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一、前言

最近，筆者正在從事有關(guān)信息公開的國(guó)際比較研究。在資料的收集整理與解析過程中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的信息公開在現(xiàn)實(shí)與理論當(dāng)中遇到了許多問題，諸如大量、多次申請(qǐng)，以及與此相關(guān)的大量提起行政復(fù)議、行政訴訟等所謂的“權(quán)利濫用”。就此，中國(guó)專家學(xué)者從不同角度展開了全方位的理論探討，也提出了許多頗有見地的解決方案。本文把目光聚焦于日本。首先，看看同樣的現(xiàn)象在日本是否存在，它的問題點(diǎn)在哪里?其次，運(yùn)用最新的研究成果、判例等，對(duì)這個(gè)問題從制度和理論層面加以詳細(xì)分析，看看日本是如何應(yīng)對(duì)的，還存在哪些課題?最后，以日本的現(xiàn)實(shí)與應(yīng)對(duì)為背景，就如何解決信息公開制度中的“權(quán)利濫用”問題略抒己見，以期為中國(guó)同仁思考同類問題提供一些參考和啟示。

二、日本信息公開的現(xiàn)狀與問題點(diǎn)

(一)日本信息公開的現(xiàn)狀

客觀地講，“權(quán)利濫用”作為日本信息公開的伴生性問題，自從該制度導(dǎo)入以來一直困擾著理論與實(shí)務(wù)界。盡管日本的信息公開采取雙軌制，〔1〕參見石龍?zhí)? “日本的信息公開制度:回顧、現(xiàn)狀與展望”，載《憲政與行政法治評(píng)論》(第6卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第66頁。即國(guó)家行政機(jī)關(guān)適用《行政機(jī)關(guān)信息公開法》，〔2〕該法律的日文名稱為“行政機(jī)関の保有する情報(bào)の公開に関する法律”。而地方自治體則適用各自所制定的信息公開條例，但這個(gè)問題，無論在國(guó)家還是地方都不同程度存在。就此，總務(wù)省曾經(jīng)做過全國(guó)性調(diào)查并將結(jié)果以調(diào)查報(bào)告的形式在網(wǎng)上公布。〔3〕詳情參見《信息公開制度中的權(quán)利濫用》，該文件的日文名稱為“情報(bào)公開制度における権利の濫用”，載 www.soumu.go.jp/main_content/000041438.pdf，最后訪問時(shí)間:2018年 7月 16日。為了應(yīng)對(duì)這個(gè)問題，在總務(wù)省出臺(tái)的《依據(jù)〈行政機(jī)關(guān)信息公開法〉實(shí)施行政處分時(shí)的審查基準(zhǔn)》〔4〕該文件的日文名稱為“行政機(jī)関の保有する情報(bào)の公開に関する法律に基づく処分に係る審査基準(zhǔn)”。中甚至明確規(guī)定，當(dāng)公開申請(qǐng)相當(dāng)于權(quán)利濫用時(shí)，行政機(jī)關(guān)可決定不予公開。而地方自治體在這方面碰到的問題更多也更復(fù)雜，在此僅以大阪市為例介紹若干典型實(shí)例。〔5〕宮之前亮「濫用的な情報(bào)公開請(qǐng)求への大阪市の対応について」季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)51號(hào)31～33頁。

1.某市民向大阪市消防局申請(qǐng)公開多達(dá)近8萬張紙的信息。即便保守估計(jì)全部處理完畢大概也需要兩年左右的時(shí)間。而在此之前，同一人曾經(jīng)向包括市消防局在內(nèi)的三個(gè)部門分別要求公開多達(dá)1萬到2萬張紙的信息，實(shí)施機(jī)關(guān)花費(fèi)了長(zhǎng)達(dá)數(shù)月到近兩年不等的時(shí)間制作好了行政文書，該人卻從沒有來閱覽過。

2.實(shí)施機(jī)關(guān)向A的主治醫(yī)照會(huì)有關(guān)信息。A認(rèn)為在自己不知情的情況下擅自照會(huì)主治醫(yī)令人難以理喻，于是向?qū)嵤C(jī)關(guān)申請(qǐng)公開該照會(huì)的有關(guān)依據(jù)。實(shí)施機(jī)關(guān)在提供相關(guān)信息的同時(shí)反復(fù)向A做出說明，但均無法獲得A的諒解。在其后的三年間，A反復(fù)請(qǐng)求同一內(nèi)容的信息公開，與此同時(shí)，針對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)就其公開申請(qǐng)所做的決定 (行政處分)大多提起行政復(fù)議。

3.B針對(duì)特定的區(qū)政府反復(fù)申請(qǐng)信息公開，一旦發(fā)現(xiàn)工作人員出錯(cuò)，如公文書中的日期與星期不符等，就在現(xiàn)場(chǎng)大聲呵斥，并反復(fù)出現(xiàn)上述行為。后來B的行為不斷升級(jí)，甚至開始向女性工作人員探詢隱私，在語言上恫嚇等等。

4.C要求公開“某局的所有文件”，數(shù)量特別巨大，卻拒絕行政機(jī)關(guān)希望對(duì)對(duì)象文書予以一定限定的請(qǐng)求。

5.大阪市導(dǎo)入信息公開制度以來，取得了豐碩的成果，信息公開的申請(qǐng)數(shù)量逐年增加。但在另一方面，也遇到了預(yù)想不到的課題?！按罅可暾?qǐng)專業(yè)戶 (職業(yè)申請(qǐng)人)”的出現(xiàn)，就是其中之一。在全市不斷增加的信息公開申請(qǐng)當(dāng)中，來自數(shù)名特定人士的公開申請(qǐng)以及行政復(fù)議從2010年以后開始急劇增加 (例如，從2010年到2012年，來自上述A的公開申請(qǐng)約410件，行政復(fù)議約320件;來自B的公開申請(qǐng)約290件，行政復(fù)議約60件。在2012年度，由A與B提起的行政復(fù)議竟然占到了總數(shù)約260件的八成)。

然而，上述現(xiàn)象并不局限于大阪市。從信息公開條例實(shí)施之初到今天，在地方自治體的實(shí)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)被反復(fù)提起的就是:應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)公開申請(qǐng)權(quán)的濫用或曰權(quán)利濫用式的大量公開申請(qǐng)。〔6〕藤原靜雄「情報(bào)共有の政策法務(wù)―自治體情報(bào)法制の今日的課題」ジュリスト1404號(hào)79頁。而諸如無故請(qǐng)求大量資料公開等帶有騷擾或妨礙行政機(jī)關(guān)工作之嫌的信息公開申請(qǐng)，可以說一直困擾著地方自治體的相關(guān)工作人員。〔7〕三宅弘「『大量の情報(bào)公開請(qǐng)求と卻下』問題」自治體法務(wù)研究2014·春53頁。

(二)日本信息公開的問題點(diǎn)

現(xiàn)行信息公開基于國(guó)民主權(quán)、督促行政機(jī)關(guān)履行說明責(zé)任等理念，在制度設(shè)計(jì)上不問公開申請(qǐng)的理由與目的，而且任何人包括如筆者這樣的外國(guó)人在內(nèi)都有權(quán)提出，因此，同一申請(qǐng)人針對(duì)同一事項(xiàng)反復(fù)提出申請(qǐng)或者一次性要求大量行政文書公開等，以現(xiàn)行信息公開的制度性理念來看或許并不與之相悖?！?〕比如，《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第3條就規(guī)定，任何人都可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開，而且不問理由與目的。然而，正如我們從大阪市的事例當(dāng)中已經(jīng)看到的那樣，由于信息公開申請(qǐng)權(quán)遭到濫用式行使，行政機(jī)關(guān)不得不花費(fèi)大量時(shí)間和勞力窮于應(yīng)對(duì)，這恐怕也是不容否認(rèn)的事實(shí)。

如上所述，諸如因?qū)π姓C(jī)關(guān)的工作不滿而請(qǐng)求公開該機(jī)關(guān)的所有文書、以行政監(jiān)督的名義持續(xù)反復(fù)地向整個(gè)行政機(jī)關(guān) (或者特定科室)請(qǐng)求公開、針對(duì)特定科室的文書按照檔案反復(fù)要求大量的文書公開、針對(duì)工作人員出現(xiàn)脅迫性的言行、即使獲得實(shí)施機(jī)關(guān)的公開決定也拒絕閱覽相關(guān)文書等行為，存在很多負(fù)面影響。首先，會(huì)長(zhǎng)期且大量地占用和耗費(fèi)行政機(jī)關(guān)有限的人財(cái)物等資源。其次，也與前一點(diǎn)相關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定人士的公開申請(qǐng)，不得不傾注大量時(shí)間精力予以應(yīng)對(duì)，其結(jié)果是極易給實(shí)施機(jī)關(guān)的判斷以及“信息公開與個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)”〔9〕有關(guān)該審查會(huì)的性質(zhì)與作用等，參見前注〔1〕，石龍?zhí)段模?8～89頁。等的審議造成延遲，從而影響到其他公開申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)益，相對(duì)地降低對(duì)其他市民的服務(wù)水準(zhǔn)，以致動(dòng)搖公眾對(duì)信息公開制度的信賴。再次，這種局面，對(duì)信息公開部門本身也會(huì)形成壓力，容易使工作人員對(duì)信息公開制度的必要性與正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑，在信息公開工作中出現(xiàn)消極態(tài)勢(shì)。最后，從公眾有權(quán)平等享受行政資源這個(gè)角度來看，上述行為恐怕也存在問題。

