白如波 皇甫云潔

呼和浩特市規(guī)劃局 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000

正文：

前言

呼和浩特有著2400多年的建城史，各族人民世世代代在陰山腳下、黃河之濱這片神奇、豐腴的土地上繁衍生息著，共同創(chuàng)造了中華民族的燦爛文明。它真實(shí)地記錄了中原漢民族同北方游牧民族頻繁交往的歷史事實(shí)，充分說明了呼和浩特地區(qū)是中華民族的一個重要組成部分，是中華民族的發(fā)祥地之一。呼和浩特是國務(wù)院1986年12月8日批準(zhǔn)公布的第二批國家歷史文化名城。

當(dāng)今是一個經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展的時代，這個時代帶給政府化解名城保護(hù)與城市建設(shè)之間突出矛盾的挑戰(zhàn)，新的困難和問題擺在呼和浩特市政府面前，而政府對名城的保護(hù)明顯存在認(rèn)識不足、措施不力、制度不全、處罰不夠等，由于種種原因，對呼和浩特歷史文化名城的保護(hù)仍然存在很多遺憾。

一、呼和浩特市政府歷史文化名城保護(hù)中職能發(fā)揮存在的問題

（一）有形名勝古跡存留少

呼和浩特歷史悠久，文化璀璨，名人薈萃，歷史上所創(chuàng)建的名城、古建筑等，十分豐富，但在多種因素的作用下，目前存留的實(shí)物非常少，很難切實(shí)的反映出呼和浩特渾厚的歷史文化底蘊(yùn)。

（二）現(xiàn)存歷史地段的完整性與特色性不強(qiáng)

呼和浩特歷史上頗受頻繁戰(zhàn)亂、朝代更迭而致使文物古跡紛紛遭受破壞外。1949年之后，因?yàn)榧庇诨謴?fù)經(jīng)濟(jì)，城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，尤其是在老城區(qū)的改建過程中，大批的名勝古跡、古建筑等被拆毀，少部分得以留存下來的也基本上都被現(xiàn)代建筑所圍合，原有歷史街區(qū)的環(huán)境被分割、擠壓得零星分散不成系統(tǒng)，缺乏應(yīng)有的完整性和代表性。

（三）文物保護(hù)法制建設(shè)和宣傳力度不足

除遵照貫徹執(zhí)行國家《文物保護(hù)法》之外，還應(yīng)加強(qiáng)地方文物保護(hù)法制法規(guī)建設(shè)的工作。加強(qiáng)對城市歷史文化及其遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳、教育工作力度，強(qiáng)化文物主管部門有效行使保護(hù)管理職責(zé)的手段及社會協(xié)調(diào)能力。

（四）文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)匱乏

《文物保護(hù)法》明確規(guī)定“國家發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算”但多年來，呼和浩特市用于文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，文物所需的正常維護(hù)與資金短缺難以開展的矛盾日漸突出。

二、存在問題的成因

經(jīng)認(rèn)真研究總結(jié)，以上問題主要由以下四部分原因造成。

（一）政府古城保護(hù)理念落后

按照新公共管理理論，政府的職責(zé)是為公民提供服務(wù)。因此，在古城保護(hù)中要堅(jiān)持“公眾參與”的原則，建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按公眾的要求提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，以達(dá)到改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。在進(jìn)行保護(hù)實(shí)踐之前，首先要向公眾征求意見，確定民眾的需求。而很多地方政府正是沒有堅(jiān)持正確保護(hù)理念和方向，以政府自身的利益為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致古城保護(hù)中建設(shè)性破壞和過度商業(yè)化的問題層出不窮。因此，政府在制定古城保護(hù)的公共政策，提供公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)具備憲政主義的行政管理理念，不能單純重視產(chǎn)出而忽視了投入，僅僅重視效率而忽略了效益，僅僅重視部門利益最大化而忽略了公共利益的最大化。

（二）缺乏相配套的法律法規(guī)保障

近年來，自治區(qū)及呼和浩特市陸續(xù)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)文物保護(hù)條例》、《呼和浩特市文物古跡管理辦法》等地方性法規(guī)和政策性文件，但通過分析發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)和文件基本上都是針對古城保護(hù)的某個方面或者某個領(lǐng)域提出的相關(guān)保護(hù)措施和治理辦法，全面性、權(quán)威性明顯不足。現(xiàn)階段，針對名城、歷史文物保護(hù)的只是一些法規(guī)性的文件，且數(shù)量非常少，沒有從立法的角度出發(fā)，對歷史文化保護(hù)區(qū)進(jìn)行法律層面的保護(hù)。當(dāng)前，我國正在加快走向法制化的道路，每個行業(yè)基本上都創(chuàng)建了兼具合理性與完善性的法規(guī)和制度，均對利益雙方的責(zé)任關(guān)系進(jìn)行了明確。與其他先進(jìn)地區(qū)相比，呼和浩特在古城保護(hù)方面的法規(guī)與制度設(shè)計(jì)還相差甚遠(yuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)沒有頒布，政府和相關(guān)部門就無權(quán)對部分破壞古城保護(hù)的行為人加以懲治。所以，呼和浩特市在古城保護(hù)方面法律法規(guī)的不完善確實(shí)是一個非常大的弊端。

