳。當(dāng)問(wèn)及為什么改稱(chēng)社區(qū)時(shí)，干部們頗為自信地說(shuō)，上面現(xiàn)在這么叫，咱也這么叫。至于什么是社區(qū)，怎么建設(shè)社區(qū)，他們根本說(shuō)不出來(lái)。這不得不發(fā)人深思，干部們的思路仍然停留在原來(lái)的認(rèn)識(shí)上，這種“村莊化的社區(qū)建設(shè)”仍然著眼在“建設(shè)”，而不是“服務(wù)”。把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單地理解為蓋房建樓，忽視了它的實(shí)質(zhì)，離新型城鎮(zhèn)化的主旨相去甚遠(yuǎn)，令人擔(dān)憂(yōu)。

（二）科學(xué)規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的根基，也是保持城鎮(zhèn)化生命力和可持續(xù)發(fā)展的核心[3]。新型城鎮(zhèn)化作為一個(gè)戰(zhàn)略舉措首先在規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)革命性的社會(huì)工程，它意味著社會(huì)要素的重新配置和社會(huì)關(guān)系的重新組合，由此需要統(tǒng)籌思考和規(guī)劃?？茖W(xué)的規(guī)劃是確保城鎮(zhèn)化質(zhì)量的前提，沒(méi)有好的規(guī)劃，在具體建設(shè)中就很難達(dá)到很高的水平。所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的第一步就是要按照統(tǒng)籌銜接、合理布局、完善功能、輻射帶動(dòng)的原則，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位地編制好城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃先行可以避免“有新房而無(wú)新村”的尷尬困境，使新型城鎮(zhèn)化更有前瞻性和科學(xué)性，避免資源的浪費(fèi)和盲目建設(shè)，提高效率和質(zhì)量。

政府部門(mén)作為規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，要統(tǒng)籌兼顧，全盤(pán)考慮。一是總體布局規(guī)劃，堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子；二是建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，城鎮(zhèn)化不僅是要建設(shè)新城，更需要建成后的管理運(yùn)營(yíng)，對(duì)此要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)謀劃；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)該同步推進(jìn)，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化內(nèi)生增長(zhǎng)模式，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為城鎮(zhèn)有序、健康、可持續(xù)發(fā)展注入內(nèi)在活力；四是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)力度，尤其是要做好道路、飲水、電力、住房等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃；五是公共服務(wù)規(guī)劃，明確政府對(duì)農(nóng)民工及其家庭成員的基本公共服務(wù)職能，合理安排公共支出，拓展投融資渠道，提高社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。

（三）公共服務(wù)的提供者和完善者

前面提到，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，城鎮(zhèn)化的根本目的是農(nóng)民變市民，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的“市民化”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”，一個(gè)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一個(gè)是城內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。第一個(gè)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)之間的巨大差別，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法惠及農(nóng)村，基本公共服務(wù)無(wú)法覆蓋農(nóng)民；后一個(gè)二元結(jié)構(gòu)是由于農(nóng)民人身市民化滯后于身份非農(nóng)化，大量外來(lái)農(nóng)民工不能與城市戶(hù)籍居民享有同樣的公共服務(wù)。隨著外出農(nóng)民務(wù)工的不斷增多，第一個(gè)二元結(jié)構(gòu)正在向第二個(gè)二元結(jié)構(gòu)演化。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民工采取“經(jīng)濟(jì)性接納，社會(huì)性排斥”的功利主義態(tài)度，僅把農(nóng)民工當(dāng)作生產(chǎn)者而不愿接受其成為市民，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城工作居住，卻無(wú)法真正融入城鎮(zhèn)生活。這兩個(gè)二元結(jié)構(gòu)的共同點(diǎn)都是城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等。所以，新型城鎮(zhèn)化就要改變以往這種“有選擇”的提供公共服務(wù)的缺陷，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照四方，讓公共服務(wù)的雨露遍灑大地。

作為公共服務(wù)供給的主體，政府應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中通過(guò)一系列的改革措施和制度安排，通過(guò)戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度、住房制度、財(cái)稅制度等的變革實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。同時(shí)需要注意的是，政府供給公共服務(wù)的方式可以有多種，政府親自提供只是其中的一種。一方面政府可以建立企業(yè)等直接提供公共服務(wù)，另一方面政府也可以通過(guò)預(yù)算安排或政策安排等某種適當(dāng)方式將公共服務(wù)委托給私人部門(mén)或民間組織提供。政府部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際需要做出選擇[4]。

（四）公民權(quán)利的守護(hù)者和仲裁者

“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化的成果”是黨的十八大對(duì)人民做出的莊嚴(yán)承諾?？梢哉f(shuō)，新型城鎮(zhèn)化在一定程度上就是黨和政府對(duì)廣大民眾權(quán)利訴求的回應(yīng)。不管是三農(nóng)問(wèn)題，還是農(nóng)民工問(wèn)題，本質(zhì)上都是權(quán)益問(wèn)題。解決這一系列問(wèn)題，歸根結(jié)底要在新形勢(shì)下重新調(diào)整國(guó)家、企業(yè)和農(nóng)民個(gè)人三者之間的利益關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武教授提出，尊重個(gè)人的選擇和權(quán)利才是城鎮(zhèn)化的核心。

政府作為公共權(quán)力的代表，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)扮演公民權(quán)利的守護(hù)者，城鎮(zhèn)化的一系列變革，戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等都與公民的權(quán)利和利益相關(guān)。城鎮(zhèn)化的目的是造福于民，因此政府應(yīng)該以公民的權(quán)利和利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程是一個(gè)利益重新調(diào)整的過(guò)程，必然會(huì)伴隨著眾多的利益矛盾和糾紛，這就需要政府超然于具體的利益之外，以一種公正的姿態(tài)化解矛盾、仲裁糾紛，維護(hù)公民的權(quán)利和利益。

二、結(jié)語(yǔ)

從城市化到城鎮(zhèn)化、從城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，中國(guó)開(kāi)始對(duì)自己的發(fā)展精準(zhǔn)定位。城鎮(zhèn)化的每一步，既是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度現(xiàn)代化與集約化的過(guò)程，更是深刻改變?nèi)祟?lèi)社會(huì)組織方式、生產(chǎn)方式和生活方式的歷史進(jìn)程。李克強(qiáng)總理曾指出，13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類(lèi)歷史上是沒(méi)有的，中國(guó)這條路走好了，不僅造福中國(guó)人民，對(duì)世界也是貢獻(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的大幕已經(jīng)拉開(kāi)，能否演繹出精彩的劇目，取決于我們選擇怎樣的城鎮(zhèn)化。而政府角色的有效發(fā)揮，將深刻影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和人民的前途命運(yùn)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]宋希斌.保障性安居工程是哈爾濱市改善民生的一號(hào)工程[EB].http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0309/c357183-20733610.html.

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