總而言之，面對(duì)如上所述的權(quán)利濫用式的信息公開申請(qǐng)，若采取置若罔聞的態(tài)度，不僅會(huì)使行政機(jī)關(guān)工作人員以及公眾喪失對(duì)信息公開制度的信心，而且還有可能使之演變成為深刻危及信息公開制度本身的危機(jī)要素?！?0〕曽我部真?！笧E用的な情報(bào)公開請(qǐng)求について」法學(xué)論叢176巻2·3號(hào)326頁。因此，理論與實(shí)務(wù)界大多主張，有必要采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣砑右苑e極應(yīng)對(duì)。

三、理論上、制度上的應(yīng)對(duì)

嚴(yán)格說來，信息公開中的權(quán)利濫用，大致可劃分為以下幾種情形:一次性申請(qǐng)大量的信息公開 (大量申請(qǐng))、特定的個(gè)人針對(duì)特定或不特定的事項(xiàng)反復(fù)多次申請(qǐng)公開 (反復(fù)申請(qǐng))以及與此相關(guān)大量提起行政復(fù)議、行政訴訟 (大量行政爭(zhēng)訟)等。大量申請(qǐng)與反復(fù)申請(qǐng)事涉申請(qǐng)權(quán)的濫用，而大量行政爭(zhēng)訟則涉及訴權(quán)的濫用等，因各自性質(zhì)有所不同本應(yīng)分別加以理論探討，但由于篇幅有限，而且日本的理論與實(shí)務(wù)以及判例等大多以大量申請(qǐng)為中心，因此，本文除非有必要適當(dāng)言及，否則主要以大量申請(qǐng)為對(duì)象，來看一看日本在理論與制度上是如何應(yīng)對(duì)的。

(一)大量申請(qǐng)≠權(quán)利濫用

不過，在此首先想提請(qǐng)各位注意的是:現(xiàn)行法上，對(duì)于公開申請(qǐng)的數(shù)量以及次數(shù)沒有任何限制，而且，諸如以營(yíng)利為目的的商業(yè)性申請(qǐng)、〔11〕商業(yè)性申請(qǐng)，不僅牽涉到信息的利用與再生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)出與振興、官民信息共享等層面，而且在現(xiàn)行制度下，要么免費(fèi)要么手續(xù)費(fèi)被控制在低于實(shí)際費(fèi)用的水準(zhǔn)，事實(shí)上申請(qǐng)人的利潤(rùn)追求最終是要靠納稅人的稅金來實(shí)現(xiàn)的。因此，需要以不同的視角和原理來加以探討。但因篇幅有限，在此止于問題提起。國(guó)內(nèi)最近的討論可參見高秦偉:“美國(guó)政府信息公開申請(qǐng)的商業(yè)利用及其應(yīng)對(duì)”，《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第4期，第135～151頁。與大規(guī)模工程或大型公共設(shè)施相關(guān)的文書 (像有關(guān)核電站的文書)、事涉出現(xiàn)重大問題的行政機(jī)關(guān)整體的調(diào)查以及時(shí)間跨度相對(duì)較大的統(tǒng)計(jì)資料等等，因文書的性質(zhì)公開申請(qǐng)不得不變得大量的情形也是客觀存在的。因此，大量申請(qǐng)與權(quán)利濫用之間并不能夠劃等號(hào)。

那么，在信息公開制度的制定當(dāng)初，是否預(yù)想到了這種大量申請(qǐng)的情形，又是如何應(yīng)對(duì)的呢?以下，讓我們以《行政機(jī)關(guān)信息公開法》為例來具體看一看。

在制定之際，該法要求行政機(jī)關(guān)接到信息公開申請(qǐng)之后必須在30天以內(nèi)作出是否公開的決定 (第10條第1款)。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)大量公開申請(qǐng)，規(guī)定在事務(wù)處理上確有困難以及存在其他正當(dāng)理由時(shí)，行政機(jī)關(guān)的期限可以以30天為限對(duì)上述期限予以適當(dāng)延長(zhǎng) (同條第2款)。并進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)與公開申請(qǐng)相關(guān)的行政文書數(shù)量特別巨大，若從公開申請(qǐng)之日起60天以內(nèi)對(duì)其全部作出是否公開的決定會(huì)給工作造成顯著妨礙時(shí)，行政機(jī)關(guān)之長(zhǎng)還可以不受第10條所限，可暫就與公開申請(qǐng)相關(guān)的行政文書的相當(dāng)部分在該期限內(nèi)做出是否公開的決定，而對(duì)剩余的行政文書，則只要在相當(dāng)期限內(nèi)實(shí)施判斷即可 (第 11 條)?！?2〕也就是說，規(guī)定處理期限特例的第11條，允許行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，不受第10條所定的期限限制，在認(rèn)為相當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)實(shí)施公開即可。就此，日本律師協(xié)會(huì)主張，對(duì)于第11條所定的“剩余的行政文書”，不應(yīng)以“相當(dāng)期限”，而應(yīng)以30～60天程度的具體期間來界定。這種主張主要是基于以下的考量:超出第10條所定的期限原本就屬于非正常狀態(tài)。即便受到允許，若不就其期限以一倍于第10條所定的期間等形式加以明確界定，有關(guān)期限的規(guī)定就會(huì)形同虛設(shè)。為了防止行政機(jī)關(guān)恣意濫用第11條所定的“相當(dāng)期限”，需要對(duì)其予以監(jiān)督，從而對(duì)該處理特例條款有可能遭到行政機(jī)關(guān)的恣意運(yùn)用敲響了警鐘。

以上表明，在《行政機(jī)關(guān)信息公開法》的制定當(dāng)初，已經(jīng)預(yù)想到了大量申請(qǐng)的情形，并就應(yīng)對(duì)之策預(yù)設(shè)了處理期限的特例。因而，學(xué)界一般認(rèn)為，“大量申請(qǐng)并非等同于權(quán)利濫用，(權(quán)利濫用與否)需要就是否存在使行政停滯的意思進(jìn)行舉證”?！?3〕宇賀克也『新·情報(bào)公開法の逐條解説 ［第6版］』(有斐閣、2014年)133頁。雖數(shù)量巨大但有其合理性時(shí)，可以采取分割申請(qǐng)、抽樣申請(qǐng)等辦法應(yīng)對(duì)，仍然應(yīng)對(duì)不了的最后可以以特例延長(zhǎng)。同時(shí)實(shí)務(wù)界主張，“即便作為信息公開申請(qǐng)對(duì)象的行政文書數(shù)量特別巨大，可能會(huì)給工作實(shí)施帶來顯著障礙，……但除非存在以使行政機(jī)關(guān)工作停滯、混亂等為目的的情形，否則 (這種大量申請(qǐng))不相當(dāng)于權(quán)利濫用。單純地在事務(wù)處理上產(chǎn)生困難時(shí)，可依據(jù)處理期限的特例(《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第11條)來加以應(yīng)對(duì)”?！?4〕総務(wù)省行政管理局『詳解情報(bào)公開法』(財(cái)務(wù)省印刷局、2001年)100頁。而判例也主張，不能單純以大量申請(qǐng)或者商業(yè)性申請(qǐng)就斷言權(quán)利濫用?！?5〕在此介紹一個(gè)有關(guān)商業(yè)性申請(qǐng)的具體事例:某地圖制作廠商要求公開居民住址簿等，行政機(jī)關(guān)以處理需要花費(fèi)大量時(shí)間為由做出拒絕公開的決定，該廠商不服提起訴訟要求撤銷該決定。就此，德島地方法院主張，即使相關(guān)處理需要花費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和大量的人力，但行政機(jī)關(guān)完全可以通過內(nèi)部的人員調(diào)整等應(yīng)對(duì)，從而做出撤銷拒絕公開決定的判決 (徳島地判平成19·2·22判例集不登載)。其他相關(guān)判例參見東京地判平成15·10·31判例集不登載、徳島地判平成19·2·22判例集不登載、高松高判平成19·8·31TKC·DB、佐賀地判平成19·10·5判例自治307號(hào)10頁、さいたま地判平成19·10·31TKC·DB等。

由此可見，即便需要考慮實(shí)施機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，也不能單純以文書數(shù)量巨大就主張?jiān)撋暾?qǐng)屬于權(quán)利濫用，包括商業(yè)性申請(qǐng)?jiān)趦?nèi)的大量申請(qǐng)也是現(xiàn)行法所允許的，不能將大量申請(qǐng)直接視為權(quán)利濫用乃當(dāng)今學(xué)界、實(shí)務(wù)界以及判例的共識(shí)。

然而，在此需要我們特別注意的是:《行政機(jī)關(guān)信息公開法》只對(duì)一般意義上的大量申請(qǐng)制定了特別條款，而對(duì)于該項(xiàng)權(quán)利的濫用則沒有設(shè)置任何規(guī)定。那么，在這種情況下日本是如何應(yīng)對(duì)權(quán)利濫用式的信息公開申請(qǐng)的呢?