（三）古城保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

以國家層面的行政管理制度為視角來分析，我國的歷史文化名城行政管理實(shí)施的是國家及地方共同管理。建設(shè)部和國家文物局共同承擔(dān)全國范圍內(nèi)的歷史文化名城的保護(hù)與管理工作；地方城建與規(guī)劃、地方文物等部門共同負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)孛潜Ｗo(hù)與管理工作，少數(shù)地區(qū)成立了專門的名城保護(hù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)古城保護(hù)與管理工作。通過以上陳述，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，我國在古城保護(hù)方面主要實(shí)行的是多頭管理模式。不同的職能部門分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的保護(hù)與管理工作，這種模式具有效率低下、相互推諉等缺陷，容易導(dǎo)致法律管理中“真空地帶”的出現(xiàn)。

（四）古城保護(hù)主導(dǎo)力量不夠

目前，呼和浩特市的古城保護(hù)主要實(shí)行以政府為主導(dǎo)的保護(hù)模式，在該模式下，古城保護(hù)與維修項(xiàng)目的資金來源主要是政府財(cái)政劃撥或銀行貸款，這就很容易滋生諸多風(fēng)險(xiǎn)，如決策者可以通過古城開發(fā)來提升土地的價值，然后在利用旅游開發(fā)、土地運(yùn)作等手段來賺取回報(bào)。因此，要將政府部門壟斷局面徹底打破，通過政府購買服務(wù)，實(shí)施高質(zhì)量的管理與目標(biāo)管理。在古城保護(hù)工作開展過程中，實(shí)行政府為主導(dǎo)的保護(hù)模式主要弊端有兩點(diǎn)：首先，部門的私利可能會給保護(hù)工作帶來巨大的阻礙；其次，古城保護(hù)是一項(xiàng)非常巨大的工程，單純依靠政府的力量是不夠的。透過諸多歷史文化名城保護(hù)的成功案例，我們可以了解到，古城保護(hù)與管理工作需要多方面的支持，不僅需要政府資金方面的支持，還需要廣大社會群體的協(xié)助。倘若只依靠政府的力量，那么對古城保護(hù)工作是極為不利的。

三、呼和浩特市政府在歷史文化名城保護(hù)與利用中職能發(fā)揮的建議

歷史文化名城保護(hù)是一項(xiàng)惠及子孫的重要工作，政府作為責(zé)任主體在歷史文化名城保護(hù)與利用中的職能發(fā)揮至關(guān)重要。

（一）保護(hù)管理體制

依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！睔v史文化名城保護(hù)工作是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的重要內(nèi)容必須納入其職責(zé)工作范疇，切實(shí)做好對歷史街區(qū)和文物用地與環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)用地與環(huán)境控制、歷史風(fēng)貌保護(hù)與整治等相關(guān)名城保護(hù)管理工作。其他有關(guān)部門也應(yīng)積極配合協(xié)同做好名城保護(hù)與管理工作。

依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》第八條規(guī)定“國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作。地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的文物保護(hù)工作?！睋?jù)此呼和浩特市人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作，呼和浩特市文化部門應(yīng)承擔(dān)對本市行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。其他各有關(guān)行政部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的文物保護(hù)工作。

規(guī)劃建議，依據(jù)上述法律規(guī)定在明確統(tǒng)一文物保護(hù)管理體制和文物保護(hù)管理工作主體的前提下，在呼和浩特市城市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行文物保護(hù)三級管理運(yùn)行機(jī)制：即市文化部門——區(qū)文化部門——文管所{注：規(guī)模大的文保單位根據(jù)需要可獨(dú)立設(shè)所，規(guī)模小的可若干文保單位合并設(shè)所}。三級保護(hù)管理機(jī)制是對國家文物保護(hù)法貫徹執(zhí)行的地方機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)，以利于強(qiáng)化保護(hù)管理及提高工作實(shí)效。

市人民政府其他相關(guān)行政部門應(yīng)在呼和浩特市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下遵照文物保護(hù)法要求，協(xié)助共同做好文物保護(hù)與管理工作。