回顧日本信息公開制度的發(fā)展進(jìn)程我們可以發(fā)現(xiàn)，它曾經(jīng)發(fā)生過兩次較大的重心轉(zhuǎn)移:一次是以全面貫徹公開原則為核心的推進(jìn)信息公開制度的改革，另一次是以信息公開制度中出現(xiàn)“權(quán)利濫用”為契機(jī)，要求對(duì)公開申請(qǐng)權(quán)予以一定制約而實(shí)施的制度微調(diào)?！?6〕參見前注〔5〕，宮之前亮文，第39頁。前者肇始于導(dǎo)入信息公開制度的初期，而后者則發(fā)生在進(jìn)入制度安定期的近年。在這兩次變革當(dāng)中，就如何解決權(quán)利濫用式的信息公開申請(qǐng)，從基本理念到具體應(yīng)對(duì)都發(fā)生了一些變化。

(二)導(dǎo)入信息公開制度早期的應(yīng)對(duì)

《行政機(jī)關(guān)信息公開法》制定之前，日本于1995年3月設(shè)立了“行政信息公開部會(huì)”，作為“行政改革委員會(huì)”的專門部會(huì)，該部會(huì)在1996年11月發(fā)表了《信息公開法要綱案》和《信息公開法要綱案的基本觀點(diǎn)》?！?7〕該兩個(gè)文件的日文名稱分別為“情報(bào)公開法要綱案”和“情報(bào)公開法要綱案の考え方”。盡管在要綱案的制作過程當(dāng)中，就公開申請(qǐng)權(quán)的濫用是應(yīng)該以禁止權(quán)利濫用的一般原理(《民法》第1條第3款)來應(yīng)對(duì)還是用明文寫明存在意見分歧，但最后立法者選擇了前者。這一點(diǎn)，如上所述，從該法沒有就權(quán)利濫用做任何規(guī)定，以及《信息公開法要綱案的基本觀點(diǎn)》的以下說明來看，也是一目了然的。該文件中設(shè)有“5(6)處理期限以及數(shù)量特別巨大的行政文書的公開申請(qǐng)的處理”一欄，指出，“針對(duì)諸如請(qǐng)求公開特定部署所擁有的全部行政文書、以削弱行政機(jī)關(guān)工作能力為目的的公開申請(qǐng)等，盡管沒有設(shè)置特別規(guī)定，但可以通過適用有關(guān)權(quán)利濫用的一般法理來應(yīng)對(duì)”。

同時(shí)，當(dāng)時(shí)的大多數(shù)地方自治體也主張，如果在信息公開中出現(xiàn)權(quán)利的濫用，應(yīng)該通過適用禁止權(quán)利濫用的一般法理來處理?！?8〕參見前注〔6〕，藤原靜雄文，第80頁。

可見，盡管在國(guó)法層次上的《行政機(jī)關(guān)信息公開法》以及大多數(shù)地方自治體的條例當(dāng)中，均不見直接應(yīng)對(duì)濫用公開申請(qǐng)權(quán)的規(guī)定，但以作為法的一般原理的禁止權(quán)利濫用來應(yīng)對(duì)可以說是立法者的初衷。

那么，說到這里問題來了。既然任何制度和權(quán)利都有可能遭到濫用，當(dāng)時(shí)為什么要刻意回避以明文規(guī)定的方式在信息公開制度中設(shè)置有關(guān)濫用公開申請(qǐng)權(quán)的條款呢?

第一，可以說是客觀原因或者遠(yuǎn)因吧。長(zhǎng)期以來行政法學(xué)疏忽有關(guān)禁止權(quán)利濫用原理的研究，理論儲(chǔ)備明顯不足。尤其是針對(duì)私人以行政機(jī)關(guān)為對(duì)象行使權(quán)利時(shí)，就是否應(yīng)該適用禁止權(quán)利濫用的原理、在何種場(chǎng)合才能夠適用以及如何適用等等，缺乏充分的理論梳理與考證。因此，在該原理的認(rèn)定與適用上通常消極且謹(jǐn)慎。

總體而言，禁止權(quán)利濫用等民法上的基本原則，即便是在采用公法私法兩元論的傳統(tǒng)行政法學(xué)中，也作為貫穿法全體的一般原理，不僅直接適用于私法上的法律關(guān)系，而且在公法上的法律關(guān)系當(dāng)中也得以類推適用。而在公法私法兩元論遭到否定的當(dāng)今，就更是如此。今天，作為行政法的一般原則，一般認(rèn)為它適用于更加廣泛的領(lǐng)域。

然而，長(zhǎng)期以來，行政法學(xué)在論述禁止權(quán)利濫用時(shí)，僅限于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)限的場(chǎng)合 (理論上準(zhǔn)確地講，應(yīng)該是指“權(quán)限的逾越與濫用”，即圍繞《行政案件訴訟法》第30條的適用場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處分之際是否存在裁量權(quán)限的逾越與濫用)，幾乎把私人行使權(quán)利的場(chǎng)合排除在外，一直熱衷于通過遏制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)限的逾越與濫用來保護(hù)私人的權(quán)利和利益。很久以來，私人在行使權(quán)利時(shí)也會(huì)出現(xiàn)權(quán)利濫用，對(duì)此，行政法學(xué)雖沒有全盤否定但認(rèn)定消極且謹(jǐn)慎，幾乎不存在被認(rèn)定為權(quán)利濫用的事例?！?9〕濱西隆男「行政法における権利濫用禁止の原則についての覚書」季刊行政管理研究122號(hào)35～43頁。同時(shí)，該氏主張，私人以行政機(jī)關(guān)為對(duì)象行使權(quán)利時(shí)之所以權(quán)利濫用不易被認(rèn)定，除文中所述的消極態(tài)度之外，也同此前在行政實(shí)務(wù)以及判例當(dāng)中幾乎不見權(quán)利濫用受到認(rèn)定的實(shí)例有關(guān)。究其原因，第一，起因于行政法規(guī)的制定方法。即，在制定行政法規(guī)之際，一般要求私人在行政法上的權(quán)利行使，需要滿足行政法所定的一定要件才獲允許，以此就有效地避免了權(quán)利濫用的發(fā)生。第二，也同行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政法規(guī)的姿態(tài)有關(guān)。即，當(dāng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適用行政法規(guī)允許私人在行政法上行使權(quán)利有可能發(fā)生權(quán)利濫用時(shí)，通常會(huì)采用一定辦法來防患于未然，比如附加一定條件(如附款)以對(duì)權(quán)利行使予以限制或者依據(jù)行政機(jī)關(guān)的解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)，原則上不允許私人行使與上述基準(zhǔn)不相符的權(quán)利等。參見該文獻(xiàn)第37頁。

第二，與信息公開的制度設(shè)計(jì)本身有關(guān)，筆者愿意稱之為主觀原因。信息公開制度，立足于國(guó)民主權(quán)、督促行政機(jī)關(guān)履行說明責(zé)任等理念，具有開放式的架構(gòu)，不問理由與目的，對(duì)申請(qǐng)主體沒有任何限定。從保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確運(yùn)營(yíng)這個(gè)角度而言，申請(qǐng)?jiān)蕉嗥湫Ч郊岩苍娇善?。因此，公眾?duì)公開申請(qǐng)權(quán)的積極行使，不僅不應(yīng)該受到束縛，反倒應(yīng)該受到廣泛歡迎。從信息公開制度的設(shè)計(jì)理念來看，從正面對(duì)公開申請(qǐng)權(quán)予以限制，在制度理念上自相矛盾，也意味著自我否定。

第三，作為近因，也同制度的發(fā)展時(shí)機(jī)有關(guān)。在信息公開的早期即構(gòu)筑期，如上所述，人們的關(guān)注點(diǎn)往往集中于如何推進(jìn)信息公開的徹底。而在導(dǎo)入新制度之際若設(shè)置禁止權(quán)利濫用條款，很容易對(duì)申請(qǐng)人產(chǎn)生萎縮效果，從而影響監(jiān)督行政履行說明責(zé)任這一制度初衷的實(shí)現(xiàn)。說得通俗一些，你不能一邊鼓勵(lì)人們積極要求信息公開，一邊在有人申請(qǐng)時(shí)，卻反過來指責(zé)人家在數(shù)量和次數(shù)上超標(biāo)。因此，應(yīng)該承認(rèn)，早期的信息公開立足于性善說的立場(chǎng)，期待藉由實(shí)施機(jī)關(guān)與申請(qǐng)者之間的良性互動(dòng)、相互調(diào)和來達(dá)到制度的正確運(yùn)營(yíng)目的，回避設(shè)置與權(quán)利濫用相關(guān)的條款，若出現(xiàn)公開申請(qǐng)權(quán)的濫用則把它交由禁止權(quán)利濫用的一般法理，這在立法政策上并無不妥。

正因如此，我們可以看到，導(dǎo)入信息公開制度的早期，針對(duì)大量申請(qǐng)，學(xué)界幾乎是持歡迎態(tài)度的。在2008年9月舉辦的“第六屆全國(guó)信息公開與個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)等委員交流研討會(huì)”上，大量申請(qǐng)信息公開的市民被稱為“特定的個(gè)別熱心人士”。與會(huì)者就如何應(yīng)對(duì)“來自于特定的個(gè)別熱心人士的大量申請(qǐng)以及大量行政復(fù)議”展開了積極的探討。多數(shù)人主張，應(yīng)該通過充實(shí)體制人員、與公開申請(qǐng)人之間構(gòu)筑信賴關(guān)系、征收手續(xù)費(fèi)、以文書不確定為由拒絕、窗口應(yīng)對(duì) (即通過勸說、開導(dǎo)、說明等行政指導(dǎo)的方式)、窗口應(yīng)對(duì)中如出現(xiàn)威嚇等可利用警察、適用禁止權(quán)利濫用原理等來加以應(yīng)對(duì)?！?0〕「第6回情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)審査會(huì)等委員交流フォーラム概要」季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)31號(hào)21～23頁。同時(shí)，在判例中，除極少數(shù)例外外，幾乎看不到被認(rèn)定為權(quán)利濫用的例子。〔21〕藤原靜雄「情報(bào)公開請(qǐng)求の拒否と権利濫用」法學(xué)教室2012年3月號(hào)4頁。

順便說明一下，在《行政機(jī)關(guān)信息公開法》制定之際，雖然也有意見主張應(yīng)該采納地方自治體的作法不征收公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)，但最后還是規(guī)定，公開申請(qǐng)人在申請(qǐng)階段，依政令必須繳納政令所定金額的公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi) (第16條第1款)。因此，即便是權(quán)利濫用式的公開申請(qǐng)，一件也要繳納300日元的公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi) (但電子申請(qǐng)時(shí)減為200日元)。同時(shí)，在接受公開之際，與地方自治體相同，還要根據(jù)實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的金額繳納公開實(shí)施手續(xù)費(fèi) (第16條第1款)。因此，大量申請(qǐng)以及反復(fù)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)繳納手續(xù)費(fèi)的金額也會(huì)比例式地上升。盡管手續(xù)費(fèi)本身只不過是考慮到行政機(jī)關(guān)的事務(wù)處理需要花費(fèi)一定的成本而設(shè)定的，〔22〕參見前注〔13〕，宇賀克也書，第151～156頁。但事實(shí)上不可否認(rèn)的是，它對(duì)濫用式的公開申請(qǐng)也會(huì)產(chǎn)生一定的制約作用。

(三)近年的應(yīng)對(duì)

如上所述，作為日本信息公開的伴生性問題，“權(quán)利濫用”一直困擾著理論與實(shí)務(wù)界，而且近來呈現(xiàn)出愈發(fā)嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。鑒于此，在信息公開已經(jīng)步入制度安定期的近年，理論與實(shí)務(wù)界大多主張，有必要采取適當(dāng)?shù)拇胧┘右苑e極應(yīng)對(duì)。

首先在國(guó)法層面，《行政機(jī)關(guān)信息公開法》自2001年4月1日開始實(shí)施以來，于2011年4月迎來了它實(shí)施后的第10個(gè)年頭。日本計(jì)劃于2011年對(duì)《行政機(jī)關(guān)信息公開法》等進(jìn)行首次大幅修改。〔23〕有關(guān)這次修法的詳情，參見前注〔1〕，石龍?zhí)段?，?0～85頁。另外，該修正案于2012年11月在審議中途即成為廢案，2013年以民主黨 (當(dāng)時(shí))案的形式雖再次提交國(guó)會(huì)，能否獲得執(zhí)政黨的贊同、審議通過依然屬于未知數(shù)。不過，即便如此，由于該法案的內(nèi)容是基于前十年的理論研究與實(shí)踐成果所擬定的，基本上代表了當(dāng)前的問題意識(shí)與改革方向。同時(shí)，就設(shè)立禁止權(quán)利濫用條款的性質(zhì)本身而言，至少在結(jié)果上它是對(duì)行政方有利的改革，很難想象今后會(huì)因行政機(jī)關(guān)的反對(duì)而夭折。為了迎接這次修改，早在2010年4月就設(shè)立了由內(nèi)閣閣僚及專家學(xué)者等組成的“行政透明化研討小組”，就行政透明性的應(yīng)然模式進(jìn)行了深入探討。在制定《信息公開法修正案》的過程當(dāng)中，立足于使用者的立場(chǎng)，為了使該制度更加便于公眾利用，傾向于原則上廢止公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)并降低公開實(shí)施手續(xù)費(fèi)?！?4〕在修正案中，立足于讓國(guó)民更加便于行使公開申請(qǐng)權(quán)的觀點(diǎn)，規(guī)定廢止公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)的同時(shí)，考慮到申請(qǐng)權(quán)行使內(nèi)容的實(shí)際狀況，針對(duì)所謂的商業(yè)性利用，站在受益者負(fù)擔(dān)的立場(chǎng)，與現(xiàn)行法相同，規(guī)定繼續(xù)征收公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)。但是由于擔(dān)心由此會(huì)招致公開申請(qǐng)權(quán)的濫用，是否應(yīng)該以明文的形式設(shè)置禁止濫用條款成為議論的焦點(diǎn)之一。2010年《行政透明化研討小組總結(jié)報(bào)告》即所謂大臣案中，作為“5－(2)”寫明，“伴隨 (1)的公開申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)的廢止與公開實(shí)施手續(xù)費(fèi)的減額，應(yīng)當(dāng)明確正當(dāng)?shù)墓_申請(qǐng)以及正確利用被公開信息等觀點(diǎn)”。受此影響，在2011年4月22日提交國(guó)會(huì)的《信息公開法修正案》中，在原有第5條文本 (當(dāng)有人申請(qǐng)行政文書公開時(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有公開義務(wù))的基礎(chǔ)上，追加了但書條款:“但當(dāng)該申請(qǐng)相當(dāng)于權(quán)利濫用、有違公共秩序或者良好風(fēng)俗等時(shí)，不在此限?！奔匆悦魑牡男问揭?guī)定，當(dāng)公開申請(qǐng)屬于權(quán)利濫用等時(shí)，行政機(jī)關(guān)不負(fù)有公開義務(wù)。

此外，考慮到行政在實(shí)施公開決定時(shí)所花費(fèi)的成本，作為針對(duì)權(quán)利濫用式申請(qǐng) (如大量申請(qǐng)后卻拒絕接受公開等)的應(yīng)對(duì)之策，在適用公開決定等處理期限的特例的同時(shí)新設(shè)了“預(yù)交手續(xù)費(fèi)制度”(第16條第5—7款)。即在適用處理期限的特例規(guī)定之際，當(dāng)行政機(jī)關(guān)于當(dāng)初的公開決定期間內(nèi)對(duì)被申請(qǐng)公開對(duì)象文書的相當(dāng)部分已經(jīng)做出公開等決定時(shí)，申請(qǐng)人在得到通知后的30天之內(nèi)，必須預(yù)交剩余的行政文書若全部公開時(shí)所應(yīng)繳納的公開實(shí)施手續(xù)費(fèi) (其金額由政令在所需金額的范圍內(nèi)確定)?！?5〕關(guān)于“預(yù)交手續(xù)費(fèi)制度”，有學(xué)者認(rèn)為，這固然是一個(gè)好辦法，然而遺憾的是，它只對(duì)大量申請(qǐng)有效但對(duì)反復(fù)申請(qǐng)卻顯得力不從心。參見前注〔10〕，曽我部真裕文，第325頁。