（二）保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)

依據(jù)《文物保護(hù)法》第十條規(guī)定 “國家發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長而增加。” 據(jù)此，呼和浩特市人民政府及各縣人民政府應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定依據(jù)財(cái)政條件落實(shí)和合理解決文物保護(hù)與管理工作所必須的基本經(jīng)費(fèi)問題。

在歷史文化名城保護(hù)工作中涉及城市規(guī)劃、建設(shè)和整治改造所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由地方人民政府統(tǒng)籌安排，納入城市建設(shè)和財(cái)政計(jì)劃予以合理解決。

在名城保護(hù)和文物保護(hù)工作中，對于意義重大又必須實(shí)施的重點(diǎn)或大型保護(hù)項(xiàng)目，除由地方政府財(cái)政籌資安排外，還應(yīng)充分依據(jù)政策積極通過相關(guān)渠道向上級主管部門申請獲取經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

鼓勵社會各界、海內(nèi)外人士、企業(yè)、單位、團(tuán)體及個人采用贊助、捐贈等方式關(guān)心支持名城保護(hù)和文物保護(hù)事業(yè)。必要時可設(shè)立名城及文物保護(hù)社會基金或針對性設(shè)立項(xiàng)目保護(hù)專項(xiàng)基金，共同促進(jìn)名城及文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（三）市場保護(hù)管理

嚴(yán)格遵照《文物保護(hù)法》規(guī)定，明確界定和執(zhí)行受國家保護(hù)文物含可移動和不可移動文物的范疇及內(nèi)容。凡經(jīng)鑒定并由國有文物收藏單位及其他國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、國有企業(yè)、事業(yè)組織等收藏、保管的文物和國家征集、購買與明令公布禁止市場交易的文物，均一律不得進(jìn)入市場交易。

對于民間和私人收藏且非上述禁止上市交易的文物，須按照《文物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，在其允許的范圍內(nèi)依法進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作。

《文物保護(hù)法》規(guī)定 “中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國家所有”。嚴(yán)厲打擊一切盜掘古文化遺址、古墓葬和非法進(jìn)行國家嚴(yán)禁上市交易的文物的出售、倒賣等違法犯罪活動。

（四）保護(hù)管理法制與監(jiān)督

要加強(qiáng)對呼和浩特歷史文化名城保護(hù)力度，健全地方性保護(hù)法規(guī)建設(shè)。建議呼和浩特市人民政府盡早制定和出臺相關(guān)歷史文化名城保護(hù)和名勝古跡與文物保護(hù)的專項(xiàng)地方性法規(guī)、政策。由人大批準(zhǔn)后頒布，依法行使相關(guān)保護(hù)的權(quán)力和職能。

建立和健全名城保護(hù)及文物保護(hù)管理職能部門與非職能部門及市民群眾相結(jié)合的監(jiān)督管理互動機(jī)制。除職能部門認(rèn)真履行職責(zé)外，其他社會各單位及個人均應(yīng)有義務(wù) ，協(xié)助職能部門的共同監(jiān)督，做好名城和文物保護(hù)工作。對各種違法行動和行政不作為、瀆職等現(xiàn)象無論單位、團(tuán)體和個人均有權(quán)提出質(zhì)疑、檢舉或訴訟，違紀(jì)違法者罰，有功者獎，從而形成有效的社會參與互動的監(jiān)督管理機(jī)制。

大力加強(qiáng)歷史文化名城和文物保護(hù)宣傳教育工作，經(jīng)常組織開展各種形式的宣傳、教育活動，不斷提高全民對名城和文物保護(hù)的自覺意識，增強(qiáng)對保護(hù)工作的認(rèn)識和責(zé)任感。

四、結(jié)論

本文通過對呼和浩特市歷史文化名城保護(hù)與管理中的政府責(zé)任現(xiàn)狀及問題的分析，提出如下建議：政府在歷史文化名城保護(hù)中要擔(dān)負(fù)主要的責(zé)任，要完善名城保護(hù)中行政管理體系，提高行政效率，健全法律體系，加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾參與水平，使歷史文化名城呼和浩特在新時期的發(fā)展中煥發(fā)勃勃生機(jī)。

當(dāng)然，本文也存在一些不足，如：本文的研究樣本過少，數(shù)據(jù)較少，主要以呼和浩特為主，并單純對地方政府的職能進(jìn)行了論述，并沒有對組織框架體系中的其他政府職能進(jìn)行細(xì)致化的論述，添加了部分主觀判斷，可能會對實(shí)證結(jié)果造成一定的偏差。這些問題需在今后的學(xué)習(xí)和工作中不斷加以改進(jìn)。