其次，在地方自治體層面，如前所述，當(dāng)初大多認(rèn)為，如果在信息公開中出現(xiàn)權(quán)利濫用，應(yīng)該通過適用禁止權(quán)利濫用的一般法理來加以應(yīng)對(duì)。可是，即便是針對(duì)如本文中所列舉的那種極端事例，多數(shù)地方自治體對(duì)于是否應(yīng)該適用禁止權(quán)利濫用的法理也猶豫不決。其根本原因在于，對(duì)于法無明文根據(jù)情況下適用該法理存在心理抵觸。于是，有的地方自治體開始修改信息公開條例，增加相關(guān)根據(jù)條款。非營(yíng)利組織“全國(guó)市民監(jiān)督專員聯(lián)絡(luò)會(huì)議”〔26〕該組織的日文名稱為“全國(guó)市民オンブズマン連絡(luò)會(huì)議”。該團(tuán)體是為了監(jiān)督國(guó)家或地方自治體等的不正當(dāng)或違法行政活動(dòng)并對(duì)其予以糾正，作為市民監(jiān)督專員信息交換、經(jīng)驗(yàn)交流以及共同研究的平臺(tái)，于1994年結(jié)成的全國(guó)性非營(yíng)利組織。現(xiàn)由分布在全國(guó)的77個(gè)市民專員團(tuán)體組成，總部設(shè)在名古屋。有關(guān)該團(tuán)體近年活動(dòng)的詳情，建議有興趣的讀者參閱杉本裕明『社會(huì)を変えた情報(bào)公開―ドキュメント·市民オンブズマン』(共栄書房、2016年)。于2013年公開發(fā)表的 《關(guān)于信息公開條例中是否存在以權(quán)利濫用為由“可以拒絕或駁回”規(guī)定的調(diào)查結(jié)果 》〔27〕該文件的日文名稱為“情報(bào)公開條例 権利濫用で 「拒否·卻下できる」規(guī)定 調(diào)査結(jié)果”。這個(gè)調(diào)查，是以了解全國(guó)的地方自治體信息公開條例當(dāng)中是否存在權(quán)利濫用的規(guī)定為目的而實(shí)施的。繼2010年、2012年之后，本次為第三次調(diào)查。顯示，截至2013年7月31日，在其調(diào)查的47家都道府縣、783個(gè)市、23個(gè)特別區(qū)中，有72家地方自治團(tuán)體在信息公開條例中設(shè)定了禁止濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的內(nèi)容，占8.3%。而這個(gè)比率近年還在逐年增加，比如，2016年4月開始施行的修改后的《久留美市信息公開條例》，除了在第7條和第11條中追加了有關(guān)權(quán)利濫用的記述之外，還就何謂權(quán)利濫用、何種場(chǎng)合才相當(dāng)于公開申請(qǐng)權(quán)的濫用以及權(quán)利濫用的具體類型等，另行制定了《關(guān)于公文書公開申請(qǐng)中的權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)》，〔28〕該文件的日文名稱為“公文書開示請(qǐng)求の権利濫用に関する判斷基準(zhǔn)”，載https://www.city.kurume.fukuoka.jp/1500soshiki/9008soumu/3010oshirase/2016-0328-2305-189.html，最 后 訪 問時(shí)間:2018年7月16日。具體規(guī)定如下:

第一，所謂“權(quán)利濫用”，一般是指某行為雖然在形式上具有權(quán)利行使的外觀，但若從該行為的具體內(nèi)容以及實(shí)際效果來看，由于其脫離了權(quán)利的本來目的，因此無法被視為正當(dāng)權(quán)利行使的行為。

第二，判斷是否相當(dāng)于權(quán)利濫用之際，應(yīng)該在考慮公開申請(qǐng)的樣態(tài)、應(yīng)允公開申請(qǐng)時(shí)對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)工作所造成的影響以及一般市民所蒙受的不利影響等基礎(chǔ)之上，就其是否超越了社會(huì)常識(shí)所允許的妥當(dāng)范圍加以個(gè)別判斷。

第三，諸如以給實(shí)施機(jī)關(guān)工作造成混亂或停滯為目的、明顯背離了公開申請(qǐng)權(quán)的本來目的的公開申請(qǐng)等，就相當(dāng)于權(quán)利濫用。

第四，公開申請(qǐng)中的權(quán)利濫用的類型包括:(1)在請(qǐng)求公開之際就事先表明不予閱覽、不接受復(fù)印件的交付以及其他拒絕公開實(shí)施之意，或者只是請(qǐng)求公開，在沒有正當(dāng)理由的情況下反復(fù)出現(xiàn)拒絕閱覽、拒絕接受復(fù)印件的交付，以及拒絕繳納與復(fù)印件交付相關(guān)的費(fèi)用等行為的。以這些行為來判斷，申請(qǐng)人顯然不具有接受公開之意。(2)盡管已經(jīng)知曉與公開申請(qǐng)相關(guān)的內(nèi)容，但在沒有正當(dāng)理由的情況下仍然反復(fù)請(qǐng)求公開同樣內(nèi)容，或者撤回已經(jīng)提交的公開申請(qǐng)之后，在無正當(dāng)理由的情況下仍然繼續(xù)對(duì)同一內(nèi)容的文書反復(fù)請(qǐng)求公開的。顯然，其公開申請(qǐng)的目的不在于公文書公開本身。(3)集中對(duì)同一實(shí)施機(jī)關(guān)連續(xù)請(qǐng)求公開，從公開申請(qǐng)的樣態(tài)、內(nèi)容以及公開申請(qǐng)人的言行等判斷，顯然抱有削弱實(shí)施機(jī)關(guān)的工作能力或者使實(shí)施機(jī)關(guān)的工作停滯等惡意的。(4)集中對(duì)由特定工作人員制作和取得的公文書連續(xù)申請(qǐng)公開，或者在公開申請(qǐng)之際針對(duì)特定工作人員予以誹謗、中傷甚或采取威脅態(tài)度，從公開申請(qǐng)的樣態(tài)、內(nèi)容以及公開申請(qǐng)人的言行等來看，顯然對(duì)特定的工作人員抱有惡意的。(5)有可能違法或不正當(dāng)使用因公開而獲得的公文書的。

第五，當(dāng)公開申請(qǐng)的對(duì)象文書數(shù)量特別巨大時(shí) (限于與公開申請(qǐng)相關(guān)的文書已經(jīng)確定，即被要求公開的文書能夠與其他文書明顯區(qū)別開來的場(chǎng)合)，不得單純以數(shù)量巨大為由拒絕公開申請(qǐng)，也不得向公開申請(qǐng)人暗示有可能拒絕。應(yīng)當(dāng)通過要求對(duì)申請(qǐng)公開的范圍予以限定、依據(jù)條例第13條的規(guī)定對(duì)決定公開與否的期限予以延長(zhǎng)等應(yīng)對(duì)。

第六，是否適用“禁止權(quán)利濫用”，應(yīng)在依據(jù)本基準(zhǔn)以及公開申請(qǐng)人的言行、公開申請(qǐng)的內(nèi)容與方法等，同時(shí)綜合考慮公開申請(qǐng)給實(shí)施機(jī)關(guān)工作所帶來的停滯以及其他各種要素的基礎(chǔ)上慎重判斷。必須注意避免發(fā)生輕易做出不公開決定 (拒絕)的情形。此外，在適用時(shí)，除事先與總務(wù)部總務(wù)科協(xié)商之外，還應(yīng)征詢律師等的意見。

與國(guó)家與地方層面均出現(xiàn)禁止權(quán)利濫用規(guī)定的明文化動(dòng)向相并行，近年，圍繞行政文書的公開申請(qǐng)，出現(xiàn)了將私人方的申請(qǐng)權(quán)行使判定為權(quán)利濫用的事例，引起理論界與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。

比如，在“橫須賀市行政文書公開申請(qǐng)拒絕處分撤銷案”中，原告X向該市申請(qǐng)公開土木部用地科在某年度工作中所產(chǎn)生的所有公文書、資料以及業(yè)務(wù)委托、物件等的合同書等，就此，被告橫須賀市曾經(jīng)再三要求X就到底要求公開何種信息在內(nèi)容上進(jìn)行補(bǔ)正，但X均予以拒絕。該市考慮到本案對(duì)象文書的數(shù)量非常巨大 (多達(dá)120個(gè)紙盒箱)，于是以“實(shí)施本案所申請(qǐng)的公開，超出了條例所預(yù)想的執(zhí)行業(yè)務(wù)的合理范圍，本案申請(qǐng)不屬于權(quán)利的正當(dāng)行使”為由，作出拒絕公開的決定。于是X提起行政訴訟要求撤銷該行政處分。一審法院在承認(rèn)本案文書已經(jīng)確定 (即當(dāng)時(shí)有相當(dāng)于120個(gè)紙盒箱的文書由市里保管，顯然作為申請(qǐng)對(duì)象能夠與其他文書區(qū)別開來)的基礎(chǔ)上指出，本案條例之所以要求公開申請(qǐng)人要正當(dāng)行使公開申請(qǐng)權(quán)，是因?yàn)榧幢愎_申請(qǐng)權(quán)受到認(rèn)可，也不意味著該權(quán)利通常不受任何制約。顯然，條例要求在權(quán)利行使之際要符合公文書公開制度的目的，不允許與該目的不相符的公開申請(qǐng)，對(duì)于超出制度目的的申請(qǐng)應(yīng)該以適用禁止權(quán)利濫用的一般法理來應(yīng)對(duì)。但在以權(quán)利濫用為由實(shí)施具體判斷時(shí)必須慎重，只有申請(qǐng)?jiān)诳陀^上給實(shí)施機(jī)關(guān)的工作帶來顯著妨礙，并且申請(qǐng)人在主觀層面上是以阻礙行政機(jī)關(guān)的工作為目的等特殊場(chǎng)合方能認(rèn)定。最后，判決本案存在權(quán)利濫用、駁回X的請(qǐng)求。〔29〕橫浜地判平成22·10·6判例地方自治345號(hào)25頁。

可見，針對(duì)申請(qǐng)權(quán)的濫用，法院主張可以適用作為一般法理的禁止權(quán)利濫用的同時(shí)，要求在具體實(shí)施判斷之際必須慎重，并附加了以下的條件:申請(qǐng)?jiān)诳陀^上給實(shí)施機(jī)關(guān)的工作帶來顯著妨礙，并且申請(qǐng)人在主觀層面上是以阻礙行政機(jī)關(guān)的工作為目的。而這與前述學(xué)界所主張的“需要就是否存在使行政停滯的意思進(jìn)行舉證”以及實(shí)務(wù)界所主張的“除非存在以使行政機(jī)關(guān)工作停滯、混亂等為目的的情形”等一脈相承。

(四)小結(jié)

綜上所述，在信息公開制度的確立早期，立法者已經(jīng)預(yù)想到了大量申請(qǐng)的情形，并就應(yīng)對(duì)之策預(yù)設(shè)了處理期限的特例。盡管在國(guó)法以及大多數(shù)地方自治體的條例當(dāng)中，均不見直接應(yīng)對(duì)濫用公開申請(qǐng)權(quán)的規(guī)定，但以作為法的一般原理的禁止權(quán)利濫用來應(yīng)對(duì)可以說是立法者的初衷。同時(shí)，雖然手續(xù)費(fèi)在防止權(quán)利濫用上發(fā)揮了一定的作用，但兩者之間并無直接關(guān)聯(lián)。而到了制度安定期的近年，《信息公開法修正案》除了以明文的形式規(guī)定公開申請(qǐng)屬于權(quán)利濫用時(shí)行政機(jī)關(guān)不負(fù)有公開義務(wù)之外，還新設(shè)了作為針對(duì)權(quán)利濫用式申請(qǐng)的應(yīng)對(duì)之策的“預(yù)交手續(xù)費(fèi)制度”。同時(shí)，地方自治體信息公開條例中也出現(xiàn)了增設(shè)禁止濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)規(guī)定的勢(shì)頭?？梢?，禁止權(quán)利濫用規(guī)定的明文化和將其與手續(xù)費(fèi)掛鉤是近年理論與制度上應(yīng)對(duì)的特征。另外，司法也一改往日的消極態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了將私人方的申請(qǐng)權(quán)行使積極認(rèn)定為權(quán)利濫用的事例。

四、禁止權(quán)利濫用的若干問題

(一)信息公開與禁止權(quán)利濫用原理的適用

嚴(yán)格來講，禁止權(quán)利的濫用，在私人方與行政方都會(huì)成為問題。在私人方，其代表例有申請(qǐng)權(quán)的濫用?！?0〕桜井敬子ほか 『行政法〔第4版〕』(弘文堂、2014年)26頁?，F(xiàn)行法中，信息公開制度中的公開申請(qǐng)權(quán)不問請(qǐng)求目的，而且任何人都可以提出申請(qǐng)。因此，同一申請(qǐng)人針對(duì)同一事項(xiàng)反復(fù)提出申請(qǐng)，或者一次性要求公開大量的行政文書等行為，是否相當(dāng)于公開申請(qǐng)權(quán)的濫用成為問題。那么，信息公開中當(dāng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公開申請(qǐng)屬于權(quán)利濫用時(shí)是否可以通過適用禁止權(quán)利濫用原理予以拒絕即實(shí)施不公開決定呢?有關(guān)這一點(diǎn)，學(xué)說與實(shí)務(wù)中主要存在著以下的幾種觀點(diǎn)。

1.肯定說

雖然2011年提交國(guó)會(huì)的《信息公開法修正案》中增設(shè)了明文規(guī)定，但該修正案于2012年即成為廢案，至今懸而未決。因此，現(xiàn)行信息公開法中仍不見有關(guān)申請(qǐng)權(quán)濫用的明文規(guī)定。盡管如此，學(xué)界一般認(rèn)為，作為法的一般原則的禁止權(quán)利濫用原理的射程同樣及于該種行為?！?1〕同上，第27頁。換言之，如果屬于權(quán)利濫用就可以作出不公開決定 (拒絕)這一點(diǎn)，作為法的一般原則是允許的。

而從實(shí)務(wù)界來看，如上所述，在總務(wù)省出臺(tái)的《依據(jù)〈行政機(jī)關(guān)信息公開法〉實(shí)施行政處分時(shí)的審查基準(zhǔn)》中已經(jīng)明確規(guī)定，當(dāng)公開申請(qǐng)相當(dāng)于權(quán)利濫用時(shí)行政機(jī)關(guān)可決定不予公開。同時(shí)，《信息公開法要綱案的基本觀點(diǎn)》以及《信息公開法修正案》也采取了同樣的立場(chǎng)。

2.否定說

但也有個(gè)別學(xué)者主張，在信息公開中不允許以權(quán)利濫用為由拒絕公開。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，信息公開的目的在于保障國(guó)民的知情權(quán)以及督促行政機(jī)關(guān)面向主權(quán)人踐行自己所肩負(fù)的說明責(zé)任。因此，在其制度的本來框架內(nèi)，既不問公開申請(qǐng)的目的 (因何而申請(qǐng)公開)又不在意申請(qǐng)人的主觀意圖 (學(xué)術(shù)研究還是商業(yè)性利用等)，同時(shí)也不過問如何利用通過公開申請(qǐng)而獲得的信息。

在判斷申請(qǐng)對(duì)象的信息是否可以公開之際，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)考慮公開申請(qǐng)人的意圖以及利用目的等。被申請(qǐng)信息是否屬于可以不公開的例外事項(xiàng)，應(yīng)結(jié)合信息本身客觀判斷，而不應(yīng)該受公開申請(qǐng)人是誰、公開申請(qǐng)的意圖何在、公開申請(qǐng)人的利用目的等左右。

近年，地方自治體的信息公開條例中，有的增設(shè)了公開申請(qǐng)人的責(zé)任與義務(wù)規(guī)定等，但是，這類規(guī)定無非是倫理性規(guī)定，并不具有法律效力。公開申請(qǐng)是否可以拒絕，無論在國(guó)法還是地方條例層次，歸根到底只能以是否屬于法規(guī)所明定的可以不予公開的例外事項(xiàng)來判斷，而以包括權(quán)利濫用在內(nèi)的其他理由來拒絕公開當(dāng)屬違法。以權(quán)利濫用為由拒絕公開，無非是給濫用拒絕公開之舉開了綠燈。公開申請(qǐng)既然合法，就不允許拒絕公開?！?2〕松井茂記『情報(bào)公開法〔第2版〕』(有斐閣、2003年)60～62頁、143～144頁。

盡管否定說在強(qiáng)調(diào)制度本質(zhì)以及追求徹底的信息公開等方面有其獨(dú)到之處，但通說則站在肯定說的立場(chǎng)上，主張即便是在信息公開領(lǐng)域也應(yīng)適用禁止權(quán)利濫用的原理，這一點(diǎn)無論從立法者的初衷，還是從導(dǎo)入信息公開制度早期以及近年的應(yīng)對(duì)上來看都是相同的。

(二)禁止權(quán)利濫用明文化的可否

不過，在圍繞是否應(yīng)該對(duì)該原理加以明文化處理上卻出現(xiàn)了意見分歧。

1.肯定說

肯定說主張應(yīng)該把有關(guān)權(quán)利濫用的規(guī)定寫入相關(guān)法規(guī)，這種呼聲主要來自于信息公開的實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)。我們同樣以大阪市為例，宮之前亮氏指出，針對(duì)濫用式的公開申請(qǐng)，在條例制定當(dāng)初一般認(rèn)為以權(quán)利濫用的一般法理來應(yīng)對(duì)即可?？墒牵坏┡龅骄唧w事例，到了具體適用階段，就會(huì)因在缺少明文規(guī)定的前提下是否可以適用、將市民視為權(quán)利濫用者是否合適等而瞻前顧后，實(shí)際上該一般法理一直沒有得以適用。〔33〕參見前注〔5〕，宮之前亮文，第36～37頁。因而，信息公開的實(shí)施機(jī)關(guān)大多希望能夠制定相關(guān)根據(jù)規(guī)定。在一個(gè)強(qiáng)調(diào)“依法律行政”的國(guó)度里，對(duì)于信息公開的實(shí)施機(jī)關(guān)而言，只有理論上的抽象的適用可能性顯然不夠，在具體案件的應(yīng)對(duì)之際，當(dāng)然需要看得見摸得著的有關(guān)根據(jù)。近年，由于擔(dān)心遭遇權(quán)利濫用，有的地方信息公開條例開始增設(shè)相關(guān)根據(jù)條款，這無疑是上述主張的結(jié)果。

2.否定說

以“全國(guó)市民監(jiān)督專員聯(lián)絡(luò)會(huì)議”為代表的非營(yíng)利團(tuán)體等，由于擔(dān)心一旦在現(xiàn)行法中增設(shè)有關(guān)禁止權(quán)利濫用的規(guī)定，該條款本身就有被行政機(jī)關(guān)濫用之虞，因此對(duì)于明文化持批評(píng)與否定的態(tài)度。在《關(guān)于信息公開條例中是否存在以權(quán)利濫用為由“可以拒絕或駁回”規(guī)定的調(diào)查結(jié)果》中，該團(tuán)體指出，“既然所謂的相當(dāng)于權(quán)利濫用是指以任何人的眼光來看都無須對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利行使予以保護(hù)的場(chǎng)合，那么就沒有必要以條文的形式來明定。用條文對(duì)權(quán)利濫用加以特別界定，似乎給在不相當(dāng)于權(quán)利濫用的場(chǎng)合也可以以‘權(quán)利濫用’這一新的理由來加以駁回埋下了伏筆”。由于在信息公開中該團(tuán)體始終扮演著督促行政機(jī)關(guān)徹底實(shí)施信息公開的角色，因此產(chǎn)生上述不安也是可以理解的。今后，在修改信息公開相關(guān)法規(guī)、設(shè)定權(quán)利濫用規(guī)定之際，對(duì)行政機(jī)關(guān)“濫用”權(quán)利濫用規(guī)定的危險(xiǎn)性也要有所考慮。

3.折中說

堅(jiān)持這種觀點(diǎn)的學(xué)者針對(duì)是否應(yīng)該設(shè)置有關(guān)權(quán)利濫用的明文規(guī)定持開放態(tài)度，主張入法也好不入法也罷，該原理都是客觀存在的。宇賀克也教授指出，“《日本國(guó)憲法》第12條禁止國(guó)民濫用權(quán)利的規(guī)定，不僅適用于私人與私人之間的關(guān)系，同樣也適用于私人與行政機(jī)關(guān)之間。即使國(guó)民具有申請(qǐng)權(quán)，但在出現(xiàn)申請(qǐng)權(quán)濫用時(shí)，該申請(qǐng)也會(huì)因不合法而遭到拒絕。這一點(diǎn)，與是否存在禁止權(quán)利濫用的明文規(guī)定無關(guān)”?！?4〕宇賀克也『行政法概説Ⅰ行政法総論〔第5版〕』(有斐閣、2013年)53頁。鹽野宏教授也指出，將權(quán)利濫用寫入法律與否并非是本質(zhì)性問題，如果說把權(quán)利濫用的要件也一同寫入另當(dāng)別論，否則寫不寫都無所謂?！?5〕塩野宏発言「情報(bào)公開法の10年―法制化と運(yùn)用〔第3回〕」季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)46號(hào)17頁。

可見，在是否應(yīng)該對(duì)該原理加以明文化處理上日本尚未達(dá)成共識(shí)。也正因?yàn)槿绱耍M管在制度安定期的近年國(guó)家與地方層面均出現(xiàn)禁止權(quán)利濫用規(guī)定的明文化動(dòng)向，但從“全國(guó)市民監(jiān)督專員聯(lián)絡(luò)會(huì)議”所做的《關(guān)于信息公開條例中是否存在以權(quán)利濫用為由“可以拒絕或駁回”規(guī)定的調(diào)查結(jié)果 》來看，導(dǎo)入相關(guān)內(nèi)容的地方自治體的比率還不算太高。

(三)權(quán)利濫用還是文書不確定?

信息公開領(lǐng)域可以適用禁止權(quán)利濫用原理，就此學(xué)界與實(shí)務(wù)界已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。針對(duì)大量申請(qǐng)，多數(shù)地方自治體和法院都是通過運(yùn)用該原理來應(yīng)對(duì)的。然而，在以這種方式處理問題時(shí)，由于現(xiàn)實(shí)中碰到了不易舉證、判定基準(zhǔn)不明確、實(shí)施機(jī)關(guān)援用時(shí)容易產(chǎn)生猶豫等問題，〔36〕參見前注〔10〕，曽我部真裕文，第308、315頁。近年出現(xiàn)了不以權(quán)利濫用而是以作為被申請(qǐng)對(duì)象的行政文書沒有確定來處理的先例。

前述“橫須賀市行政文書公開申請(qǐng)拒絕處分撤銷案”中，其二審東京高等法院的判決就是一個(gè)非常典型的例子。針對(duì)X提起的上訴，東京高等法院主張，這種要求公開特定部署所有文書的概括式申請(qǐng)，雖然在形式與外形上暫且明確，但是不相當(dāng)于本案條例所定的“公文書指定的必要事項(xiàng)”的記載。而且，申請(qǐng)人并不真正希望全部閱覽文書，也不存在能夠在所定期限內(nèi)全部閱覽完畢的特殊情況。迫使工作人員對(duì)并非申請(qǐng)人要求的文書也要展開同樣的調(diào)查與判斷之舉，無非是為了使實(shí)施機(jī)關(guān)的工作人員以及行政組織產(chǎn)生疲敝，不僅會(huì)給行政機(jī)關(guān)的其他工作帶來停滯，而且還會(huì)抹殺將“公文書指定的必要事項(xiàng)”作為必須記載事項(xiàng)這一規(guī)定的宗旨。以該宗旨來看，對(duì)文言加以形式性的解釋未必正確。〔37〕東京高判平成23·7·20日判例地方自治354號(hào)9頁。上述判決，作為本領(lǐng)域的少數(shù)先例之一具有重大意義。即針對(duì)公開申請(qǐng)人的大量申請(qǐng)，它提醒我們可以通過對(duì)象文書的確定性這一要件來加以應(yīng)對(duì)?！?8〕佐伯彰洋「行政文書公開請(qǐng)求拒否処分取消請(qǐng)求控訴事件」判例地方自治365號(hào)17頁。

同時(shí)，內(nèi)閣府“信息公開與個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)”在就某個(gè)大量申請(qǐng)案件所做的答復(fù)意見中指出:要求公開特定行政機(jī)關(guān)所擁有的全部行政文書這種申請(qǐng)，盡管文書范圍在形式與外形上大體明確，但是，一般而言，行政組織的活動(dòng)多種多樣，我們很難想象會(huì)有人申請(qǐng)公開與其相關(guān)的所有文書。此外，如果容許這種概括式的申請(qǐng)，作為其對(duì)象的文書勢(shì)必?cái)?shù)量巨大，不僅申請(qǐng)人自身難以閱覽、謄寫，同時(shí)也會(huì)給行政工作帶來極大的妨礙。因此，這種概括式的大量申請(qǐng)，作為申請(qǐng)權(quán)行使對(duì)象的文書尚未確定。文書的確定這一概念，是為了正確且順利地運(yùn)營(yíng)公開申請(qǐng)制度而設(shè)立的功能性概念，可以對(duì)其加以如上所述的解釋?！?9〕內(nèi)閣府情報(bào)公開個(gè)人情報(bào)審査會(huì)平成20年度 (行情)答申308號(hào)。

這種被稱為“文書確定的能動(dòng)性解釋”〔40〕藤原靜雄「參加者から要望のあったテーマについて―権利濫用の法理と判例の動(dòng)向」季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)47號(hào)17頁。的手法，作為規(guī)避適用權(quán)利濫用原理的手段受到學(xué)界的矚目。有學(xué)者認(rèn)為，針對(duì)大量申請(qǐng)作為應(yīng)對(duì)之策可以考慮適用權(quán)利濫用和文書的不確定等，今后有必要探討對(duì)“確定”這一概念做能動(dòng)性解釋，在綜合實(shí)施機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)、對(duì)象文書的分量、公開的困難性等要素之后，結(jié)合信息公開制度的宗旨來判斷對(duì)象文書是否確定。〔41〕藤原靜雄発言「第6回情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)審査會(huì)等委員交流フォーラム概要」季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)31號(hào)23頁。

也有人著眼于，“橫須賀市行政文書公開申請(qǐng)拒絕處分撤銷案”的一審也主張應(yīng)該慎用權(quán)利濫用的法理，但卻判定本案公文書已經(jīng)確定并另行做出權(quán)利濫用的判斷路徑，同時(shí)考慮到不能夠單純以文書的數(shù)量巨大來認(rèn)定權(quán)利的濫用已經(jīng)成為信息公開制度的共識(shí)，因此主張，如一審那樣，即便是大量請(qǐng)求，也對(duì)文書的確定性要件予以寬泛解釋，然后另行對(duì)權(quán)利濫用進(jìn)行探討或許也不失為一個(gè)方法。然而，若另行對(duì)權(quán)利濫用進(jìn)行探討，鑒于不問公開申請(qǐng)目的的信息公開制度的宗旨，就不得不慎重適用權(quán)利濫用的法理，因此無法成為針對(duì)大量申請(qǐng)的有效應(yīng)對(duì)之策。相反，如二審判決那樣，若把權(quán)利濫用的要件植入文書的確定性要件當(dāng)中，就沒有必要再對(duì)權(quán)利濫用予以另行探討，對(duì)公開申請(qǐng)也較易拒絕。從而肯定了利用文書的確定性這一要件來加以應(yīng)對(duì)的可能性?！?2〕參見前注〔38〕，佐伯彰洋文，第18頁。

還有學(xué)者主張，作為大量申請(qǐng)應(yīng)對(duì)之策的權(quán)利濫用與文書的確定并非勢(shì)不兩立，兩者相互補(bǔ)充，應(yīng)適當(dāng)分工，可以并用。盡管近年出現(xiàn)了東京高等法院等以文書是否確定的問題來處理的先例，但總體而言，還是應(yīng)該以權(quán)利濫用來應(yīng)對(duì)?！?3〕參見前注〔10〕，曽我部真裕文，第314、316、326頁。

可見，面對(duì)大量申請(qǐng)，是應(yīng)該以權(quán)利濫用還是文書不確定來應(yīng)對(duì)，日本并沒有形成共識(shí)。兩者處于不同層次，相互之間的關(guān)系也有待明確。同時(shí)，正如有學(xué)者指出的那樣，作為一般市民，并不知曉行政的內(nèi)部情況，而且即便檢索目錄已經(jīng)完善，由于民眾對(duì)于何種文書到底載有何種內(nèi)容不易知情，因此在公開申請(qǐng)書中書寫一些概括式的內(nèi)容也在所難免。如果把權(quán)利濫用的法理納入到文書的確定性要件當(dāng)中，恐怕正當(dāng)?shù)纳暾?qǐng)也有受阻之虞?！?4〕參見前注〔38〕，佐伯彰洋文，第18頁。

(四)今后的課題

從日本信息公開的現(xiàn)實(shí)和“權(quán)利濫用”的應(yīng)對(duì)來看，有待今后解決的問題依然很多。

第一，作為權(quán)利自身屬性的問題，從公眾參政的視角來看，要求公開行政文書的權(quán)利，雖然在法律上是以主觀權(quán)利的形式構(gòu)成，但實(shí)質(zhì)上卻有可能作為客觀權(quán)利來行使，或許有必要對(duì)其在理論上重新定位。這種權(quán)利的行使，即便在主觀上符合公共福利原則，但也有可能會(huì)在客觀上與其發(fā)生沖突。〔45〕參見前注〔19〕，濱西隆男文，第41頁。因此，擺脫理論的束縛，明確信息公開申請(qǐng)權(quán)的法律屬性恐怕是當(dāng)務(wù)之急。

第二，至今為止，信息公開制度中所謂的權(quán)利濫用到底是指何物，人們就此尚未達(dá)成共識(shí)，從而在判斷之際缺乏客觀性，這是導(dǎo)致適用時(shí)猶豫不決的重要原因?！?6〕參見前注〔5〕，宮之前亮文，第36～37頁。因而，在明確界定權(quán)利濫用的基礎(chǔ)上確立客觀且公正的判斷基準(zhǔn)也是今后的重要任務(wù)之一。

第三，對(duì)于私人以行政機(jī)關(guān)為對(duì)象行使權(quán)利時(shí)到底在什么樣的場(chǎng)合才能適用禁止濫用權(quán)利原則，在理論上至今尚未完全厘清?！?7〕參見前注〔19〕，濱西隆男文，第36頁。

第四，對(duì)于權(quán)利濫用式的公開申請(qǐng)，除了在信息公開法規(guī)當(dāng)中適當(dāng)增加禁止權(quán)利濫用條款以及征收手續(xù)費(fèi)等內(nèi)容修改之外，還可以考慮靠窗口應(yīng)對(duì)，即通過勸說、開導(dǎo)、說明等行政指導(dǎo)來應(yīng)對(duì)。但是，光靠這些手段是不夠的，今后需要在法規(guī)的解釋論、制度改革論等層面上展開廣泛討論，找出既可以真正對(duì)權(quán)利濫用式的公開申請(qǐng)予以駁回，又可以有效防止行政機(jī)關(guān)濫用這種權(quán)限的兩全之策?！?8〕參見前注〔10〕，曽我部真裕文，第306～307頁。

第五，面對(duì)大量申請(qǐng)，除了權(quán)利濫用之外或許還可以考慮以文書不確定來應(yīng)對(duì)，然而后者針對(duì)反復(fù)申請(qǐng)或者大量行政爭(zhēng)訟等則顯得力不從心。

五、結(jié)語——兼談對(duì)中國(guó)的若干啟示

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，日本在信息公開的理論與實(shí)務(wù)當(dāng)中同中國(guó)一樣，也面臨著“權(quán)利濫用”這一課題。作為應(yīng)對(duì)之策，盡管存在少數(shù)反對(duì)意見，但主流觀點(diǎn)還是主張有必要通過適用禁止權(quán)利濫用的一般法理來加以積極應(yīng)對(duì)。同時(shí)，何為信息公開制度中的權(quán)利濫用、權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)應(yīng)該如何確立、到底何種場(chǎng)合才適合適用禁止權(quán)利濫用原理、“文書確定的能動(dòng)性解釋”能否成為替代適用權(quán)利濫用原理的有效手段等等，有待今后理論與實(shí)務(wù)進(jìn)一步發(fā)展，需結(jié)合各自的具體情形來加以整理和探討的課題依然很多。

結(jié)合日本的現(xiàn)實(shí)與應(yīng)對(duì)，筆者認(rèn)為中國(guó)今后在修改或制定信息公開法規(guī)之際，可以考慮適當(dāng)設(shè)置有關(guān)禁止權(quán)利濫用的條款。但是需要注意，在把相關(guān)規(guī)定寫入法規(guī)時(shí)最好能夠以指南等方式出臺(tái)一些與之配套的細(xì)則。這是因?yàn)?，入法也好不入法也罷，禁止權(quán)利濫用原理都是客觀存在的。正如鹽野宏教授所指出的那樣，如果不制定具體的判斷基準(zhǔn)，單純地把禁止權(quán)利濫用寫入法規(guī)并沒有太大的實(shí)際意義。同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上，不能單純停留于禁止權(quán)利濫用條款的設(shè)置，還要對(duì)該條款遭到行政機(jī)關(guān)“濫用”的危險(xiǎn)性有所考慮，并制定相應(yīng)的防范措施。

依筆者看來，在這一點(diǎn)上，2016年實(shí)施的《久留美市信息公開條例》給了中國(guó)很好的啟示。即除了在法規(guī)中設(shè)置有關(guān)權(quán)利濫用的抽象條款之外，還另行制定了《關(guān)于公文書公開申請(qǐng)中的權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)》，其中就何謂權(quán)利濫用、權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)、權(quán)利濫用的典型事例、權(quán)利濫用的類型等做出了明確的界定。同時(shí)還規(guī)定，當(dāng)公開申請(qǐng)的對(duì)象文書數(shù)量巨大時(shí)，不得單純以數(shù)量巨大為由拒絕公開，而應(yīng)通過要求對(duì)申請(qǐng)公開的范圍予以限定或者利用特例期限等應(yīng)對(duì)。并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)，是否適用禁止權(quán)利濫用原理，應(yīng)綜合考慮各種因素后慎重判斷，避免發(fā)生輕易拒絕的情形。

此外，久留美市為了在具體適用作為一般法理的“禁止權(quán)利濫用”時(shí)能夠保持審慎，又進(jìn)一步要求:第一，應(yīng)該在充分考慮到《久留美市信息公開條例》的宗旨 (保障知情權(quán)、行政的說明責(zé)任)的基礎(chǔ)上，慎重適用;第二，聽取律師等專業(yè)人士的意見，充分研討;第三，適用“禁止權(quán)利濫用”法理實(shí)施行政處分之際，需向由律師等組成的第三方機(jī)關(guān)“久留美市信息公開與個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)”報(bào)告?！?9〕「公文書開示請(qǐng)求の権利濫用に関する判斷基準(zhǔn)を定めました」https://www.city.kurume.fukuoka.jp/1500soshiki/9008soumu/3010oshirase/2016－0328－2305－189.html，2018年8月6日アクセス。

上述久留美市的嘗試，當(dāng)然無法解決信息公開與“權(quán)利濫用”的全部問題，但對(duì)于思考何為信息公開制度中的權(quán)利濫用、權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)應(yīng)該如何確立、到底何種場(chǎng)合才適合適用禁止權(quán)利濫用等，頗具啟發(fā)意義。而更為重要的是，它提醒我們:對(duì)公眾知情權(quán)的保障以及積極要求行政機(jī)關(guān)履行說明責(zé)任，始終是信息公開的主題與使命。作為制度衍生品的“權(quán)利濫用”的解決，不宜也不能“矯枉過正”。

最后，請(qǐng)?jiān)试S筆者說句題外話。作為一個(gè)生活在海外的行政法學(xué)者，筆者對(duì)于日本重視信息公開的組織與平臺(tái)建設(shè)頗有感觸。比如在各級(jí)行政機(jī)關(guān)除了配備專職人員司職信息公開之外，還設(shè)置了諸如“都道府縣信息公開制度研究會(huì)”、“大城市信息公開等主管人員會(huì)議”等交流平臺(tái)。同時(shí)還創(chuàng)辦了一份專業(yè)雜志〔50〕該雜志的日文名稱為“季報(bào)情報(bào)公開·個(gè)人情報(bào)保護(hù)”。，并通過這份雜志定期發(fā)表有關(guān)信息公開等的權(quán)威文件與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、召集“全國(guó)信息公開與個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)等委員交流研討會(huì)”、為專家學(xué)者以及實(shí)務(wù)界甚至社會(huì)人士提供平臺(tái)發(fā)表相關(guān)領(lǐng)域的科研成果等，從而有效地促進(jìn)了各界間的橫向與縱向交流，提高了信息公開的理論與實(shí)踐水平。因此，中國(guó)是否可以考慮在國(guó)務(wù)院主管部門牽頭下設(shè)立各級(jí)政府專職人員間的各種交流組織，同時(shí)由國(guó)務(wù)院親自或委托高校等主辦一份有關(guān)信息公開 (也可涵蓋個(gè)人信息保護(hù)甚至公文管理等領(lǐng)域)的專業(yè)雜志，為相關(guān)人員的信息交流、理論研究等提供一個(gè)定期而可靠的平臺(tái)呢?